完善养老保障体系研究论文

【摘要】目前，我国社会养老保障体系呈现出“碎片化”的格局，城乡二元分割、多轨制并行的现象较为突出，养老保障的可持续性较低，这将对社会结构的稳定造成一定的影响。因此，我们应重视解决养老保障中的“碎片化”问题，完善顶层设计，明确各级政府及社会部门应承担的责任，加强对社会养老的财政支持，推动社会养老保障走向“整合化”。以下是小编精心整理的《完善养老保障体系研究论文(精选3篇)》，供大家参考借鉴，希望可以帮助到有需要的朋友。

完善养老保障体系研究论文 篇1：

新型城镇化背景下宜昌农民养老体系建设研究

摘 要：新型城镇化背景下，宜昌养老保障体系向社保养老为主，其他形式的养老为辅转化；养老服务体系向家庭养老服务为主，其他养老服务需求增加转化。自新农村建设战略实施以来，宜昌农村养老体系基本建立，但存在农村传统养老体系功能弱化、农村社会养老体系不健全、管理服务队伍素质要提升、政府对农村养老投入不足等问题，要加强农村社会保障制度建设、健全养老体系、提高队伍素质、增加政府投入，促进宜昌农村养老体系的完善。

关键词：新型城镇化；农民；养老体系；宜昌

一、引言

党的十八届三中全会提出新型城镇化战略，强调推进以人为核心的城镇化，推动大中小城市和小城镇协调发展，促进城镇化和新农村建设协调推进。新型城镇化包括农业的现代化，在城镇快速发展的同时，保住耕地红线，保障粮食安全，保护农民利益。[1]2014年3月出台的《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》强调新型城镇化是以城乡统筹、城乡一体、产业互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征的城镇化，是大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展、互促共进的城镇化。[2]新型城镇化的核心在于不以牺牲农业和粮食、生态和环境为代价，着眼农民，涵盖农村，实现城乡基础设施一体化和公共服务均等化，促进经济社会发展，实现共同富裕。新型城镇化要保护农村、农民、农业的利益，促进农村人口向城镇的有序转移。实现这两个目标，必须解决好农民的养老问题，为农业的可持续发展和农村人口向城镇转移解决后顾之忧。

我国农村老龄化程度日趋严重。2014年我国60周岁及以上人口占总人口的 15.5%，有超过60%生活在农村。[3]预计到2020年我国老年人口将达到2.48亿，老龄化水平将达到17%，由于农村进城人员大多为青壮年，老年选择留守农村，我国农村老龄化程度一直高于城市，人口老龄化存在“城乡倒置”现象。根据第六次人口普查数据，农村整体老龄化程度，比城市高出3%。截至2009年底，农村老年人口的比重超过18.3%，规模是城市的1.69倍。随着我国城镇化水平的不断提升，农村年轻人进城的人数还将不断增加，除有部分老年人随子女进城外，还有大部分农村老人因为身体状况、抚养照看孙辈和乡土情结等原因，更愿意选择留在农村，老人留守的老人村将成为普遍现象，农村存在大量空巢家庭。独生子女政策的實施导致农村家庭规模趋小、核心家庭增多，基于家庭的农村养老资源供给减少，农村以土地保障为依托、以血亲关系为纽带的传统家庭养老模式的根基发生动摇。城镇化导致农村“空心化”和“空巢化”现象加剧，老龄化程度加深，农村养老压力日益增加。因此，在新型城镇化背景下，构建促进农村可持续发展的多元化养老体系势在必行。[4]

农民养老体系包括农民养老保障体系和农民养老服务体系。60岁以下农民的养老要靠建立社会养老保障来保证，60岁以上农民的养老要靠养老服务体系来完成。只有这两个体系的建立与完善才能保证农民从生到死有个体面的生活。[5]101-106农民个人及其家庭是构建养老体系的主体，根据公共产品理论、福利多元理论和社会支持网络理论，政府有责任介入农村社会养老服务体系建设，政府有责任发挥主体作用，构建一个政府、市场、社会多元共治的农村社会养老服务体系。[6]34-38；100-104当前宜昌农民养老保障体系由自我养老、家庭养老、集体养老、土地养老、社保养老、养老救助构成，农民养老服务体系由家庭养老服务体系、社会养老服务体系、社区养老服务体系构成。

二、新型城镇化背景下宜昌农民养老体系的现状

（一）宜昌老年人口特点

横向比较，2010年宜昌65岁以上人口占比为10.71%，高于湖北省的9.09%，也高于全国的8.87%；宜昌60岁以上人口占比为16.06%，高于湖北省的13.93%，也高于全国的13.32%。纵向来看，高于宜昌2000年的8.43%。宜昌60岁以上人口分年龄段占比如表1，可以看到宜昌老年人的高龄化趋势。[7]2015年底，宜昌户籍总人口405万人，60周岁以上老年人达到83.6万人，占宜昌总人口的20.6%，80周岁以上老年人达到10.63万人，占老年人总数的12.7%，预计到2020年，宜昌60岁以上老龄人口将达到87万人。[8]上世纪70年代未开始实施的独生子女政策，带来宜昌（4-2-1 或 4 -2 -2）家庭结构增多、家庭规模不断缩小，2000年户均 3.16 人， 2010 年下降为2.91人。城镇化导致农村大量年轻人口向城镇转移，很多子女不在父母身边生活，农村家庭养老功能衰退。随着老龄化、高龄化、空巢化趋势加速，需要照料的失能、半失能老人数量剧增。

表1 宜昌60岁以上人口分年龄段占比（2010年）

年龄 60-64 65-69 70-74 75-80 80-84 85-90 90-94 95-99 合计

占比 5.36 3.51 2.83 2.43 1.26 0.52 0.12 0.02 16.06

（二）宜昌养老服务市场供求关系

按照以“居家为基础、社区为依托、机构为补充”的“9064”养老服务模式测算，全宜昌60岁以上的老人835823人。50149位老年人需要通过政府购买社区服务养老，而宜昌社区养老服务建设才刚刚起步，覆盖率只有50%。随着收入水平的不断提升，90%的老人对养老服务的品质要求提高，相对落后的宜昌养老产业面临品质提升压力。2011年宜昌农村60岁以上老年人口49.9万人，占农村总人口的18.3%。其中空巢老人为14.2万人，占农村老年人口的28.4%；贫困老人9.2万人，占空巢老人的64%。必须从事劳动生产的空巢老人约8.6万人，约占空巢老人的60%。从供给方面来讲，宜昌养老市场化程度不高，养老事业主要由政府主导建设。城乡区域发展不平衡，农村养老服务市场水平、农村老年社会福利水平较低，养老服务信息化、标准化、规范化制度有待健全。养老机构、养老基础设施建设、医养结合新模式等发展进程跟不上市场需要。宜昌农村养老服务市场潜力巨大，成长空间前景广阔。

