完善社会保障管理论文

2022-04-20

社会保障基金管理是指为保障劳动者的基本生活，根据国家、企业和个人的经济承受能力而开展的基金筹集、待遇支付、基金保值增值的行为和过程。完善我国社会保障基金管理政策，从社会保障基金筹集管理、社会保障基金投资管理、社会保障基金给付管理和社会保障监督管理入手。今天小编为大家精心挑选了关于《完善社会保障管理论文(精选3篇)》，希望对大家有所帮助。

完善社会保障管理论文篇1：

进一步完善我国社会保障基金管理的几点思考

一、健全完善的法制环境是实现规范化管理的前提

虽然目前我国从总体已形成了一套比较完整的社会保障体系，但相关法制建设仍不健全完善，不十分具体，很多属于框架性、原则性规定，又多以“暂行规定”、“办法”、“意见”等形式出现，分布零散混乱，存在一定程度上的法律空白，有的尚处于试行阶段。考虑到我国目前的制度执行现状，操作上又往往有一定的难度。为了实现规范化管理，必须改变目前这种状况，加快健全完善社保基金管理领域相关法规建设，对基金投资运营、反欺诈、企业年金等做出制度性规定，规范基金征缴、管理、支付、运营等行为主体，依法实施管理，提高权威性；同时要综合考虑相关的财政法律和规章制度衔接，做到不矛盾、不冲突，形成统一协调、细致、效力层次较高的法律法规体系。

二、合理的机构设置与协作关系是专业化管理的基础

（一）管办分离

行政管理与业务管理分开，明确不同部门的作用和职能责任。可以部门职能优化和机构重组为切入口，合理设置和调整社会保障基金管理机构。例如，广东省人力资源和社会保障厅单独成立事业局，将社会保险基金管理的职能分离出来；深圳市也在人力资源和社会保障局下设立了直属的事业局-社会保险基金管理局，在各区设立经办机构的派出机构，实行社会保障的管办分离。

（二）职责分设

根据社会保障基金运行中筹资、支付、投资的各自特点和不同的工作规程，分别建立社会保障筹资机构、社会保障经办机构、社会保障基金投资管理机构，等等。

（三）完善监管

内外结合、纵横交织是完善监管的重要途径。其中内部监管是监督管理机制的基础环节，是首先要加强的部分。清晰的各项基金管理程序，规范的业务经办行为以及相关部门和人员明确的责任，按工作程序设置岗位，严格的岗位责任制构成内部监管的重要内容。

健全的社会监督机制，能充分发挥新闻、舆论监督的作用，对存在不良行为的管理机构或工作人员施加社会压力，推进社保基金管理不断走向“透明”和“阳光”。当然在这一过程中提高群众对社保基金相关政策的了解将有利于调动全社会的力量来配合和帮助监管部门的工作。

准确、全面、及时的信息是实现有效监管的基础。完善社保基金的监管，必须解决传统管理方式和管理手段中存在的信息不对称问题，充分运用现代信息科学技术构建社会保障信息化管理体系，逐步实现社保信息系统与相关部门信息系统的共享，实现社保基金全程、实时、纵向贯通、横向互联的监控。

三、强化社保基金预算工作是精细化管理的保证

按《国务院关于试行社会保险基金预算的意见》要求，2010 年我国开始试编社会保险基金预算，社保基金管理实现了从预算外的收支两条线向目前的独立预算管理转变。但由于目前处于试行阶段，仍存在一些不足，比如覆盖范围窄、项目不完整；各险种统筹层次不统一带来了编制和执行中的上下级间利益博弈问题；难以体现个人账户和统筹账户分开核算的原则；预算会计信息较难全面反映基金真实的贮备状态等等。因此，现阶段社保基金预算应做好完善和强化方面的工作。

其一，应在已经试点的政策经验基础上补充和完善社会保险基金预算办法，变试行为正式实施。

其二，为保证编制工作有序深入的推进，必须加强对预算编制工作重要性的宣传和教育工作，增强各部门大局意识。

其三，完善考核、惩戒机制和责任追究制度，对执行社会保险基金预算法律制度的违法行为，如重复支出社保基金、非法套取社保基金等，要按相关制度追究其责任。

其四，建立科学的、透明的具有可操作性的程序，健全完善组织实施的工作机制，提高部门间协作的主动性。

其五，树立“编制与执行并重、投入与绩效并重”的理念。注重工作绩效，实现预算编制与预算执行的深度吻合。

四、创新是提高社保基金管理效率的重要途径

（一）加快提高社会保险统筹层次的改革

统筹层次偏低是目前我国社保基金管理领域比较突出的一个问题。以养老保险为例，真正意义上的省级统筹在全国多数地方还没有实现。此外，其他几项社会保险的统筹有相当一部分还停留在市、县级的阶段。统筹层次偏低一方面削弱了基金分散风险的能力，另一方面也降低了资金余缺调剂的有效性和基金使用的效率。为了增强基金的保障能力，促进发挥社会保险的各项功能，当务之急是加快提高社会保险统筹层次的改革。国家明确提出“十二五”要实现基础养老金全国统筹。推行基础养老金全国统筹的前提是要明确划分各级政府在其中的事权，事权划分清楚，财权也就容易明确了。为此，相关部门要加快方案的具体研究进度，并在此基础上模拟运行或选择部分省、市试点。

