公共服务外包论文

摘要：自20世纪70年代以来，公共服务外包作为一种全新的公共服务提供方式，在西方国家公共部门得到了广泛的应用。由于我国政府在公共服务外包中存在层层阻力，公共服务外包的价值没有真正体现出来。本文试图从外部环境的角度分析我国政府在公共服务外包中存在的思想、法律、制度和社会方面的阻力。今天小编为大家推荐《公共服务外包论文(精选3篇)》，仅供参考，希望能够帮助到大家。

公共服务外包论文 篇1：

政府公共服务外包实施机制构建

【摘要】针对我国政府公共服务外包中存在的问题，有必要构建卓有成效的公共服务外包实施机制，以确保社会公众能够享受优质高效的公共服务，提升政府满意度。对此，文章提出一要构建政府公共服务外包总体框架体系，二要构建决策机制体系，三要构建合同约束体系，四要构建透明公正的招标体系，五要构建监督评估体系。

【关键词】公共服务 外包 实施机制 体系构建

20世纪70年代，西方国家公共部门普遍将公共服务外包作为提供服务的全新路径而被广泛采用，瑞典、英国、美国等国均不同程度地在公共服务领域推行公共服务的外包制度，由中标的民营经济组织为社会公众提供公共服务，国家财政向提供服务的机构支付相应服务费。但是，在政府公共服务外包的过程中，依然存在着监督制约不力、政府责任缺失和容易滋生腐败等诸多问题，给公共服务外包制度的有效实施带来严峻挑战。

2014年全国“两会”期间，李克强在作政府工作报告时谈到：“加强基本公共服务体系建设，着力保障和改善民生，切实提高发展质量和效益，大力推进社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设，实现经济持续健康发展和社会和谐稳定。”中央政府将公共服务作为保障和改善民生的重要内容予以安排部署，表明政府对公共服务的高度重视。

政府公共服务外包的提出及范围界定

被誉为“世界民营化大师”的美国学者萨瓦斯，于1970年在其著作《民营化：改善政府的经径》一书中首次建议：政府通过构建竞争机制将城市市区的环境卫生工作外包给私人公司，以此提高城市环境卫生工作的质效。除此之外，萨瓦斯的《民营化与公私部门的伙伴关系》一书最能集中体现其民营化的思想，作者在该书中通过翔实、系统的资料，从推进民营化的背景、理论与实践三个层面进行了论述，认为民营化是改善政府公共服务的最佳路径，要“视更少的政府为理想目标，即与私营机构相比政府扮演次要的角色。”①

萨瓦斯的观点最初被政府官员们视为异端邪说而遭受猛烈抨击。随着世界范围内新公共管理运动的不断兴起，人们迫切需要政府对公共服务的供应机制进行改革完善，政府对公共服务的垄断逐步被打破，主动采取政府补贴、特许经营、合同承包和对外出售等诸多民营化方式向社会公众提供公共服务。其中，政府将公共服务外包给具有较高工作效率的民营企业的做法，逐渐被西方国家政府广泛采用，提升了政府公共服务的效益。

无论是在西方国家还是在中国，政府公共服务外包自产生以来就引起广泛探讨与争议，而外包过程中的相关问题也成为人们广泛关注的重要问题。受西方国家影响，我国先后有不少专家学者和政府官员提出公共服务外包的理念。2013年7月31日，李克强主持召开国务院常务会议，研究推进政府向社会力量购买公共服务，部署加强城市基础设施建设。会议提出：“政府可通过委托、承包、采购等方式购买公共服务”，②这就既解决了地方债给公共服务投资领域带来的制约，同时也给民营经济进入公共服务领域提供了机会。

推行政府公共服务外包制度，政府可以按照相应的决策程序，对通过国家财政提供某一种公共服务拥有决策权，但是并不意味着必须通过政府公务人员和政府设施提供此项服务，政府可以通过合同招标的方式让民营经济部门为社会公共提供服务，政府只需向民营经济部门支付相关费用。对于政府公共服务外包的范围界定问题，通常情况下，所有的由政府经办、涉及社会生活各个方面的和民众利益相关的可以收费或者不能收费的公用事业，均应属于政府公共服务外包的范畴。公共服务是政府提供的公共品的特殊形式，其具有非排他性和非竞争性。所谓非排他性，即公共服务不能排除他人共享；所谓非竞争性，即公众对公共服务的享用，并不减少它对其他使用者的供应。

我国大部分学者普遍认为，政府公共服务是不可进行收费的并且是难以实现盈利的，正因如此，政府需要对承包者提供相应的财政经费。具体而言，公共服务包括治安维护、应急救灾、垃圾处理、环境保护、公共卫生、河道清理和维护等。在推进公共服务外包的过程中，不能忽视公共服务的属性，过度限制和扩展公共服务外包的范围，可能严重妨碍政府公共服务的质量和效益，可能导致公众对政府满意度的降低，政府在推行公共服务外包机制时，应详细考察所选择的外包项目是否存在法律上的障碍。

当前我国政府公共服务外包实施中的问题

西方国家政府将本来应该由其向社会公众提供的城市化绿化、街道清洁、垃圾清理等基础性的服务承包给民营经济机构负责，之后还将外包的公共服务扩充到医疗卫生、能源供给、社会保障等更高层次的公共管理服务。这些经验值得我国借鉴，但是其推行政府公共服务外包、政府管理民营化过程中也有许多教训应引起我们的高度重视。在我国推行公共服务外包能够较大程度地提升政府公共服务的效益，但在政府公共服务外包机制的实施过程中依然存在诸多问题：

