气象灾害危机管理论文 篇1：
基于一次灾害性天气过程的政府气象灾害防御能力后评估方法研究
摘要 开展政府气象灾害防御能力后评估，可以增强政府气象灾害防御的主导意识，推进气象防灾减灾绩效管理，提高气象灾害防御能力和全社会防灾意识。以政府气象灾害防御能力为主要研究对象，定量研究与定性分析相结合，提出基于一次灾害性天气过程的政府气象灾害防御能力后评估方法。
关键词 气象灾害;防御能力;评估
Research on Post Evaluation Method of Government Meteorological Disaster Pr-evention Capability Based on a Disastrous Weather Process
LOU Peng-ju et al（Hebei Provincial Meteorological Disaster Prevention Center， Shijiazhuang， Hebei 050021）
Key words Meteorological disaster; Pre-vention capability; Assessment
隨着全球气候变化和社会经济的发展，气象灾害频发、重发，给民生安全和经济建设带来严重威胁。河北省地形、地貌和气候类型复杂多样，是灾害多发省份[1]。近年来，局地性、突发性、高强度的气象灾害严重，灾害防御呈现重点下移特点。防灾减灾救灾工作是衡量执政党领导力、检验政府执行力、评判国家动员力、体现民族凝聚力的一个重要方面。各级政府尤其是基层政府在气象灾害防御中的主导作用愈发凸显，政府气象灾害防御组织能力的直接关系着当地人民群众的生命财产安全和经济社会的发展。开展气象灾害防御能力评估工作，不但能够增强政府气象灾害防御的主导意识，加强部门间的协调联动，而且对各级政府了解当地气象灾害隐患、分析造成气象灾害损失原因、反思气象灾害防御法律法规落实和履职尽责情况、查找气象灾害防御薄弱环节、加强气象防灾减灾基础建设和风险管理、提高气象灾害防御能力和全社会防灾意识具有重要意义。
20世纪后期，以美国为首的发达国家开始针对灾害防御应急能力进行评价研究，美国的北卡罗莱纳州应急管理分局在编写《地方减灾计划手册》 时首次提出 “应急能力评价”，即地方政府为实现减轻自然灾害影响的目标而采取措施的能力评价[2]。
我国对气象灾害防御能力评价的研究起步较晚，吴新燕（2006）[3]、铁永波等（2009）[4]分别以地震灾害和地质灾害为研究对象进行了应急能力评价研究;曹玮等（2012）[5]从监测与预报能力、预警与发布能力以及预防与准备能力等三个方面构建了基于“三预”视角的区域气象灾害应急防御能力评价体系，突出了预报、预警、预防在灾害防御中的重要地位;康邵钧[6]提出了基于时空差异的重大气象灾害应急防御能力实时评估方法;孔锋等[7]从风险管理、危机管理和应急管理三个概念定义及其演变特征入手，分析了灾害防御能力与应急管理能力的关系，探讨灾害防御能力基本定义和特征，并在此基础上分析了集物理设防、社会设防和人文设防为一体的综合灾害防御能力的内涵，从三个方面对灾害防御能力进行评价。
目前，针对气象灾害防御的研究大多集中在气象灾害防御标准体系的构建和突发事件应急能力等方面，而以政府为主体的气象灾害防御能力后评估研究较少。因此，将定量研究与定性分析相结合，给出气象灾害防御能力定性评估原则与定量评估方法，项目研究成果不仅为评价政府气象灾害防御能力提供了技术方法，还为全面履行气象社会管理职能提供了重要途径。
1 一次灾害性天气过程的政府气象灾害防御能力后评估体系
1.1 构建依据
根据《河北省气象灾害防御条例》《河北省暴雨灾害防御办法》《河北省暴雪大风寒潮大雾高温灾害防御办法》规定，省应急管理厅、地方应急管理部门气象灾害损失统计资料以及国家和河北省官方媒体公开发布的有关信息，建立政府气象灾害防御能力评价体系。
1.2 评价指标的选择
依据上述政府气象灾害防御评价的原则和内容，尝试从灾害性天气预警等级、气象灾害损失、防御措施等方面对政府的防灾减灾能力进行评价。
1.2.1 灾害性天气预警等级 灾害性天气等级与防灾减灾密切相关，预警等级越高，发生重大灾害的可能性就越大，也越容易造成较大的损失。
1.2.2 气象灾害损失 气象灾害损失主要包括人员伤亡、农作物损失、财产损失等，是衡量政府防御能力的一个重要指标，而且是最直观的衡量标准。在灾害等级相同的情况下，气象灾害损失越大，政府的防灾减灾能力越弱。