（二）构建多层面的社会保障体系，提高社保基金抗风险能力

建立多层面的社会保障体系是完善社会保障的客观要求，它不仅对于促进劳动力资源的合理配置和正常流动，维护劳动者合法权益有着十分重要的意义；同时也能提高社保基金抗风险能力。

一是建立和发展各种补充形式的养老保险。目前，有关的规章制度正在逐步推进中，一些地区和行业已经开始尝试。要从完善整个养老保险体系的高度，对待这项工作的开展。要制定大多数企业可以并乐于接受的财税政策，鼓励企业建立补充养老保险。特别要注意的是不能使其成为少数特殊企业的福利。

二是要发展补充医疗保险。要制定政策，鼓励企业按照国务院关于社会职工医疗保险制度改革有关文件的精神，为职工办理补充医疗保险，并进一步完善事业单位补充医疗保险和公务员医疗补助制度。

三是要探索发展商业保险。商业保险虽有别于社会保险，但从国际经验来看它是社会保障的重要补充，对全社会风险保障体系不可或缺。此外，还要充分发挥个人、家庭、土地的保障作用。

（三）积极探索构建社保基金投资运营良性机制

安全及收益是社保基金运营中的基本要求。因此，良性的社保基金投资运营机制应能充分体现这种要求。从目前我国社保基金投资运营来看，为保证安全性，投资范围被限制在相对低风险的领域，基金主要是存入银行或购买国债，也有一少部分资金注入股市和购买债券，但投资运营模式选择的是统一管理的模式，基金投资手段和工具运用渠道方面仍比较单一。表面上，购买国债或存入银行确可满足资金安全性的需要，但如果考虑物价上涨等因素的影响。主要以货币形式存在的社会保障基金，不仅不能实现保值增值，反而有贬值的危险，甚至会出现由于负利率而导致基金收益率呈现负增长的问题。同时由于资金投放不够分散，单调的投资方式也难以有效地规避风险。如何改变社保基金投资运营效率低增值困难的问题，出发点首先应该放在进一步完善我国资本市场的运行机制上。除优化投资组合，适当增加企业债券、金融债券和证券的投资比例外，还应给予社保基金一定的短期融资便利。例如，允许养老保险基金进入银行同业拆借市场和参与国债市场回购交易。它不仅能增强资产的流动性，又可以此来进行积极的资产管理。二是考虑适当放宽投资运营渠道，改变目前渠道单一的状况。例如委托专业机构投资运营等等。在此工作中社保资金管理部门要制定社保基金投资运营以及收益分配管理的具体办法，注意依法保护个人账户权益，充分发挥各统筹地区监督管理的作用。特别应注意的是厘清个人账户与统筹基金投资收益归属。

五、推进专业队伍建设是管理落实的重要措施

一支具备良好专业素养和职业道德的专业队伍既是提高社保基金管理工作水平的基础，也是促进社保工作持续健康运行的保障。因此，推进专业队伍建设，培养更多专业人才是适应我国社会保障事业发展需要的一项重要内容。

针对目前我国社保基金管理的专业人才仍比较欠缺，特别是运营专业人才队伍还在成长中的状况，应积极总结以往队伍建设方面的成功经验，通过开展创新活动，推动队伍建设上水平。一是积极探索拓宽培训方式，完善培训考核和质量评估体系。创新培训机制，增强培训的高效、系统性。二是创新人才管理机制，健全选用、考评、激励制度，充分调动专业人才队伍的积极性。三是健全完善竞争机制，拓宽选用渠道，引进优秀人才。明确岗位职责，定性考评和量化分析统一，建立科学的考评标准。四是加强专业人员职业道德、诚实守信、遵纪守法特别是遵守基金法规政策教育学习，形成自觉执行各项基金法规政策、维护基金安全、廉洁奉公的从业作风。

六、强化政府责任是不可或缺的重要一环

社会保障是社会性事业，组织实施是政府一项义不容辞的职责，是公共财政的重要构成部分。近年来，中央及各级政府按照建立公共财政的要求，优化调整财政支出结构，加大了对社会保障的资金投入。但国家财政长期以来投入一直偏低。以2008年为例，社保总投入的构成上，我国社保总投入仅占财政的7.5%，远低于德国的55.5%，加拿大的45.6%，美国的30.2%。由此可见，我国财政对社保的投入还有巨大的上升空间。此外，为适应人口老龄化的社会保障需要以及应对当前伴随着社保全覆盖而来的基本保障待遇水平差距大的问题，都需要加大政府投入，逐步提高作为国家战略储备基金的社保基金总量规模，充分发挥财政二次分配调节作用。