宜昌农村养老服务需求与供给存在结构性矛盾。随着人口老龄化的加速和经济社会的发展，养老服务的需求不断增加，层次不断提高。据调查，宜昌有选择文化及精神慰藉需求意愿的老人总数比例约为80%（约39920人），有选择机构养老意愿的老人总数比例为4%，按照这一比例测算，宜昌农村目前共有19960人左右的老人有机构养老需求。在有选择机构养老意愿的老人中，除自我保障和支付能力较弱的老人外，大多数老人不仅要求养老机构能满足基本的吃住，而且还要求满足医疗保健、精神文化生活等配套服务。但宜昌现有农村养老机构均为社会福利机构，只能供养 “五保”老人、优抚对象，只能保障他们的基本生活，在配套设施以及服务质量和水平方面与老年人需求层次不断提高的要求相比还有较大差距，致使养老服务需求与供给出现了结构性矛盾。

（三）宜昌农民养老体系建设现状

1.构建了社会养老网络全覆盖。2005年新农村国家战略实施以来，农民养老事业提上议事日程。2009年9月全国开展10%县市农村养老试点工作，宜都市成为第一批试点县市。2010年7月，秭归县第二批加入试点。2011年7月，宜昌移民地区、山区县纳入试点，五峰、长阳、远安和兴山纳入农村养老保障体系。2012年7月，国家提出农村养老体系全覆盖，宜昌枝江市、当阳市整体纳入农村养老保障体系。2014年国家将农村养老保障与城市居民养老保障合为一体，建设统一的城乡居民基本养老保障体系，提高农村养老标准。近十余年来，宜昌在农村实施最低生活保障制度和新型农村合作医疗制度，扶持贫困人口提高收入水平。截至2015年12月，宜昌城乡基本养老应参保人员154.7万人，参加缴费适龄人员104.5万人，60岁以上人员50.2万人，征收养老费额1.97亿元，人均缴费200元，共发放养老金5.2亿元。[8]

2.建立并完善了社会养老保障制度。“新农合”、“大病救助”、“农村医疗救助”、“一站式医疗救助”等制度相继出台，政府为低保、五保、优抚、残疾等困难老年人出资保证全员参保参合和提供医疗救助，为五保老人承担全部医疗费用；积极动员农村适龄人员和农村老年人加入城乡居民养老保障体系，宜昌农村养老保障已经实现全覆盖。2015年底，农村基本养老保险适龄人员参续保缴费率达到100%，有50.2万多老年人领到养老金。建立普惠型的高龄老人津贴制度，从2008年开始为80周岁以上高龄老人和100岁老人发放高龄保健补助和长寿补助金。宜昌医疗保险“一卡通”平台开通使用，新农合参合率100%，参合农民住院费用报销比例进一步提高。农村居民养老金、被征地农民养老金待遇得到提高。加强农村敬老养老基础设施建设，宜昌每个乡镇至少有一家敬老院，专门赡养农村五保老人，不愿进入敬老院的五保老人由政府给予生活费用分散居家养老。

3.完善了农村困难老年人救助体系。民政局出台《宜昌市社会救助问责追责办法》，对农村救助不力的各级政府主体进行考核问责，保证农村社会救助落实到人，救助资金分配到户到人。从2007年7月宜昌正式实施农村低保制度，施保面逐步扩大。2016年宜昌提高农村低保标准，主城区、夷陵区、宜都市3840元/年，枝江市、当阳市、远安县3600元/年，兴山县、秭归县、长阳土家族自治县、五峰土家族自治县3000元/年。结合当前精准扶贫工作，宜昌开展对农村分散休养的五保中重度精神病、痴呆傻、肢体重度残疾、生活不能自理和居住危房的对象及其他符合“救急难”条件的重点特殊对象进行精准救助，对他们进行免费精神治疗或集中供养，若不愿集中供养的为其安排监护人。支持农村互助养老设施建设，2015年宜昌建设农村老年人互助照料活动中心708个，点军区政府出资试点老人托养模式。

4.探索农村养老新模式。对现有养老机构进行清理规范，摸清家底，强化管理，促进现有养老服务体系的提质增效，提供较高水平的养老服务产品。根据宜昌老龄化社会即将到来，农村老龄化、空心化、空巢化日益加剧的现实，主动探寻农村养老新模式。在原有五保养老基本框架基础上，开展社会养老事业。将村集体兴建现已废弃的村小学、村办企业厂房、村两委办公不用的房屋加以利用，兴办农村社区养老机构。采取公办民营、民办公助、民办民营等经营形式，支持农村养老事业发展。由于农村老年人家庭日渐增多、空巢比率高，大多数家庭年轻人不在身边，农村互助养老渐渐兴起，政府支持相关组织介入推动，有条件的地方利用村集体公共设施作为互助养老活动载体，没有条件的地方借用农民自家的房子进行互助养老活动，农村老年人日间在一起生活、照顾、娱乐，晚间回到自家居住，相关机构介入提供养老服务和医疗保健服务。政府支持的农村社区养老服务体系也正在建立发展之中。

三、新型城镇化背景下宜昌农民养老体系的问题

宜昌60岁以上老年人口加速增长，到2015年末，60周岁以上老人835823人，占人口总数21.73%。[8]由于农村年轻人向城镇流动，在农村居住的老人超过在城市居住的老人。农村老龄化、高龄化和空巢化加剧，劳动年龄人口下降。农村社会供养系数上升，家庭养老负担加重。“未富先老”已经成为现实，虽然宜昌城乡居民基本养老保险、农村医疗保险实现了全覆盖，但保障水平仍然较低，農民不敢生病、看不起病、因病致贫、因病返贫的现象仍很普遍。特别是宜昌养老服务体系建设滞后于经济社会发展和人口老龄化的需求，严重制约着宜昌养老事业的发展。

