经济住房保障问题完善分析论文

摘要：在梳理政府住房保障范围的划分标准与影响因素的基础上，通过回顾中国政府住房保障范围的阶段性变迁历程与现状，将中国政府住房保障范围上存在的主要问题总结为三方面，即政府定位不明确，住房政策缺乏长期目标和法律保障；中央政府和地方政府对于住房保障范围存在不同的诉求；现阶段政府住房保障范围过于宽泛，但户籍壁垒又使大量低收入居民处于住房保障之外。今天小编为大家推荐《经济住房保障问题完善分析论文(精选3篇)》，仅供参考，希望能够帮助到大家。

经济住房保障问题完善分析论文 篇1：

住房保障信息网上公开工作实践研究

摘要：近年来，国家高度重视住房保障工作，住房保障信息公开也成为促进住房保障工作顺利开展的有力促动因素。当前，政府网站已经成为住房保障信息的最主要公开平台，江苏省作为我国的沿海发达省份，住房保障工作力度不断加强，住房保障信息化建设不断发展。立足于江苏省各省辖市住房保障信息公开工作实践，对各省辖市在政府网站公开住房保障信息的情况进行分析，主要研究探讨住房保障信息公开的规范依据、住房保障信息公开工作中存在的不足，针对存在的问题也提出了相应的解决建议，以进一步完善住房保障信息公开制度，畅通社会公众与政府的住房保障信息公开渠道，为进一步完善全国住房保障信息公开工作提供有益启示。

关键词：住房保障，信息公开，规范依据

1 引言

住房保障制度具有社会保障性的一般属性，是“在住房领域实行的社会保障制度”，住房保障制度的重要出发点是维护社会的公平正义，确保城市中低收入住房困难家庭实现“住有所居”，避免“市场失灵”影响社会成员居住权利实现。落实住房保障制度是政府承担公共服务职责的重要体现，因为“即使实行市场经济体制的国家，也没有哪一个完全靠价格机制解决居民的住房问题。”因而经济适用住房、廉租住房、公共租赁住房等主要由政府主导筹建、分配和管理运行。

推动住房保障制度实施，保障社会成员居住权利，维护城市中低收入者居住权公平，需要多种制度保障，政府信息公开制度就是其中的重要一种。在住房保障组织实施、分配、退出等环节，如果不向社会公开相关信息，就会导致保障房建设、实施、分配等领域的“暗箱操作”，以及社会公众对住房保障制度公平性的质疑，健全的住房保障信息公开制度则能有效避免这种不利状况。

我国主要由政府推动落实住房保障制度，本文以政府信息公开为视角，以江苏省省辖市住房保障信息公开实践为例，研究探讨信息公开在住房保障制度落实过程中的重要作用、存在的不足以及改进举措建议，以期在推动住房保障制度更好落实的同时，维护住房保障对象等社会公众的知情权，进一步实现住房保障领域的公平正义。

2 住房保障信息公开制度的基础性依据

政府的信息资源，需要社会共享、自由流动、依法规范，这样才有助于激发社会主体的创造力，有助于使政府信息公开发挥更大的基础性作用，促进经济增长。为此，国家不断健全政府信息公开制度规范，为住房保障信息公开提供了基础依据。

2.1 信息公开规范依据

国务院2007年4月5日公布了《政府信息公开条例》，该条例于2008年5月1日起开始施行。作为我国第一部规范政府信息公开工作的行政法规，该条例对政府信息公开工作的组织领导、职能部门、政府信息公开的范围、公开的方式和程序以及监督和保障等作了全面规定，正式在国家层面将我国政府信息公开工作纳入法制化轨道。《政府信息公开条例》也成为住房保障信息公开的基础性规范依据，落实住房保障信息公开工作，必须遵守《政府信息公开条例》的有关规定。

2.2 住房保障规范依据

目前，我国及江苏省最主要的住房保障规范依据主要有：

①《经济适用住房管理办法》。该办法由建设部等7部门颁布，自2007年11月19日起施行，明确经济适用住房资格申请应当逐级审核并经公示后认定，并将公开、公开制度作为一项基本制度加以明确。

②《廉租住房保障办法》。该办法由建设部等9部门颁布，自2007年12月1日起施行，明确廉租住房保障申请家庭的家庭收入、家庭住房状况等应当向社会公开，被保障对象的保障方式和轮候顺序等也应当向社会公开。

③《廉租住房保障资金管理办法》。该办法由财政部颁布，自2008年1月1日起实施，明确申请租赁补贴的符合廉租住房保障条件的低收入家庭必须经公示后才能获得保障。

④《公共租赁住房管理办法》。该办法由住房和城乡建设部颁布，自2012年7月15日起施行，明确对于符合公共租赁住房申请条件的申请人，应当予以公示，经公示后被登记为公共租赁住房轮候对象的，也应当向社会公开。廉租住房轮候管理过程中的综合评分办法、摇号方式以及评分、摇号的过程和结果要向社会公开，廉租住房的配租结果也应当向社会公开。

⑤《江苏省经济适用住房管理办法》。该办法由江苏省人民政府颁布，自2009年1月1日起施行，该办法将公示制度作为经济适用房管理的一项基本制度，明确了经济适用住房供应对象的家庭收入标准、住房困难标准以及经济适用住房的购买资格等必须向社会公开公示。

⑥《江苏省廉租住房保障办法》。该办法由江苏省人民政府颁布，自2009年1月1日起施行，明确廉租住房保障申请人的家庭收入、家庭人口状况、住房状况、财产状况等必须经公示；申请人符合规定条件的，应再次向社会公示；申请人被确定为廉租住房保障对象予以登记的，要向社会公布登记结果。

⑦《江苏省公共租赁住房管理办法》。该办法由江苏省人民政府颁布，自2011年9月1日起施行，将公示制度作为公共租赁住房管理的一项基本制度，要求对申请对象的初审、审核以及登记结果等进行公开、公示。

2.3 专项住房保障信息公开规范依据

我国及江苏省主要有：

①《关于做好2012年住房保障信息公开工作的通知》。该通知由住房和城乡建设部办公厅于2012年5月28日印发，进一步明确了住房保障领域应当公开的信息内容，包括保障性安居工程建设信息、保障性住房分配和退出信息等，要求公开的信息内容十分具体明确，具有较强的可操作性。

②《江苏省住房保障信息公开实施意见》。该意见由江苏省住房和城乡建设厅2012年8月1日印发，进一步明确了住房保障信息公开的基本要求，要求加快推动住房保障信息公开工作，全面公开住房保障法规政策信息、保障性安居工程建设基本信息、保障性住房分配信息、保障性住房退出信息等。

③《关于进一步加强保障性住房分配 “五公开”工作的实施意见》。该意见由江苏省住房和城乡建设厅、江苏省监察厅于2013年6月14日联合印发，要求在保障性住房分配领域全面公开保障政策、保障房房源、保障对象、审批流程以及分配结果等信息。