1.2.3 防御措施 防御措施是评价政府防灾减灾能力的重要指标。主要包括预警信息的准确性和时效性、预警信息覆盖面、应急响应启动情况、相关部门防灾履职情况、基层信息服务情况、气象灾害防御规划、气象灾害应急演练、气象灾害应急预案、气候可行性论证、应急准备认证、气象灾害防御工程性建设和非工程性建设、社会公众气象灾害防御知识、当地政府是否采取应急响应意外的防御措施等。政府气象灾害防御组织能力，直接关系到当地人民群众的生命财产安全和经济社会的发展。
依据气象部门发布的重大气象灾害预警，搜集气象灾害预警有关信息、政府及相关部门发布的灾害防范应对通知、有关机构制作发布的气象灾害预评估材料。根據灾害性天气预报信息和实况监测，确定重大气象灾害种类和重大气象灾害影响的区域，与有关部门联合开展重大气象灾害实地调查。
2 政府气象灾害防御能力评价方法的确定
在借鉴前人研究经验的基础上，充分考虑目前河北省政府气象灾害防御工作的实际情况，采用将定量评价与定性分析相结合的评价方法。
2.1 防御能力定量评价
（1）
式（1）中：S为防御能力得分，EGLi为第i个气象灾害预警等级赋值，n为防御措施总数，Pi为第i个防御措施样本占总样本数的比例，Li为第i个防御措施的赋值。CGLi为第i个人员伤亡等级的赋值，W1为人员伤亡占致灾损失的权重，PGLi为第i个财产损失等级的赋值，W2为财产损失占致灾损失的权重（其中人员伤亡和财产损失山区为平原地区权重的0.5，半山区为平原地区权重的0.75）。
气象灾害防御能力评价分别对灾害性天气等级（表1）、防御措施、人员伤亡（表2）、财产损失（表3）进行赋值。
根据应急管理部门全省近10年气象灾害致灾损失统计资料的最大值和最小值，采用内插法确定灾损区间分别赋值。防御措施赋值：
PiLi=（P1L1+P2L2+P3L3…PnLn）/n
（2）
其中，P1L1=预警信息准确性。按照河北省气象灾害分灾种防御办法，统计灾害发生地县级以上气象台站预警信息发布比例。未发布预警信息赋值=0，预警信息与致灾因子差1个量级以上赋值=0.5，预警信息与致灾因子在1个量级以内赋值=1。
P2L2=预警信息覆盖面。统计气象灾害发生地的学生、居家老人、商业经营、设施农业种植、畜牧养殖、水产养殖、建筑、交通运输、其他生产经营等人员及时获得预警信息的比例。未收到预警信息赋值=0，收到预警信息不及时赋值=0.5，及时收到预警信息赋值=1。
P3L3=应急响应启动。统计气象灾害发生地的县级以上政府和气象灾害防御指挥部是否及时启动应急响应的比例。未启动赋值=0，启动赋值=1。
P4L4=有关部门防灾履职。统计气象灾害发生地的各级政府有关部门按照气象灾害防御法规和应急预案履职比例。未履职赋值=0，部分履职或履职不到位赋值=0.5，履职到位赋值=1。
P5L5=基层信息服务情况。统计气象灾害发生地的基层综合信息服务站及信息员发挥作用的比例。信息服务站及信息员未按职责发挥作用赋值=0，发挥作用不到位赋值=0.5，发挥作用到位赋值=1。
P6L6=气象灾害防御规划。统计气象灾害发生地的县级以上政府编制气象灾害防御规划向社会公开发布情况的比例。未编制防御规划赋值=0，有防御规划未发布赋值=0.5，有防御规划已发布赋值=1。
P7L7=气象灾害应急演练。统计气象灾害发生地的县级以上政府当年组织气象灾害开展应急演练的比例。未组织演练赋值=0，组织演练赋值=1。
P8L8=气象灾害应急预案。统计气象灾害发生地各级政府、有关部门和重点单位气象灾害制定应急预案的比例。未制定气象灾害防御应急预案赋值=0，有应急预案未及时修订赋值=0.5，及时修订应急预案赋值=1。
P9L9=气候可行性论证。统计气象灾害发生地经济社会发展规划和重大建设工程、重大区域性经济开发项目开展气候可行性论证的比例。未进行气候可行性论赋值=0，气候可行性论未列入相关审批程序赋值=0.5，全部落实赋值=1。
P10L10=应急准备认证。统计气象灾害发生地乡镇、街道及重点单位开展气象灾害应急准备认证的比例。未获得认证赋值=0，获得认证赋值=1。
P12L12=气象灾害防御工程性建设和非工程性建设。统计气象灾害发生地各级政府气象灾害防御工程性建设和非工程性建设的比例。未开展工程和非工程性建设赋值=0，未按照相关标准建设赋值=0.5，全部符合有关标准赋值=1。
P13L13=社会公众气象灾害防御知识。统计气象灾害发生地社会公众了解灾害防御知识的人员比例。不了解气象灾害防御知识赋值=0，知道一些气象灾害防御知识赋值=0.5，比较了解气象灾害防御知识赋值=1。
P14L14=当地政府是否采取应急响应以外的防御措施，例如是否发布应急处置工作通知等措施，没有有赋值=0，措施落实不到位赋值=0.5，采取措施并实施到位赋值=1。
PnLn=其他可列入定量评价的指标。
