政府危机管理论文

摘要:平衡计分卡是基于财务、客户、内部流程、学习及成长等四个维度建立起来的一套有机的绩效评估系统,能够科学有效地反映企业的业绩。文章通过对平衡计分卡框架进行修订,构建一套有机的指标体系,从而实现对政府危机管理有效的评估,提高政府危机管理的水平。今天小编为大家推荐《政府危机管理论文(精选3篇)》的文章，希望能够很好的帮助到大家，谢谢大家对小编的支持和鼓励。

政府危机管理论文 篇1：

论政府危机管理中的公众参与

[摘　要]公众参与政府危机管理有助于提高社会自我救助能力、解决危机管理中的“政府失效性”以及确保政府危机管理的公共利益取向。当前我国政府危机管理中的公众参与还处于较低的层面。为推进公众积极参与政府危机管理，必须建立和完善相关法律制度，培育和发展民间组织，建立政府、媒体与公众合作的应急机制以及完善危机教育机制等。

[关键词]政府；公众；公众参与；危机管理

完善政府危机管理的法制、机制和体制建设，提高政府应对公共安全的能力，是我国当前各级政府面临的重大课题。公众参与，是政府危机管理中提供公共安全、预防危机发生、减轻危机危害、维护国家和社会公共利益的内在保证。

一、公众参与在政府危机管理中的作用

政府对危机事件进行有效管理，以保护每个社会成员的人身权与财产权，维护整个社会的公共安全，是政府的一项基本职能。由于政府危机管理具有不确定性、应急性、非程序性决策等特点，使得公众参与在政府危机管理中的功能和作用容易得到忽视。但事实上，政府与公众对社会生活的合作管理程度的提高，意味着政府责任的加强和善治目标的逐步实现。广泛而有序的公众参与，提高社会成员的危机意识与应对危机的能力。是提升政府危机管理能力的重要前提和基础。公众参与在政府危机管理过程中，发挥着重要的作用。

1、提高社会自我救助能力。在政府危机管理过程中，公众既是危机管理的直接受众，同时也是至关重要的管理主体。在危机事件的自然灾害、技术事故、人为灾难等三种表现形态中，除了自然灾害以外，其他类型的危机事件都是可以预防和避免爆发的。实际上很多技术事故和人为灾难的爆发，都与公众自身的安全意识和安全防范能力薄弱有关。因此，提高公众的危机意识和危机应对能力，可以在很大程度上减少危机事件爆发的频率。

当危机事件发生后，公众良好的安全意识和危机应对能力，将有助于提高社会自我救助能力，极大地减少危机可能造成的混乱和损失。正因为如此，西方发达国家一直非常重视运用各种渠道和机制，对公众进行危机应急知识的宣传和应急能力的教育培训和演习，把塑造发达的社会应急文化、以提高社会自救能力作为政府危机管理系统的一项基础工程。

2、解决危机管理中的“政府失效性”。“政府失效性”是指当危机发生时，政府在短期内所能提供的公共资源有限，空间分配密度有限，而导致对某些危机事件无法采取及时和有效的应急措施而造成损失。政府失效性产生的源自于危机事件的发生具有时间的不确定性、地点的不确定性、危害程度的不确定性、危害对象的不确定性以及处置的紧迫性等特点。“政府失效性”的存在，表明政府的危机管理能力要受到客观条件的限制，仅靠政府的力量应对危机事件要付出极高的公共财政成本，在现实中无法做到。

有效解决危机管理中的“政府失效性”，必须建立“政府与民间、公共部门与私人部门之间的合作与互动”，即在危机管理中，政府除自身积极参与并发挥主导作用外，更应注重公民社会乃至市场的全面参与。公众参与在危机管理中的力量，不是体现为个体的单独行为，而是通过各种社会组织来发挥公众参与的集体力量。这些社会组织包括如社区组织、志愿者组织、社会中介组织等具有非营利特性、公益性、志愿性特点的民间组织。也包括具有营利性的工商业组织。在政府危机管理中，引人民间组织和工商业组织的参与，积极为这些社会团体、组织参与危机救治搭建平台或者说是拓展渠道，这样既有利于通过建立政府和社会组织共同所拥有资源在危机状态下的调配机制，提高政府的危机物资的储备水平和调动能力，也可以充分发挥这些社会组织在危机预防、危机处理、和灾后恢复过程中的自我救助能力，促进公众参与政府危机管理的有序化拓展，以合作的姿态共同应对可能发生的各种危机事件。

在现代西方国家，活跃着大批志愿者组织和其他公益性民间组织，已经成为抗击危机、参与危机救援工作的一只重要辅助力量。还有国际红十字会等这样的国际非政府组织一直活跃在战争和灾难救助的第一线，为协调国际救援物资和进行人道主义援助发挥重要作用。我国政府在应对SARS事件的后期，已经体现出政府与公众、各类社会组织合作处置危机的特点，对于国内的公共安全事件积极寻求国际合作和社会各方面力量的支持，政府不再是唯一的权力中心，医疗机构、专家组、国家卫生组织都参与了危机应对工作，在一些社区，自愿性的公民团体也主动分担了原先由政府独自承担的责任。

3、确保政府危机管理的公共利益取向。从理论上分析，在政府由其公共性决定的从事社会管理和提供公共服务的职能中，实现社会公共利益的最大化是政府政治决策和政府行为的逻辑起点。政府危机管理为全社会提供公共安全服务，是政府的基本职责。政府危机管理以提供社会公共安全为宗旨，以保障和维护社会公共利益为指向，而不是仅仅为少数人、少数集团的特殊利益服务。政府在危机管理中，能否尽可能地防止危机的发生，尽可能有效地处理已经发生的危机，从而最大限度地维护和保障公共利益，是判断和评价政府危机决策水平和危机管理能力的基本标准。