④《关于加强住房保障廉政风险防控工作的指导意见》。该意见由住房和城乡建设部于2013年10月28日印发，特别强调做好住房保障信息公开工作，要求进一步健全住房保障政务公开、办事公开制度，实行住房保障业务信息公开和廉政风险防控信息公开，主动接受社会监督。要发挥政府部门网站公开住房保障信息的主渠道作用，设置信息公开专栏，完善信息公开内容，规范信息公开形式，方便社会公众查阅，保障群众的知情权、参与权和监督权。

需要特别提出的是，住房和城乡建设部作为全国住房保障工作主管部门，一直以来极为重视部门内部政府信息公开规范化管理工作，2009年8月31日专门印发了《住房和城乡建设部政府信息公开实施办法》（建办〔2009〕145号），对住房和城乡建设部机关及其授权或者委托的事业单位、社会团体在履行管理职能和提供公共服务过程中的政府信息公开工作进行专门规范，自觉在国务院部委层面加强政府信息公开规范化建设。

3 江苏省住房保障信息网上公开实践

《中国政府网站发展数据报告（2013）》显示，政府网站是广大网民了解政府信息公开情况的重要途径，政府网站的信息公开专栏是网民最为关注的栏目。鉴于此，本文以江苏省为例，重点关注江苏省各省辖市住房保障行政主管部门的官方网站，并对其中的住房保障信息公开情况进行分析。

总体来看，江苏省13个省辖市的住房保障行政主管部门均开设有官方网站，各网站上均设有“住房保障”专栏，绝大多数网站都对各类住房保障的政策信息、保障性住房分配、申请住房保障家庭名单情况、住房保障退出情况、住房保障批次等信息进行了公开公示，同时设有咨询栏和服务电话，并随时发布住房保障类通知公告和工作动态。基本情况如表1所示。

虽然总体上江苏省各省辖市住房保障行政主管部门都设置了住房保障信息公开专栏，但各网站对住房保障信息的公示情况却存在较大差异，主要表现在以下方面：

3.1 内容分类上的差异

有的部门网站内容分类详实，如南京住房和城乡建设委员会网站，网站上全面公示了住房保障政策信息、保障性住房建设实施情况、住房保障工作计划、保障性住房的分配流程、分配过程、分配批次、退出信息等不同类别的信息；有的部门网站并未对公示的住房保障信息进行分类，例如徐州市住房保障和房产管理局网站，其住房保障信息并未进行分类，而是与其他政府信息归为一类，统一在“政府公开”栏中进行公开。

3.2 公开数量上的差异

有的部门网站公开的住房保障信息数量较大，例如南京、盐城、无锡等城市住房保障主管部门的网站，较为全面地公示了住房保障工作动态、项目情况、政策法规、申报流程、公示公告、政策解读等信息，内容量比较大；而有的部门网站公示的信息量则较少，例如淮安市住房和城乡建设局站，该网站的“住房保障公示”栏中，只包括了2014年和2015年的部分住房保障信息，之前的住房保障信息处于无法查询的状态。

3.3 信息发布及时性的差异

有的部门网站能够及时公开相关住房保障信息，有的部门网站则公开不够及时，住房保障信息内容比较陈旧，信息更新频率较低。

3.4 获取信息便捷性的差异

有的部门网站上设置的住房保障信息公示专栏较为醒目，版面整洁，内容充实，可获得性强；有的网站住房保障信息公示栏设置并不醒目，公众查询起来较为不便，信息可获得性较差。

3.5 信息公开范围的差异

有的部门网站能够按照相关政府信息、住房保障信息公开的规范要求较为完整全面地公示住房保障信息，包括较为完整全面的住房保障政策信息、保障性住房房源信息、住房保障对象信息、住房保障审批流程信息以及住房保障分配结果信息等，公示的范围广且全面，而有的部门网站则只公示了部分信息，公示范围较窄，不能完全符合相关管理规定。

4 住房保障信息公开工作存在的主要问题

根据前文分析，当前的住房保障信息公开工作还面临一些需要解决的问题，主要表现在以下几个方面：

4.1 住房保障信息公开工作落实尚不到位

虽然住房保障信息公开已取得一定成效，但还存在一些薄弱环节，主要表现在公开的内容及数量还不够全面完整、公开的分类还不够明确、公开的及时性还不能适应实际需要、信息的可获得性较差以及公开的范围尚不能完全符合相关法规、规章要求等方面。

4.2 缺乏统一的信息公开指导规范

各类住房保障信息公开规范依据只明确了应当公开的住房保障信息内容，但并没有统一的公示规范形式要求，在国家、省级层面也未专门出台相应的指导规范，导致各省辖市住房保障主管部门公示住房保障信息的形式多种多样，缺乏统一规范。

4.3 住房保障信息公开监督考评机制尚不健全

信息公开工作已经被国家纳入法制管理轨道，对照“法有规定必须为”的行政管理要求，各级政府和政府部门在落实住房保障信息公开工作的同时，也应当严格监督考评机制。当前，虽然政府信息公开监督考评制度已经较为完善，各级政府和政府部门已通过发布政府信息公开工作年度报告的方式，向社会公布政府信息工作落实情况，接受社会监督，但在住房保障信息公开领域，还缺乏专门的监督考评机制。

4.4 依申请公开住房保障信息的通道尚不通畅

在主动公开方面，江苏省各省辖市住房保障主管部门网站大都能主动公开住房保障信息，但在已申请公开方面，有的网站提供依申请公开服务情况较好，提供了政府信息公开申请表供公众下载使用，并提供了邮寄地址和联系电话；而有的网站提供的依申请公开服务还不到位，致使住房保障信息公开申请通道不通畅。

4.5 住房保障信息公开工作效果尚未经过司法考验

当前政府信息公开类行政复议案件、行政诉讼案件呈不断上升趋势，《江苏省人民政府2014年政府信息公开工作年度报告》显示，2014年江苏全省与政府信息公开有关的行政复议达1517件，与政府信息公开有关的行政诉讼1032件，败诉情况占一定比例。以南通市为例，自2013年6月南通市成为江苏全省行政案件集中管辖首批试点地区后，当年受理信息公开申请就为2012年的2.7倍，达2145件，而后年均保持增长超过200%。相对而言，因住房保障信息公开而引起的行政复议、行政诉讼案件相对较少。可以预见，随着住房保障工作的继续推进、公民维权意识的不断提高，住房保障信息公开类的行政复议、行政诉讼案件将会不断增多，应当提前做好应对准备。

5 完善住房保障信息公开工作的建议

5.1 进一步提高对住房保障信息公开工作的重视程度

2015年，国务院办公厅、江苏省政府办公厅相继印发了《国务院办公厅关于开展第一次全国政府网站普查的通知》（国办发〔2015〕15号）、《省政府办公厅关于加强政府网站信息内容建设的通知》（苏政传发〔2015〕22号），部分江苏省省辖市也着手开展政府网站信息内容整治工作，如南通市印发了《南通市政府网站信息内容专项整治工作方案》，对政府网站进行全面排查，进一步完善政府信息网上公开工作。各级政府和政府部门应当对包括住房保障信息在内的政府信息公开工作高度重视，按照加强政府网站建设的有关要求，对照政府信息公开工作的有关法规、规章和规范性文件要求，以普查整改为契机，举一反三，积极落实住房保障信息公开工作，全面在政府网站上公开相关住房保障信息。