（一）传统养老体系功能开始弱化

家庭养老是农村养老的主要形式，以血缘和亲情作为根基，以强烈的道德感和责任心为约束，由家庭成员为老年人提供衣、食、住、行等生活保障的养老方式，主要是经济上供养、生活上照料、精神上慰藉三个方面。伴随着计划生育政策的实施和现代人思想观念的转变，农村家庭规模逐渐呈现出小型化、核心化现象，子女外出务工，留守、空巢老人现象日益普遍。依靠子女照料的传统养老方式，因时间和精力难以保障，现正逐步地弱化。一是未富先老，农村老年人增加，老年人高龄化，而农村多数年轻人流动进城，有的在城市安家立业，有返乡愿意的年轻人占少数，新一代年轻进城农民工收入相对较低，形成农村养老需求旺盛，而家庭内部年轻人的养老承担能力有限，家庭养老难以为继；二是子女数量减少，赡养系数增高。如果子女经济能力不强，有些家庭无法为老人交纳基本养老保险和医保；三是传统养老观念正在悄悄改变。中国传统儒家文化孝的价值观没有得到较好传承，拜金主义、享乐主义致使年轻一代的家庭责任感、孝道精神消减；四是农村家庭养老压力大于城市。中国老龄科学研究中心调查显示，农村老龄化程度比城镇高1.24个百分点，还将持续到2040年，农村“空巢”老年人的比重占四成左右。由于农业比较收益持续下降，农村劳动力向城市流动仍在加剧，农村“空巢”化更加严重，导致赡养脱离，养儿难以防老。农村年轻人向城镇转移带来农村人口生育率下降，农村老年人老难所养问题更加突出。

（二）农村社会养老保障与服务体系有待健全

一是农村基本养老保障需要提质增效。宜昌农村基本养老实现全覆盖是一个历史性的进步，但农村养老保障体系的待遇仍然很低，按照目前最高缴费标准，60岁以后月养老金只有500多元，所以农民参保的积极性不高，大多数农民按最低标准100元进行缴费，到时每月只能拿到80元养老金。2015年宜昌农村养老人均缴费200元，整体养老金盘子只有1.97亿元；二是农村养老机构建设投入少、投入散，建设规模小、床位少，功能不全，服务能力有限，居家养老仍是农村养老主体，集中供养入住率极低；三是养老机构形式单一，覆盖人群极其有限。敬老院是农村养老机构主体，主要針对“五保”、优抚老人、民政救助人员提供服务，大多数农村养老人员没有相应的机构和场所提供服务。养老院一般只为老人提供吃、住和看护等简单服务，医疗、保健、文化娱乐、心理辅导、精神慰藉等服务无法提供，养老服务水平需要提档升级；四是政府吸纳社会力量参与农村养老服务机构建设的力度不够。农村社会养老服务大都由政府主导建设，政府直接管理经营。鼓励民办资金参与社会养老机构建设的政策不够，规划部门对社会养老事业建设规划缺乏前瞻性。

（三）农村社会养老体系管理服务队伍素质需要提升

一是现有农村社会养老服务人员素质总体较低。农村养老机构为了节约劳动成本，工作人员大多数招收年纪较大的农民，这些人没有经过社会养老服务的专业培训，只能采用家庭照顾老人的方式提供最基本的生活照料，文化娱乐、康复护理、医疗保健、精神慰藉等专业性较强的服务不能够提供；二是农村养老机构资金困难，无法引进高素质人员。康养产业在我国还是个朝阳产业，老百姓对这个行业的认知度不是太高，所以对本行业工作人员的尊重程度不够。再者从事养老机构老年人护理工作需要有极大耐心与爱心，工作又脏又累，责任重大，若不专业化照料，易和老人家属发生纠纷，加上资金困难，养老服务人员待遇不高，致使社会养老服务机构招人难、留住专业人员更难；三是非政府组织、志愿者组织在农村养老服务体系建设中发挥的作用还需要进一步加强。

（四）农村养老保障体系与农村养老服务体系建设要增加政府投入

一是政府投入到农民人头上的养老保障补贴太少。根据2015年底新出台的《宜昌市城区城乡居民基本养老保险实施办法》，农民年缴费从100元到4000元分20个档次，但是政府补贴从最低到最高档分别为30元到200元，具体档次如表2所示。从表2可知，对农民交费档次金额限定在100到4000元的原因，而不能提高自缴额度，因为农民交的越多，政府补贴就越多，地方政府考虑到财力有限，不敢轻易提高；二是农村养老机构运营经费不足，农村敬老院运转经费和管理服务人员工资目前主要通过县级财政下拨公益服务费、简单募捐、院内自筹等多种渠道筹集解决，宜昌整体地方经济发展水平不高，养老机构的经费保障受到限制；三是农村“五保”对象供养标准偏低。2015年宜昌农村五保对象13093人，其中集中供养对象5129人，分散供养对象7964人，有109所农村福利院。[8]宜昌各县区供养标准不同，经济较发达的宜都市，农村五保集中供养标准每人每年2400元，分散供养标准每人每年1800元，经济稍落后的兴山县集中供养标准每人每年2100元，分散供养标准每人每年1600元。这些费用除了维持 “五保”对象吃穿住用日常生活需要外，还包含敬老院日常运转开支费用，整体水平偏低。

四、新型城镇化背景下宜昌农民养老体系的完善

新型城镇化背景下宜昌应建设综合型、立体化的农民养老体系。以城乡基本养老保险、新型农村合作医疗、社会救助等正式制度为基本保障，构建一个多方参与、层次鲜明、行之有效且符合农村老年人意愿的社会养老保障体系。发挥政府、家庭、社区、市场四个主体的力量，坚持政府为主导、家庭为基础、社区养老服务网络为依靠、市场化运作机构为补充的理念，建立健全农村养老服务体系。