在政府危机管理的过程中，公众参与可以建立起有效的社会监督机制，有助于确保政府危机管理过程中的公共利益价值取向。公众参与打破了政府组织及其官员在危机管理中对权力的垄断，公众不再被简单视为危机管理的旁观者或危机管理的对象，不是只让公众了解决策的结果然后被动的执行，而是应该提供给他们参与危机管理的各种机会。公众参与使危机管理透明化，公众拥有了更多的知情权，对政府在危机管理过程中政策制定与实施的各项权力的监督更加有效，可以限制政府组织及其官员在危机管理中的不作为、失职、渎职乃至于权钱交易和以权谋私的行为。

由于危机决策是一种非常规决策或非程序性决策，网危机爆发后政府必须在有限的时间、资源、人力等约束条件下完成应对危机的策略和具体措施，决策民主化受到客观条件的很大限制，所以政府危机管理中的公民参与主要是一种非决策性参与。通过公民参与，建立起强有力的自下而上的社会监督网络，对危机管理中危机决策和决策执行的失误进行及时和有效的监督和控制、确保政府危机管理的公共利益取向就显得十分有必要。

二、我国政府危机管理中公众参与的现状

在我国，长期以来政府已经习惯于自上而下的命令式管理，政治文化中的服从意识十分浓厚，公众很少有和政府平等对话的机会，所以在政府治理和决策中很难看到公众的力量。特别是在决策权力高度集中的政府危机管理中，公众有机会向政府表达意见，为谋取社会共同利益而施展和贡献自己的才能的空间则更加有限。在我国当前政府危机管理中公众参与的现实困境表现在以下几方面：

1、政府危机管理中公众参与法制化的缺乏。公民参与的法

制化是指将公众参与危机管理的权利和途径以法律的形式加以确定，能使公众参与作为政府危机管理过程中一个必不可少的步骤得到保证，而不致成为一种可有可无的随意性的安排。我国当前关于危机管理的法律制度正处于建立和完善的初级阶段，在已经公布实施的一系列用于危机处置的法律文件中，尚没有关于肯定和支持公众参与政府危机管理、以及参与的职责、途径方面比较明确的法律规定。公众参与法制化的缺乏，使得公众和各种社会组织的参与不被政府决策机构所重视，公众即使有参与的愿望也无法实现。随着当代中国社会公众参与积极性的逐渐高涨，公民参与危机管理的制度供给的速度已经远远跟不上实践的需求，因此，建立制度化的参与机制已经成为当务之急。

2、政府危机管理中公众参与的组织基础薄弱。在我国当前政府危机管理中，公众参与的组织基础非常薄弱。公民参与的组织基础是指，有序且有效的公众参与是通过各种社会团体和组织而不是以个人方式表达利益诉求，在政府危机管理中发挥功能和作用。我国目前也有一些公益性民间组织，在政府带动下开展各种形式的活动，在处理危机中起到辅助和补充作用。但总体而言，参与其中的民间组织数量不多、能量有限、至今还发育不全。一些专业性社会组织大多是自上而下的官办社会团体，行政色彩过浓，缺乏民间组织固有的灵活性与创新性，大多数无所作为，更谈不上能完全自由、合法地协助政府参与危机管理。而其他营利性组织也面临在危机应对中的职责与权限不明，缺乏与政府部门沟通与合作的经验等问题。

3、政府危机管理部门对公众参与的忽视。我国形成于计划经济体制之下的传统危机管理模式，是一种由国家向公众的单向行为，危机决策和实施过程就是一种支配与被支配的过程。决策者和执行者居高临下，公众被当作政策对象只能被动接受既定的制度安排。长期以来，这种模式养成了一些政府危机决策者藐视公众、漠视民心的官僚主义习气，主观上轻视或者忽视公众参与，行为上采取简单粗暴的方式应对和处置危机事件。实际上，危机管理这种非例行活动往往与程序化的常规管理的具体效果密切相关。日我国公共管理体制中普遍存在的这种对公众参与的漠视和排斥，有时甚至动用行政手段限制公众参与，才导致近些年以来各地都出现了不少公众因参与不能、诉求无门而集体请愿，甚至酿成严重社会冲突的事件。危机管理与常规管理之间存在互为因果的关系，所以在制度构建上应该互相汲取有益经验与教训，客观审视公众参与的价值和作用。

4、公众参与政府危机管理意识薄弱、参与能力水平较低。当前我国公众参与的总体水平较低，公众参与社会公共管理事务的广度和深度还处于一个较低的层次上。在政府危机管理中公众参与的主动性和自觉性不高，参与的普遍性不足。在危机情境下，公众中的大多数人习惯于自身是政府危机管理的对象，是被施救的弱者或是旁观者，缺乏责任心和主人翁精神，没有意识到自身也是危机管理主体中不可或缺的一部分。此外，我国公众在危机管理中的参与能力与有限的参与要求相比，处于更低的水平。由于公众参与危机管理，除了责任心以外，还要涉及较多的专业技术知识，这种对专业技术知识的高要求可能会限制公众参与的广度和深度。但在我国公众危机意识和安全技能的培养和训练尚没有被充分重视，比如在基础教育、高等教育和职业教育中几乎难觅关于危机教育的内容；偶尔举行的危机预案演习仅仅是政府有关职能部门的“独角戏”，没有考虑到社会力量的参与所有这些与我国危机事件频发的基本国情十分不符，是造成公众参与意识薄弱、参与能力不高的重要原因。