5.2 落实住房保障信息公开工作的人财物保障

落实住房保障信息公开工作需要一定的人力、物力、财力支持，应进一步加强住房保障管理机构和具体实施机构建设，充实工作力量，保证必需经费。

在人员设置方面，应配备专人专事住房保障信息公开工作，加强住房保障信息公开工作人员教育培训，提升人员素质水平；鉴于住房保障信息网上公开工作的重要性，一定数量的网络技术人员必不可少；在物力保障方面，应当为住房保障信息公开工作配置专门的物质基础条件，如住房保障基础信息资料提供、设备、场所提供等；在财力保障方面，专门留出专项住房保障信息公开工作保障资金。

5.3 依靠制度推动住房保障信息公开工作

当前，应该说住房保障信息公开领域的行政法规、规章和规范性文件等管理规定已比较健全，但“徒法不足以自行”，各级政府、政府部门还应制定出台落实住房保障信息公开工作的专项具体制度，切实将住房保障信息公开工作纳入制度管理轨道。

5.4 进一步强化住房保障信息公开工作监督管理

严格住房保障信息公开的信息数据采集、信息内容审核、信息内容发布、公开结果评估等各个环节监督管理，建立健全监督考核管理，探索实行住房保障信息公开定期考核通报制度，将住房保障信息公开工作落实情况纳入政府和政府部门考核范围。推动落实住房保障信息网上公开监测工作，建立健全监测结果反馈机制，不断改进和优化住房保障信息公开工作。同时，加强住房保障信息公开问责力度，对违反住房保障信息公开管理规定的行为坚决予以问责。

5.5 进一步完善住房保障信息系统建设

当前，各级政府、政府部门网站已经成为政府信息公开的主要渠道，各类住房保障信息也大都在网上进行公开。但总体而言，江苏省各省辖市住房保障信息系统建设步调并不统一，一些城市在住房保障信息系统建设方面还有较大的提升空间。可以预计，进一步建设更高层次的住房保障信息系统将会成为住房保障信息公开工作的重点，通过不断优化完善住房保障信息系统，进而全面公开住房保障信息，将会极大拓展住房保障信息的社会知晓面。

5.6 统一住房保障信息公开标准和形式

目前，虽然相关法规、规章和规范性文件对应当公示的住房保障信息内容进行了明确，但在形式上应以何种标准和形式公开住房保障信息，各地的操作实践并不统一，应逐步统一住房保障信息公开的标准和形式，避免标准和形式不统一的弊端，从而实现住房保障信息的统一公开、统一管理、统一监督。例如江苏省住房和城乡建设厅印发的《关于进一步加强商品房预售监管的通知》（苏建房管〔2013〕432号），该通知发布了江苏省商品房销售现场规范化标准，在住房保障信息公开领域可以借鉴这一思路，统一住房保障信息公开标准，使住房保障信息公开工作更具操作性。

6 结语

住房保障是社会保障体系的重要组成部分，随着我国社会主义市场经济体制的逐步发展完善和社会经济的快速发展，社会的物质财富也极大丰富，然而市场却不能完全解决城市中低收入家庭的住房困难问题，从而需要政府主导实施住房保障制度维护城市中低收入家庭的居住权益。当前，社会公众的住房保障信息需求和政府住房保障信息供给之间形成博弈关系，妥善落实好住房保障信息公开工作，能够充分保障社会公众住房保障信息知情权实现，使其对政府住房保障工作落实形成有效监督，也能进一步加快政府职能转变，真正建立起“服务型”政府，做到这一点，在住房保障领域，政府与社会公众之间的关系绝不是“零和”，而是“双赢”。

参考文献：

1.符启林.房地产法.法律出版社.2009

2.韩康 张孝德.保障房建设的战略意义——兼论关于房地产的几个错误认识.学习时报.2011.12.5

3.http：//www.legaldaily.com.cn/index_article/content/2015-03/02/content_5984271.htm？node=5955

作者简介：

黄诚，南通市住房保障发展中心主任。

作者：黄诚

经济住房保障问题完善分析论文 篇2：

中国政府住房保障范围的变迁与现状研究

摘要：在梳理政府住房保障范围的划分标准与影响因素的基础上，通过回顾中国政府住房保障范围的阶段性变迁历程与现状，将中国政府住房保障范围上存在的主要问题总结为三方面，即政府定位不明确，住房政策缺乏长期目标和法律保障；中央政府和地方政府对于住房保障范围存在不同的诉求；现阶段政府住房保障范围过于宽泛，但户籍壁垒又使大量低收入居民处于住房保障之外。由此，提出了解决我国政府住房保障范围问题的相应对策。

关键词：住房保障；保障范围；政府投资

一、政府住房保障范围的划分标准与影响因素

从公共财政理论、福利经济学理论、社会公平理论的角度来看，政府住房保障范围应优先涵盖社会中低收入群体的住房需求，即政府投资应着力于中低收入群体的住房需求。纵观世界各国情况，划分政府住房保障范围的标准大致可以归纳为以下三利，：第一种，居民的比例，即政府提供住房保障的居民占全体居民的比例；第二利·，建房的比例，即将全部住房建设用地或全部房屋供应量的一定比例设定为政府投资用于住房保障的范围；第三种，财政支出的比例，即政府用于住房保障的财政资金占全部财政支出或占GDP的比例。这三种划分政府住房保障范围的标准，在各国实际中均有运用，并无孰优孰劣之分，一般视数据的可比性、可获取性等酌情使用。

政府住房保障范围的确定首先就取决于政府的类型与定位。当尼逊和温格逊(Donnison andUngerson，1982)将市场经济国家中政府对住房问题所承担的责任及定位分为i种模式：一是政府被动解决的雏生型、二是市场为主政府为辅的社会型、三是政府广泛保障的全面责任型。而影响政府住房保障范围动态变化的因素，主要包括以下几方面：首先，是经济发展的阶段。从大的阶段来看，在农业经济阶段，农业的生产方式和人口居住密度使私人投资分散化地解决各自的住房需求成为可能；而在工业经济阶段，生产的集聚效应、人口密度的提升等都使政府住房保障范围的扩大成为必然。从小的阶段来看，新加坡等国随着经济的发展和居民收入的增长，政府不断提高申请购买新建组屋的家庭月收入上限标准，逐步扩大了政府住房保障的范围；而德、日等国则随着经济的发展和基础设施水平、居民住房水平的提高，逐渐缩小了政府住房保障的范围。其次，是住房市场的供求关系。住房市场供求矛盾加大，既包括供不应求的数量型住房短缺加重，也包括供求不对应的结构型住房短缺加重，是导致政府住房保障范围扩大的重要因素之一。住房市场供求关系失衡，依靠市场力量解决居民住房问题不力，往往致使社会矛盾的尖锐程度增大，从而使政府的压力增加，需要依靠更多的政府保障来解决中低收入群体的住房问题。再次，是社会保障制度的完善程度。住房保障和医疗保障、养老保障、失业保障等共同构成了社会保障制度，住房保障以外的各种社会保障的完善程度对住房保障的范围产生着影响。此外，社会文化背景、政府执政理念等也是影响政府住房保障范围的因素。