（一）完善社会保障制度，建立多层次的养老保障体系

1.建立多元化的农村养老保障体系。一是打牢农村社会养老保障的基础。随着新型城镇化的推进，宜昌农村人口结构发生根本性改变，传统的农村养老保障受到严重的冲击，农村社会保障成为农村养老体系建设的重点。宜昌从2009年7月开始试点到2012年7月实现全覆盖，农村社保体系基本形成，替代家庭养老成为农村养老保障主体；二是推进农村土地确权，加强农村土地保障功能。认真落实中央关于农村土地所有权、承包权、经营权三权分置的精神，在农村推行规模经营的情况下，保护农民的土地权益；三是加强孝道文化传承，凸显家庭养老主体地位。农村居民收入水平的提高，有利于家庭核心精神回归，家庭美德要通过宣传、引导、教育、示范进行传承，促进家庭养老作用的发挥[9]35-37；四是加大对农村特殊人群的扶助力度，对特困户、残疾户、精神病户要特别支助，贯彻落实农村计划生育家庭奖励扶助制度，对领取《独生子女父母光荣证》的农业人口夫妇及其子女给予“奖、优、免、补”的奖励和优待。探索农村高龄老人的养老补贴制度；五是支持农村个人养老保障建设，鼓励农民购买商业性养老保险产品，扶助农民个人参加储蓄性养老保险，增加养老收入；六是完善农村老年人社会救助制度。按高龄老人、空巢老人、失能老人和特困老人等不同人群分类实施救助制度。完善农村低保制度，尽量将农村贫困老人全部纳入低保范围，并逐年扩面提标。完善“五保”老人及其他贫困老人的救助制度，确保他们的生活达到当地居民平均水平。

2.完善农村医疗保障体系。宜昌新型农村合作医疗制度在全覆盖的基础上，要着力提高医疗保障水平，改善就医的便利性。提高农民在新型农村合作医疗的参合率。逐步提高老年人的医疗费报销比例。建立市、县、乡（镇）、村（社区）四级疾病预防保健网络。筑牢农村社区卫生服务基础，加强社区老年卫生工作，改善服务条件。建立农村老年人健康档案，提高农村医疗服务人员素质，提供高水平且多种形式的医疗服务，方便老年人就近诊疗、分级诊治，小病社区及时就诊，大病逐级及时转治。建立并完善农村大病、慢性病、特殊病种等医疗救助制度，保证农村老人病有所医。

（二）提高农村社会养老保障水平，完善农村养老服务体系

1.建立高标准的农村社会养老保障体系。建立正常的保障金增长机制，吸引农民以更大的热情参与保障体系建设；将各地农村养老体系建设纳入政绩考核，作为县域经济发展考核指标之一，引导地方财政加大对养老保障基金帐户的投入；克服农村山高路远，点多面广，人口流动性强，经办机构不健全，人员配备不齐全，经费支持不足等困难，加强政策宣传力度，提高社保工作人员工作的规范性，促进参保缴费率保护在100%水平，保证参保缴费额逐年递增。

2.建立健全适度普惠型的社会福利制度。以政府为主导，探索公办民营、民办公助、政府购买服务的新路子，推进养老服务社会化、服务主体多元化、服务类型多样化和服务队伍专业化。提升养老院、福利院服务水平，大力发展农村互助养老，支持农村社区养老中心，提高其辐射面。举办农村机构养老，充分利用农村闲置的村集体资源，鼓励社会资本参与建设。

（三）提高农村养老体系管理与服务水平

1.提高农村养老管理部门与农村养老机构的管理水平。市、县、乡（镇）、村设立专门的养老管理部门，招聘具有相关专业知识背景的工作人员，明确职能、编制、人员、经费；加强农村养老机构内部管理，提高从业人员的专业水平，制订专业统一的从业规范；农村公立敬老养老服务机构要由编制部门按照区域养老服务机构的规模、床位、服务范围等核定事业管理、服务人员；其它形式的养老服务组织，要规范内部管理与运行结构，做到有人管理、规范服务行为。探索农村养老管理新形式，引入公建民营、公办民营、委托管理、购买服务、合资合作等方式，增强管理灵活性，降低劳务风险，提高服务水平。

2.加强养老体系从业人员队伍建设。养老服务水平由从业人员队伍素质决定，根据养老的公益性特点，建设专业化和志愿者相结合的养老服务队伍。加强养老服务技能培训与技能鉴定；提高养老服务人员工资水平与社会保障待遇，增强职业荣誉感；推进医养结合新型养老模式，转移一部分医务人员参与农村养老服务，提高农村养老服务的专业化水平；吸引热心社会公益的积极志愿者加入养老服务队伍，建立义工服务时间储备制，引导相关专业大学毕业生从事养老服务。

（四）加大农村养老事业投入

1.加大对养老机构及场所的财政投入。各级政府要根据本地养老市场需求，规划相应的养老设施建立。长远考虑养老机构及场所的运转开支，把养老机构正常运转补助经费纳入同级财政预算；提高集中供养的五保老人经费标准。对生活无法自理的老人、高龄老人和空巢老人，给予供养费用补助；吸纳多元资本参与建设农村养老院。鼓励村级组织出资建设养老院。可以集体收入支持建设，也可补贴养老院建设。也可以村民自助互助、集资、引资等方式，建互助型或合作型养老院；加强政府引导、规划和运行补贴。政府可以拿出相应的物力和财力，分类规划、分类补贴，推动农村养老建设均衡发展。 [10]55-59

2.吸纳社会资本参与农村养老服务体系建设。改革农村养老服务准入制度，坚持“谁投资、谁管理、谁受益”的原则，鼓励集体组织、社会组织、慈善机构及个人等不同形式的主体，以独资、合资、合作等形式兴办养老服务机构，提供不同层次、不同形式的养老服务产品，满足市场多样化的需要。加大政策扶持力度，以资金补贴、税费优惠、政府购买服务等方式支持农村养老事业发展。吸引民间资本参与农村养老服务事业，增加颐养型、护养型、医养结合型、互助养老型、社区养老中心等养老机构建设，通过政府购买为农村老年人居家养老提供补贴。

注 释：

[1] 中共中央：《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，2013年11月12日。

[2] 中共中央、国务院：《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》，2014年3月16日。

[3] 国家统计局：2014年国民经济和社会发展统计公报，http.//www.guancha.com/Guo Jia Tong Ji Ju /2015_02_26_310312_S.Shtml，2015年2月26日。