当S值≥1时，表示当地政府在此次气象灾害应对过程中，应对得力，S值越大防御效果好;S值<1时，表示当地政府在应对此次气象灾害时，应对措施还有待改进;S值越小，防御效果越不好。防御措施PiLi值≤1时，PiLi值越小防御措施越不力。
2.2 防御能力定性评价
在实地调查和定量评价的基础上结合官方媒体的相关报道，了解气象灾害损失情况，深入分析灾害性天气过程和制约气象灾害防御能力的原因，对当地政府及有关部门防御措施的有效性进行客观评价。
（1）对重大灾害性天气预警预报的准确性与时效性进行评价。
（2）对重大灾害性天气预警信息传播的时效性及覆盖面进行评价。
（3）对当地气象灾害时空分布和发生强度及损失进行分析评价。
（4）对当地政府气象防灾减灾法制机制和组织体系建设与作用发挥进行分析评价;对当地政府及有关部门在气象防灾减灾中依法履职情况进行分析评价;对当地气象现代化和气象灾害防御工程作用发挥进行分析评价;对当地社会公众气象灾害防御意识进行分析评价。
（5）对重大气象灾害天气过程防御的成功经验进行分析，分析造成气象灾害损失的主要原因及教训。
（6）提出提升气象灾害防御能力的意见和建议。
3 实例分析
2020年8月23—24日，卢龙县境内普遍出现暴雨天气过程，导致部分农田玉米倒伏，造成直接经济损失达69.11万元。
根据灾后实地调查，此次暴雨灾害预警信息覆盖率达90.2%。全县13个气象信息服务站，气象信息员共556人，发挥作用比例为93.5%。卢龙县政府编制并公布《卢龙县气象灾害防御规划（2011—2020年）》。卢龙县气象局参加卢龙县防汛抢险暨夹河滩村转移避险综合灾害应急演练。县乡两级政府、重点单位制定（修订）气象应急预案比例95%。卢龙县经济社会发展规划和重大建设工程、重大区域性经济开发项目均开展气候可行性论证。乡镇、街道气象灾害准备认证比例90.5%，重点单位开展气象认证比例为98.2%，涉及各乡镇比例为89%。给村民发放气象灾害防御卡，做好气象科普宣传工作，村民参与率达到75.2%。卢龙县政府以全县工作调度会的形式指导全县开展气象灾害应急处置工作。
依照政府气象灾害防御能力定量评估模型，卢龙县政府应对此次暴雨气象灾害的S值为2.84，S值>1，说明此次灾害防御过程合格。防御措施满分为1，卢龙县政府得分为0.95，非常优秀，说明政府应对此次暴雨灾害措施得力、防范到位，有效避免了人民生命财产损失。
4 讨论与思考
以政府气象灾害防御能力为主要研究对象，提出一种对政府气象灾害防御能力后评估的方法，以增强化政府气象灾害防御的主导意识，反思气象灾害防御法律法规落实和履职尽责情况，查找气象灾害防御薄弱环节，推进气象防灾减灾绩效管理，提高气象灾害防御能力和全社会防灾意识。目前，我国尚无开展政府气象灾害防御能力后评估的先例，在此处提出的评估方法只是探讨阶段，难免存在不足之处，例如指标的选择是否有代表性、赋值是否合理等，都需要进一步研究和完善。通过本研究，对建立政府气象灾害防御能力评价体系有以下几点的认识和思考。
4.1 建立以政府为主导的气象灾害防御体系
气象灾害防御关键在“防”，充分发挥政府职能部门的作用，建立相关工作机制，将气象防灾减灾由单一的任务部门转变为政府工作，建立以政府為主导的气象灾害防御体系，对提高气象灾害防御水平，保障人民生命财产安全具有重要意义。
4.2 量化评价指标，促进气象灾害防御体系建设
研究制定科学化、动态化的政府气象灾害防御能力评价体系，对政府气象灾害减灾能力进行量化评估，总结好的经验和做法，查找问题和不足，对未来气象灾害防御工作提出意见和建议，对建立气象灾害防御体系具有重要意义。
4.3 层层推进，使气象灾害防御建设向基层延伸
推进省、市、县三级气象灾害防御工作实体化建设，明确各级政府及工作部门气象灾害防御责任清单，不断落实乡镇基层政府和重点单位气象防御主体责任，实现气象灾害防御工作的全面覆盖。
5 结束语
近年来，全球气候逐渐变暖，极端的天气气候事件发生频率不断增加，应对防范气象灾害的难度在逐步增加，而经济的发展、人民生活水平的提高对气象灾害防御工作提出了更高的要求[8]。建立以政府为主导的气象灾害防御体系，是现阶段气象灾害防御工作的一次新尝试，完善政府气象灾害防御能力评价体系，将气象灾害防御工作纳入政府绩效管理，对提高气象灾害防御水平和全社会防灾意识具有十分重要的意义，也必将开创我国气象灾害防御事业的新局面。
参考文献
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[8] 郑国光.气象灾害如何防[J].求是，2013 （3）：47-48.