二、中国政府住房保障范围的变迁历程与现状

我国政府住房保障范围的变迁与房地产业的发展密不可分，而我国房地产业的发展是随着以土地制度改革和住房制度改革为主体进行的，与中国经济体制改革的发展历程息息相关。中国房地产业从建国以来经历了六十多年的发展演变，政府住房保障的范围也随之发生着阶段性的变化。其间有三个关键性的节点：其一，是1978年改革开放；其二，是1998年住房分配货币化改革；其三，是2007年保障性住房被重新赋予重要地位。这三个关键的时间节点将我国政府住房保障范围的变迁历程划分为以下四个阶段：

第一阶段：1949-1978年，房屋完全福利化阶段，政府住房保障范围全民化。

1949年以前，中国社会经过两千多年的封建社会发展，私有土地和房屋的租赁、买卖达到了相当的规模。新中国成立后，随着土地的社会主义公有制的实行，住房制度采取了完全福利化的模式。房屋建设资金全部来源于国家基本建设资金，住房完全由政府计划统一供应，限制和禁止私人建房买房。住房作为一种具有使用价值的社会福利形式存在，按照工作年限、职位高低等排序，以实物形式无偿分配给城市居民使用，居民只需缴纳象征性的房屋维修租金，与之相应的是城市居民工资收入中也不包含住房工资。

1949年建国后至1978年改革开放前的三十年时间内，中国房地产业在强制性的制度变迁中转变为政府主导的高度计划经济发展模式，房地产从投资、建设、分配到管理和维修全部纳入国家计划，城市居民居住所需的住房和企业发展所需的厂房、办公空间以及商业建筑等一律由国家按照财政计划指令安排建设，所需土地则由国家无偿划拔使用。虽然这一阶段的政府住房保障呈现出全面化的特征，但是由于计划经济模式的局限，加之重生产轻生活的政策导向，使这一阶段的中国房地产业基本处于萎缩状态，住宅投资严重不足，人们居住水平提高得很慢，全民化的住房保障难以到位。1978年，全国城镇新建住宅面积只有0.38亿平方米，约为2008年建设水平的二十分之一；到1978年，全国城市人均住宅建筑面积仅有6.7平方米，农村人均住房面积也只有8.1平方米，住房问题成为当时最为严重的城市社会问题之一，由此也酝酿着制度变迁的潜在需求。

第二阶段：1978-1998年，房屋商品化过渡阶段，政府保障范围逐渐缩小。

1978年党的十一届三中全会召开，自此，中国迈出了改革开放的步伐，开始了从“以阶级斗争为纲”到以经济建设为中心的历史性转变。随着经济体制改革的进行，中国房地产业的发展也进入了新的阶段，与国民经济的其他行业相同，经历着由计划经济向市场经济的转变。房地产业的这种转变是在土地制度改革和住房制度改革推动中进行的，城市土地有偿转让的实施和住房商品化的发展，使房地产领域由政府投资大一统的局面逐步改变，私人投资的比重则逐渐增加。土地制度改革方面，主要的改革举措包括土地有偿使用、土地所有权与使用权分离、土地产权可流转等。随着一系列法规政策的出台和各地的突破性实践，我国的土地资源由无偿、无期限、无流动使用的状态开始向有偿、有期限、有流动使用转变。住房制度改革方面，主要的改革举措包括出售公房、提租补贴、新建商品房、建立住房公积金制度等。住房商品化进程不断加深，产权公有、实物分配、低租金使用的福利住房制度被打破，通过市场来解决住房问题逐步被认可。

从1978年至1998年这一阶段，在土地制度改革和住房制度改革的双重推动下，我国房地产业经历着由计划经济向市场经济的转变，住房由国家的计划统一提供转变为国家、集体、个人三者分担，政府住房保障的范围也随之逐渐缩小。

第三阶段：1998-2007年，房屋高度市场化阶段，政府住房保障缺位。

为了应对1997年东南亚经济危机给我国经济带来的不利影响，拉动内需，刺激经济增长，加之我国的住房制度改革基础已经较为成熟，1998年7月，国务院发布《关于进一步深化城镇住房制度

改革加快住房建设的通知》，明确要求各省、自治区、直辖市1998年下半年开始停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化。至此，中国房地产业市场才真正开始形成。由此，我国的土地制度改革与住房制度改革进一步深化，房地产业也进入了商品住房阶段，私人投资逐渐成为住房供应的主体。土地制度改革方面，重点改革的是土地出让方式，由协议出让为主转向招标、拍卖、挂牌公开出让的方式。住房制度改革方面，改革的主要内容包括住房分配货币化、购房金融支持、规范市场交易等政策措施。1998年至2007年的十年间，我国的房地产市场逐步建立并快速发展，形成了商品房占绝对主体地位的住房体系，城镇居民的住房问题基本上全部依赖市场解决。在这一高度市场化阶段中，我国城市居民的住房条件得到了较大改善：《中国统计年鉴2010》的数据显示，1988年至1997年城市人均住宅建筑面积由13.0平方米增至17.8平方米，同比年均增长3.68％，环比年均增长3.39％；而1998年至2006年城市人均住宅建筑面积由18.7平方米增至27.1平方米，同比年均增长5.03％，环比年均增长4.81％。在城市居民平均住房条件得到较大改善的同时，由于政府住房保障的缺位使中低收入群体的住房需求问题也日益突现。

第四阶段：2007年至今，重提保障房阶段，政府住房保障范围扩大。

2007年8月7日，国务院颁发《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，提出：进一步建立健全城市廉租住房制度，逐步扩大廉租住房制度的保障范围；改进和规范经济适用住房制度，合理确定经济适用住房供应对象、标准；逐步改善其他住房困难群体的居住条件等。这一政策标志着我国保障性住房被重新赋予重要地位，住房供应从“重市场、轻保障”转向“市场、保障并重”。土地制度改革方面，在这一阶段主要是在原有改革基础上的深化以及根据保障性住房建设需要所做的调整。具体包括扩大土地有偿使用范围、加强土地利用的管理与计划、推进土地城乡一体化进程、强调保障性住房用地供应等。住房制度改革方面，相关政策措施也以保障房建设为重心展开，主要包括建立保障性住房管理体系、配套资金及税收政策、制定具体计划等。

2007年至今的这一阶段，我国房地产业的主旋律是增加保障性住房的建设，旨在解决在1998年至2007年房屋高度市场化阶段政府投资缺位、保障性住房匮乏的问题，政府重新承担起满足中低收入群体住房需求的责任，政府住房保障的范围也随之扩大。