[4] 雷继明：《家庭、社区与国家：农村多元养老机制的构建》，华中师范大学博士学位论文，2013年。

[5] 陈静：《新型城镇化背景下农村养老服务供给模式研究》，《农村经济》，2016年第6期。

[6] 周绍斌：《论农民养老中的政府职能》，《人口学刊》，2003年第1期；金雁：《农村社会保障体系建设中的政府责任探讨》，《中共南京市委党校学报》，2010年第2期。

[7] 宜昌市人民政府第六次人口普查领导小组办公室：《宜昌市第六次人口普查机器汇总资料》（内部资料），宜昌市统计局编，2012年12月。

[8] 宜昌市民政局、宜昌人力资源与社会保障局内部资料，2016年。

[9] 程艳蓉：《新型城镇化背景下农村家庭养老中的孝文化建设研究》，《白城师范学院学报》，2016年第6期。

[10] 何宏蓮、葛婧琦：《我国农村养老保障的资源需求及体系建设路径》，《东北农业大学学报》，2015年第10期。

责任编辑：刘冰清

文字校对：夏 雪

作者：苏发金 田野

完善养老保障体系研究论文 篇2：

社会养老保障何以走向“整合化”

【摘要】目前，我国社会养老保障体系呈现出“碎片化”的格局，城乡二元分割、多轨制并行的现象较为突出，养老保障的可持续性较低，这将对社会结构的稳定造成一定的影响。因此，我们应重视解决养老保障中的“碎片化”问题，完善顶层设计，明确各级政府及社会部门应承担的责任，加强对社会养老的财政支持，推动社会养老保障走向“整合化”。

【关键词】养老保障 碎片化 整合化

社会养老保障体系的完善是国家和谐稳定发展的重要基础，在应对人口老龄化、满足人民群众对美好生活的需要、促进经济发展等方面具有积极意义。现阶段，我国城镇养老保障体系已逐步完善，但农村地区的养老水平相对滞后，这使得我国养老保障体系呈现出一定的“碎片化”格局，阻碍了城镇化的推进，影响着我国和谐社会的构建。为此，相关主体需基于我国养老保障体系的发展现状，针对“碎片化”格局中存在的突出问题，以“整合化”手段不断完善社会养老保障体系。
我国社会养老保障体系尚处于探索发展期

近年来，我国参保人数不断增长，截至2006年末，全国养老保险参保人数仅为18649萬人，而截至2016年末，全国养老保险参保人数已达到88777万人。同时，对于在职工作人员，我国已经基本实现了社会养老保障的全覆盖；对于社会流动人员，社会养老保障也正在逐步普及。

当前，我国社会养老保障体系尚处于探索发展期，由于制度不够健全，有一部分群众选择放弃养老保险。弃保的主体主要有以下几类：一是下岗职工、无业人员；二是私人小型企业的职工；三是农民工；四是工作不稳定的务工人员。上述四大群体大都是社会弱势群体，他们或是由于个人收入较低而被动弃保，或是由于对养老保险缺乏信心，对缴纳保险的预期收益持悲观态度而主动弃保。上述现象的出现，势必会对我国社会养老保障体系的发展造成一定的影响。

此外，社保体系总体呈现出“碎片化”特征，这种“碎片化”主要表现在以下两个方面：一是覆盖面较窄，享受社保的人数有限，社保项目亟待扩充；二是公平性相对缺失，城乡之间、机关事业单位与普通企业之间具有不同的养老保障体系。
社保体系“碎片化”的三大表现形式

一是城乡社保二元分割。在社保覆盖方面，一方面，城镇社会养老保障体系较为多样化，而农村的社会保障项目较为单一；另一方面，在已有的社会保障项目中，二者也存在着一定的差异。截至2016年末，基本养老保险覆盖了我国近65%的人口，参保人数达到了8.88亿，城镇职工基本养老保险参保率达到80%，而农村基本养老保险参保率不足50%。在保障金的缴纳及领取方面，农村地区的养老保障支出明显低于城镇。此外，城镇养老保障体系的运行管理水平已较为成熟，服务质量也较高，而农村地区养老保障尚处于初级发展阶段，专业化的管理体系尚未形成，管理重复、空白等现象仍然存在，服务质量也相对较低。

二是机关事业单位与企业双轨并存。机关事业单位与企业养老保障体系仍然存在双轨并存的现象，二者在养老保障方面具有较大的差异。首先，长期以来养老金统筹缴纳方面差异较大，企业职工的养老保险一般由企业承担20%，职工个人承担8%；而机关事业单位工作人员的养老金则由国家和单位共同承担，个人无需缴纳相关费用。2015年，《国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》开始颁布实施，宣告了养老待遇“双轨制”正式终结。但时至今日，各省市对该决定的实际执行情况并不一致，真正实现养老金并轨仍任重道远。其次，在养老金领取方面，企业职工的养老金代替率约为50%，而机关事业单位工作人员则达到90%，这与我国养老保障制度改革滞后存在较大关联，也影响着社会养老保障体系的完善。

三是社保统筹层次较低，异地转移困难。社保统筹层次较低主要表现为不同地区的社保管理各自为营，难以实现社保的转移接续。虽然目前国家已出台相关规定，允许社保转移，但由于相关制度不够完善，社保异地转移的实际落实仍然面临着一些困难，这会对社保的可持续性发展造成一定的影响。因此，十九大报告提出，要“全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系。全面实施全民参保计划。完善城镇职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险制度，尽快实现养老保险全国统筹。完善统一的城乡居民基本医疗保险制度和大病保险制度”，这为我国社会养老保障指明了未来发展的方向。
社会养老保障如何由“碎片化”走向“整合化”