责任编辑：黄艳飞
作者：娄朋举 郭丽丽 张静 邢文发
气象灾害危机管理论文 篇2：
气象灾害防御重点单位防灾减灾救灾能力评估研究
摘要 从河北省气象灾害防御重点单位管理实践出发，结合《气象灾害防御重点单位气象安全保障规范》（GB/T 36742—2018），利用模糊层次分析法建立气象灾害防御重点单位防灾减灾救灾能力评估模型，从气象灾害数据普查、气象灾害风险评估、气象灾害防御组织与责任、气象灾害应急处置四个维度量化评估气象灾害防御重点单位的防灾减灾救灾能力，为强化气象灾害防御重点单位风险管理提供技术支撑。
关键词 气象灾害;FAHP;防灾减灾救灾;评估
中圖分类号：X43 文献标识码：B
随着全球气候变化和经济社会的发展，极端天气事件频发，与气象灾害密切相关的安全事故多发。河北省地形、地貌和气候类型复杂多样，属于灾害多发省份，近年来，局地性、突发性、高强度的气象灾害严重，灾害防御呈现出重点下移的特点[1]。
党的十九大明确指出，树立安全发展理念，弘扬生命至上、安全第一的思想，健全公共安全体系，完善安全生产责任制，坚决遏制重特大安全事故，提升防灾减灾救灾能力。2018年，《气象灾害防御重点单位气象安全保障规范》（GB/T 36742—2018）发布实施，对气象灾害防御重点单位防灾减灾救灾能力建设提出了实施规范，也为其他工厂、企业等社会主体在气象防灾减灾救灾工作提供了参考[2]。
国内学者对灾害防御能力评价、应急准备能力评价、气象灾害防御重点单位建设等开展了大量深入的研究。孔锋[3]从风险管理、危机管理和应急管理三个概念定义及其演变特征入手，分析了灾害防御能力与应急管理能力的关系，探讨了灾害防御能力的基本定义和特征。周姝天等[4]梳理了风险评估理论、灾害系统论的观点与风险评价方法，评述了当前城市单灾种自然灾害、多灾种自然灾害的研究内容和方法模型。康邵钧[5]提出了基于时空差异的重大气象灾害应急防御能力实时评估方法。翟友成等[6]利用不确定型AHP方法锚固边坡稳定模糊评判方法，最后通过分析和计算工程实例，表明了该方法的可行性与合理性。吴晓涛[7]利用模糊层次分析法，建立了城市社区应急准备能力评估模型，并做了实例分析。王亚静等[8]根据社会经济、气象等大数据，结合AHP法和特尔菲法建立了雷电灾害防御重点单位综合风险评估模型，对雷电灾害敏感度高的行业和场所进行了分类，对雷电灾害防御重点单位进行量化评估。陈雷文等[9]研究了气象灾害防御重点单位落实主体责任存在的问题和对策。对气象灾害防御重点单位防灾减灾救灾能力评估的研究还比较少，根据《气象灾害防御重点单位气象安全保障规范》的要求和河北省对气象灾害防御重点单位管理的实践，利用模糊层次分析法建立气象灾害防御重点单位防灾减灾救灾能力评估模型，并量化评估气象灾害防御重点单位的防灾减灾救灾能力。
1 模糊层次分析法
层次分析法（Analytic Hierarchy Proc-ess，AHP）是20世纪70年代中期由美国运筹学家托马斯·塞蒂正式提出，是一种定性与定量相结合的系统分析法，是将人的主观判断用数量形式表达的层次化分析方法，已广泛应用于各领域[10]。
我国学者汪培庄教授最早提出了模糊层次分析法（Fuzzy Analytic Hier-archy Process，FAHP），它是一种在多因素场合对事物和系统进行综合评估的方法[11]。模糊层次综合评价法是将模糊数学与层次分析法相结合的一种系统评价方法。由于影响气象灾害防御重点单位防灾减灾救灾能力的因素多为定性因素，因此难以用经典数学方法量化描述。FAHP 评价法是解决涉及模糊现象、不清晰因素的主要方法，可以将模糊信息定量化后再进行分析与评价。运用AHP分析建立评价对象的指标体系，确定气象灾害防御重点单位防灾减灾救灾能力评估所选用的各项指标和权重，结合模糊数学的基本原理和方法，对评价指标中的定性指标作模糊隶属度处理，使定性的研究对象量化为近似定量指标，最终进行综合评价[12]。
2 气象灾害防御重点单位防灾减灾救灾能力评估指标体系的构建
按照史培军[13]教授提出的“灾害是地球表层孕灾环境、致灾因子、承灾体综合作用的产物”理论，结合《气象灾害防御重点单位气象安全保障规范》的要求和河北省对气象灾害防御重点单位管理的实践，构建了气象灾害防御重点单位防灾减灾救灾能力评估指标体系（图1），具体指标包括4个一级指标（A气象灾害数据普查、B气象灾害风险评估、C气象灾害防御组织与责任、D气象灾害应急处置）和16个二级指标（A1致灾因子数据普查完备度、A2孕灾环境数据普查完备度、A3承灾体数据普查完备度，B1气象灾害风险源辨识、B2气象灾害致灾因子分析、B3气象灾害风险等级确定，C1落实气象灾害防御责任人及其职责、C2落实气象灾害防御联系人及其职责、C3制定气象灾害应急值班制度、C4纳入本单位安全生产工作、D1接收传播预警信息设备和有效途径、D2有避难场所、撤离通道路线和方案、D3建筑物和设施是否具有合规的雷电等防护设施、D4制定气象灾害应急预案并组织演练、D5应对气象灾害措施和物资、D6气象灾害防御知识和抢险救援常识培训）。
3 气象灾害防御重点单位防灾减灾救灾能力评估模型构建
气象灾害防御重点单位防灾减灾救灾能力是一个模糊概念，在量上没有确定界限，宜采用模糊语言变量进行描述，采用模糊层次综合评价法定性和定量地进行评价，能真实地反映出气象灾害防御重点单位防灾减灾救灾能力，评估流程见图2。
3.1 建立因素集V和确定因素权重集U
3.1.1 建立因素集V 气象灾害防御重点单位防灾减灾救灾能力评估因素集由图1中的一级指标构成，子因素集由图1中的二级指标构成。
V={A，B，C，D};
V1={A1，A2，A3};
V2={B1，B2，B3};
V3={C1，C2，C3，C4};
V4={D1，D2，D3，D4，D5，D6}。
3.1.2 构建权重集U 确定下层因素对上层权重的分配，构成权重集U：
U=（u1，u2，...un）， （1）
根据各子因素集Vi=（Vi1，Vi2，...，Vin）的影响，确定各子因素权重Ui：
Ui=（ui1，ui2，...uim），，
公式（2）中，uij表示Vij在Vi中的权重;m表示Vi二级指标的个数。