如上所述，中国房地产业经历了完全福利化阶段、商品化过渡阶段、高度市场化阶段、重提保障房阶段四个阶段，期间政府住房保障的范围也随之发生着阶段性的变化。而对我国政府住房保障范围现状的具体分析，则可以从以下几方面进行。

首先，从住房体系构成来看。现阶段我国城市住房体系的构成如下：(1)商品住房：是住房市场上可由买卖双方自行确定交易价格与交易面积等的住房，用来满足有支付能力的高收入群体的住房需求。(2)限价住房：是由政府限定销售价格、面积、购买者资格等条件，提供给社会中等收入阶层购买的住房。(3)经济适用住房：是由政府限定销售价格、面积、购买者资格等条件，提供给社会低收入阶层购买的住房。(4)廉租住房：是由政府建造或购买，以远低于市场水平的租金，提供给社会最底层收入群体租用的住房。(5)公共租赁住房：又称经济租赁住房、政策性租赁住房，是解决新就业职工、外来人口等“夹心层”群体住房困难的住房，由政府或公共机构所有，用低于市场价、承租者能够承受起的价格向“夹心层”出租。(6)其他：各地还不同程度地存在拆迁安置房、危改房、集资房等形式的住房。在我国现阶段的城市住房体系构成中，除了商品住房以外，其他各类住房均有保障属性，只是根据保障程度有所不同而已。此外，我国的保障性住房还包括纳入国家保障性安居工程的林区、垦区、煤矿棚户区改造住房和农村危房改住房。

其次，从政府住房保障的划分标准来看。主要依据是我国保障性住房被重新赋予重要地位的标志性文件——国务院《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》

(国发[2007124号)。第一种标准，居民比例。以廉租住房为例，国发[2007]24号文件提出：“十一五”期末，全国廉租住房制度保障范围要由城市最低收入住房困难家庭扩大到低收入住房困难家庭；廉租住房保障对象的家庭收入标准和住房困难标准，由人民政府按照当地统计部门公布的家庭人均可支配收入和人均住房水平的一定比例，结合城市经济发展水平和住房价格水平确定。可见，在全国总体层次上，住房政府保障范围是定性描述的，即中低收入住房困难家庭；具体定量的标准是由城市层面确定的。第二种标准，建房比例。国发[2007]24号文件明确要求“城市新审批、新开工的住房建设，套型建筑面积90平方米以下住房面积所占比重，必须达到开发建设总面积的70％以上；廉租住房、经济适用住房和中低价位、中小套型普通商品住房建设用地的年度供应量不得低于居住用地供应总量的70％”。从目前的实际操作情况看中低价位、中小套型普通商品住房即限价房。可见，我国政府住房保障范围从建房比例标准上看是明确的，即新建住房总量的70％以上。第三种标准，财政支出比例。由于缺乏数据来说明政府用于住房保障的财政资金占全部财政支出或占GDP的比例，我国目前尚无法以财政支出的标准来划定政府住房保障范围。从这三种划分政府住房保障的标准来看，其中以建房比例为标准对中国总体政府住房保障范围的描述较为明确，即新建住房总量的70％以上。

再次，从典型城市的政府住房保障范围来看。为与全国层面进行比较，就建房比例这一标准来分析北京、天津、上海等典型城市的政府住房保障范围。(1)北京。从2008年和2009年北京市的住房建设计划来看，均明确提出新建政策性住房要占新建住房总量的40％以上，政策性住房包括限价住房、经济适用住房、廉租住房、政策性租赁住房、其他政策性住房。(2)天津。从2008年和2009年天津市的住房建设计划来看，包括限价住房、经济适用住房、廉租住房在内的保障性住房占新建住房总量的35％左右。(3)上海。从2008年上海市住房建设计划来看，政府保障性住房建设计划仅包括经济适用住房、廉租住房，占新建住房总量的20％，低于北京和天津，但提出要通过将一部分配套商品房转化为廉租房源，并收购部分中低价位、中小套型普通商品住房、房改售后房和公有住房，筹措一批廉租住房实物配租的房源，扩大实物配租比例，新增廉租住房受益家庭2万户，累计受益家庭达到5万户；从2009年上海市住房建设计划来看，政府保障性住房建设计划增加了配套商品房，与经济适用住房、廉租住房一起，合计约占新开工住房面积的45％左右，略高于北京和天津，还提出进一步通过收购廉租住房房源，新增廉租住房受益家庭2万户，累计受益家庭达到7万户。也有学者研究表明各地区廉租住房保障水平基本与经济发展相适应。

三、中国政府住房保障范围的问题与对策

回顾中国房地产业的发展阶段及住房保障范围的变迁与现状，我国政府住房保障范围主要存在如

下几方面的问题。

1　政府定位不明确，住房政策缺乏长期目标和法律保障

中国政府在住房政策方面的政府定位不明确，在1978年以前完全福利化阶段体现的是全面责任型特点；在1998年至2007年高度市场化阶段体现的则是雏生型特点；2007年以后则是一方面以新加坡全面责任型为主要学习目标，另一方面又不愿放弃房地产市场投资对经济的巨大拉动作用。

中国政府定位的不确定性与经济体制改革进程密切相连，中国在由计划经济向市场经济的转型过程中采用的是“摸着石头过河”的探索式渐进式改革方式。在这过程中，政府定位也在不断变化，从全面计划无所不管的“全包家长式”转变为发展才是硬道理的“经济增长式”，又向社会公平服务民生的“公共服务式”转变。但是这种转变不是纯粹的，目前我国政府定位呈现出以“经济增长式”为现状、以“公共服务式”为目标、还带有“全包家长式”色彩的特点。政府定位的不确定性，导致住房政策的不断摇摆，同时兼具几方面特点，住房体系构成复杂，缺乏长期目标。从国际经验来看，制定较为全面的法律体系是解决住房问题的重要保障。而我国的住房政策大多以各层次各种类的政府部门“通知”形式出现，没有以法律的形式固定下来。

2　中央政府和地方政府对于住房保障范围存在不同的诉求

在住房保障方面，不可避免地存在着中央政府和地方政府责任分配的问题。关于这一问题，2007年8月国务院《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》中将筹集保障性住房资金来源的责任分配给了地方政府，要求地方各级人民政府要根据廉租住房工作的年度计划，切实落实廉租住房保障资金，只有对中西部财政困难地区，才通过中央预算内投资补助和中央财政廉租住房保障专项补助资金等方式给予支持。