社会养老保障由“碎片化”走向“整合化”，首先应加强中央调控、完善顶层制度设计。随着我国经济的不断发展，国家应承担养老保障管理的重要责任，通过加强调控、完善各项制度，着力实现社会养老保障体系的公平。第一，完善养老保障制度目标设计，重视将基层实践与顶层设计相结合。国家应完善养老保障的相关制度，逐步消除养老保障中的身份限制，以覆盖面广、无歧视、可持续性强为养老保障发展的重要目标。第二，正确看待养老保障中的双轨制问题，逐步实现双轨并行。在并轨的过程中，应不断整合、优化各项养老体制，提高养老保障的可持续性。国家应加强对并轨过程的统筹管理，推进养老保障体系的多层次、多元化发展，避免并轨中出现“一刀切”等问题。第三，逐步提高养老保险的统筹层次，实现养老保障的全国统筹，打破不同地区之间的养老保障壁垒。一方面，国家应逐步制定统一的养老保障改革机制，制定差异化的养老保障体系，实现各地区养老保障的统一发展。另一方面，国家应加强对各地区养老金缴纳、领取人数的动态监控。同时，还应实现养老金缴纳年限的灵活化分段设置，多缴多得，少缴少得，为人们提供更多选择，进一步减少退保现象。

其次，要明晰各级政府和社会各界所承担的责任。在解决养老保障“碎片化”问题的过程中，应做到分工明确。各级政府主要承担宏观规划、管理的职责。政府不仅应重视对养老保障的统筹管理，还应着力维护不同地区养老保障的公平性；地方政府应积极响应、落实国家关于养老保障的相关政策，制定有针对性的养老保障标准，切实推动本地区养老保障体系的完善。此外，社会各界力量应明确自身所承担的职责，企业应积极承担为员工缴纳养老保险的责任。

再次，要加强财政支持，促进经济协调发展。养老保障体系的构建过程，实质是社会资源的再分配过程。我们要不断充实社会资源，加快经济发展，为养老保障提供财政支持。其一，政府应平衡不同代际之间的利益，使养老保障以及其他社会保障共同发展，加大对养老保障的财政补贴，提高养老保障的财政支出比例。此外，我们还应积极借鉴发达国家的先进经验，对养老基金进行增值管理。同时，还应着力构建强有力的监督体系，加强对养老基金使用情况的监管。其二，政府应重视提高中低收入者的收入，控制物价水平，保证居民收入与物价水平基本一致，促进经济的稳定发展。其三，加快职业福利、慈善事业的发展，逐步完善商业养老保险体系，实现养老保障的主体多元化、路径多层次。

（作者为河北师范大学法政与公共管理学院副教授）
【参考文献】

①孟荣芳：《“碎片化”：社会基本养老保障制度发展中的迷思》，《社会科学研究》，2014年第5期。

②赵晓芳：《社会保障碎片化：危害、成因与弥合路径》，《中共福建省委党校学报》，2013年第2期。

③苏小燕：《乡村旅游精准扶贫的创新路径——基于社会保障理论的思考》，《地域研究与开发》，2017年第2期。

作者：许秀文

完善养老保障体系研究论文 篇3：

“三管齐下”夯实养老保障的“第三支柱”

从国际发展进程和国内发展现状看，目前我国多层次养老保障体系存在发展不充分、不均衡的问题，主要体现在：对第一支柱依赖程度较高，可持续性存在隐患，呈现“一支独大”的结构特征;第二支柱企业（职业）年金发展缓慢，和发达国家相比明显不足且面临发展瓶颈;以个人养老储蓄投资形成的第三支柱尚在初步探索过程中，未建立起完善的制度安排。在分业监管、分业经营的格局下，多层次养老保障体系需要银行体系、保险行业、资本市场形成合力，“三管齐下”，协调发展，共同推动“第三支柱”发展壮大，实现我国养老资产保值增值，健全完善我国社会保障体系，更好地满足中老年群体美好生活的愿景目标。

我国养老金融宏观发展形势分析

未备先老——正在经历规模最大、速度最快、影响最深的老龄化进程

联合国《人口老龄化及其社会经济后果》中将一个国家或地区65岁以上人口超过14%即划分为“深度老龄化社会”。根据第七次全国人口普查结果显示，我国65岁及以上人口约占13.5%，人口结构正在向着深度老龄化社会发展。联合国预测，2025年，我国将正式步入深度老龄化社会。中国仅用24年时间就从老龄化社会过渡到深度老龄化社会，而美国为这一时刻的到来准备了72年，我国面临未备先老的困境。身处在人口老龄化时代，滿足老年群体需求和解决老龄化问题已经成为这个时代的重大课题。深度老龄化为我国养老金融发展带来了压力，也孕育着新机。

未富先老——老龄化程度与经济社会发展不匹配

与大部分发达国家的老龄化社会进程不同，我国经济发展水平尚未达到与之匹配的程度，人均国内生产总值（GDP）刚刚迈过1万美元大关。对比美国同期老龄化阶段，其人均GDP已经超过5万美元。我国同时面临未富先老的困境。人口老龄化导致养老金缺口日益扩大，也反映出我国养老金体系发展不完善、结构不均衡等问题。

早在20世纪90年代初，我国已经开始逐步探索建立多支柱、多层次的养老保险体系（见图1）。

第一支柱基本养老保险包括城镇职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险。这部分由政府实施保障，目标是确保老年群体的最低生活水平，保障社会公平。截至2020年年底，职工基本养老保险覆盖人数为4.56亿（其中1.28亿人次已实际领取待遇），积累基金4.83万亿元;城乡居民基本养老保险覆盖人数为5.42亿（其中1.61亿人次已实际领取待遇），积累基金9759亿元。第二支柱为企业（职业）年金制度，包括企业年金和职业年金，由职业群体构成，目标是增加员工养老收入、吸引和留住优秀员工，但存在覆盖面受行业和收入限制的问题。截至2020年年底，企业（职业）年金已覆盖6953万人，积累基金3.6万亿元。第三支柱为个人养老金，主要以个人养老投资储蓄构成，包括个人储蓄性养老保险和商业养老保险等。目前第三支柱仍处于起步阶段，目标是加强老年人个人保障能力，变储蓄养老为投资养老，提升老年群体生活质量。

银发经济——发展第三支柱养老体系是当务之急

从政策层面看，近年来政府高度重视第三支柱养老保障的发展。2020年中央经济工作会议和“十四五”规划均提及“规范发展第三支柱养老保障”“发展多层次、多支柱养老保险体系”。2021年9月，央行发布《中国金融稳定报告（2021）》，报告对海外主流国家的第三支柱发展模式进行对比分析，并对未来第三支柱养老体系建设提出具体建议。加快第二支柱企业（职业）年金发展，推动第三支柱个人储蓄投资性养老保险、商业保险建设以及创新养老理财等，将是我国“十四五”期间的工作重点。