政府招标中可能产生腐败现象。政府公共服务外包的过程中需要进行公开招标，其目的是以最低的成本付出使那些有实力的民营经济机构为社会民众提供公共服务。政府负责组织的招标活动必须依法进行，按照公开、公平、公正的原则，保障竞标人合法权益不受侵害。但是，招投標领域是我国当前腐败重灾区，极少数腐败官员可能通过公共服务外包招标中徇私舞弊谋取私利，为具有决定权的官员提供权力寻租的空间，由此产生腐败现象，严重败坏政府在广大人民群众中的形象。

政府公共服务外包合同缺乏可操作性。政府公共服务外包的过程中，政府需要和承包公共服务的民营经济机构签订合同，以保障社会民众能够享受到应有的服务。但是，政府公共服务通常情况下均是一些“软”性服务，对民营机构提供的服务是否符合标准难以进行确定，这就给政府公共服务外包合同的拟定带来了极大的挑战。拟定此类合同，牵涉多种多样的行业知识，是一项十分专业的工作。服务合同的细则是否具有可操作性，直接关系到外包公共服务的效益。目前，政府公共服务外包合同缺乏可操作性，双方对合同条款的理解产生分歧，导致产生许多行政合同纠纷案件。

政府公共服务外包合同的履行缺乏必要监督。政府公共服务外包是一种典型的委托代理模式，政府作为委托方，而承包公共服务的民营经济机构作为代理方。民营经济机构承包政府公共服务的目的是为了盈利，其具有天然的趋利性，如果这些民营机构在为社会民众提供公共服务的过程中缺乏必要的监督制约，在其不受约束的情形之下，可能通过降低服务质量、服务数量或者提高服务价格等追求更高利润，而这和政府推行公共服务外包机制的目的完全相反。在具体实践中存在的问题是，政府和民营机构签订了服务承包合同之外，政府并没有对民营机构开展公共服务的情况进行有效的监督制约，极少数民营机构在履行合同的过程中虽然从表面上看积极为社会民众提供了优质高效的公共服务，实则不断谋取企业自身的利益，导致公共服务的质量和效益不尽人意。

政府责任不够明确。政府将公共服务外包给民营经济机构之后，部分地方政府认为政府对公共服务已经完全没有责任了，认为其只要向承包公共服务的民营经济机构支付费用之后，为社会公众提供服务的责任已经完全转移到民营经济机构的身上。此种认识是极其错误的，政府始终具有为社会民众提供公共服务的义不容辞的责任，担负着对市场发展、公共服务发展进行调查研究，采取措施提升服务效能的职责，同时担负着在公共服务外包之后对民营经济机构的服务进行监督评估的职责。与此同时，更为严重的问题是：部分地方政府将公共服务外包之后，逐步使公共服务市场化，最终让民众享受的并非免费的公共服务，而是民众直接花钱购买服务，政府向社会民众提供公共服务的职责被弱化。比如，我国部分地方进行的商业化、市场化的医疗卫生改革，严重违背了医疗卫生事业发展的规律，导致医疗服务的公平性下降，政府简单地将公共医疗服务进行市场化处理，政府的投入逐步减小，导致看病难、看病贵的问题难以根除。

政府公共服务外包的实施机制

政府公共服务外包是实现政府职能转变、提升政府行政效能的重要举措，同时也是民营化浪潮的重要组成部分，在现代公共服务供给机制当中扮演十分重要的角色。针对我国政府公共服务外包中存在的问题，有必要构建卓有成效的公共服务外包实施机制，以确保社会公众能够享受优质高效的公共服务，提升百姓对政府的满意度。

构建政府公共服务外包总体框架体系。政府公共服务外包制度的实施，首先取决于是否建立了科学合理的总体性框架。政府公共服务外包实施机制，包含了公共服务的生产、供应、消费等每一个环节，对其进行制度安排之时应注重对基准的设定、财政资金支持的安排、适用范围的确定、服务标准和定价、付费、监督、管理、评价等方面的具体设计。政府公共服务外包机制的实施，总体上必定是更加有效地公共服务供应机制，决定了其有效性。但是，具体制度框架却对政府公共服务外包的性质、服务方式、服务范围、服务水平等具有十分重大的影响。为此，只有在事先制定健全完善的制度体系，即构建科学合理的政府公共服务外包总体框架，才能在该机制的实施过程中有法可依、有章可循。在总体设计上，要在宪法政治的层次明确政府公共服务外包机制，明确政府公共服务外包的目的、服务对象、提供服务的原则等具有根本性的问题，决定政府公共服务外包的发展方向。同时，构建政府公共服务外包的基本制度，理清我国社会主义市场经济条件下政府、市场、社会之间的关系，解决由谁来外包、外包何种内容公共服务等问题。

构建政府公共服务外包决策机制体系。并非所有的政府公共服务均可进行外包，哪些公共服务可以外包、通过何种形式途径外包，就涉及到政府决策。构建政府公共服务外包的决策机制，是保障政府决策正确性、保障社会民众能够享受到优质高效公共服务的前提条件。在当前我国中央政府高度重视政府公共服务外包、将此作为推进政府职能转变和行政改革重要内容的关键时刻，各级政府领导对此务必高度重视，切实转变思想观念，对政府公共服务外包的必要性、极端重要性有着正确的认识，从而有利于在推行政府公共服务外包过程中获得政府官员的支持，为制度的实施提供强有力的政治保障。