然而，增加土地出让收入便成为地方政府增收的主要途径，甚至形成了我国地方政府依靠“土地财政”的局面。对于地方政府财政来说，提供保障性住房一方面减少了财政收入，另一方面增加了财政支出。因而，地方政府在提供保障性住房方面是被动的，而在通过出让土地增收、以房地产拉动经济增长、维持高房价等方面却是具有积极动力的。早在1998年国务院《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》中提出的深化城镇住房制度改革的目标中就包括“建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系”；对不同收入家庭实行不同的住房供应政策：最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房；中低收入家庭购买经济适用住房；其他收入高的家庭购买、租赁市场价商品住房；调整住房投资结构，重点发展经济适用住房(安居工程)。但是，在政策的实际执行过程中，各地政府出于经济增长、财政增收等方面的考虑，货币分配住房的市场化政策得到了重点执行，而经济适用房、廉租住房则被忽略。2008年、2009年新一轮地方政府的住房建设计划中，保障性住房的建设比例也往往小于中央提出的保障性住房建设比例，由此也体现了在保障性住房的供给上，中央政府和地方政府对于住房保障范围存在着不同的诉求，这将不利于我国中低收入家庭住房问题的解决。

3　现阶段政府住房保障范围过于宽泛，但户籍壁垒又使大量低收入居民处于住房保障之外

我国目前的这种多层次城镇住房体系构成复杂，表面看来满足了社会各阶层的住房需求，但就连新毕业的大学生也被囊括在政府保障的范畴之内，政府管制的保障房占据住房供给的70％或以上。深入来看政府由公共职能缺位直接转变为政府干预市场过多，政府保障范围过宽，政府管制降低了市场配置效率，有些地区限价住房出现滞销的情况便是一种证明。现阶段的保障范围之宽与1998年至2007年间商品住房阶段的保障范围之窄，形成了鲜明的对比，在住房配置方式中政府管制作用增强的同时，市场机制的作用减弱。

与此同时，中国住房制度同教育、医疗等其他的基本社会管理体系一样，大多都以户籍制度为基础。从北京、上海、天津等城市的居民住房保障准入条件来看，都有一个共同的条件，要求保障性住房的申请人具备本市城镇户口。建立在户籍制度基础上的住房政策，使相当一部分中低收入人群既不满足政府规定的住房保障条件，又无力从市场上获得住房，从而处于政府住房保障范围之外。这其中既包括进城务工的农业户籍人口，也包括在与户籍地不同城市工作的非农业户籍人口。相对于异地工作具有非农业户口的人群来说，进城务工的农业户籍人口往往收入更低、通过市场解决住房问题的难度更大，住房情况已成为农民工迁移城市意愿的显著影响因素。城乡二元化住房政策，使我国城镇政府陷入了一种“两难”的境地。一方面，如果不将进城务工的农业户籍人口纳入政府住房保障范围，则其无力通过市场改善恶劣的居住条件，为城市卫生、治安等都埋下了隐患；另一方面，如果将进城务工的农业户籍人口纳入政府住房保障范围，则可能出现新的社会问题，农业户籍人口在户籍所在地拥有宅基地的土地资源福利，而非农业户籍人口则没有此种福利。同时由于进城务工人员的流动性较大，因此，向其提供廉租房或公共租赁房等形式的保障性住房较为适合，取消其在农村的住房福利又可能使其在失业时无家可归。然而，解决非本地城镇户籍人口的住房问题，是我国城镇政府在合理确定住房保障范围时必须面对和考虑的。

针对我国政府住房保障范围方面存在的主要问题，提出如下几点建议。

1　明确政府定位，建立住房政策的长期目标和法律保障

明确政府定位、建立长期住房保障计划，并以法律的形式加以固定，是我国政府住房保障范围确定需要解决的首要问题。我国政府定位是随着经济体制改革而逐步变化的。我国政府定位的转变某种程度上可以说是财政的公共化改革，是与市场化进程相衔接的，在渐进的过程中经历了两个阶段：第一阶段，1978年到1992年，从改革开始一直到社会主义市场经济体制基本框架建立起来之前，是我国从计划向市场转轨一个比较长的量变积累期，这个阶段政府通过逐步退出传统资源配置领域，推动经济运行机制市场化，财政以缩小存量的方式体现自身职能向公共化内涵转变；第二阶段，20世纪90年代中期至今，政府通过自身改革建立适应市场经济体制要求的财政体制框架，逐渐将财政公共化的目标定位于弥补市场失灵，同时在这一过程中进行增量拓展和存量的结构性调整，政府继续完成传统职能的退出和对改革进程的驾驭，逐渐向社会型政府转变。因此，我国的住房保障范围应以弥补市场不足为限，将政府住房保障的范围限定在解决社会低收入群体的住房问题上。

在建立长期计划、并以法律形式保障实施方面值得借鉴的代表性国家是新加坡和日本。新加坡在20世纪60年代就确立了“居者有其屋”的住房政策目标，其后以“五年建屋计划”将此目标进一步分解，通过1961年至1980年四个五年计划，基本实现了“居者有其屋”的政策目标；在此基础上1989年开始实行“组屋更新计划”，开展老城改造，以提升组屋的档次和服务；从20世纪90年代至今，居住在公共组屋的新加坡人口所占比重保持在80％以上。日本为解决住房问题，先后制定了40

多部相关的法律法规，建立了较为完备的住房保障法律体系，既包括引导住宅产业发展的综合性法律法规，也包括具体组织实施的法律法规，还包括住宅产业技术和标准的法律法规，其中主要法律法规有：《住宅金融公库法》(1950年)、《公营住宅法》(1951年)、《日本住宅公团法》和《住宅融资保险法》(1955年)、《居民区改造法》(1960年)、《城市住房计划法》(1966年)等等。

我国在住房保障方面必须建立一套完整的发展计划，明确住房保障的基本目标，并以法律的形式保证其实施，这样才能改变目前我国住房保障政策的多变性、随意性，才能合理界定我国住房领域政府保障的范围所在。

2　理顺中央政府和地方政府在住房保障方面的分工与协作关系

目前，我国将提供保障性住房的责任分摊给了地方政府，中央政府除了对中西部财政困难地区给予资金支持外，其他地区的政府保障性住房的供应由地方各级政府负责落实。然而，自21世纪开始至今，中央政府财政收入占全部财政收入的比重一直保持在50％以上，而中央政府财政支出占全部财政支出的比重则一直停留在20％-30％的水平上，且呈逐年下降的趋势。在原有中央政府与地方政府收支剪刀差的问题未得到有效改善的情况下，将提供保障性住房的责任强加给地方政府，地方财政将难以承担，住房保障范围的目标也难以落到实处。

从国际经验来看，美国1937年的《公共住宅法案》就确定了中央出资、由地方城市政府建造公共住宅、供低收入家庭和失业人口使用的政策导向；而德国1956年颁布的《健设法》，要求联邦、州和地方政府在住房方面都要承担责任，各级政府对建房或购房者要给予补贴、贷款和减税等支持。

因此，在住房保障方面，我国中央政府应承担起更多的责任，缓解地方政府提供保障性住房对财政支出与财政收入的双重压力，使我国的住房保障工作不会因为政府投资的不足而导致住房保障范围的不合理缩减，从而更好地解决我国中低收入家庭的住房问题。