从市场层面看，发展第三支柱养老保障是解决我国目前老龄化程度和经济社会发展水平矛盾的必然选择。一直以来，第三支柱建设步伐较为缓慢，社会保障养老金替代率低，社会养老资源储备不足，个人养老理念尚未形成，构建第三支柱养老保障体系能够有效缓解上述问题。一是有助于减轻财政压力。对比美国等发达，我国国家养老金占GDP比重较少，财政负担沉重。同时，养老保障体系结构失衡，第二、第三支柱对养老保障体系的补充作用不足，对第一支柱的过度依赖导致财政压力较大，社保收支矛盾凸显，养老金缺口扩大。二是丰富居民养老投资储蓄方式多元化的需求。一方面，第三支柱为灵活就业群体提供提前养老规划，满足养老资产管理诉求;另一方面，传统依靠子女养老理念的转变，衍生长期资产管理需求，第三支柱养老保障为其提供丰富的金融产品种类。三是提高直接融资占比，为资本市场发展提供长期稳定资金。长期资金是资本市场的压舱石，发展第三支柱养老保障有助于推动我国经济结构调整，利好战略性新兴产业发展;同时，第三支柱养老保障作为各类金融要素市场的长期资金，不仅有利于居民资产配置的储蓄向投资转化，还有助于个人投资者保护，提升资本市场效率，促进我国资本市场的长远发展。

海外养老金融市场现状分析

全球养老金主流模式

三支柱模式是全球养老金的主流模式（见表1）。早在1994年，世界银行在《避免老龄化危机》报告中就对三支柱模式进行划分，第一支柱公共养老保障体系是老年人生活的最低保障，防止贫困;第二支柱养老金能够防止职业群体的生活水平在退休后大幅下降，但覆盖群体受行业限制;第三支柱自愿商业养老保险制度则是居民增强自我养老保障的实现路径，满足老年群体对更高生活层次的追求。

按照发达国家养老金体系的发展经验，第一支柱基本养老金的代际支付矛盾始终没有最优解决方案。因此，改革方向是落实第一支柱的最低保障功能，将第一支柱向低收入人群倾斜，第二、第三支柱通过长期投资和资产管理提高投资收益，保障老年人生活品质和生命质量，促进实现“美好生活”愿景目标。

主要国家养老金基金资产规模分布

根据OECD数据，2020年全球养老金基金资产规模TOP5的国家依次为美国、英国、荷兰、澳大利亚和加拿大，其资产规模分别为20.2万亿、3.6万亿、2.1万亿、1.8万亿和1.7万亿美元。其中，美国养老金基金资产规模远高于其他国家，在全球占据绝对地位。与之相比，我国作为世界人口大国，2020年养老金基金资产规模仅为0.34万亿美元，无论是在总量上还是人均水平上，均与前列国家差距较大，第三支柱亟待加强建设。

面对全球人口老龄化困境，各国纷纷从顶层设计、制度保障和产品设计等方面创新多层次养老保障体系，发展个人养老储备和商业养老保险。我国养老保障体系第三支柱建设迫在眉睫，亟待借鉴海外先进经济发达体的成功模式和改革经验，进一步满足我国居民与日俱增的养老需求。

多层次市场助力多支柱养老体系成长

结合国外成熟经验和国内发展现状，应充分发挥银行体系、保险行业和资本市场的不同市场优势，加强行业协同与资源整合，探索新型养老产品和新兴养老模式，打造跨周期、长期限、多元化的资产配置模式和投资产品。通过养老领域金融产品创新，开发专属的理财、储蓄、基金、信托等养老功能产品，切实发挥第三支柱养老保障的补充作用，更好地为养老领域提供丰富多元的金融服务。

银行体系

商业银行拥有庞大的资产规模和丰富的金融资源，大力发展第三支柱养老金融是响应国家战略部署的政治责任和社会担当。2021年12月，首批试点的养老主题理财产品正式问世，通过工银理财、建信理财、招银理财和光大理财四家理财子公司，在成都、武汉、深圳、青岛等四地，开展为期一年的养老理财产品试点工作。不同于以往以“养老”为噱头的短期理财产品和投资工具，首批试点的四家理财子公司养老理財产品，即工银理财“颐享安泰”、建信理财“安享”系列、招银理财“颐养睿远”和光大理财“颐享阳光”，基本满足稳健性、长期性和普惠性的养老需求。从底层资产逻辑上，设计5年封闭式产品期限，旨在投资长期限、符合国家未来战略性新兴产业的标的，让老年群体享受国家发展红利。从风险控制上，建立平滑基金、减值准备和风险准备金等三种保障机制，目的是设计最强风险抵御机制，保障养老资金保值增值。

此次试点养老理财产品是完善第三支柱建设的有益探索。一方面，更好地满足不同层次的养老需求，多元化的养老理财产品为不同需求的老年群体提供灵活选择，也有助于引导老年人形成独立、可持续的养老理财理念，对养老进行科学合理规划，从传统子女赡养转化为主动养老投资;另一方面，参与第三支柱养老金投资为商业银行搭建养老金融新业态的服务场景。商业银行覆盖广大客户群体，分支机构触及偏远地区，能够极大拓宽养老金融产品的覆盖面。同时，通过其专门理财子公司在债券和非标投资的长期投资经验和风控能力，将为养老产品带来长期稳健的收益。虽然商业银行养老金融发展前景较为明朗，但仍存在一定的问题。在内部，商业银行不同板块和理财子公司业务交错，流程复杂，不利于资源整合，形成合力;在外部，养老金融触及上下游的养老产业和养老服务尚未出台相关标准和政策，制约养老金融领域业务扩展和创新。

在此基础上，商业银行应着眼于养老市场的长远发展，努力抓住资管、存款、托管等直接业务机会，挖掘账户、发卡、结算等间接业务机会。从组织架构看，有条件的银行可设立养老金融事业部或专门组建养老金融服务专营机构，如设立养老金管理公司，以增强养老领域金融服务能力。除商业银行外，政策性银行、开发性金融机构也应积极探索养老金融服务。