在具体决策层面，要对政府公共服务外包是否“经济”的问题进行研究决策，即分别计算由政府直接提供公共服务、外包由承包者向社会民众提供公共服务的成本。只有在外包公共服務所花费成本较低，并能保障服务的品质之时，才能推行具体公共服务的外包。要充分考虑公共服务外包涉及的成本核算、合同的招标与定制、成效评估等诸多方面的环节，每一个环节均需大量专业人才的经济参与，有必要时，政府应聘请专家学者参与可行性研究，为政府决策提供参考。

构建政府公共服务外包合同约束体系。一旦政府将其公共服务外包给民营经济组织，民营经济组织须按照合同的约定为社会民众提供公共服务，民营经济组织开展公共服务的目的是为了盈利，其具有天然的趋利性特征，如果政府和民营经济组织之间所签订的合同存在缺陷，承包公共服务的民营经济组织就可能充分利用这一缺陷降低公共服务的质量水平，后者减少公共服务的工作量，以此获得更多的利润。构建科学合理的政府公共服务外包合同体系，是实现政府公共服务外包预期目标的重要保障。制定合理科学的公共服务外包合同，有利于促使承包公共服务外包的民营经济组织按照合同的约定，为社会群众提供优质高效的公共服务，提升人民群众对公共服务的满意度。具体而言，政府公共服务外包合同体系包含招标合同、服务合同等方面。在招标合同方面，竞标投标者的资质要求必须清楚、明确和全面，注意招标投标合同用语的规范性、准确性，避免用语歧义而产生意见分歧甚至纠纷矛盾。合同的具体内容方面，应明确服务内容、服务数量、合同有效期、政府和服务提供商违约赔偿责任等内容。

构建政府公共服务外包透明公正的招标体系。招标投标领域素来是政府官员腐败的“重灾区”，自然容易对公共服务外包的招标活动产生影响，如果公共服务外包招标活动缺乏公开性、透明性、公正性，容易为政府官员腐败提供“温床”，导致政府形象受损，广大人民群众难以享受到优质高效的公共服务，这就与实施公共服务外包机制的目标背道而驰。在开展政府公共服务招标活动中，应牢固遵循公平竞争的原则，据此构建公开、公平、公正和透明的招标体系，避免产生招标活动中的腐败现象。为了让那些拥有良好资质条件的民营经济组织竞标成功，政府应该通过网络、电视、广播、报纸以及其他多种方式对招标说明书进行广泛的宣传，并预留充分的时间让投标商准备竞标。评标委员会的成员组成，按照《招投标法》的规定组建，并且保障评标委员会能够独立于政府、独立于政府官员而开展评标工作，避免个别竞标者通过贿赂政府官员或者其他非法手段竞标成功，有损政府公共服务外包投标活动的公平性。与此同时，由于公共服务的内容、服务的质量水平和广大人民群众密切相关，对招标内容等面，应通过相应的制度性安排保障公民参与权。

构建政府公共服务外包监督评估体系。由于思想认识等方面的欠缺，极少数政府领导想当然地认为，政府将其公共服务外包给民营经济组织并签订了服务合同之后，政府的义务就是支付相应经费给民营经济组织，一切有关公共服务均全权由民营经济组织负责。这样的观念很显然是错误的，政府将其公共服务外包给民营经济组织，而民营经济组织的最终目标是获得利润，其具有趋利性特征。为此，政府必须始终参与公共服务的全过程，只不过是参与的方式不同而已。

政府在将公共服务外包给民营经济组织之后，应该对民营经济组织开展公共服务进行监督评估，发现民营经济组织提供公共服务存在瑕疵或者其他问题之时，及时督促民营经济组织予以改正、改善，在必要之时必须向民营经济组织索赔。同时，构建一整套科学合理的公共服务评估体系，对民营经济组织向社会公众提供的服务质量水平进行科学评估，在评估过程中注重征求服务对象即社会公众的意见建议，社会公众对服务质量水平的评价在评估体系中占据一定分值。为了保障民营经济组织向公众提供优质高效的公共服务，可在签订合同之时约定按照评估结果支付佣金，评估结果超过一定分值可予以额外奖励，而如果低于一定分值，则必须扣除一定比例的佣金。

（作者为中共唐山市委党校副教授）

【注释】

①[美]萨瓦斯：《民营化与公私部门的伙伴关系》，周志忍译，北京：中国人民大学出版社，2002年，第6页。

②唐其民：“李克强出牌：‘推公共服务外包谋一箭双雕’”，凤凰网，2013年8月2日。

责编 / 韩露（实习）

作者：姚淑芹

公共服务外包论文 篇2：

政府公共服务外包中的阻力分析

摘 要：自20世纪70年代以来，公共服务外包作为一种全新的公共服务提供方式，在西方国家公共部门得到了广泛的应用。由于我国政府在公共服务外包中存在层层阻力，公共服务外包的价值没有真正体现出来。本文试图从外部环境的角度分析我国政府在公共服务外包中存在的思想、法律、制度和社会方面的阻力。