3　合理确定政府住房保障的范围，统筹解决非本地户籍低收入居民的住房问题

市场与政府共同承担了满足社会各阶层群体住房需求的责任，合理确定政府住房保障范围的首要原则就是明确市场与政府各自的优势所在。政府住房保障的存在是为了弥补市场的不足，要充分发挥市场机制的高效优势，使其在住房资源配置方面起到基础性的作用；同时，将中低收入群体的保障性住房纳入政府保障范围，以弥补市场失灵，以此调整我国现阶段政府住房保障范围过于宽泛的问题。此外还应建立政府住房保障范围的动态调整机制，当目前突出的住房问题得到缓解、社会矛盾趋于缓和后，我国应逐渐缩小政府保障的范围，将政府保障的范围仅限于廉租住房，同时加强政府对房地产市场的规范和管理。

我国目前以户籍作为住房保障的准入条件之一，使无力从市场上获得住房的进城务工的农业户籍人口和在与户籍地不同城市工作的非农业户籍人口被排除在政府住房保障的范围之外。要解决处于灰色地带的这部分中低收入群体的住房保障问题，必须打破户籍壁垒，在划定政府住房保障范围时放弃“本市非农业户籍”这一标准，统一按照收入水平(含资产水平)、居住和工作时间等标准统筹考虑。统筹考虑划定政府住房保障范围应包括“城乡统筹”和“全国统筹”。“城乡统筹”是指打破农业户籍和非农业户籍之间的壁垒，符合条件的中低收入居民可以选择在农村或城市享受住房福利待遇，但不能同时在农村和城市享受住房福利待遇；“全国统筹”是指打破本地非农业户籍和异地非农业户籍之间的壁垒，符合条件的中低收入居民可以选择在哪个城市享受住房保障待遇，但不能同时在两个城市享受住房保障待遇。需要注意的是政府提供的住房保障应该是不可转让的，以避免申请人不是根据自身居住需要而是根据不同地区住房保障的价值差距进行选择。以上仅是打破户籍壁垒、统筹解决中低收入人群住房问题的大致思路，具体政策法规则需要更为周密和完全，可能涉及如建立城乡统一的土地市场、改革户籍管理制度等深层次的问题。

作者：董昕

经济住房保障问题完善分析论文 篇3：

住房保障财政支出特点研究

一、问题的提出

改革开放以来，我国的城镇住房保障制度体系正经历一个由福利制向市场化转型的过程，由于对计划经济体制下政府大包大揽模式的否定，导致住房市场化主导了住房体制的改革方向。但是，近十年来的实践证明，本来认为可以通过资源配置的优化、解决住房市场长期供给不足的住房市场化改革。非但不能解决住房问题的全部，资本逐利的负效应还造成了住房市场的无效供给和价格信号的紊乱。当前，中低收入居民住房保障不足等问题日益成为全社会的热点话题，受到社会各方面的关注。如何应对矛盾日益突出的城镇中低收入住房保障问题，成为财政政策必须要研究的问题。在这样的背景下，中央政府将城镇住房保障作为民生工程的重点，花大力气建立新的城镇住房保障制度体系，投入9000亿元巨资建设廉租房和经济适用房等保障性住房，实现多元化的保障性住房供给体系，弥补市场失灵造成的住房有效供给的缺口。对于住房保障该花多少钱，怎么花，住房保障财政支出有什么特点，仁者见仁，智者见智。比较具有代表性的观点认为。住房保障事业作为国家未来关注民生的重要领域，其财政支出的规模应当向教育、计划生育等社会事业一样。在GDP中占一个较为稳定的比重，这样可以使住房保障事业获得稳定的财力支持，得以稳定的发展。但这种观点是否具有客观性和科学性，值得商榷。由于我国的住房体制改革的间短。对一些住房保障制度体系较为完善的国家的经验进行借鉴是一条捷径。

二、一些发达国家和地区的住房保障财政支出

(一)英国的住房保障财政支出

英国住房保障制度的演进以1979年的住房体制改革为界，表现为两种截然不同的发展趋势。前一时期，英国政府为应对保障性住房的严重短缺，采取了政府干预为主、市场机制为辅、扩大财政支出规模、大量建造保障性住房的政策。经过了几十年的保障性住房扩容阶段，英国全社会保有的保障性住房规模巨大，住房保障矛盾基本解决。但僵化的投入机制给财政背上了沉重的负担；后一时期，英国政府针对住房保障形式已经发生了根本

性转变的现实，果断改革沿用了几十年的财政政策，并将财政减负、市场为主、政府干预为辅、提高居民住房自有率确定为住房保障政策的改革方向。

1　1914—1979年改革以前

从一次世界大战开始，英国政府开始大规模介入住房保障领域。一方面，通过立法，建立严格的房屋租赁管制，并对住房保障对象提供财政补贴；另一方面，政府通过财政投资和建设补贴，直接参与保障性住房的建造。仅从1914—1939年的20年中，英国政府就建设了130万套保障性住房。这一时期英国政府在住房保障领域的支出规模呈上升趋势，占GDP的比重也逐年上升。英国住房保障支出到1976年达到巅峰，当年的住房计划中的财政支出达到130亿英镑。

2　1979年改革以后至今

1979年住房体制改革后。英国政府在住房保障领域的支出规模和结构在两个方面表现出明显的特点，一是住房福利支出保持稳定，二是住房保障性支出逐年大幅削减。

——从社会福利支出的角度看

英国的住房保障制度体系中，相当一部分的住房保障内容属于社会公众可以按照社会福利原则享受。这一部分的住房保障支出在统计核算的过程中，反应在政府的社会福利支出中。统计资料显示，从1991D2—200I／02年度，英国政府支出的住房福利总额从60.5亿英镑增长到116.9亿英镑，11年间的年均增幅达6.16％，高于同期GDP年均增幅4.98％一个多百分点。同期，用于住房福利的支出占全部福利支出的比重变化趋势较为稳定，两类支出占同期GDP的比重也较为稳定，反映了英国作为一个高福利国家在福利支出政策方面的连续性，住房福利支出在规模和结构的变化趋势上与经济增长的关系基本保持一致。英国1991／92--2001／02财政年度住房福利支出和总支出占GDP比重变化趋势见图1。

——从住房保障建设支出的角度看

从英国社会保障性住房总投资额度及其占GDP比重的变化趋势来看，1979年住房政策的重大转型也深刻影响到市场对保障性住房的投入。从1979／80--2005／06年度，英国社会保障性住房总投资额从40.4亿英镑增长到72.2亿英镑，但是其占GDP的比重却从1979／80年度的2.03％逐年下降到2005106年度的0.58％。这一趋势说明社会保障性住房的总投资绝对额有所增长。但是增幅相对于GDP的增长而言是下降的，见图2。