保险行业

第三支柱养老保障是未来保险行业发展的重点方向。保险业参与养老金融的主要形式是个人税收递延型商业养老保险和其他商业养老保险。一般认为，年金保险是最适合参与第三支柱建设、具有养老功能的商业保险品种。近年来，我国养老年金保险发展迅速。2020年养老年金保险保费收入712亿元，积累超过5800亿元的保险责任准备金。

2018年5月，个人税收递延型商业养老保险在上海、福建和苏州工业园区开始试点，但效果远不及市场预期。截至2020年年底，23家保险公司参与试点，参保人数4.88万人，累计实现保费收入4.26亿元。主要问题体现在以下三方面：税收优惠方面的税前扣除额较低、税延养老保险金领取费率较高以及申请流程较为繁琐，操作程序较为复杂。但不可否认的是，这一举措标志着保险支持第三支柱养老体系建设开始进入实践阶段。

2021年5月，中国银保监会印发《关于开展专属商业养老保险试点的通知》，自6月1日起在浙江省和重庆市开展试点，试点期限暂定一年。截至2021年11月末，累计实现保费2.7亿元，超过2.1万人投保。2021年8月，中国保险业协会披露将设立国民养老保险公司，标志着巨量长期资金将成为市场投资主体，国民养老保险公司将成为未来养老金市场的重要平台。

2021年11月，中共中央、国务院公布《关于加强新时代老龄工作的意见》中明确要求，大力发展企业（职业）年金，促进和规范发展第三支柱养老保障。大力发展第三支柱养老保障，是推进我国养老保险体系改革的一项重要举措，激发养老金业务的转型和高质量发展，发挥保险行业长期储蓄功能的应用。下一步，保险行业推动第三支柱建设可以从以下几个方面进行：一是依托国民养老保险公司，发展专业化市场投资主体，积极探索新产业、新业态以满足不同需求的老年群体;二是加大对养老保险产品的研发力度，丰富产品体系，推出专属保险产品以推动第三支柱发展;三是加强养老保险领域专业能力提升和人才队伍建设等。

资本市场

资本市场与长期资金是相互依存的关系。养老基金、社保基金等长期资金是稳定资本市场的重要力量，有助于改善资本市场资金结构期限短的缺陷，降低市场大幅波动风险。与此同时，发挥基金在权益类投资方面的优势，强化基金服务养老能力，也能够使长期资金更好发挥资本市场“压舱石”的作用。

公募基金参与养老金的主要形式有养老目标日期基金和养老目标风险基金。养老目标日期基金指在目标日期达到预定的风险收益目标，养老目标风险基金是通过设置各类资产比例使资产组合的风险水平保持在某一预设的水平。市场实践方面，2018年发行养老目标基金对养老资产长期稳定增值进行初步探索，经过三年的稳健运行，目前总规模超过800亿元，累计成立产品130只。从投资回报看，养老FOF经历动荡的疫情时期仍保持稳定收益，整体收益维持在3%以上。从基金规模来看，市场总计130只养老目标基金规模合计826亿元。其中，兴全安泰稳健养老首发规模56.58亿元，是目前首发规模最大的FOF。

值得注意的是，养老目标基金自发行以来爆款频出，说明经过几年的发展，市场对新兴养老产品模式的接受度提高。养老目标基金旨在以追求养老资产稳定收益为目的，作为满足养老群体需求的基金，是资本市场支持第三支柱建设的成功尝试。下一步，资本市场可以从长期资金支持战略性新兴产业和先进制造业、政府引导基金支持科创企业着手，创新金融服务养老模式，共享注册制改革红利。

小结

综上所述，不同金融机构布局养老金融产品各有千秋、错位竞争。银行业提供养老理财产品和养老储蓄产品，银行的网点广泛、客户众多、投资范围广、投资风格稳健、金融科技管理风控能力突出，受到老年群体的青睐。但是受限于银行多年来的业务模式，业务流程复杂、产品和服务个性化程度不够等问题，在满足多样化养老投资需求方面处于劣势。保险业参与养老金融的主要形式是个人税收递延型商业养老保险和其他商业养老保险，保险行业具有风控管理能力强、养老产品发展成熟、专业险资管理等优势，是不少家庭养老金融产品的首选。但存在个人税收递延型商业养老保险的税收抵扣的申报流程较为烦琐、使用产品品种有限，商业养老保险存在资金运作方式不透明、收益率较低等缺陷。资本市场参与养老金融产品的方式主要通过公募基金产品——养老目标日期基金和养老目标风险基金。庞大的投研体系为客户带来丰厚的投资回报，但存在投资风险高于其他产品的缺陷。因此，通过银行体系、保险行业和资本市场三方各取所长、协同发力、错位竞争，打造三方合力更好助力第三支柱构建新发展格局。

通过养老理财产品、养老保险产品和养老基金产品的试点和应用，第三支柱养老体系的发展道路逐渐明晰。下一步还可以基于我国公众储蓄偏好来创新产品和服务，探索开展养老储蓄试点，进一步丰富养老金融产品供给，与养老理财产品、养老保险产品和养老基金产品等形成补充。在此基础上，金融机构应着眼于养老市场长远发展，构建更为完善的养老金融体系，抓住存款、保险、基金、信托等业务，挖掘养老金新产品和新产业，推动健全完善我国社会保障体系，在缓解我国日益增长的养老压力的同时获得自身发展。

财政及金融管理部门应在财政税收、产品准入等方面采取更多的支持政策，比如将养老理财、养老保险、养老基金等纳入税收递延账户并降低整体税率;如果推出养老储蓄，建议在利息税征收上实行不同的政策，以此鼓励更多的人通过选择养老金融产品来更好地满足养老的需求。国家層面要对养老金融发展制定长期规划，完善相关制度安排，明确专属理财、保险、基金、信托等养老金融产品定位，鼓励各类金融机构推出适老性金融产品，有效支撑第三支柱养老保障作用发挥，成为社会保障体系的有益补充。

（作者单位：招联消费金融有限公司，其中董希淼系招联金融首席研究员、复旦大学金融研究院兼职研究员）

责任编辑：刘 彪

作者：廉婧 董希淼