（作者单位：广东省韶关学院经管学院）

责任编辑：晓途

作者：胡子昂

完善社会保障管理论文篇2：

论我国社会保障基金管理政策的完善

社会保障基金管理是指为保障劳动者的基本生活，根据国家、企业和个人的经济承受能力而开展的基金筹集、待遇支付、基金保值增值的行为和过程。

完善我国社会保障基金管理政策，从社会保障基金筹集管理、社会保障基金投资管理、社会保障基金给付管理和社会保障监督管理入手。

一、社会保障基金管理政策存在的问题

（一）基金筹集方面

1.社会保障基金的征缴机制仍不完善

我国社会保障基金的筹集渠道主要是来源于个人、企业的社保缴费及国家的财政资金支持。首先，国家的财政补助虽然有助于缓解社保基金资金缺口困难，但是也给国家财政造成较大的压力。在企业缴费方面，一些企业为了减小社会保障基金的足额缴纳，隐瞒企业的实际工资总额。关于个人缴费，主要是存在着个人缴费积极性不高的问题。此外，由于我国社会保障体系方面的法律仍不健全，对不能及时足额缴纳社会保障基金的对象难以采取法律手段进行处理。筹资渠道的单一及国家社会保障法律体系问题造成了我国社会保障基金征缴与支出缺口的不断扩大。

2.社会保障基金收支严重不平衡

目前，我国在社会保障基金管理上采用的是社会统筹与个人账户管理相结合的模式，但是由于在社保基金管理模式转变的过程中部分问题处理不当，社保基金出现了严重的资金短缺及大量的隐性债务问题。随着我国人口老龄化问题的不断严重，社会保障基金收不抵支的问题日益突出。此外，在我国将现收现付制转变为社会统筹与个人账户相结合的模式之后，存在个人账户空账运行的局面。

（二）基金投资方面

1.国家政策投资的规定过于重视安全性，投资收益率较低

长久以来，社会保障基金的投资渠道也往往只局限于行存款、债券投资（以国债为主）等风险较小的投资项目。过分重视安全性意味着对收益性并不偏好。社会保障基金的入市规模收到了很大的限制。

2.投资政策不合理

我国社会保障基金投资方式，主要是以银行存款和购买国债为主的，这种稳健、保守的投资方式，是难以弥补我国社会保障基金缺口，实现社会保障基金的保值增值。我国现行的社会保障基金投资政策，是难以让我国社会保障基金从真正意义上实现保值增值，甚至于我国的社会保障基金已出现了“隐性贬值”的现象。

（三）基金给付方面

1.给付水平低

由于我国社会保障基金筹集、投资方面存在一些问题，使得社会保障基金给付水平较低，不能较好的满足人民对社会保障的需求。使得社会保障没有起到一个保障人民基本生活的作用。

2.给付待遇差别大，标准不统一

不同地区劳动者之间，不同经济性质企业的劳动者之间，以及参加不同部门社会保险的劳动者之间，其保险待遇取各不相同，而且有的差别很大。给付标准不统一，造成社会保险管理上的混乱，也使得劳动者对社会保险政策的严肃性产生怀疑。

（四）基金监督方面

我国采取以人力资源和社会保障部门行政监管为主，以审计、财政、税务等各部门监督为辅的多元化监管模式。这种模式增加了监管成本、导致监管效率有待提升，导致监管主体模糊、分工混乱、监管职责不明确。有的主体扮演过个监管者的角色，导致着监管主体的独立性缺失。同时，我国社会保障基金监管信息的披露面临着信息公开度不足、披露深度不足的问题。我国社会保障部门整体信息化建设水平还比较低，基金监管手段落后，没有形成一套完善的通用性强、易于操作的信息化系统。社会保障基础设施建设滞后，影响了社保基金的监管工作，各部门之间的数据对接制度也尚未完全建立，资源不能共享。

二、完善我国社会保障基金管理政策

（一）基金筹集方面

1.构建多元化的社会保障基金筹资体系

针对当前我国单一化社会保障基金筹集问题，应重点通过拓宽社会保障基金筹资渠道及建设多元化的筹资体系进行完善。我国社会保障基金的筹集采取自愿参保原则，虽能够保障参保自由，但是同样也造成了社会保障基金筹集范围的缩小。因此，国家应该对社会保障制度体系的重要性及政策的优越性进行宣传与解读，以便于吸引更多人参与到社会保障体系之中。