三、推进公众积极参与政府危机管理的对策

1、建立和完善相关法律制度。公众参与发挥作用的程度依赖与参与权相关的法律制度的建立和完善。首先应该通过行政立法把公民的参与权加以固定而成为法定权利。我国目前还没有统一的《行政程序法》，只有个别单行法中有关于参与的零散规定，而且对参与的形式往往未作细致的程序性规定。在个别专家起草的《行政程序法》(建议稿)中，虽然首次确定了“参与原则”，但是仅有原则是不够的，重要的是必须具有法定化的参与程序、参与权的司法救济等；其次，在我国危机管理法律制度的构建过程中，对是否需要公众及社会组织参与政府危机管理、参与的主体范围、参与的程序、参与的方式以及对参与权的监督和制约等，应该做出具体而细致的规定，使公众的参与权落到实处。最后，在危机状态下，政府为了控制危机局势恢复秩序，必须对公民某些权利和自由进行某种程度限制。公民的合法权利收到了不得已的限制，不仅可能会造成公民个人利益的损失，而且可能会影响到公众参与政府危机管理的热情和行为。政府部门在做出限制公民权利性决定时，一定要慎重，应当符合比例原则的要求，即行政目的务必适当、限制行为的损害最小以及权衡利弊得失，保证利大于弊、得大于失。

2、培育和发展民间组织。民间组织为公众参与有序化拓展提供了一条便捷的通道，是我国政府危机管理过程中不可忽视的建设性主体因素。培育和发展民间组织，积极推进民间组织参与政府危机管理过程，首先应该加快政府职能转变，为民间组织的成长提供更为优越的发展空间和资源条件。国家应该在财税方面给与民间组织适当的优惠或补助，并对民间组织的运作给予适当的技术支持，帮助和促进民间组织发展成为一个理性、合作、成熟的社会公共领域，成为民主政治的坚实基础。其次，规范和引导民间组织参与政府危机管理过程。现行体制中，公众通过社会团体和组织、特别是公益性民间组织在危机管理中实现公共参与是必然的发展趋势。现在的问题是要在制度上强化民间组织对政府公共事务治理的实际影响力，在实施和操作层面探索民间组织在危机管理中与政府合作的制度安排。此外，为了避免民间组织在参与过程中发生“异化”的可能，务必要在参与和控制之间保持必要的平衡。无论如何，当危机发生时，政府是主要的管理者、运筹者、执法者，为了保证民间组织的参与符合国家、社会公共利益，并与政府在危机管理中的行为保持协调，必须建立相应的控制和监督机制，把民间组织的参与行为规范在法制的轨道之内。

3、建立政府、媒体、公众三方合作的应急机制。在危机发生后，政府需要通过快速的危机决策和应急反应系统及时控制危机，同时运用传媒与公众沟通，稳定公众情绪。美国政府之所以在911等灾难和危机事件中，迅速化解危机，没有使整个国家和人民生活陷入持续混乱状态，其原因在于：政府部门积极应对；媒体第一时间的反应和民众的自我调试。我国政府处置SARS事件过程中得到的重要经验和教训也告诉我们，要成功地应对各种危机，必须建立政府、媒体和公众地合作应急体制。

信息沟通是危机管理的核心。在危机控制过程中，如果政府实施有力的危机公关策略，加强与公众信息沟通，就能够得到公众的理解、尊重和支持，政府危机管理的效率就会大大提高。知情权是公民重要的程序性权利，而行政信息的及时报告、公开和发布是政府的主要职责。在危机事件发生时，政府应该建立公共危机沟通机制，建立新闻发言人制度通过召开例行的新闻发布会，公布信息满足民众的知情权，以避免社会流言的传播，并告知民众在危机事件中的注意事项等。媒体是政府与公众之间信息沟通的桥梁，媒体公正、及时全面的报道是政府应急措施获得预期效果和得到公众支持和反馈的基本保证，因此需要对媒体进行必要地监控，使其充分发挥媒体在危机时刻中对公众的正面、积极和有效的引导作用。

4、完善危机管理教育机制。公众必须具备一定的危机意识和应对危机的能力，才能有效的参与政府危机管理。提高公众的危机意识和应对危机能力，必须完善危机管理教育机制。首先，应该把把危机管理知识和技能的教育纳入国民教育体系，在各级学校开设相关课程，配备专职的教师和研究人员，把应对危机事件的基本知识和技能的教育作为素质教育的一个组成部分；其次，对公众进行经常性的危机培训，进行灾害顶防、灾害发生后的自救、互救等基本知识与基本技能的教育，同时吸收公众和相关社会组织的参与，有针对性地进行危机处理演练，提高应对危机的操作能力，提高整个社会应对危机的心里承受能力和危机处理技能，配合支持危机发生期间的危机处置工作；最后，有关政府机构，教育和科研机构要加强危机管理的研究，形成系统化的知识，进行危机教育的需求分析，明确危机知识和教育的目标群体，提供危机教育的资料。

[责任编辑：孙巍]

注：本文中所涉及到的图表、注解、公式等内容请以PDF格式阅读原文。

作者：石　路　蒋云根

政府危机管理论文 篇2：

基于平衡计分卡的政府危机管理绩效评估初探

摘 要:平衡计分卡是基于财务、客户、内部流程、学习及成长等四个维度建立起来的一套有机的绩效评估系统,能够科学有效地反映企业的业绩。文章通过对平衡计分卡框架进行修订,构建一套有机的指标体系,从而实现对政府危机管理有效的评估,提高政府危机管理的水平。

