乡镇行政体制改革论文

近年来，高密市着眼激发镇街发展内生动力，借力扩权强镇改革、综合行政执法体制改革以及行政审批制度改革，统筹谋划、综合施策，深入优化镇街行政管理体制，逐步形成边界清晰、分工合理、权责一致、运转高效的镇街职能体系和科学有效的权力监督制约及协调机制，有效提升镇街社会管理和公共服务能力，改革成效日益凸显。今天小编给大家找来了《乡镇行政体制改革论文(精选3篇)》仅供参考，希望能够帮助到大家。

乡镇行政体制改革论文 篇1：

威海市乡镇行政管理体制改革研究

乡镇政府是政权体系的重要组成部分，处于行政管理体制中的最前沿，直接面对超过9亿的农村人口，关系国家经济和社会发展全局，具有重要地位和作用。近年来，威海市积极探索镇（街道）行政管理体制改革，不断推进省级经济发达镇试点，取得了一定的成绩。随着农村经济社会的发展和各项改革的深入，乡镇政府面临着许多新的问题和困难，对基层政府执政能力和服务水平都提出了严峻的考验和挑战。

一、威海市主要做法

近年来，根据中央和省的改革部署，威海市按照“全域城市化、市域一体化”和“产业强市、工业带动、突破发展服务业”的总体发展思路，紧紧扭住转变政府职能这个核心关键，扎实推进镇（街道）行政管理体制改革，着力优化基层管理机制体制，着力加强和改进政府在发展经济、创新管理、服务民生、推进民主等方面的职能作用，把管理服务重心下沉到镇和街道，下沉到农村和社区，取得了明显成效。2011年威海市被中宣部、中央编办确定为全国乡镇机构改革四个典型地区之一，改革做法和经验被新华社、中央电视台、经济日报等中央主要新闻媒体进行了集中宣传报道。

（一）着力转变政府职能。一是转变抓经济的角色方式，推动职能由越位向本位靠拢。克服过去单一抓经营、搞项目、跑招商的做法，镇级政府经济工作方式由“管微观”向“谋宏观”转变，把抓经济工作的着力点转向典型示范引导、提供政策咨询、营造良好发展环境和生态环境上来。科学制定农村和农业发展规划，结合区位优势和产业特色，在内陆镇重点培育种养殖和“农家乐”休闲观光等产业基地，在沿海镇重点发展海产品养殖加工和“渔家乐”休闲观光等优势项目，扶持壮大农民专业合作社，扎实开展扶贫开发和包村驻村工作，积极推进医疗健康、家政养老、体育休闲等新兴服务业向基层延伸，有力推动了传统产业转型升级，城镇和农村人均可支配收入提高到3.94万元和1.76万元。二是完善社会管理机制，推动职能由错位向正位转变。坚持依法行政，大力推行党务政务公开，全面推行镇级政府权力清单和村级小微权力清单制度，严格按照法定权限和规范程序履行职责，自觉主动地接受群众监督。将网格化管理引入镇（街道）社会综合治理、安全生产管理、食品农产品质量监管和环境保护等关键环节，健全完善综合治理体系，逐步清除了管理盲区和死角。充分发挥村（居）民自治组织在农村和城市社区管理中的主体作用，引导基层群众积极有序参与农村事务管理，实现了镇（街道）行政管理与村（居）民自治的有效衔接和良性互动。三是突出公共服务职能，推动职能由缺位向到位回归。提高基层公共服务产出规模效益，城区和农村各项社会保障和救助标准全省领先，养老、医疗保障在全省率先实现城乡统筹和市域统筹，各区市全部通过全国义务教育发展基本均衡县验收，人均卫生资源和主要健康指标位居全省前列，确保改革发展成果由基层群众共享。改革完善政务服务产品提供方式，在城市社区建设了12349居家服务呼叫中心，建立健全了市、县、镇、村四级政务服务（便民服务）体系，扎实推进“互联网+政务”服务，自2016年下半年起，按照“做实村居、做大镇街、做强区市、做优市级”的改革思路，在梳理公共服务事项的基础上，镇（街道）启动了“一门式”便民服务体系改造，市级以下面向自然人的行政许可、公共服务等审批或受理事项集中纳入镇级便民服务中心，将其打造成为服务基层群众的“主阵地”，进一步实现同城联办和异地通办，打造“15分钟便民服务圈”，着力提升基层群众对政府简政放权的“获得感”。