关键词：公共服务 服务外包 阻力

一、引言

随着公共选择理论的发展和新公共管理运动在全球的蓬勃兴起，越来越多的西方国家政府摒弃了单一垄断的公共服务供给模式，广泛采用合同外包、特许经营、政府补贴等多元竞争的方式提供公共服务。自20世纪70年代以来，公共服务外包作为一种全新的公共服务提供方式，在西方国家公共部门得到了广泛的应用。20世纪90年代末，公共服务外包作为提升公共部门效率、转变政府职能的“良方”被引入中国行政体制改革的实践中，但是在实践中，我国的公共服务外包产生的效果却不尽如人意。究其原因，在当前我国公共服务外包的实际操作中存在层层阻力。

二、我国政府公共服务外包中存在的阻力

从外部环境上讲，我国公共服务外包存在的阻力主要体现在以下四个方面：

1.思想阻力。有些地方政府及其官员对公共服务外包的认识不够深刻。对宁波市政府的调查问卷结果显示，大多数受访的政府公务人员（99%）都对政府公共服务外包有所了解，但普遍了解程度不深，其中非常了解的仅占6%，有所了解的占58.6%，听说过的占34.5%。有些地方政府和官员甚至曲解了公共服务外包的本质，把外包“生产”理解为外包“责任”，认为公共服务外包是政府甩掉经费包袱、缓解财政压力的手段。有些地方政府的官员把公共服务外包后“秩序管理”理解成“行政管理”，仍习惯用行政命令的方式处理公共服务承包商与政府之间的关系。受计划经济思想的影响，还有些地方政府官员认为公共服务外包就意味着私有化，私人企业的逐利本性会扭曲公共利益，他们从内心里不信任私营企业，认为私营企业提供公共服务不会比政府提供公共服务更有效率。

2.法律阻力。其一，我国公共服务外包立法空白。从国外的经验看，美国、英国、澳大利亚等主要国家，均有国家层面对公共服务外包的立法。在美国，公共服务外包属于政府采购的一种，《联邦采购条例》（Federal Acquisition Regulation）、《联邦活动目录改革法案》（Federal Activities Inventory Reform Act）等法案详细制定了联邦政府进行公共服务外包时所应遵循的规则、程序、标准等。而我国目前在这方面的立法可以说是一片空白，这就使地方政府在公共服务外包中无法可依。其二，公共服务外包缺乏规范的程序。规范的程序是公共服务外包成败的关键，也是遏制腐败的屏障。在英美发达国家，为了防止公共服务外包中的腐败，都制定了政府合同的规范程序，而在这方面我国还比较落后，目前我国还没有对于公共服务外包的程序的统一规定，一方面给政府官员的权力寻租留下了空间，另一方面可能会导致公共服务承包商采用不法方式参与竞争获得承包权，最终公共服务的供给权落入投机者的手中，这就很难保证公共服务的质量，也很难体现出公共服务外包的真正价值。

3.制度阻力。其一，公共服务外包的范围界定不清晰。2003年的《政府采购法》仅仅规定政府物资及内耗性服务外购，并没有明确规定公共服务性产品采购。2012年7月国务院印发了《国家基本公共服务体系“十二五”规划》，该规划首次对我国基本公共服务的范围和项目进行了界定，划分了教育、就业、医疗、住房等9大领域44 类80个基本公共服务项目，但是关于公共服务外包的范围仍未做出具体规定。其二，公共服务外包保障机制不健全。公共服务外包保障机制的不健全主要表现在政府对外包的公共服务监管缺位。公共服务的外包带来的是典型的委托——代理模式，作为代理人的私营承包商有着天生的趋利性，在不受约束的情况下，他们很可能通过降低服务质量和提高服务价格来追求最大的利润，这是与政府寻求公共利益最大化的目标背道而驰的。在实际操作中，由于政府和承包商之间的信息不对称，加之政府监管的缺位，承包商的逐利性很可能会驱使其追求自身利益的最大化而置公共利益于不顾，这样的公共服务外包是不可能产生预期效果的。

4.社会阻力。首先，我国大多社会组织与政府有千丝万缕的联系，缺乏独立性。我国的很多社会组织仍然与政府保持着千丝万缕的联系，财政上依靠政府，发展也必将受制于政府。如果将公共服务外包给这些“依附性”的社会组织，不但不能保障公众的利益，反而使政府的手更长，在缺乏外部监督的情况下，很有可能成为扩大政府部门势力，谋取部门利益的手段。同时，政府对“下级”非营利组织的“定向外包”，也阻止其他社会组织的进入，从而会形成新的垄断，导致公共服务质量的下降和成本的提高。其次，现有的《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理条例》采用了较为严格的登记管理制度，社会组织面临着登记门槛高，发展空间小的现实困境。因此，具有专业优势、高效管理模式和良好声誉的社会组织少之又少。难怪宁波市中心城区的一些基层官员就抱怨，“在居家养老服务采购中，合适的、值得信赖的社会中介组织非常少，在采购招标时往往为了能够外包出去而不得不降低标准，而在后续的绩效评估中即使对中标单位不满意，也常常因为无合适的替代单位而将就了之”。这样以来，公共服务外包的结果只能是把垄断权由政府交给私人组织或非营利组织。垄断的本质不变，公共服务外包的价值就无法体现。最后，独立的公共服务评估机制尚未建立。为了保证公共服务的质量和效果，有必要对公共服务外包的过程和结果进行客观、科学和公正的评估。根据自己不能做自己案件法官的正当法律程序原则，独立的第三方绩效评估机构更具专业性、客观性和公正性，然而，我国地方政府对外包公共服务的绩效评估多是由政府主导实施的。一方面，政府主导绩效评估，很难反映出真实的情况，自己当自己的法官，难免会有失公正。另一方面，政府主导的评估多是通过工作汇报、領导视察、查看运营资料等形式，其内容也多是有无重大责任事故、运行情况、服务的时间等方面。可见，政府主导的评估多流于形式，缺少对公共服务质量、效益以及公众满意度等实质性内容的专业化评估。