关键词:平衡计分卡 危机管理 绩效评估

平衡计分卡(BSC)是由美国哈佛大学的卡普兰和诺顿教授于1992年提出的一种绩效评估体系和战略管理工具。作为20世纪划时代的管理理念,平衡计分卡受到了巨大的欢迎,并被《哈佛商业评论》评为“过去80年来最具影响的十大管理理念”之一。根据Gartner Group公司调查结果显示:在《财富》公布的世界前1000位公司中,有70%的公司采用平衡计分卡系统。

一、平衡计分卡的基本内容

平衡计分卡是美国哈佛大学的卡普兰和诺顿教授在总结十二家大型企业业绩评价的成功经验的基础上提出的绩效评估系统。它是指把企业的战略目标逐步分解为相互平衡联系的具体的绩效评估指标,并对这些指标进行逐步的考核。平衡计分卡针对传统财务评估为主要指标的绩效评估所存在的弊端,强调了非财务指标的重要性,形成了财务指标和非财务指标之间有益的补充,从而实现企业定性与定量、长期与短期、客观与主观之间的平衡。平衡计分卡主要包含了财务、客户、内部流程以及学习成长等四个维度。

第一,财务维度。财务维度是平衡计分卡的起点和最终的归宿,与其他“隐性纬度”相比,它更能够反映企业的经营业绩以及相关者的利益。因此,财务指标对于企业的管理者和股东来说无疑更具有“诱惑力”。财务指标主要包括利润、投资回报率、风险战略等。

第二,客户维度。客户是企业利润的来源,是企业生存发展的外部“生命线”。为客户提供满意的产品和服务,满足顾客不断增长的需求是企业重要的使命,也是企业增强竞争力的关键点。客户指标主要有:客户满意度、忠诚度、新增客户增加比等。

第三,内部流程维度。内部流程事关企业的核心竞争力,是企业生存发展的内部“生命线”。把平衡计分卡引入企业内部流程就是为了使企业以顾客为导向,实现组织内部结构、流程的重组。企业应该在顾客导向的基础上去审视自身的优势、劣势、核心竞争力以及如何把它们转化为考核指标。通常而言内部流程维度包括:质量管理、企业创新力、技术管理等。

第四,学习及成长维度。现代社会是个竞争激烈的的社会,企业只有通过不断的学习提高自身的可持续发展的潜在竞争力才能在激烈的竞争中胜出。企业也只有通过不断的学习创新,实现产品创新、流程创新、组织创新等才能吸引更多的潜在顾客的加入。这类指标主要有以下方面:员工满意度、员工培训次数及时间、员工流失率等。

平衡计分卡的四个维度是有机联系的统一体,财务维度是企业最终的追求目标,而要想提高企业的利润率必须要增强顾客的满意度,而要想提高顾客的满意度则必须改进企业内部流程,而学习以及成长则是改进企业内部流程的关键点。平衡计分卡克服了传统的以财务指标为主的评价体系所存在的弊端,综合了企业发展中所必须的其他维度,能够更好地满足企业的长期发展和战略管理的需要。

二、平衡计分卡在政府危机管理绩效评估应用的可行性和必要性

平衡计分卡在企业中的应用获得了空前的成功,根据Gartner Group公司调查结果显示:在《财富》公布的世界前1000位公司中,有70%的公司采用平衡计分卡系统。但是平衡计分卡能否在政府危机管理绩效评估中得到有效的应用则仍然是个未知数,而且至今还没有相关的文献来予以论证。但是本文认为平衡计分卡同样可以应用在政府危机管理评估中,这主要由危机管理和平衡计分卡自身的特性决定的。

第一,绩效评分卡强调系统的平衡性,实现系统的长期与短期、定性与定量等之间的平衡。危机自身的特性决定了需要政府在最有限的时间和信息内集中最大的资源来处理危机。此时的政府管理模式不同于平常,运用传统的以经济为主要指标的评估体系不能适应于政府的非常态管理。而针对危机管理而言,它更加强调评估指标系统的平衡性,以实现危机管理的政治、经济与社会、长期与短期等之间的有机统一。

第二,平衡计分卡强调战略和团队的协作。平衡计分卡把企业战略目标放到了优先的位置,并把战略目标转换成指标体系予以考核。对政府危机管理而言,把危机管理整个体系作为一种战略来实施,有利于提升政府危机管理水平。同时,平衡计分卡强调团队协作的重要性,政府在危机管理的过程中需要有效地协调各部门之间的关系,集各部门资源来快速有效地处理危机。因此,平衡计分卡为政府危机管理提供了一种全新的视角。

第三,平衡计分卡为政府危机管理提供了新的激励模式。传统使得政府在处理危机的过程显得畏首畏尾,因为在他们看来一旦危机事件(尤其是群体性突发事件)爆发,那么他们的政治前途也毁于一旦。因此,在危机管理过程中政府行动显得异常的迟缓。平衡计分卡更加强调指标体系的平衡,经济和政治指标不再作为衡量政府危机管理的唯一要素,公民和政府的危机管理学习维度也被提到同等重要的位置。这样政府会更加注重民意和自身的学习,在危机管理中更加体现民意,增强危机管理的政治回应力。平衡计分卡这种自身特有的优点使其在政府绩效评估中同样受到了欢迎。许多发达国家已经开始把平衡计分卡运用到政府绩效评估的实践中。

三、平衡计分卡在政府危机管理绩效评估框架建构

危机管理在本质上属于政府管理,它与以市场为基础的企业管理有着本质的区别。政府提供的危机管理的物品和服务很难通过市场来实现“最优解”,原始的平衡计分卡不能直接运用于政府危机管理评估中。因此,如何修订平衡计分卡是进行危机管理绩效评估的核心和关键。为了适应危机管理评估的需要,本文把平衡计分卡体系调整为以下方面(见图1):