从最低层开始，确定下一层对上一层的权重分配。本模型采用层次分析法，邀请11位气象灾害防御行业专家和重点单位的安全管理人员两两比对各指标，通过一致性检验后，计算确定各指标的权重值，确定16个评估因素子集评估指标的权重分配（表1）。
3.2 建立评价集F和确定评估矩阵R
3.2.1 建立评价集F 评价集一般又称为评语集：
针对气象灾害防御重点单位防灾减灾救灾能力特点，采用4级标准区分气象灾害防御重点单位防灾减灾救灾能力。即 F={F1（优良级），F2（达标级），F3（临界级），F4（危险级）} 。其中，F1表示气象灾害防御重点单位防灾减灾救灾能力很好（优良级），能很好地满足重点单位气象灾害应对的需要;F2表示气象灾害防御重点单位防灾减灾救灾能力较好（达标级） ，能满足重点单位气象灾害应对的需要;F3表示气象灾害防御重点单位防灾减灾救灾能力一般（临界级），不能完全满足重点单位气象灾害应对的需要;F4表示气象灾害防御重点单位防灾减灾救灾能力较差（危险级），不能满足重点单位气象灾害应对的需要。
3.2.2 确定评估矩阵R 评估矩阵R由因素Vi中每1个子因素对评价集F中每1语言变量的隶属度构成。
i=1，2，...，n;k=1，2，...，m （4）
公式（4）中，rgk表示单独考虑第i个因素中的第j个子因素对第k个评价级的隶属度。
针对气象灾害防御重点单位气象防灾减灾特点，采用专家评判法求各指标隶属度。专家评判法指邀请多位专家依据评价集的4个等级对所评价的重点单位防灾减灾救灾能力能力进行评定，将结果填入专家评判表，最后计算模糊评价集R为：R（r1，r2，r3，r4）。其中，r1～r4依次为指标对评价集第1项至第4项的隶属度。
河北省衡水市某氣象灾害防御重点单位通过专家测评后，针对V11致灾因子数据普查完备度，按照连续性函数和非连续性函数构造隶属度，这样就可得到V11的评估向量为（0.5，0.5，0，0），同样，可以得到其他的评估向量，从而得到评估矩阵R：
3.3 模糊运算和评估准则
公式（6）中， “o”代表模糊矩阵合成算子。一般采用4类算子：主因素决定型 M（∧，∨） ，主因素突出型M（·，∨） M（∧，） 以及加权型M（·，） 。本评估模型采用加权平均原则：适当选择权值对评价集的各变量加权，即评估权重集D。
公式（8）中，q一般取1或2。
气象灾害防御重点单位防灾减灾救灾能力评价级别分为优良、达标、临界和危险4级，分值的判断见表2～3。依据公式（8） 计算得出E值，然后根据表1判断该评价气象灾害防御重点单位防灾减灾救灾能力等级。
进行模糊层次运算和归一化处理
。采用加权平均原则，选取评价权重集D=（90，
80，70，60），取q=1，经计算得出E=87.56， 依据表1判断该气象灾害防御重点单位防灾减灾救灾能力评估的等级为优良级，气象灾害防御重点单位防灾减灾救灾能力很好。为进一步提高该重点单位的应急准备能力，必须进一步完善和提高各指标项的能力，特别是完善承灾体数据普查完备度、制定气象灾害应急值班制度、加强本单位安全生产工作、气象灾害防御知识和抢险救援常识培训等。
4 讨论
气象灾害防御重点单位防灾减灾救灾能力涉及多个环节，并受各种复杂因素影响，打分比较困难，采用模糊层次综合评价法对其进行定性和定量的评价，可以较好地解决此问题，从而真实反映出气象灾害防御重点单位防灾减灾救灾能力。
河北省气象灾害防御指挥部办公室参考模型，对河北省辖区内2000余家气象灾害防御重点单位开展“双随机，一公开”常规检查，组织了有关专家评估被抽取单位防灾减灾救灾能力，发现重点单位气象灾害风险普查数据完备度低、防雷设施未进行定期检测或不合规等问题，并将发现的问题进行通报，起到了较好的社会管理效果。
气象灾害防御重点单位是气象灾害防御、社会治理的焦点和核心，承担气象灾害防御管理主体责任。基于河北的实践，提出以下几点建议：
（1）气象防灾责任到位。明确重点单位的气象灾害防御责任人，责任人要明确应履行的法定职责和义务;确定气象灾害防御联系人及其职责;制定灾害性天气发生期间的值班制度，落实值班人员的岗位责任，将气象灾害防御纳入本单位安全生产工作。
（2）气象风险普查到位。要熟悉本地的气候和气象灾害特点，明确气象致灾因子及其阈值;熟悉本地的孕灾环境，地形地貌，公路，水体、河流，周围的消防站、医院、公园、避难场所等信息;熟悉本单位承灾体具体信息，对本单位建筑物、人员、生命线工程等要列好清单。
（3）灾害风险管理到位。做好气象灾害防御重点单位的风险普查与评估工作，排查重大风险隐患。完善共建、共治、共享的社会治理制度，将气象灾害防御重点单位持续纳入安全生产“双随机，一公开”执法检查。在重大项目建设前做好气候可行性论证和气象灾害风险评估，做到未雨绸缪。大力开展专业气象服务，为有专业需求的社会主体提供有针对性、个性化的气象服务。
（4）災害应急管理到位。配备接收及传播预警信息的设备，明确有效途径，合理规划避难场所、撤离通道的路线和方案;对建筑物、设施等进行定期年检，确保雷电等防护设施合规合格;制定气象灾害应急预案并组织演练;储备气象灾害应对物资;加强对本单位工作人员开展气象灾害防御知识和抢险救援常识培训。
参考文献
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责任编辑：黄艳飞
Study on the Evaluation of Disaster Prevention， Mitigation and Disaster Relief Capability of Key Units Meteorological disaster Prevention in Hebei Province
LOU Peng-ju et al（Chengdu University of Information Technology， Chengdu，Sichuan 610103）
Key words Meteorological disaster prevention; FAHP; Disaster prevention; Evaluation.