2.增加社会保障基金的财政投入

对于社会保障基金收支不平衡的问题，除了扩大社保覆盖面及开征社会保障税之外，国家相关管理部门应该进一步调整财政支出结构，通过增加国家财政投入补贴的方式来解决社会保障基金缺口问题。此外，对于社保基金的财政补贴应该与社保基金管理相挂钩，对于社保基金征缴工作较好及社保覆盖面较大的地区，应该增加财政补贴，通过这种激励措施来应对人口老龄化对社会保障体系造成的冲击，进而进一步完善我国社会保障体系的建设。

（二）基金投资方面

1.加强投资工具的创新，逐步加大高收益项目的投资比例

投资限制的放松有一個渐进的过程，分析中国市场的状况，债券市场规模不断扩大，市场机制不断完善，债券品种己较为丰富，应逐步扩大债券市场的投资比例。直接投资各类债券或通过购买债券基金投资组合，将成为社保基金投资组合中的重要部分。

2.积极有效地开展投资组合，实行多元化投资战略

我国全国社会保障基金基础薄弱，缺口较大，如果一味的为了规避风险而放弃效率，并不是明智之举。所以，在社保基金的投资运营不可避免的要面临各种风险时，就可以通过资产组合来分散投资的风险，最大限度地获取投资收益。为此，必须有效地开展投资组合，实行多元化的投资战略。

（三）基金给付方面

1.加强社会保障给付方面的力度

要明白社会保障管理的各个方面都是相互联系的，每一个环节的问题都会影响下一个环节。因此在完善社会保障基金与投资监督管理，才能更好的发挥基金给付的作用。增强资金来源渠道，加大财政支出，确保人民生活基本水平。

2.加强全国统筹层次，完善社保基金给付制度，严格统筹项目，逐步统一给付标准。尽量规避给付过程中的贪污腐败与冒领骗领的情况。

（四）基金监管方面

1.建立规范的社保基金监管体系

为降低监管成本、提高监管效率，需要明确各个监管主体的监管职责，建立规范清晰的监管体系制度。应强化专门监管，加强对于社会保障基金筹集、使用等各个环节的监督，努力建立专业化的监督制度。应加大社会保障基金监管信息的公开力度。利用先进的互联网技术，建立社保基金信息披露系统，定期公布基金运行的相关信息，建立网络质询平台，为民众参与社会保障基金监管提供技术手段。

2.加快推进社会保障的信息化建设

充分利用现代科技手段，计算机管理能够促进社会保障管理制度内部的规范化运作，有利于提高工作效率，确保社会保障基金的各项数据安全可靠。信息化的基础上有利于社会监督的运行。

作者：胡志敏

完善社会保障管理论文篇3：

论我国社会保障管理体制的改革与完善

[摘要]本文结合当前我国社会经济发展形势，阐明了实行社会保障管理体制改革的必要性和迫切性，分析了现有社会保障管理体制存在的主要问题，即社会保障管理存在职责交叉与分散问题、社会保障行政主管部门与经办机构存在政事不分的状况、社会保障管理与服务没有实现一体化。按照大部门体制改革的要求，明确了改革完善社会保障管理体制的目标，提出了统一社会保障行政管理机构、加强社会保障经办机构建设、构建综合的社会保障管理服务大平台、制定完善相关法律体系、充分调动社会参与等改革建议。

[关键词]社会保障；管理体制；大部门制

社会保障是社会生产力发展到一定阶段的产物，是社会进步和文明的重要标志。在当前经济转轨、社会转型、体制转换的过程中，全面推进社会保障建设事关人民群众的根本利益，是当前我国行政体制改革的重要内容。十七大明确提出，“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制”。 2008年中央将劳动保障部和人事部合并后成立人力资源和社会保障部，就是践行“大社保”的构想。十八大报告进一步提出，“稳步推进大部门制改革，健全部门职责体系。”我国社会经济的快速发展，对建立完善权责统一的社会保障管理体制有着强烈的需求，但目前社会保障管理体制仍然存在一些问题，亟需针对这些问题，探讨进一步改革完善社会保障管理体制的思路与对策。

一、我国社会保障管理体制改革的必要性

（一）社会保障面临人口老龄化的挑战

按照人口学基本原理，如果60岁以上人口占总人口10%，或者65岁以上老人占总人口7%以上，一个社会就进入了老龄化社会。我国早在1999年就已进入老龄化社会。我国人口老龄化具有以下特点：第一，老龄人口基数大。根据2010年全国人口普查统计数据，我国大陆现有人口13.4亿，其中60岁以上人口占总人口比例为13.3%，65岁以上人口占总人口比例为8.9%。第二，老龄人口增长速度快。中国作为一个发展中国家，人口老龄化程度和速度紧随日本和欧洲发达国家。预计到2050年，60岁及以上老年人口将超过4亿，占总人口30%以上。第三，高龄化明显。预计到2050年，80岁及以上的高龄老人达到9500万。[1]