（二）创新基层管理体制。一是按照权力和責任相一致的原则，理顺区市和镇的事权关系。建立行政权力清单和政府部门责任清单制度，明晰不同层级之间的权责边界，明确凡是法律、法规规定由县级政府承担的职责，不得转嫁镇级政府承担;确需镇级政府配合完成的工作，要明确权利与义务关系，赋予相应的办事权限，提供必要的财力保障。结合推进“放、管、服”改革，梳理下放了与镇政府（街道办）职责任务相适应的部分管理权限，如老年优待证核发、镇区新建住宅小区命名更名审核、就业失业证核发、农业机械维修技术合格证书核发等，较好地解决了镇级统筹协调能力与所承担的职责任务不相适应的问题。二是按照财力和事权相匹配的原则，加大财政支持力度。合理划分区市、镇（街道）收入范围和支出责任，通过奖励、补贴、扶持等措施加大财政转移支付力度，优化镇级财政收支结构，增强了基层“造血”功能和镇级财政保障能力。例如，乳山市将原属市级收入范围的城市维护建设税、契税和耕地占用税下划，作为镇（街道）财政收入，镇级财力与所承担的职责任务不相适应的矛盾得到明显缓解。三是理顺区市部门与镇级政府条块管理关系，改进调整考核评价体系。对镇级的考核由区市党委、政府统一组织，清理规范了涉镇（街道）的达标评比和“一票否决”事项，使基层干部腾出身子、抽出时间、集中精力，深入群众研究解决问题，办实事、办好事。

（三）优化配置机构编制。一是规范设置镇级机构。2010年改革，把原来设置重复、职能交叉的机构撤销，把业务相近、性质相似的机构进行合并，把业务单一、工作量相对较少的机构进行挂靠;同时，将原由机关承担的具体性、事务性工作下放给事业单位，将事业单位承担的行政管理职能收归机关。2016年又按要求进一步强化了乡镇安全生产、乡村规划建设、环境保护和乡村道路安全监管等职责。改革后，镇级党政机构设置5-6个综合性办公室（党政办公室、经济发展办公室、社会事务办公室、安全生产监督管理办公室、乡村规划建设监督管理办公室、社会治安综合治理办公室），事业机构一般设置5个综合性服务中心（农业综合服务中心、财政经管服务中心、社会保障服务中心、计划生育服务中心、文化体育服务中心）。二是重新核定镇级编制总量。对全市72个镇（街道）的行政编制和事业编制总量进行重新核定。三是严格按规定配备镇（街道）干部。镇级党政工作机构、事业机构的规格职数和干部配备均严格按省规定执行。

（四）合理调整人员结构。一是坚持以岗定人。建立健全了实名管理制度，将全市镇（街道）机关事业单位在职人员全部纳入实名制管理，并在政务网站上进行了公示。建立了机构编制、人员与财政预算相结合的管理机制和部门联动机制，加大检查力度，堵住违规进人和超编进人漏洞。二是坚持按需设岗。为解决基层普遍存在的干部队伍断层、知识技术老化、管理服务跟不上等问题，在进人计划上大力向镇、街道基层一线倾斜，2016年镇级机关用编进人计划占全市计划的34.7%，2017年增加到57.7%。对镇级机关公务员职位，降低报考门槛，采取不限制工作年限和经历、不限专业、单独划定笔试合格分数线等措施招考，进一步吸引优秀毕业生扎根基层。目前，镇级机关事业单位编制利用率已由2014年的78.2%提高到81.6%。三是坚持公开竞岗。为加强基层干部队伍建设，通过下派上挂，2015年从市直部门选拔8名优秀年轻干部担任镇长，2016年上半年从乡镇领导班子选拔20名优秀年轻干部，到市直综合部门挂职锻炼半年。各区市也采取多种形式促进双向交流，从优秀村（居）党支部书记中公开考选镇（街道）公务员，把一批政治上靠得住、工作上有本事、作风上过得硬、能够带领群众干事创业的优秀人才充实到基层干部队伍中，为镇（街道）可持续发展提供了可靠的人才保障。