第一,危机管理成本维度。现代的政府应该是“廉价政府”,成本指标仍是衡量政府绩效的最基本也是最重要的指标。尤其在危机管理过程中更需要加强成本的评估,防止政府借危机之名大肆侵占和浪费公共资源。政府危机管理成本是指政府从危机预警到危机恢复整个过程中的一系列的“投资”。

第二,公民维度。公民是危机的直接受害者,这要求政府要以公民视角来提供最优质的危机管理产品和服务,消除潜在的危机,降低公民在危机中的损失以及最大程度上恢复公民危机前的生活水平和状态。这类指标主要包括危机中死亡人数、受伤人数、灾后公民生活恢复程度、公民心理恢复程度等。

第三,内部流程维度。在危机管理中速度是关键,而速度取决于危机管理组织内部机构和制度的有效的整合。因此,良好的内部流程是政府危机管理的关键要素。该指标是一个定性指标,它“从政府管理内部制约绩效水平的因素出发,把政府的内部运行状况与外部反映状态、动态运行评估与静态结构评估有机的结合起来 ,从而科学评估地方政府绩效水平”。

第四,危机管理学习发展维度。学习是政府持续发展的动力,由于危机的自身的特性,政府并不能够成功地消除任何危机。政府在危机后能否从危机中检测到危机管理机构所存在的问题的“信号”,整合危机管理机构建立新的危机管理系统,制定新的危机管理方案与计划等等非常主要。

修订后的平衡计分卡是一个有机的体系,在这个有机的体系中,危机管理的成本指标仍然是最基本也是最核心的指标。与传统的政府绩效评估不同的是,修订后的危机管理平衡记分卡把危机管理提升到战略层次,在强调传统的成本指标的同时把公民维度、危机管理内部流程维度、发展与学习维度提升到同等的地位。

四、平衡计分卡在政府危机管理绩效评估中的指标建构

指标是进行绩效评估的前提和基础,但是政府提供的危机管理的产品和服务并不能通过市场实现“最优解”。因此如何根据平衡计分卡设计出一套可量化的指标是实现危机管理绩效评估的关键。本文基于平衡计分卡的四个维度对危机管理的整个过程可量化或者可以转换的指标进行了列举。

第一,危机管理成本维度(见表1)。成本指标仍然是衡量政府绩效最基本的指标。危机管理是一种非常态的政府管理,此时政府会最大限度集中资源来应付危机。因此,必须强化对政府危机管理成本的审计和监测,防止政府滥用公共资源。危机管理成本指标主要通过机构人员费用支出、预警费用支出、赔偿费用支出等。

第二,公民维度(见表2)。在危机管理中,公民指标一直是政府危机管理绩效评估的首要指标,政府要以公民为中心来组建整个危机管理体系。减少公民的损失、尽快回复公民的基本生活等是政府在处理危机管理中最核心的职能。公民指标主要通过公民在危机中伤亡人数以及危机后公民生活、精神恢复程度等来衡量。

第三,内部流程维度(见表3)。速度和准确是危机管理的最核心要素,而危机管理中的速度和准确取决于整个危机管理体系有效的磨合。它有效地把定性和定量相结合,从内外两个不同的角度来衡量政府危机管理绩效。一般来说,内部流程维度主要包括以下指标:预警准备率、危机处理及时率等。

第四,危机学习发展维度(见表4)。这也是危机管理的最后一个阶段,危机自身特点和政府有限理性决定了并不是所有的危机都可以成功的预警。一旦危机发生,那么就要接受危机并且学会管理危机。这时候政府就需要把视野放到更加宽广的范围下,从危机中吸取有益的经验教训。如果在这个阶段做得好,就可以弥补部分损失及提供改错的机会。危机学习发展指标主要通过设备更新率、机构整合创新率、人员培训时间、费用、次数等来衡量。

基于平衡计分卡四个维度设计的指标体系克服传统的政府绩效评估所存在的缺陷,实现政府绩效评估的定性与定量、长期与短期、客观与主观之间的平衡,从而为政府危机管理绩效评估提供了一套科学可行的模式。

五、问题与挑战

基于平衡计分卡所设计的指标体系虽然较传统的绩效评估体系有很大的优越性,但其自身也存在着一定的缺陷:首先整个指标体系具有理论上的可行性,但还没经过实践的检验。指标是否能科学有效地衡量政府危机管理目前仍不得知。其次,价值转换问题。在上述的指标体系中有部分是品质指标,如何能够把它们转化成可量化的指标同样是个值得思考的问题。最后,折扣率问题。危机后的恢复过程需要一个较长的时间,因此在对政府危机管理绩效评估必须对部分指标进行折扣,但是折扣率是多少的问题仍然不能给出精确的数字。

(作者单位:湘潭大学公共管理学院)

【参考文献】

1、彭国甫,盛明科,刘斯达.基于平衡记分卡的地方政府绩效评估[M].湖南社会科学出版社,2004.

2、李明.基于平衡记分卡的党政部门绩效市标体系初探[J].中国行政管理,2006(3).

3、陈昊.企业平衡记分卡探析[J].新课程,2008(3).

4、西尾胜.行政学[M].中国人民大学出版社,2006.