我国是一个“未富先老”的发展中国家，在人均国民收入远远低于发达国家水平之时，就进入了老龄化社会。人口老龄化加大了对老年人赡养的困难，导致社会养老负担系数快速提高，医疗费用大幅增加，对社会保障体系的平稳可持续发展提出了严峻挑战。因此，必须加大社会保障建设力度，切实改革管理体制，不断增强管理服务能力，以有效化解老龄化问题蕴藏的社会危机。

（二）社会保障面临家庭保障功能弱化的挑战

我国通过实施严格的计划生育政策，家庭户人口持续减少。根据第六次全国人口普查统计数据，2010年平均每个家庭户的人口为3.10人，比2000年第五次全国人口普查的3.44人减少0.34人。目前三人户和二人户是中国家庭户的主要类型。与之相应，已基本形成了“四二一”或“四二二”的家庭结构。也就是说一对夫妻要赡养四个老人、抚养一个或两个小孩，家庭传统的保障功能已经普遍弱化。

家庭保障功能弱化尤其体现在独生子女家庭和空巢家庭中。首先，独生子女家庭面临“失独”风险。据估算，我国至少有 100 万个家庭失去独生子女，成为“失独家庭”，每年新增失独家庭 7.6 万个。[2]其次，“空巢家庭”比例快速大幅增加。2000年，65岁以上老年人口生活在“空巢家庭”的占22.8%。[3]2009年，城乡老年人家庭中“空巢家庭”均超过50%，部分城市大于70%。[4]

家庭保障功能普遍弱化，迫切要求在推进社会保障制度建设的同时，改革完善社会保障管理体制，使各项制度措施落实到位，从而消除由于家庭保障功能弱化给全社会带来的不利影响。

（三）社会保障面临新型工业化、城镇化的挑战

十八大报告提出，我国要走中国特色新型工业化和城镇化道路，要加快完善城乡发展一体化体制机制，推进公共服务的一体化。加快城镇化建设对我国社会保障提出了挑战。长期以来，我国的社会保障体系在一定程度上存在着城乡分割，限制了劳动力的合理流动，阻碍了城镇化的进程，不利于城乡居民社会保障基本权利的实现，不利于基本公共服务均等化的推进。要推进社会保障的一体化，就要在统筹城乡社会保障制度的同时，改革城乡分割的社会保障管理体制，向所有社会群体提供公平优质的社会保障服务。

（四）推进社会保障事业发展要求改革管理体制

通过多年的建设，我国社会保障事业取得了长足进展。

第一，体系框架基本形成。我国社会保障从国有企业扩展到各类企业和用人单位，从单位职工扩展到灵活就业人员和城乡居民，从城镇扩展到农村，填补了多项社会保障制度建设的空白，初步形成了以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点的社会保障体系框架。

第二，保障水平大幅提高。在养老保险方面，2005年至2012年，国家连续8年较大幅度调整企业退休人员基本养老金水平。2012年调整后企业退休人员月人均养老金达到1721元，与2005年调整前月人均700元的水平相比，8年累计月人均增加1021元。[5]同时，医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险以及城乡低保、农村五保、优抚对象抚恤和生活补助标准均进一步提高。

第三，覆盖人群迅速扩大。据人力资源和社会保障部统计，相比十年前，当前我国城镇基本养老保险、城镇基本医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险的参保人数均显著增加。特别是医疗保险，由于实行了新农合和城镇居民基本医疗保险制度，覆盖人数从十六大之前的1亿多人迅速扩大到2011年的13多亿人，10年增长10多倍。

综上所述，我国社会保障建设取得重大进展，社会保障体系基本建成。相比五年、十年前，现在改革社会保障管理体制的时机更成熟。

（五）防范社会保障运行风险需要改革管理体制

社会保障工作任务艰巨、头绪繁多，社会保障管理运行过程中潜藏着巨大的道德风险、财务风险、技术风险和体制风险。为防范和降低社会保障管理运行过程中的各种风险，增强制度运行的规范性，提高工作效率，改革创新社会保障管理体制十分必要。

审计署2012年对全国社会保障资金审计结果表明，“十一五”以来，中国社会保障事业健康快速发展。但审计中也发现不少问题：部分地区扩大范围支出或违规运营社会保障资金，部分地方在制度执行和业务管理方面还不够严格，部分人群相关保障政策尚未完全落实到位，部分行业和单位社会保险基金仍封闭运行，部分省份企业职工基本养老保险尚未完全实现省级统筹。审计署有关负责人指出，审计中发现的问题，很多是社会保障快速发展与相关部门管理和服务能力不足之间的矛盾带来的，另有一些与个别人员道德失范相关。

综上所述，为了有效应对社会经济发展新形势的挑战，适应社会保障制度自身发展的需求，防范社会保障运行过程中各种潜在风险，必须从全局和战略的高度，明确社会保障的发展目标，在加快推进社会保障制度体系建设的同时，改革和完善社会保障管理体制，统筹城乡社会保障建设，充分发挥社会保障作为社会发展“减震器”、社会公平“调节器”、社会安定“稳定器”的作用，让全体人民共建共享和谐社会。