三、结语

公共服务外包是政府提供公共服务的新途径，是市场这只“看不见的手”与政府这只“看得见的手”有机结合的产物，其核心是将市场竞争机制引入公共服务的供给过程中，用竞争代替垄断，以降低公共服务的成本，提高公共服务的质量。但是公共服务外包理论发源于民主法治健全的西方国家，公共服务外包价值的实现需要一定的现实环境。诚然在我国政府的公共服务外包实践中存在层层阻力，但是不能因此而因噎废食，进而否定公共服务外包的价值。当前主要的任务是立足国情和当地实际，积极借鉴西方国家的经验，为公共服务外包打造良好的思想、法律、制度和社会条件，努力探索出符合我国实际的公共服务外包新模式。

参考文献：

[1]戴维·奥斯本，特德·盖布勒.改革政府——企业精神如何改革着公营部门[M]. 上海：上海译文出版社.

[2]周志忍.当代国外行政改革比较研究[M]. 北京：北京国家行政学院出版社.

[3]戴维·奥斯本，特德·盖布勒.改革政府——企业精神如何改革着公营部门[M]. 上海：上海译文出版社.

[4]刘波，崔鹏鹏，赵云云.公共服务外包决策的影响因素研究[J].公共管理学报，2010（2）.

[5]舒奋.宁波公共服务外包亟待突破的五大难题[J].宁波经济，2013（1）.

[6]杨燕绥，李海明.公共服务外包治理机制研究—医疗保险外包的中美案例比较[J].中国行政管理，2013（9）.

[7]陈薇.政府公共服务外包：问题及对策[J].兰州学刊，2005（3）.

[8]舒奋.宁波公共服务外包亟待突破的五大难题[J].宁波经济，2013（1）.

[9]王凌燕.我国政府公共服务外包中存在的问题及其法律规制[J].西南科技大学学报，2013（5）.

[10]杨桦，刘权.政府公共服务外包：价值、风险及其法律规制[J].学术研究，2011（4）.

作者：战东森

公共服务外包论文 篇3：

政府公共服务外包的法理分析与制度选择

摘要：公共服务外包属于公共行政民营化的诸多类型之一，其存在的法理基础在于公民参与公共服务的权利的正当性和公共选择理论，但其在现实和理论上还面临诸多法律问题。借鉴“合同规制”理论，在私法领域引入公法的约束机制，构建正当程序、政府责任等核心制度，是推进政府公共服务外包优化的路径选择。

关键词：公共服务外包；正当性；正当程序；政府责任

收稿日期：2012—05—29

作者简介：王慧娟（1966—），女，河南郑州人，郑州师范学院讲师，研究方向为思想政治。

传统的行政法律制度是以“政府——公民”和“公共利益——个人利益”二元结构为核心而构建起来的，政府被视为超越于个人之上的有机体，总是或始终是代表公共利益而行为的，因此，它是公共服务的最佳供给人，而私人作为追求个人利益的利己主义者是不能涉足公共服务的供给的。政府将公共服务外包就是政府放弃其本来应该承担的公共义务，政府本身存在的合法性将因此而受到损害。然而，自上世纪70年代以来，公共行政民营化的浪潮开始在英美等国兴起，政府开始将原来本应由自己执行的行政任务以合同方式外包给私人组织去完成，私人开始涉足那些原本由政府包揽的公共事务，比如从水、电等公共产品的供给到基本公共设施的修建和维护，从教育医疗卫生的承担到家庭养老、基本生活的保障服务等等。事实表明，政府将公共服务外包这种新兴的供给机制不仅大大降低了运营成本，而且提高了服务质量，丰富了服务的内容。

在我国，随着构建服务型政府目标的不断推进，原有体制下的管理方法和手段越来越受到挑战，公共服务的供给与需求之间的矛盾日益突出。一些地方政府也开始尝试将公共服务外包给私人的模式，将一些公共服务项目转包给符合条件的民间组织供给，政府负责政策、资金的支持。这种政府向民间购买公共服务供给民众的模式已渐成规模之势，并得到中央政府的支持。[1]

政府将公共服务外包，在实践中推动了政府管理方式和手段的创新，加快了政府职能的转变，催生了新的公共行政运行机制，也培植了私人参与公共服务民主意识。然而，这些实践中的积极效果背后尚有许多理论和现实问题亟待廓清和证成。比如政府将公共服务外包或委托给私人是否会破坏公私法各自固有的领域？如何认定这种外包行为的法律性质？如何从法理上疏通其存在的正当性？外包后的私人主体是否还受公法的约束？等问题依旧是公法学者探讨的焦点。