作者：王 柯 杨玉明

政府危机管理论文 篇3：

权责体系日常治理与地方政府危机管理能力建构

[摘要]以河南省陕县矿难事件为例，剖析我国地方政府危机管理过程中存在的问题。各级政府间缺乏明确的权责体系，重视危机处理轻视日常状态下危机管理能力的建构，是我国地方政府危机管理中存在的主要问题。在我国政府危机管理体系的构建过程中，必须充分重视地方政府的关键作用，明确中央政府与各级政府间的权责体系，注重在日常状态下提高政府危机管理的应对能力，建立明确的激励机制，切实转变重视危机处理、轻视危机管理能力建构的错误导向。

[关键词]危机管理；日常治理；权责体系；制度

[文献标识码]A

危机管理是政府的一项重要管理职能。自从SAS危机爆发后，各级政府针对危机应对中存在的问题，进行了大量的努力，以提升公共危机的管理能力。然而，这种努力过多地停留在中央政府层面。2D03年以来，国务院成立了危机预案管理小组，不仅制定了危机管理的整体预案，而且制定了25个专项预案和80个部门预案，健全了中央政府危机管理的组织体系、运行机制和制度保障。但是地方政府层面的危机管理能力并未得到有效的提升。美英等发达国家的经验表明，地方政府危机管理是国家危机管理体制的重要组成部分，以公共安全体制最为完备的美国为例，在危机爆发的状态下，“美国联邦政府除了指派国民卫队的援助之外.多数州的地方政府在紧急事态应对方面几乎是独撑天下”。反观国内的公共危机管理，上级政府在危机处理中往往处于首要地位。但是我国幅员辽阔，各个地区异质性很强，中央政府层面缺乏准确的地方性知识，难以有效地掌控地方层面的公共危机，因而提升地方政府的危机管理能力成为当务之急。本文选择一个矿难危机处理的成功典范，剖析我国地方政府危机管理中存在的基本问题，并以之为基础，探讨如何提高我国地方政府的危机管理能力。

一　河南陕县矿难事件的特殊性及其理论意义

矿难事件是时下中国最易出现的公共危机事件之一。尽管政府对煤矿安全三令五申，但是矿难事件仍不时爆发，不仅威胁到矿工的生命，而且给社会经济的发展带来严重的冲击。如何提高矿难事件的危机管理能力是一个亟待解决的问题。

河南三门峡市陕县支建矿业有限公司是一个国有地方煤矿，1958年建矿，年设计生产能力21万吨，实际生产能力为30万吨，属低瓦斯矿井。2007年7月29日，由于地表水引起矿井水灾而爆发矿难。7月28日该地区普降暴雨，地面洪水从附近的铝土矿坑和矿井老巷渗入该矿之中，致使69名矿工被困井下。在国家安全监察生产局和煤矿安全生产管理局、河南省人民政府以及多个机构的共同协作下，经过76小时的紧张抢救，被困矿工全部获救。时任国家安全监察局局长的李毅中称其为“这是近年来全国重大煤矿安全抢险救援最圆满最值得庆贺的一次”。由于河南陕县矿难事件的危机处理取得了圆满的成功.在众多失败的危机管理活动中，可以称其为地方政府危机管理中的典范之作，新闻媒体和行政首长都对其给予了高度的评价，因而其经验值得认真分析，并进行推广。然而，此次危机管理过程中也暴露了不少问题，在地方政府危机管理中具有典型性，分析这些问题有利于为地方政府危机管理提供可资借鉴的经验教训。

二　河南陕县矿难成功施救的行为观察与理性反思

陕县矿难成功施救的案例中，既有成功的经验，也有理性的反思，主要有以下几个关键点：

1.自救意识与危机教育的缺失

危机管理作为一种非常态化的管理，其管理的效率不仅取决于政府的危机处置行为，还依赖于行政行为客体的配合。民众良好的危机意识与自我救援能力，可以为政府危机管理行为的成功提供坚实的基础。河南陕县矿难危机处置的成功与矿井下工人的自救意识是分不开的。“一线人员是危机真正的侦测者、预警者，同时也是整个危机应对过程中的主人。”一线人员如果缺乏危机意识，在发现危机后不能采取合理的措施，往往是危机事件扩大化和危机处置难以取得成效的根本原因。在陕县矿难事件中，井下人员的危机意识和合理处置，发挥了重要的作用。当负责安全检察的安全员和副队长曹百成，发现井下水流颜色有异时，迅速判断是地表水注入，出现险情，并立即通知在较低工作面或未到工作面的人员撤离巷道，同时带领工人携带矿井的通风管，撤向高处平台。在76小时的救援过程中，井上救援人员通过这个平台为被困人员输送了氧气和牛奶，支持被困人员等待求援。相反，在许多危机事件中，往往由于受害群体缺乏合理的危机意识和自救方法而使得事态扩大。特别是我国危机教育的缺乏，造成民众危机意识和自我救援能力的低下，难以在危机救援的过程中，进行有效的民众动员，造成民众的恐慌.提高了危机管理的难度。所以，在危机尚未爆发的日常状态下，进行危机教育，提升民众的危机意识和自救能力.可以有效地提高危机处理的成效。陕县矿难事件的救援行动表明，日常状态下民众危机教育和危机意识的提高，对于危机管理非常重要。

2.应急预案与合成演练的欠缺

危机管理作为一种即时的实践管理活动，其时效性非常强，危机处置者往往缺乏足够的时间来进行周密决策。在十分紧急的状态下，如果缺乏合理的预案设置，则将极大地影响危机的处理效果。在河南陕县矿难的危机救援过程中，科学施救与危机预案的合理使用，发挥了重要作用。矿难事件的诱因是洪水透入巷道而造成的，所以切断危险的源头非常重要，为此救援行动启动“一堵、二排、三送氧”的科学施救预案，为危机救援提供了良好的指导。由于整个施救不仅需要排除水的侵入，而且需要保障井下人员的生命安全，所以牵涉到武警官兵、电力系统、通讯系统和医疗系统。在整个救援过程中，电力系统的4套应急预案和陕县网通公司危机预案对危机救援的保障作用都不可小觑。正是由于参与此次救援任务的组织都有合理的预案设置，使得在危机处置阶段出现意外情况时，能够合理应对。非常关键的一点是，这些机构所制定的预案都能够合理地发挥作用。