二、当前我国社会保障管理体制的问题

（一）社会保障管理依然存在职责交叉与分散问题

改革开放后，特别是 1985年《“七五”建议》提出要统管“社会保险、社会福利、社会救济”的构想以来，建立统一的社会保障机构几乎成为每次国家机构改革都“绕不开”的课题。然而，历经 1988 年、1993 年、1998年、2003 年、2008 年五次行政机构改革，包含“社会保障”字样的政府机构名称从无到有、从有到变，但一个能够统管“社会保险、社会福利、社会救济”的社会保障行政机构却始终没能建立起来。[6]长期以来，我国社会保障呈现多家分管的格局。

当前我国社会保障管理呈现由人力资源和社会保障部、民政部两家主管，其他部委多家协管的格局：社会保险由人社部管理，社会救济和社会福利，特别是最低生活保障由民政部管理；农村合作医疗由卫生部管理；住房公积金和保障性住房由住房和城乡建设部管理；企业年金由人社部、保监会、证监会、银监会按照各自的管辖范围共同管理。[7]

多头管理的问题尤其集中地体现在医疗保障方面。目前，我国的医疗保障主要由三个部门分别管理：职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险由人力资源和社会保障部门管理；新型农村合作医疗由卫生部门管理；城乡医疗救助由民政部门管理。此外，随着新农保的推行，在城乡二元体制下，部门之间缺乏联动机制，“一人一把号，各吹各的调”，政出多门和多头管理的问题普遍存在，基层社会保障部门超负荷运转，“没有枪没有炮，只有冲锋号”的困境进一步凸现。

多头管理造成以下主要问题：一是不利于统筹规划多层次社会保障体系。社会保障制度分属不同的部门管理，各部门分别制定发展规划，分别设计保障制度，难以发挥保障体系的整体功能，不利于建立保障层次分明、制度边界清晰、保障功能完善的多层次保障体系。二是不利于人员流动和保障待遇衔接。随着我国城镇化进程加快，人员流动增加，就业方式转变，参保人员身份经常在城镇职工、城镇居民和农村居民中发生转换，但由于社会保障项目分属不同的部门管理，相互之间缺乏统筹协调，参保人员身份发生变化时，保障关系难以接续。三是不利于规范管理。各部门重复设立经办机构，各自建立信息系统，造成人力和财力浪费。医疗保障的城乡管理体制分割也造成了重复参保、重复补贴、重复报销等问题的出现。

（二）社会保障行政主管部门与经办机构依然存在政事不分的状况

目前，我国社会保障管理名为政事分离，即主管社会保险事务的人力资源和社会保障部门目前已经实现行政管理和业务管理的纵向分离，通过下设二级事业单位履行社保经办职能。但是事实上，社会保障行政部门与经办机构还是不同程度存在政事不分的问题。[8]

作为上级行政主管部门，人力资源和社会保障部门存在着一定的职能定位模糊的问题。一方面，一些地方的行政主管部门对社会保障基本情况、数据掌握不齐全，将很多属于决策与监督性质的工作，如草拟发展规划、制订政策性文件、受理检举投诉书等工作转由社会保障经办机构承担，再以行政管理部门名义处理。另一方面，一些地方的行政主管部门直接干预具体业务，操控技术流程，如直接审批退休，核算基金支出，影响了社会保障规范管理和服务水平。部分地区甚至出现社会保障行政主管部门与经办机构合在一起办公、任意混岗使用、挤占挪用社会保障专项经费的情况。

作为执行机构，社保经办机构具有准金融机构的性质，本应是参保群体“代言人”和基金“守门人”，但由于法律责任主体、会计管理主体的地位不清晰，与行政主管部门关系未能理顺，工作独立性受到影响，降低了管理的专业化水平和服务效率。

（三）社会保障管理与服务尚未实现一体化

社会保障管理服务平台未能有效整合，导致信息沟通、资金监管、管理能力等方面存在问题。首先，从信息沟通看，不同部门建设的社会保障平台各自为政，信息系统各成孤岛，户籍、人员基本信息和业务流程重复采集、重复建设，有些互相联系的保障项目却难以提供一站式服务。一个家庭或个人同时享有不同待遇时，却要跑多个机构，要分别理解不同窗口的政策规章，要反复向不同的机构提供相同的基本信息。第二，从资金监管看，社会保险资金分散在不同部门操作，风险节点多，审计、监督部门也必然要“分头出兵”，不利于提高风险监控效率。第三，从管理力量看，随着民生事业发展，各个社会保障经办机构都面临着任务加重、力量不足、手段落后、管理风险加大等压力，产生了“小马拉大车”的矛盾。目前全国社会保障管理机构人数约13万人，省级约4千人，地市级约4万人左右，县（区）级大约9万人。按照国际标准，经办人员与参保人员比例一般是1∶2000左右，我国平均大约是1∶6000，有的地方甚至达到1∶40000。越往基层，具体经办人越少，严重影响了管理和服务的质量。