作者：娄朋举 郭丽丽 钱倩霞 李月英
气象灾害危机管理论文 篇3：
从2008年南方雪灾看我国政府公共危机管理
摘要：2008年1月份我国南方遭遇了百年罕见的雪灾，共造成我国南方19个城市严重受灾，给群众生产生活造成了严重的影响；与此同时，我国的电力、客运、货运、农作物生产等方面也经受了一次严峻的考验。这次南方雪灾暴露了我国对于重大灾害预警系统的缺失，基础设施的陈旧等问题，也反映出我国公共危机管理机制不健全的问题。反思雪灾给我国带来的损失度伤害的目的，是促进完善我国公共危机管理体系，最终提高我国应对突发灾情的处理能力。
关键词：危机管理公共危机管理体系问题对策
一、引言
2008年1月份，我国南方发生了严重的低温雨雪冰冻灾害，给群众生产生活和社会经济发展造成了严重影响：共造成浙江、江苏、安徽、江西、河南、湖北、湖南、广东、广西、重庆、四川、贵州、云南、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆和新疆生产建设兵团等19个省受灾，受灾人数高达3287万人；农作物绝收2536万亩。成灾6629万亩，直接经济损失达537.9亿元人民币；林业的损失更是惨重，光是受灾林业面积就有3.4亿亩，直接经济损失达1014亿元人民币。此外。国家电网、电力遭受了严峻的考验，损失也是数以亿计的。
二、雪灾暴露的问题
1 气象灾害预警系统不完善。统计显示，我国气象灾害损失占自然灾害损失的70％。每年造成经济损失约2000多亿元。2008年的这次雪灾也不例外。在大雪开始的一个星期内气象部门并没有发布任何预警信号，直到1月19号安徽、江苏、湖南、贵州以及武汉气象部门才发出暴雪黄色预警信号，这时雪灾已经发展到了很严重的地步，迟缓了救援工作的实施和开展。
2 基础设施建设滞后于社会发展。
(1)道路规模发展滞后。这次雪灾救灾行动考验了我国现有的交通运输能力。在大雪到来的之后，只有部分铁路有运输能力，我们可以感受到铁路还是很滞后的。主要表现在：首先，铁路电煤供应严重不足。这次雪灾受到最大打击的是电力。而目前我国75％的电力依靠煤发电。不能把煤炭迅速运到南方受灾地区。灾区的情况就会恶化；但要把山西和内蒙古的煤炭运到南方受灾地区并不是一件容易的事。原因是我国铁路本身线路里程较短、覆盖面较窄，还形不成强有力的运输网络，使煤炭运输的请车率一直徘徊在35％，造成大量使用汽车、通过高速公路运煤的极不经济和低效的运输现象。其次，雪灾正逢春运高峰。在历次春运时期广州火车站、北京火车站、南京火车站、西安火车站等各大交通枢纽地都会出现特别拥挤的乘车现象，这种严峻的春运现象并没有随着时间的推移而改善，反而是愈演愈烈。
(2)南方电力、电信设备抗灾能力薄弱。寒冬腊月的南方十几个受灾的省市，深山到处是被压断的电塔，电线上的冻雨比电线本身还要粗好几倍，城市大面积停电，国家电网配送了一批批电力专家前往，却很难及时顺利地到达事故发生地带。这一幕幕画面大家已经不再陌生了。南方雪灾救助物资的匮乏。与人们对南方温暖的印象有关。鉴于相对温暖的气候。南方民众很少自备御寒设施。因此，在雨雪到来之时，南方处于不设防状态。南方的电缆、电塔并没有能力承受连日的大雪、冻雨的压力。致使电缆、电塔被压断，同时寒冷天气致使用电量猛增。电力供不应求，造成部分地区大面积停电。专家认为。长期以来，我国电网建设偏重主干大电网，而忽略了地区小电网；重视了大电厂建设。而忽视了分布式小电厂建设；重视了跨地区供电，而忽视了就地供电；重视了火电建设。而忽视了核电建设。这四大电网建设规划的不平衡。是造成南方地区大面积停电的主要原因。
(3)能源格局亟待调整。现阶段，煤炭仍为我国最主要的一次能源。西煤东运的两条大通道朔黄线(山西朔州至河北黄骅港)、大秦线(山西大同至河北秦皇岛)目前已基本饱和。中煤能源股份有限公司负责人提出，国家应高度重视煤炭的合理库存量，建立煤炭用户库存责任制度，以降低极端恶劣天气引发的电煤储运风险。目前，中国煤炭总库存仅1.5亿吨、库存率在6％左右，远低于世界第二煤炭生产和消费大国美国平均10％的水平；南方的煤炭储存量更是少而又少，面对突发的灾情，很难保证有充足的煤炭供应量。所以。应加速建设西煤东运新通道，调整南方能源结构势在必行。