然而，在我国地方政府危机管理的实践中，许多地方政府往往对危机预案不够重视，这主要表现在两个方面：一是忽视危机管理预案的设置；二是危机管理预案缺乏演练，往往不具有实际的处置效力，真实的危机爆发时，难以发挥实际的作用。危机事件的爆发往往具有不确定性，但是地方行政辖区范围内危机的源头是相对稳定的，这使得地方政府可以有效地识别出潜在的危机及其危害。因此，地方政府在进行危机管理时，合理设置危机预案，并且保证在危机状态下能够得到执行，为危机管理提供有效的行动指南是非常重要的。

危机处置或危机管理属于非常态的管理，危机管理环节中所涉及的各个部门，只有有效衔接、各司其职才能取得良好的效果。在陕县矿难救援中.进行整合的专业救援队伍发挥了重要的作用。一线指挥的河南省委书记徐光春认为“整建制抢险队伍平时组织合理，彼此相熟，配合默契，在救援过

程中能够环环相扣，不会出现空档，出现摩擦。抢险需要勇气，但更需要的是科学和技术作保障”。整建制抢险队伍和救难急用的配套水管在预计的时间内到达现场，为抢救争得了宝贵的时间，也为整个救援工作的成功提供了可靠的专业保障。但是，在矿难事件处置过程中，虽然通过上级政府的协调，调剂了其他部门的危机处置团队，但该团队在驰援现场的过程中，浪费了一个多小时的宝贵救援时间，也反映了当地地方政府危机处置能力储备不足的弊病。

作为一种紧急状态下的管理活动，“许多突发性事件已经远远超出了由单一管理部门独立行使职责的能力和范围，在这种情况下，就需要依赖更多部门之间的相互配合和支持，有的要求更高一级政府甚至需要报请中央政府直接掌管。其次，非常态性事务需要动用社会整体资源而不是某一部门、领域的资源”。在日常状态下，由于政府组织中的权力受组织层级的节制和规则的严格制约，条块分割难以形成整体的合力，如若缺乏基本的危机演练，当危机事件真正发生时，则会出现相互分割的不同部门禁锢于专业的局限性，过分强调自身所在部门的职责和权限。造成“信息隔离”和“难以对接”的不利局面。在一系列危机救援事件中，由于参与救助部门之间协调困难，行动难以有效对接而造成严重后果的，并不鲜见。危机状态下的处置行为，与平时状态下的政府日常行为存在着较大的区别，缺乏专业的演练往往会在危机管理状态下，顾此失彼，不能形成有效的处置能力；同时.认为有危机处理预案，就盲目地认为可以不经演练就能在危机状态下进行有效联动是不切实际的，这已经成为我国地方政府危机管理的顽疾。因此，强化危机管理的日常意识，注重通过危机预案演习的形式，进行合理的危机整体救援行动合成演练，增强参与危机处理的部门间协调整合能力，提高危机现场协同救援的效率，是提升地方政府危机管理能力的重中之重。

3.中地联动与地方政府的缺位

地方政府是我国危机救援的主要行为主体。《中华人民共和国突发事件应对法》第四条明确规定“国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制”。该法律还规定：突发事件发生后，发生地县级人民政府应当立即采取措施控制事态发展，并展开救援和处置工作；突发事件发生地县级人民政府不能消除或者不能有效控制突发事件引起的严重社会危害时，应当及时向上级人民政府报告，上级人民政府再进行统一领导的应急处置工作。从陕县矿难危机救援的过程来看，不难发现此次救援的成功，与央地联动以及区域政府间的合作是分不开的。义马矿务集团、山西运城、中原油田、小浪底水库和洛阳武警消防支队的支持，跨越了危机发生地方政府的管辖范围，具有明显的区域合作性质。国家安全生产监督管理总局、国家煤炭安全监察局、河南省委、省政府以及相关职能部门，都高度涉入了这次危机救援事件，为危机处置提供了政治、人力和物质资源的保障，确保了救援的成功。然而，这种临时性的管理，在矿难救援过程中也暴露出了种种问题，救援成功很大程度上带有侥幸的成分，义马矿物局的支援就曾经因为交通受阻而耽误了一段时间，增加了危机管理的风险。

在危机管理取得成功的同时，反思陕县矿难救援事件的整个过程，也暴露了我国地方政府危机管理机制不健全的弊病。无论是从我国应急管理的法律规定和危机处置的自然理性出发，陕县政府都应该是危机救援的第一力量。陕县矿难事件中多种力量的广泛介入取得救援成功，实质上反映了我国危机救援体制建构的失败，它场景式的再现了我国地方危机管理体系制度化不足的弱点。现行的危机管理系统主要依赖各级政府现行的行政机构的临时性整合和协调，在危机管理的过程中具有较大的随意性，并由此带来了两方面的弊端：一方面，由于危机管理制度缺乏，不能把危机的前期控制纳入各级政府长远的战略目标、规划与日常管理中，导致政府对危机的反应迟缓。同时，由于缺乏完善的危机管理法律制度、财政制度和公共安全制度，往往在危机管理过程中，面临种种矛盾，以及各种行政管理体制的掣肘，极大限制了地方政府危机管理水平的提高。另一方面，上级政府忽视基层组织作为救援主体的“越位”行为，不仅会造成基层组织的“缺位”，而且会激励地方政府把危机救援的责任转嫁给上级政府，从而制约地方危机管理能力的提升。《中华人民共和国突发事件应对法》的相关规定只是初步表达了国家构建地方政府危机管理体系的需要，但过于粗略。我国“目前还没一部专门法律用以规范地方政府危机管理的责任，各部门间职能交叉严重，机构责任不清，很容易出现危机管理上的‘公共地悲剧，基本不具备形成地方公共危机管理体制的制度条件”。地方政府的危机管理必须超越目前临时性、随意化的桎梏，切实进行制度建设，明确各级行政主体的权力和责任边界，中央和地方政府之间、各级地方政府之间必须拥有明确的分工体系，通过完备的法律框架和科学的联动机制，建构权责明确、行动有效的地方政府危机管理体系。