三、社会保障管理体制改革的基本思路

（一）改革目标

十八大提出“稳步推进大部门制改革，健全部门职责体系”，为我国社会保障管理体制改革指明了方向。要顺利推进大部门体制改革，就要把握两个关键问题：

第一，大部门体制不在于部门规模的大小，而在于政府职能的清晰界定；不在于机构的合并与减少，而在于政府职能的根本转变，在于行政组织的设置与其内在职能相吻合。政府职能转变与职能有机整合是大部门体制改革的首要关键问题。

职能未实现有机整合，一是会导致政府缺位，即某些本应该由政府管理的社会事务，却没有相应的部门和机构去管理，留下管理真空。二是会导致政府交叉管理，即某些社会事务，多个部门和机构都在管理，出现职能交叉。谁都可以管，事实上谁都可以不负责。实践证明，大部门体制改革的成效，在很大程度上取决于部门职能界定是否清晰，部门职能整合能否到位。

第二，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权利结构和运行机制。

首先，大部门体制是一种特有的政府架构，它包括三方面意涵：一是核心化的行政决策中枢把握战略决策的领导权，就国家重大规划与政策进行决策。二是按照精简统一效能的原则整合职能相近的部门，实现“少机构、宽职能”的格局，有限的组成部门覆盖政府的基本职能，综合制定行业规划、标准与政策。三是专门化的执行机构具体负责政策的执行。

其次，大部门体制又是一种决策权、执行权、监督权相互制约又相互协调的运行机制。突破口是探索决策权与执行权的适度分离，将相似或相同事情的决策权交给一个部门，按照决策与执行相对分离、管理与执法相分离的要求，相对区分决策层与执行层，以达到决策者监督执行者的目的。[9]

基于以上分析，根据大部门体制改革的要求，同时围绕城乡一体化发展、基本公共服务均等化等要求，社会保障管理体制改革的总体目标是：建立适应我国社会经济发展要求的，国家统一立法、统一制度、统一政策，地方因地制宜组织实施的具有中国特色的社会保障管理体制。按照精简统一效能的原则，整合社会保障行政管理职能与行政管理机构，综合制定社会保障发展规划、标准与政策；按照决策权、执行权、监督权相互制约又相互协调的原则，由专门化的执行机构具体负责社会保障政策的执行，探索建立三权适度分离的运行机制，提高社会保障事务的管理服务效能。

（二）改革途径

推进社会保障管理体制改革，要着重把握以下五个方面。

1. 统一社会保障行政管理机构

适应社会经济发展的内在需求，社会保障行政管理机构应由目前的分散管理逐步向统一集中管理转变。[10]首先，劳动者都有享受社会保障的平等权利，市场经济要求劳动力自由流动，因而所有劳动者在基本社会保障资金筹集和给付标准上是应是大体统一的，不应由于所有制和身份的不同而有明显差别。为了实现基本公共服务均等化，适应市场经济发展与城乡一体化建设的需要，建立覆盖城乡、制度一体、标准统一的社会保障制度是大势所趋。统一的社会保障制度需要统一的管理体制与机构去贯彻落实，这就需要建立统一的社会保障行政管理部门，协调、解决社会保障体系建设中的重大事宜，统一规划、统揽制度、统筹资源，达到制度衔接、政策平衡、机制顺畅的目的。其次，社会保障具有强制性、互济性、社会性的特点，关系各种利益关系的调整，涉及国家、集体、个人之间的利益分配，一代人与下代人之间的利益分配，不同群体之间的利益分配，要推进社会保障建设，需要国家统一立法，建立专门机构统一决策管理。否则，各部门分头决策，必然会造成政出多门、权责不清，造成政策执行中各种矛盾和问题，影响到社会保障事业的持续健康发展。最后，社会保障是一项系统工程，既有实施对象、享受条件、资金来源、支付标准、管理方式之间的配套协调问题，又有资金交纳统筹、运营管理、分配使用之间的调节平衡问题，因此，必须建立具有统一的行政管理机构，从战略性、全局性方面，制定社会保障发展规划、政策和标准。

我国在社会保障管理体制改革过程中，多次提出过组建统一的社会保障行政部门的设想，但一直没有实现。考虑到现实因素的制约，避免改革造成不必要的社会震荡，当前可考虑采取过渡性措施。2013年国务院机构改革和职能转变方案提出，“城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗的职责等，（分别）整合由一个部门承担”，就是往社会保障行政管理机构统一迈了一大步。此外，可设立具有权威的社会保障委员会作为过渡形式。[11]社会保障委员会负责组织研究、制订社会保障事业发展和改革规划，协调有关部门的关系，筹划保险基金保值增值等重大政策措施。待条件成熟时再筹建新的社会保障部委机构。