（五）积极推进荣成市成山镇省级经济发达镇试点。一是扩大财权，解决有钱办事的问题。根据成山镇经济社会事业发展，逐年完善财政和项目建设配套制度保障，调整、提高转移支付额度，2016年镇级一般公共预算收入2.73亿元，比试点前增加230%。二是改革人事权，解决有人办事的问题。适当调增部分编制，优先安排用编进人计划。加强领导班子建设，镇党委书记按副县级配备，从市直机关选派业务骨干到试点镇挂职锻炼。县级派驻机关实行双重管理体制，其主要负责人的管理、考核及调整充分尊重镇党委、政府的意见。三是下放事项，解决责大权小问题，在首次下放57项行政权力的基础上，又将35个市直部门172项行政权力、1057项行政处罚、44项行政事业性收费事项委托授权给以成山镇为核心区的好运角旅游度假区管委会统一承担，完善了区镇一体服务模式。

二、目前存在问题

虽然威海市在改革工作中取得了一定的成效，但与农村社会经济发展相比、与人民群众生产生活需要相比，还有较大差距，主要表现在基层政府权责不一致、管理体制不顺畅、机构设置不合理、人员编制不充足、晋升空间不宽阔、运行机制不灵活等。

（一）基层政府承担的职能多、负担重。随着经济社会发展的不断加快，镇级政府基础设施建设管理、老旧村居改造和教育、环境卫生、公共安全等方面的开支逐年加大，财权和事权不相匹配的问题日益凸显，特别是一些经济欠发达乡镇，这一矛盾比较尖锐。在扩大镇级管理权限的同时，基层工作负担日益繁重。例如，2017年全省统一要求镇级加强安全监管和环境保护职责，未明确增加镇级行政编制总量和财力保障，财政转移支付机制未及时完善，基层压力较大。同时，镇级“一票否决”事项主要包括人口和计划生育、社会治安综合治理、环境保护、安全生产、食品安全5项，但其他一些上级部门业务考核干预仍然存在，进一步加剧了基层工作负担。

（二）基层政府行政事业编制资源短缺。乡镇承担着县级以上党委政府、机关层层布置下来的大量工作任务，形成了“上面千条线，下面一根针”局面。2010年乡镇机构改革后，经过7年的发展，乡镇政府管理服务对象数量翻倍增长，人员疲于应付，力量不足问题日益凸显，一些重点镇、中心镇、发达镇尤为突出。以环翠区张村镇为例，2010年，张村镇户籍人口2.86万、常住人口5.8万，根据《山东省乡镇分类办法和机构编制核定标准》，列为二类乡镇，按照核编标准下限核定行政编制30名、事业编制34名;2017年底张村镇户籍人口3.24万、常住人口10万，户籍人口略微增加，常住人口翻倍增长，现有人员编制已无法满足基层实际工作需要，亟待充实加强。

（三）基层事业编制人员待遇不平衡。基层干部队伍中，事业编制人员占到在编总数一半以上，很多同志在工作中发挥着关键和骨干作用。但受年齡、学历等限制，无法参加公务员考录，也不能提拔担任乡科级领导职务或非领导职务，一些同志产生了“船到码头、车到站”的思想，工作热情不断降低。同时，在实际工作中，镇党委政府在人员使用上，不分行政事业，人员统筹使用，但是受政策因素影响，事业人员不能享受职务与职级并行、车改补贴等政策，无法享受与镇级公务员一样的经济待遇保障，很大程度上影响了工作积极性。

三、有关意见建议

（一）进一步明确乡镇政府职能定位。中办发〔2017〕11号文件明确了乡镇政府公共教育、劳动就业等19类公共服务职能，并提出重点扩大乡镇政府在农业发展、农村经营管理、安全生产、规划建设管理、环境保护、公共安全、防灾减灾、扶贫济困等方面的服务管理权限。建议从省级层面加强改革顶层设计，进一步明确乡镇职能定位，统筹改革乡镇机构和岗位设置，推进镇级权责清单制度和公共服务事项标准化建设，确保镇级政府职能落实到位。