4.坚强领导与权责机制的缺陷

正如时任国家安全生产总局局长李毅中的总结所言，陕县矿难事件救援中领导指挥坚强有力，是救援成功的重要原因。“一堵、二排、三送氧”的科学施救预案确立后，正是来自中央、省和市县领导的坐镇指挥，有力保障了危机救援各项工作的有效衔接，从而保证了危机救援的成功。然而，危机救援现场领导“扎堆”现象，也反映了我国地方政府危机管理缺乏合理指挥体系的弊病，这显然与日常的危机管理活动有关。

在我国SAS危机事件以后，由于中央政府加强了对重大安全事故的问责力度，地方官员的危机处置意识明显提高，行政官员特别是主要的责任人员，往往会出现在第一现场，这与以往政府官员的冷漠态度相比，当然是一种进步。在陕县矿难救援过程中。亲临现场指挥的领导，主要包括国家安全生产总局局长李毅中、国家煤炭安全生产总局局长赵铁锤、河南省委书记徐光春、河南省长李成玉、河南省副省长史济春、河南省安全监察局局长李久成、河南省电力公司党组书记、总经理王中兴、武警河南总队三门峡市支队政委闫德华。与其他地方或其他危机救援事件中主要行政领导缺位相比，陕县矿难事件各级领导的“扎堆”出现，客观反映了我国行政领导危机管理意识和责任意识增强。然而，反思领导“扎堆”出现在危机救援现场这一事实，却再度反映了我国地方政府危机管理水平的低下。一是领导“扎堆”出现，实质上并不必然保证危机救援的效率。在陕县矿难救援过程中，就曾出现是否继续向巷道输氧而发生的争执问题；二是领导“扎堆”出现，提高了危机管理的行政成本。从组织与规则的角度进行分析，领导“扎堆”现象的产生，表明了危机救援行政领导责任不清的现实。总之，领导“扎堆”现象反应了我国危机管理权责模糊的现实，它不应该过分的渲染和夸大，从技术理性出发，它是不合理的。正是由于危机管理的责任不清，问责机制不全面，才激励行政官员出现在危机救援第一现场，来规避危机管理的政治风险。现有的危机管理法律只

是在原则上规定了危机的处理责任，只有将责任进行细化，明确处置权的归属和相应的行政责任，才能为危机有效处置的合理领导，提供制度保障。一方面需要“运用社会实证方法，通过选取近年来当地重大和多发的突发公共事件，以及各种潜在的风险进行分析，对突发公共事件的产生机理进行研究，找出引起或者可能引起突发公共事件的每一种因素，对凡是可能引起突发公共事件的因素所在的每一个环节，均明确常态下政府监测、评价、消除、化解这些诱发因素的权责”。另一方面，从规范的角度出发，“必须从我国实际出发，重新整合各级政府和不同政府部门的应急管理职能与相互关系，构建一个责任明确、统一指挥、分工合作的应急管理指挥协调机构”。危机管理过程中，坚强的领导是有必要的，但是必须细化危机管理的权责体系，从而提高危机管理的效率。因此，根据危机管理的风险大小和各级政府行政权力的大小，明确各类危机管理事件的行政领导和权限大小，也是日常状态下构建我国地方政府危机管理能力的重要途径。

三　结　论

目前，我国理论界对危机管理的研究过于集中于危机处理阶段，而忽视了在日常状态下危机管理分权以及危机管理能力建构问题。从对陕县矿难的个案分析可以看出，建立起职责分明的权责体系是地方政府危机管理能力提升的制度保障。从诸多地方性公共危机管理过程中可以发现，中央政府并未给予地方政府以足够的信任，这当然有部分地方政府官员责任意识淡薄等执政理念的问题。但危机管理作为一个行为体系，必须从制度的层面进行反思，在责难地方政府官员素质的同时，“我们必须明白他们的任务是怎样确定的，他们有什么样的激励，以及他们面对怎样的约束”。必须从制度的层面明确中央政府与各级政府间的权责体系，建立有效的激励机制，促进地方政府官员危机管理的责任意识，发挥其在地方层面危机管理体系建构中的关键作用。

当然，强调危机管理的日常状态，并不是否定或淡化危机适时处理的重要性，而是从全面提升政府危机管理的角度，注重危机管理能力的储备。从地方层面来看，存在着重视危机发生时的处置，忽视日常状态下危机管理能力的建构的倾向。这种倾向产生的直接后果是，危机管理的前瞻性不够，在危机紧急处理时容易形成混乱状况，危机管理的成本太高，往往造成危机处理的效果不佳，甚至是失败。因此，如果没有日常状态下的危机管理能力的培养，危机处理难以取得根本的成效。注重在日常治理中融入危机管理意识和危机应对方法，是地方政府危机管理能力提升的关键所在。同时，要提升地方政府危机管理能力，仅仅有危机处理预案是远远不能解决问题的，更重要的是需要合成演练，达到各种危机状态下的熟练对接，才能在危机发生时忙而不乱，井然有序。

作者：郑 慧 李 学