(二)美国的住房保障财政支出

1　美国住房保障财政支出的类型

美国政府用于住房保障的财政支出可以分为两大类：一类是政府预算支出，另一类是税式支出。

政府预算支出由专职管理住房问题的住房与城市反战部(HUD)负责。住房与城市发展部具体把握住房保障支出的政策和决策依据，并会同总统预算与管理办公室制定部门预算和住房补贴预算。统计资料显示，HUD和住房补贴的支出规模基本稳定。三十多年来略有增长。而HUD在1976-1981年的几个年度内，部门和住房补贴预算远远大于实际支出的特殊情况，源于HUD在早期住房保障政策的执行中存在比较严重的阻滞。当时联邦政府一些支出规模较大的住房保障计划实施得并不顺利。经过一段时间的调整，从1981年以后，美国政府调整了住房保障政策导向。一方面逐步削减住房保障支出的规模，另一方面降低了住房保障支出预算的盲目性。

税式支出是为实现住房保障政策目标而实施的税收优惠和减免，税式支出的政策由立法部门制定，最终的支出规模由税收部门统计。美国住房保障政策所涉及到的税式支出主要有房主所获税收减免和投资者减免，其中房主所获税收减免包括抵押贷款利息减免、财产税减免、资本利得、其他房主减免等几大类。统计资料显示，从1976—2009年，税式支出则显示出明显的增长趋势，绝对量上来看，34年中增长了3.8倍。年均增幅达4％。房主所获税收减免、投资者减免和税式支出分别增长了3.6倍、6.2倍和3.8倍，35年间的年均增幅分别达到3.75％、5.36％和3.89％。

2　美国住房保障财政支出的结构

美国住房保障支出的结构特征可以从三个角度分析。一是HUD支出占联邦支出的比重：二是HUD支出占GDP的比重：三是住房补贴占低保支出的比重。

——HUD支出占联邦支出的比重

从1976--2007年，HUD支出在联邦支出中的比重呈现出逐步下降的趋势，特别是近几年，HUD的支出水平出現了一个较大的下降趋势，说明美国政府长期以来通过住房保障职能的结构调整，系统地降低了财政在住房保障领域的支出负担。

——HUD支出占GDP的比重

HUD管理的住房保障支出占GDP比重的变动趋势表现得非常明显，从图中曲线的走势来看，除个别年份有异常变动外，整体的变动趋势表明。美国政府在住房保障支出方面

的投入逐年下降，美国社会的住房保障职能正在被市场力量所主导，政府和财政的支出责任和负担逐步向市场转嫁。

——住房补贴占低保支出的比重

住房补贴支出作为低保支出中的组成部分，占低保支出中的比重在三十多年间经历了一个比重由低到高在逐步回落的过程。总体而言，占低保支出的比重变化相对比较稳定，除了1985年出现了较大的波动外，年度间的变动幅度较小，反映出住房补贴在低保支出中的结构相对比较稳定的结构特征。这一结构特征表明，相对于医疗、教育等支出而言，住房补贴支出在低保支出中属于社会保障支出的补充。

(三)香港的住房保障财政支出

香港政府从上世纪50年代开始建立住房保障体系以来，将住房保障支出作为一项重要的政府职责来抓。历届政府不断推出新的住房保障计划，并加大对保障性住房体系建设初期的财政投入。住房保障支出与房屋建设的关系紧密，因而在支出特点上也表现出房屋建设的周期性，这种周期性不仅表现在住房保障支出在公共支出中比重的波动，也表现为住房保障支出占GDP比重的波动。从香港1987／88—2006／07财政年度保障性住房的支出情况来看，在20年的时间段内。香港政府住房保障支出在总量绝对增长的前提下，表现出周期性的波动，从1987／88年度的70亿港元增长至1999／00年度的470亿港元，到2006／07年度有回落到147亿港元，同期住房保障支出占公共支出的比重也表现出相同的波动的趋势，从87／88年度的13.1％上升到1999／00年度的16.9％，进而06／07年度又回落到6％，见图6。而同期的住房保障支出占GDP的比重也表现出相同的波动趋势。以2005--2007年的情况来看，住房保障支出占GDP的比重近3年来也是显著下降的。

三、这些国家和地区住房保障财政支出的特点

从以上3个国家和地区住房保障财政支出的基本情况来看，表现出较为明显的共性的特点，那就是住房保障财政支出有结构的支出体系，各个职能的财政支出在中长期中表现出不同的变化趋势。从总体上而言，用于保障性住房建设的财政支出规模会存在较大幅度的波动。用于保障性住房维护的财政支出的规模会比较稳定。因而不会出现住房保障财政支出长期中稳定地占GDP的一定比重的现象，而是在中短期内，住房保障财政支出总量波动呈现出倒U型的变化趋势。

对于这一现象的解释是。住房保障财政支出是一类特殊的社会保障性支出，既不同于一般的固定资产投资，也不同于一般的经常性支出，而是二者的组合。即住房保障财政支出是资本性支出和经常性支出的有机结合。住房保障财政支出中的资本性支出会形成政府公房的不动产，长期发挥住房保障的职能；经常性支出用于偿还建设贷款或债券本息或支付货币化财政补贴和管理费用。在保障性住房尚未满足社会需求之前，住房保障财政支出用于建设和维护管理的支出都会增长，因而住房保障财政支出的总量会不断在经济总量中攀升：而当保障性住房的供给基本满足社会需求之后，用于建设的资本性财政支出规模会大幅度下降，而用于维护和管理的经常性财政支出将会随着经济总量的增长而增长。因而。总体来看。住房保障财政支出总量呈现倒u型的变化趋势，而非时下主流观点认为的住房保障财政支出要稳定地占据GDP或财政支出的一定比例，才能说明住房保障的财力保障机制是合理有效的。这是对住房保障财政支出特点存在一定的曲解，是片面地将住房保障财政支出定位于经常性支出而得出的错误结论，需要加以纠正。

四、对我国城镇住房保障制度建设的启示

针对住房保障财政支出的这一特点，我国现行的城镇住房保障制度体系在规划财政支出模式时，既要因地制宜，结合中国的基本国情，也要积极借鉴国际经验，少走弯路。具体而言，可以从三个方面着手：一是要合理规划建设项目。住房保障财政支出的政策性强，保障性住房建设项目的投入规模大，发挥保障作用的时间周期长，因此，建设项目的合理规划至关重要。只有合理规划建设项目，才可以既避免建设过程中的公共资源部门化的不良导向，真正将有限的财政资金用于提高中低收入居民住房保障水平。二是要合理确定保障支出标准。保障性住房在使用的本质上和一般的商品房没有区别，唯一不同的地方在于住房的使用目的。因此。政府在兴建保障性住房。提高住房保障水平的同时，要在财政资源的投入标准上遵行房地产行业生产的一般规律，该投入的地方要多方筹措资金，加大财力保障力度，不该投入的地方要通过一系列规章制度的完善来杜绝浪费。三是要不断完善制度建设。住房保障是我国在住房福利化體制改革十多年后，再度关注的新课题。因此，通过国际经验的借鉴。结合我国的经济社会发展实际，正确认识现阶段住房保障财政支出的特点，摸清其运行规律，对于我国财政制度的完善和财政资源配置效率的提高具有重大的指导意义。

作者：杨　阳