一、政府公共服务外包的界定

政府将公共服务外包给民间组织（包括企业组织和非营利性组织）旨在于将市场竞争机制引入公共服务的供给，以激活政府对公共服务的僵化管理机制，提高公共服务的质量和效益，增强服务的针对性和人性化品格。其惯常的实施方式是“……透过政府部门与民间部门签订契约关系，由政府提供经费或相关的协助，由民间部门履行契约中的规定项目或对‘标的团体’提供服务，并在契约中载明双方的职责、义务、期限及标的团体人数。”[2]这种公私混合的行政模式被认为是公共行政民营化的典型表现。英国的公共行政民营化有较为成功的实践。20世纪80—90年代，英国开始私有化改革。撒切尔和梅杰政府受当时意识形态的驱动，将许多公用事业的股份以相当低的价格转让给公众，许多著名的国有企业如英国电信公司、英国航空公司等等都通过私有化的形式引进民间参与。短期内，这被证明是增加国家收入的一个重要来源，对缓解当时英国经济困局起到了重要作用。因此，这也被大肆鼓吹为寻求实现共享式民主迈出的第一步。[3]（p63—64）随后，公共行政民营化在世界范围内逐渐推行开来，越来越广的公共行政领域也开始以开放的姿态吸收私人参与。比如政府可以委托私人组织履行行政职责，政府也可以合同的方式将公共服务外包给非政府组织，还可以颁发特许状的形式让企业组织代为执行某些职能等等。王克稳教授认为，政府业务委外依其性质不同可分为，行政性业务委外（属于行政委托）、事业性业务委外（属于政府采购）、经营性业务委外（属于政府特许经营）。政府公共服务外包属于政府业务委外三种类型中的政府事业性业务委外，政府事业性委外是特殊的政府采购，应由行政采购法律制度来调整。[4]由此，公共服务外包属于公共行政民营化的多种类型中的一种。

然而，公共服务外包可以从诸多公共行政民营化形式中剥离出来，凸显了其自有特征：一是外包是采用行政合同形式进行的，是政府与私人组织意思一致的结果。不过，政府将公共服务外包给私人，并没褪去其监管和指导的职责，在合同的履行过程中，绝不是撒手不管，“公共性”不会因私人履行而丧失。二是私人组织是公共服务外包的主体或承担者。政府虽然也可以将公共服务包给其他政府组织，但这在性质上往往属于行政授权，与民营化的性质差别明显。三是政府公共服务外包仍然受法律保留与法律优先原则的制约。公共服务外包并非没有禁区，法律保留与法律优先是行政法治的两项基本的“核心”原则。法律保留要求行政机关实施相应行为需取得法律授权。法律优先则要求行政行为不得违背现行的法律规定。对于政府公共服务外包行为也必须遵守这两项原则，属于法律保留范围内的公共服务行政应该由政府亲自实施。如德国传统观点认为，司法、警察、军事、财政等领域不适合外包。据此笔者认为，除行政业务性委外，如行政检查、检验、鉴定、代扣、委托拆除等典型的行政委托外，其余由政府提供公共服务的领域如居家养老、医疗救助、城乡环卫等事业性行政以及由政府提供公共产品的领域如水、电、燃气的供应等经营性行政，都应该属于公共服务外包之列。

二、政府公共服务外包的正当性

（一）公民参与公共服务的权利视角

由政府提供公共服务给民众是政府行使公共权力的主要表现。公共权力的形成来源于公民的委托授权，在本质上它是一种异化的社会力量。民众愿意将自己的部分权利让渡给政府，是信任政府为公共利益的代表，能超越个体利益为全体社会谋福利。然而，洛克说，集中的权力会公权私用甚至公权作恶，会转变成为侵害个人权利的利器。[5]（p6）公共权力在运行的过程中，总是表现出超越了公共性的要求，而不必然是社会整体利益的代表。它似乎极易被某些利益集体所俘获，用于推行有利于自己的法律或政策制度安排。政府在公共服务的供给过程中，同样会因某些利益集体（以赚取垄断利益为目的）的操纵，进而造成服务效率底下、质量低劣，阻碍技术进步和革新，公共利益的祈求落空而异化为个别利益等后果。

为了使公民的自身权利免受来自公共权力的侵害，一种制衡公共权力肆虐的力量——公民参与权的创设和行使就成为必然。在英国，1999年《政府的现代化》白皮书公布后，工党政府致力于“为提供世界水准的公共服务而战”，启动了“服务至上：新宪章计划”，目的在于为公众提供更高质量、更具有回应性的公共服务，而采用的方法是通过合作关系增加公民的参与。[6]（p70）实践表明，公民参与公共服务不仅可以有效防止权力滥用和行政腐败，促进公共服务在正确轨道上协调、高效地运行，还可以弥补政府的缺陷，发挥民间的智慧，创设服务形式，丰富服务内容，提升服务品质。公民参与公共服务体现出一种全新的公民责任、权利以及政治理念，是现代民主政治的基本要求和重要特征。

公民参与的正当性来源于人民权力和权利的正当性。国家的一切权力属于人民。人民主权原则是当代各国宪法规定的基本原则。如法国《宪法》明确规定，一切权力只能来自国民。我国《宪法》第2条也明确规定，中华人民共和国的一切权力属于人民。哈贝马斯说，人民主权的原则是以确保公民的公共自主性的沟通权和参与权所体现出来的。因此，法律是作为同等保护私人自主性和公共自主性的工具而获得正当性的。[7]（p199）政府将公共服务外包给民间组织，使得公民能够以国家主人的身份，依照法律的规定，参与社会事务的管理之中，实现了决策科学化、民主化的权利，正是宪法的本意之所求。公民参与公共服务，把公共服务建设中的民情民意，通过科学的程序表达出来，增强了政府管理的公共性和民主性。