3 保险防灾体系需要完善。以此次巨灾为例，尽管保险业积极主动赔付，但保险赔款占灾害损失的比例仍然很低，在直接经济损失中占比尚不足1.1％，远低于36％的全球平均水平。自然灾害风险的形成机制非常复杂，但气象灾害在一定程度上还是可以预测的。研究表明。我国出现的降水异常分布特征和历史上较强的“拉尼娜”事件发生后的冬季气候特征非常相似。“拉尼娜”把暖湿气流带到了冬季气温较低的南方地区，导致了强降雪。实际上，近年来，欧洲地区就已经出现冬季强降雪天气增加的势头，而且已经发生了交通灾害风险加大、一些地区电网受损影响正常供电的情况。作为风险管理者的保险业，应该早就注意到这一点，不仅有义务向社会各界通报这些风险研究结果，而且要在业务方面提早准备(北京大学经濟学院风险管理与保险学系副主任刘新立分析)。
三、从雪灾看我国政府公共危机管理体系的缺陷
危机管理涉及政府、各种非政府组织、广大民众等社会各个方面，是一项复杂的系统工程。危机管理体系是指政府所建立的一整套公共危机预防、监控和快速反应的制度和运行体系。在其中政府各职能部门有明确的任务和责任。它具有组织健全、运行灵活、高效统一的特点。一个完善的危机管理体系是一个多层次、综合性的建构。包括危机发生前的监测预警、危机发生后的快速反应，以及危机处理后的科学评估等多个环节。
我国政府危机管理，主要依赖于各级政府的现有行政设置，缺乏专门机构和完善体系(至多是针对一些专门事件的机构，缺乏专业人员和应急运作规则。跨部门协调能力不足)。针对此次雪灾所暴露出的问题，可以看出，我国政府的危机管理体系存在着以下几点缺陷：
1 预警机制不健全。仅就2008年雪灾而言，气象部门作为此次雪灾的预警机构，并没有起到应有的作用，同时我国还没有关于气象灾害的预警预案。全国人大代表邱玫准备提交制定《国家气象灾害应急预案》的建议，希望建立气象灾害风险评估制度，并通过机场、车站等公共场所的信息显示屏等，使预警信息在最短的时间内覆盖到有效区域。我国的预警机构，部门色彩浓厚，缺少统一的国家级紧急事务管理机构，难以做到时危机事件的详细预警分析。我国先后制定了对付社会动乱、重大自然灾害、安全事故、公共卫生等法律，但是这
些法律本身具有很强的独立性。部门管理色彩很重，加上管理体制分散，缺少统一的国家级紧急事务管理机构，在客观上就造成了对可能产生的各种危机事件缺乏宏观性的总体考虑，对一些明显可能成为危机事件的问题缺少事先详细的预警分析，导致政府对危机事件的处理总是处于被动状态。
2 快速反应机制缺失。我国尚未建立不同危机事件处理部门之间的协调机制。分部门、分灾种的危机管理体系使得我国应对复合型和国际型危机事件时，效率低下。我国目前对紧急事务的快速反应机制不能完全适应处理危机事件的要求，主要表现在以下两个方面：第一，对单项危机事件的快速反应能力比较强，而对复合危机事件的快速反应机制就显得效率比较低。由于过去多年的计划经济体制，我国一直采用分部门、分灾种的单一灾情的救援体制和危机管理模式，大规模地区性自然灾害迄今仍用“人海战术”，投入最多的是部队。第二，还没有完全建立起处理不同危机事件之间的协调机制(包括同级政府不同职能部门之间的等级协调和上下级政府之间的非等级协调机制)。在防灾救援体制上．政府有关部门由于“责、权、利”等诸多因素，在应对复合型灾害时，就出现了既不能形成应对极端事件的统一力量，也不能及时有效配置分散在各个部门的救灾资源的弊端。一旦多种危机事件并发，可能会使政府在处理危机事件中的政策不能很好地加以协调，从而严重地影响政府处理紧急事务的效率。
3 巨灾风险管理体系不完善。在此次雪灾之后的保险赔偿中显现出了风险体系不完善的问题：防灾防损不到位。承保后的防灾防损检查和服务是实行风险控制的重要内容，也是长期以来保险业比较薄弱的环节。此次灾害突出地暴露出部分公司“防重于赔”的灾害应对思路还没有真正树立起来，应急处理机制不健全。长期以来，很多保险公司的工作重点主要集中在业务发展上，而对重大灾害事故的应急处置重视不够。少数保险公司行动迟缓，对突发事件反应不够敏锐等。从国际上看，很多国家都建立了巨灾保险制度，在设立巨突基金、再保险安排等方面给予政策支持。目前，我国尚未建立起巨灾保险制度，利用保险手段分散巨灾风险的能力还有限。全国政协委员、中国人寿总裁杨超表示：面对巨灾，我国目前实行的是由国家财政支持的中央政府主导型巨灾风险管理模式。尚未建立完善的巨灾保险制度，利用保险手段分散巨灾风险的能力还比较有限。这次雨雪冰冻灾害进一步反映保险在国家灾害救助体系中的地位过低．凸显加快建立巨灾保险制度的迫切性。