2.推进“政事分离、管办分离”，加强社会保障经办机构建设

基于“政事分开、管办分离”的原则，社会保障行政主管部门负责制度和政策制定、宏观调控和督促检查，不承担社会保障具体经办事务和基金运营管理。社会保障具体经办事务和基金运营管理由专门的经办机构承担。[12]通过理顺和规范管办关系、监督机制，可使有关部门和机构职责分明，各司其职。一方面，促使行政管理部门进一步转变职能，集中精力进行重大决策规划，增强对社会保障经办服务和基金运营的有效监管，减少与防范社会保障基金运营的风险。另一方面，将具体微观事务交给经办机构承担，促使经办机构更科学有效地履行社会保障服务和基金管理运行职能，提高社会保障基金运营的效率和效益。

要遵循社会保障运行管理内在规律的要求，科学合理确定社会保障经办机构的职能，组建一个不依附于行政管部门的、依法独立运营、统一高效的社会保障基金营运管理机构。[13]社会保障经办机构要建立法人治理结构，实行理事会领导下的总经理负责制。理事会负责对社会保障基金的各种计划进行审核和监督。理事会由政府代表、雇主代表、雇员代表和专家等组成，理事会的组成要确保社会保障基金的管理运营能够比较广泛地反映社会各方的利益和意志，确保社会保障基金能得到有效管理与合理使用。

要不断优化经办机构内部运行机制，在经费来源、人员聘任、薪酬标准等方面可实行更灵活的机制。同时，要强化监督机制，逐步增加理事会社会人士的比例，建立完善绩效评估、信息公开、审计监督等制度，实现社会保障基金的公平透明和安全高效运作。

3.构建综合的社会保障管理服务大平台

要按照中央关于“政事分开、管办分离”的要求，逐步将社会保险、社会救济、社会福利等各项社会保障工作的事务性职能从各行政部门剥离出来，以社会保险经办服务机构为依托，整合现有资源，构建综合的社会保障管理服务大平台，为城市、农村各类人员提供均等化、一站式服务。所有社会保障事务性工作实现前台一个窗口对外，后台一个系统支撑，在此基础上统一建设社会保障信息系统、网络和社会保障卡，进一步提高运行、监管效率和服务水平。将各项社会保障服务功能进行整合，构建综合的社会保障管理服务大平台，有利于发挥管理服务的规模效益，提高服务效率，方便群众办理社会保障事务，对保障和改善民生具有深远意义。

4. 制定完善相关法律体系

深化社会保障管理体制改革，应有法律保障。[14]社会保障管理体制改革涉及到各种利益关系的深刻调整，是既有权力格局的重新调整。改革的核心在于转变政府职能，既要求行政主管部门从具体经办等比较微观的职能转变到宏观调控、战略规划、监管等较为宏观的职能，又意味着要对相关部门原有职能进行重新整合，这必将直接影响到现实的部门利益，必将触及和改变中央与地方、地方与地方、部门与部门、领导与下属以及人与人之间的各种利益关系格局，这是本次改革面临的难点。要顺利推进改革，一定要有立法支持。虽然从 1988 年起，我国就已经实行 “三定方案”，但 “三定方案”既不是法律，也不是行政法规或规章，只是作为内部文件存在，缺少刚性约束力。因此，首先，我国应该通过立法，科学具体地界定政府的社会保障职能，将政府社会保障职能法定化，为政府职能转变提供法制保障。其次，必须将社会保障行政机关、社会保障经办机构的设置及其职责权限进一步法定化。第三，应以法律形式对社会保障基金的筹集和管理、公民享受社会保障的权益、社会组织与公民个人参与社会保障管理的机制、侵害公民社会保障权利行为的处置等等做出具体规定。有了立法保障，才有可能建立统一高效的社会保障管理体系。

5. 充分调动社会参与

改革开放以后，伴随市场经济体制改革的推进，我国社会保障制度进行了改革。社会保障资金来源于政府、企事业单位、个人等各个方面，不再由政府和单位统包统揽。这样既减轻了国家财政负担，又能调动全社会的资源提高社会保障水平。与此同时，社会保障资金的收缴、发放、运营管理等具体操作事务，也都实行了社会化管理。但是，当前我国社会保障管理中一个突出问题是社会参与程度不够，参保人缺少维护自身社会保障权益的合法途径。因此，改革社会保障管理体制的一个重要的方面，就是要建立完善社会参与管理的有效机制，在政策制定、执行、监督等各个环节，充分发挥社会组织、自治团体和公民个人的作用，从而增强社会保障政策制定的科学化、民主化，提高社会保障管理的规范性和效率。

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