（二）公共选择理论

把公共服务的供给视为由政府独办或专供是基于传统行政法学的理念逻辑，认为国家或政府是人们共同缔结的“超凡脱俗”独立于个人情感的有机体。国家或政府的决策总是建立在公共利益的背景之下来考量的，其目的就是要实现所有人或大多数现实人的“社会利益”最大化。也只有政府才能是公共服务的最佳供给人。

然而，形成于20世纪40年代的公共选择理论对这一传统的行政法学基础理论提出了挑战。公共选择理论以个人主义为分析方法的基础，认为适用于市场经济的个人主义方法同样适用于政治市场的分析。其代表人物穆勒说，个人不会因为结成团体就变成了另一种完全不同的东西。布坎南也说，只有个人是选择和行动的唯一的实体。因此，国家或政府并非是超越于个人之上的有机体，国家或政府的决策本质其实是官员个人主义或官员个人主义之间经选择后冠上集体主义标签的决策。政府不是有机体，没法思考、选择和行动。只有个人才能作出最终的决策和评判，才能对好的与坏的作出区分和选择。正是因为政府只不过是一些与普通人一样的官员或政治家组成并作出集体行动的一套程序或机制，因此，经济人的特性——自利、理性、利益最大化也必然体现在政府的决策中，官员们必然会积极追求个人权力或利益的最大化，当约束机制缺漏或不完善时，“创租、寻租”等腐败行为便不可抵御。公共选择理论给传统行政法学带来了冲击，一种“控权论”思想及实践模式在行政法学研究领域由此形成。

既然政府并不必然是公共利益的最佳代表，它常常会逃逸立宪者的期望之外，我国行政法学者们就有职责寻找那些能够激发和约束政府行为的基本价值规范和实践模式。在公共服务供给方面，采取公私合营作的模式是不错的选择。

将公共服务外包给私人不需担忧其“经济人”本性，恰恰相反，是利用其这一现实性。“经济人即使纯粹追求自身利益的最大化而丝毫不关心别人的利益，也将在既定的约束下无意识地自动增进社会公共利益。”[8]就私人企业与政府比较而言，私人企业更善于对其员工追求自身目标的管理。“资本主义企业和行政部门的区别不在于个人在其中的表现不一样，而在于规定他们追求个人目标时的自治程度的行为法则和制度束缚，在私人企业中要比在政府部门严格得多。由此产生一种反常的结果：在其他条件不变的情况下，私人企业中的个人活动最有可能符合公共利益。”[9]（p129）因此，政府将公共服务外包给私人，既有效避免了腐败和垄断的发生，又充分利用了私人的潜在优势，提高了公共服务的质量。

三、政府公共服务外包面临的法律问题

政府将公共服务外包虽然获得了一定的理论支持，但其实践运作中也存在诸多的法律障碍。尤其在我国，政府公共服务外包还处于探索和起步阶段，现行的行政法律制度还不能对其予以有效的回应和规范。主要表现在：

（一）公共服务外包法律适用产生的问题

在我国，政府公共服务外包是由《政府采购法》来进行规范的，该法第2条规定，各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为，适用政府采购程序。这表明公共服务也可以与货物、工程一样，政府可以通过民间采购的方式提供给人们。但公共服务的无形性特征还是与货物、工程的有形性相去甚远的。从政府采购法竞标程序的设计路径及理念可以看出，货物、工程等有形的采购标的更具有对应性和可操作性。立法关注的重点在于找到最低中标者以降低成本和防止采购中的腐败。但最低中标原则无疑会导致两个问题的产生，一是公共服务的承包者必然为节约成本而忽视服务的质量，无法满足公众的需求。而且，也会为获得更多利润只是选择性的提供服务，从而牺牲公平，加剧公共服务的差别对待，如城乡差别供应、群体差别供应等。二是由私人提供公共服务的市场在我国本来就不成熟。缺乏竞争的市场，必然存在机会主义和垄断的风险。其结果也必然是服务的质量低劣、效率低下。另外，政府采购公共服务是采取合同方式进行的，承包者将受到的是合同义务的约束，政府本应承担的公法义务，如披露相关的服务信息或成本，将难以要求私人承包者来承担，公法目标因此无法实现。

（二）政府监管责任的迷失问题

旨在提高公共服务质量与效益的外包行为，极易给政府或其工作人员造成错觉，责任随服务外包而转移，其监管职责也往往因服务外包而迷失。在实践中，由于人员的限制、技术的不足和信息的不对称，有些政府干脆把公共服务外包出去当作推责任、卸包袱的途径。而现行的政府采购监督法律制度在设计上也只是注重财政性资金的使用约束、招投标程序约束、合同签订过程监督，对服务承包者履行合同的监管基本上没有规定。造成这种现象的原因是立法上的公、私法对立的传统观念。认为适用公法的规则不可涉足私法领域，否则，就会导致公私混合破坏其应有的疆域，导致行政遁入私法的危险。其实，政府公共服务外包并非政府简单的“除任务化”，也非纯粹的“私有化”。政府角色并不会退缩，其减少直接的公共服务的生产和供给，恰恰为其加强规划、监督和评估能力提供了时间和空间。因为民营化本身不是一个终点。民营化应被看作是提高效率的手段而不是消减或破坏政府地位的途径，政府公共服务外包并不会导致行政混入私法，毋宁说将加速传统行政法学概念架构和知识体系的更新。[10]（p357）此外，“合同规制”论认为，政府在通过合同将某项公共服务外包时，出于对公共利益的维护，亦通过合同将许多公法义务加诸给了私法主体。合同正成为一种新兴的行政特权。合同规制有利于促进宪法价值，如个人权利、参与、责任等，与许可规制下的命令控制模式相比，合同规制具有较强的合作、协商色彩。[11]合同规制论给政府对外包商履行监管责任提供了新的理论依据。