4 对基础设施使用情况无评价体系。雪灾暴露的交通运输、南方电力、电信设备抗灾能力薄弱、南北能源格局等问题，都说明我国在基础设施方面存在着很大的隐患。这次雪灾突出的交通矛盾问题表明，我国亟待建立一套合理的交通运输系统，建立最经济最省时的资源运输网络，在全球性气候日益反常的情况下。灾害预防工作应该具有前瞻性。电力系统电信设备也应如此。可以说，如果基础设施建设不好，或者说有漏洞的话，一旦遇到灾害天。气、异常事件，造成的损失是无法估计的，同时也给灾后重建带来了意想不到的困难。因此．我国的危机管理中应将基础设施使用情况纳入其中。
四、完善我国公共危机管理体系
通过对这次雪灾的规模性救助。可以看出，我国亟待完善公共危机管理体系．充实公共危机管理体系的内容。并给日后的各种危机事件提供更加宝贵的救助信息。
1 完善气象预警系统。首先。针对此次雪灾暴露出气象部门和电力部门缺乏有效沟通。气象信息未能对电力设施的建设和运行中起到应有的指导作用的问题，要加强对灾害天气的研究。并为电力系统提供专门预报。其次。要完善气象预警系统。以前的气象预报只能预报10天之内的天气大致情况，雪灾之后，气象部门报道我国已经可以对20天之内的天气进行预报，这将十分有利于完善气象预警系统。还要对冻雨等等包括在其他国家发生的灾害天气的形成原因及过程避行研究．不断充实气象预警系统的内容。第三．要建立气象灾害风险评估制度。美国政府在其减灾计划中有个很明确的理念“减灾始于风险评估”，是值得我们借鉴的。它将天气与可能的灾害联系起来，明确灾害防御的重点区域、重点行业和重点人群，最重要的是回答“该怎么做”。我们要利用一切可能的通讯传播手段。比如机场、车站等公共场所的信息显示屏等，使气象灾害预警信息能够在最短的时间内实现风险区域的有效覆盖。
2 资源整合与协调管理相结合。当危机发生时。政府要积极主动地协调、组织、调配社会的人力、物力和财力，在最短时间内达到社会资源的最大整合，这在政府危机处理中是最关键的。一是要做精专业力量，建立不同层次的专职化的危机风险管理团队。二是要重视财政保障和资源保障。在财政保障方面，要将危机管理经费纳入预算，建立专门的国家防范危机基金，通过社会保险等方式扩大资金的供给．在资源保障方面，各地区要结合自身实际，人力、物品、基础设施以及安全设备器材等都要有所准备，建立一个全国性的资源目录，一旦危机爆发，便可以一目了然，有效地调动资源，启动基础设施。三是协调管理。由政府部门第一责任人牵头，环保、农业、公安、消防、军队、武警等各部门各司其职、密切配合。从维护稳定的高度制定长期应对危机战略和应急计划，最大限度地发挥政府部门管理资源的作用，有效避免危机管理中的脱节和各自为政。
3 建立巨灾保险制度。保险具有其他金融工具不可替代的功能，即保险的保障功能。灾害过后，经济补偿是最直接的救灾措施，因此，保险业在巨灾中的作用格外突出。这次雨雪冰冻灾害进一步反映保险在国家灾害救助体系中的地位过低，凸显加快建立巨灾保险制度的迫切性。第一，建立专业巨灾保险基金。由所有保险公司共同参与，分摊巨灾赔款。巨灾保险基金实行统一管理、统一运作。其次。发行巨灾债券，在资本市场上分散风险，可以说这是专门给企业建立的保险基金。以保障在巨灾面前企业的自身利益不至于受到很大的损害。第三，实行商业再保险和国家再保险相结合的分保安排。另外，我国自然灾害种类繁多．而灾情信息分散于各部、局、省、市、自治区。因此。我国应建立全国性统一的灾害数据库。
4 建立公共设施使用评估体系。政府公共危机管理体系中，应该对我国的基础设施：交通网络、电网、能源供给等等，给予定时评估，以便了解基础设施的使用情况，并且可以从中发现存在的隐患；再将各种隐患列入危机管理之中，不仅完善了危机管理的内容，也会在灾害来临时多一份保障。首先，应对公共设施使用的程度進行测定，并制定相应的标准体系，明确说明使用的程度和标准中的哪一栏相对应；第二，全面分析基础设施可能发生的故障或自然破坏的等级，将其与使用程度相对应，明确基础设施存在的隐患及在灾害到来的时候最坏的破坏程度；第三，建立完善的数据库。使得公共危机管理所涉度的相应部门单位可以看到自己管辖范围内存在的隐患，提高防范意识，在灾害到来之前做到有备无患。
2008年的这次雪灾。持续时间之长，影响面积之大，破坏程度之深，受灾人数之多都是未曾料想的，而救援任务之重，救援工作之艰险，更是所没有经历的，这真是极大的震撼。现在雪灾已经过去。但是不能让这一页轻易地翻过去，应当从雪灾中吸取更多的教训，认识到防范灾害刻不容缓。
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(作者单位：中国农业大学经济管理学院北京100083)
(责 编：郑 钊)
作者：胡天媛 孙梦洁