四、推进政府公共服务外包优化的路径选择

政府公共服务外包无论是形式还是内容、理论还是实践，都日渐丰富并在政府执法领域存在着广泛的基础和空间。从行政管理学视角的探索已有了许多成熟的研究成果。但从法律规制的视角看，其被行政法律规则和政策制度加以确认和规范，并在政府公共服务供给行为与现实社会接受中做到恰当地协调和有效地运用，进而推进公共服务管理的创新，都还有待于进一步的制度化构建。可以说，在我国，公共服务外包的制度供给和实践无论是在应然层面还是在实然层面都还有很长的发展道路。而当前，针对这种特殊的政府采购行为，政府应该通过制定实施细则，引入公法的约束机制，构建如下核心制度：

（一）建立促进社会组织成长和参与的激励制度

政府向社会组织购买公共服务需要社会组织竞争市场的形成，而我国素有大政府、小社会的传统，社会组织或民间组织在当前社会转型过程中还没有充分的发育成长，数量有限，而且不成熟，其参与公共服务的能力也极为有限。因此只有建立一定的法律激励机制，建立培育和促进社会组织成长和参与的制度，吸纳更多的市场主体与社会主体积极参与公共服务供给，才能充分发挥社会组织的参与作用，真正实现政府公共服务的采购目标。

（二）建立公共服务外包过程的正当程序制度

正当程序既是社会组织有效参与公共服务的保障也是遏制腐败的重要屏障。英美等国的社会组织虽然相对发达，但仍然非常注重正当程序的保障功能，专门制定了政府外包合同的规范程序。同时也有效地防止了在此过程中腐败的发生。我国的公共服务外包从决策作出到招标投标，再到合同的履行的全过程都应该建立正当的法律程序制度。具体而言，一是建立公开听证制度。对适合政府采购公共服务项目和价格议定引入公众参与听证制度。通过专家参与论证、风险评估、审查决定可以实现公共服务项目外包决策的科学性；同时，服务项目定价的公开听证制度有利于公众参与公共服务项目外包的定价，能够打破传统的政府与服务供应商之间的双向定价模式，对预防腐败、节约成本、减少损失有重大作用。二是建立服务信息公开制度。将本属于政府法定义务的服务信息公开纳入服务供应商的合同义务，即“在某些外观上被定位为‘私’性质的事项，也应在决定过程坚持注入‘公’观点”。[12]（p63—64）三是建立公众对服务承包者的代位诉讼制度。在现行的法律制度下，有权追究服务供应商违约责任的是合同签订方——政府，服务消费者（公众）却没有诉权。根据上文的个人主义方法论，政府并不必然代表公众利益行事，政府更有可能因“寻租”而偏袒服务供应商。因此，立法赋予公众对服务承包商违约的诉讼请求权甚为重要。

（三）建立政府对公共服务外包合同监管制度

公共服务的质量直接关系到公众对政府的信赖度。确保外包出去的公共服务品质是政府的职责所在。在外包合同签订时，要加强政府内部监督，明确责任，以防暗箱操作使合同招标流于形式。在合同履行过程中，要加强对合同项目的质量和进度的监管和调控，明细业绩评估指标，对照督查，确保质量。

⒋建立政府对公共服务的“网罗”责任制度。“网罗”责任是德国学者G.F.Schuppert提出的，他根据国家执行行政任务密度的不同，由强至弱依序将行政责任区分为履行责任、担保责任与网罗责任三种基本类型。[13]履行责任是指国家或政府基于权力自己履行特定任务的责任。担保责任是指当国家或政府将某些行政任务交给民间执行时，国家或政府必须担保其执行任务的合法性，符合实现公共利益的目的。而网罗责任则是指私人在执行公共行政任务疏漏或失灵时，政府能及时跟进填补，以保证公共服务供给的连续性，起到备位功能。公共服务外包后，作为代理人或受托人的服务供应商，能否全面、准确、尽职尽责地履行合同义务和社会责任，不仅需要政府加强监管责任，还必须担负其“网罗”责任，以确保服务供应商供给不能时，公共服务还能持续而不间断，从而充分保证公民在公法支持下应当享有的收益权。

政府将公共服务外包是政府履行行政职能转变方式、创新模式的积极成果，这种实践模式对原有的法律观念提出了挑战并带来了法律关系的系列变化，“公法”元素嵌入“私法”的公私混合约束模式已日渐形成。政府在此过程中的责任范围有所扩张。行政民主化、政府与公民合作化已成为未来公共行政的发展方向。因此，加强其中法律问题的研究，保证其在合法与合理的轨道上运行是学者们不可推卸的责任。

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[11]杨欣.论政府职能合同外包中的公法约束[J].法学论坛，2007，（05）.

[13]詹镇荣.民营化后国家影响与管制义务之理论与实践[J].东吴大学法律学报，2003，（01）.

（责任编辑：牟春野）

作者：王慧娟