（二）进一步扩大乡镇政府管理权限。扩大镇级管理权限应充分考虑成本和管理因素，选择县级管理不便、成本不高和乡镇管理更加便民的项目，因地制宜、有步骤分批次地进行，并相应下放一定的财权和编制。明晰上级派驻机构监管责任与镇级政府属地管理责任，健全完善镇级政府与派驻机构的协调联动机制，适当增强镇级政府在派驻机构经费保障、日常考核、人事任免等方面的“话语权”，加强派驻机关与乡镇工作的衔接融合。同时，进一步压缩镇级评比达标事项，完善对镇政府的考核评价方式，减少“一票否决”等定性考核，尽可能为乡镇干部“松绑减负”。

（三）进一步优化乡镇政府组织体系。根据实际工作需要，建议省里适时组织对乡镇（街道）编制重新核定，按照“因事设岗、以岗定编”的原则相应提高编制核定标准，统筹调剂使用镇级行政编制资源;并在设计编制核定要素时，将常住人口与户籍人口数量一并予以统筹考虑，提高编制标准的科学合理性。

（四）进一步加强基层干部队伍建设。为充分调动基层干部工作积极性，可探索推行定向考录，参照换届时从“三类人员”中考录乡镇公务员的做法，由各县（市、区）结合各乡镇实际情况，针对部分35周岁以上45周岁以下乡镇工作经验丰富的事业单位骨干人员，拿出一定比例的职位定向考录乡镇机关公务员，以解决按正常公务员考试渠道无资格报考、工作能力强与考试基础差相矛盾等问题。加快推行事业单位管理岗位职员等级晋升制度，落实事业单位车改补贴政策，让表现优秀的事业编干部可以直接得到提拔机会，或在经济待遇上能够享有相应的保障。同时，考虑到乡镇（街道）干部的工作特殊性，如节假日经常被森林防火、防汛抗旱等工作占用，加班加点较多，经常下乡包村包片、工作地点距家较远等，建议适当提高乡镇（街道）工作人员补贴标准，提高工作积极性，为基层干部提供良好工作环境。

关键词：乡镇政府  管理体制  考核评价

作者：威海市编办

乡镇行政体制改革论文 篇2：

深化乡镇行政管理体制改革 凝聚基层转型跨越发展新动能

近年来，高密市着眼激发镇街发展内生动力，借力扩权强镇改革、综合行政执法体制改革以及行政审批制度改革，统筹谋划、综合施策，深入优化镇街行政管理体制，逐步形成边界清晰、分工合理、权责一致、运转高效的镇街职能体系和科学有效的权力监督制约及协调机制，有效提升镇街社会管理和公共服务能力，改革成效日益凸显。

一、创新镇街管理体制，组织结构进一步优化

一是科学调整镇街布局。2001年以来，根据上级安排部署，结合全市工作实际，通过三次镇街机构改革，将镇街数量由原先的29个压减为10个，压减比例达66%，减轻了财政和群众负担，从源头上解决了以往镇街财政供养人员无序增长问题，有力促进了镇域生产要素的合理流动和优化配置，实现了镇域项目的强强联合和优势互补，推动了镇域经济社会跨越发展。近年来，在上级党委政府和机构编制部门的高度重视和大力支持下，姜庄镇和柴沟镇成为潍坊市扩权强镇改革试点镇，夏庄镇成为全省经济发达镇行政管理体制改革试点镇，全市镇域经济社会发展呈现良好态势。二是综合设置组织机构。结合镇街人口规模、经济总量、管理任务和发展需求，积极探索建立机构设置综合、管理扁平高效、运转机制灵活的镇级行政管理体制，在夏庄镇、姜庄镇和柴沟镇等试点镇设置7个党政机构、3个事业单位；在经济发展相对落后的大牟家镇设置6个党政机构、3个事业单位；其他镇街均设置7个党政机构、4个事业单位。加强重点领域机构设置，确保镇街道路交通、乡村规划建设、安全生产和环境保护等工作有机构承担。三是加强编制资源倾斜。近年来，根据上级要求，全面加强镇街农产品质量、扶贫开发等方面职能，累计为镇街核增43名行政编制，有效满足镇街工作需要。

二、优化人力资源配置，用人机制进一步转换

一是加大人员补充力度。2011年以来，通过公务员招考、事业单位招聘等方式，有针对性地为镇街引进建设、规划、管理等方面急需人才190余名，镇街干部学历层次及业务能力不断提高，为镇街全面履行职能提供坚实保障。二是创新人员配置方式。探索开展基层公务员考录改革，2017年公务员考录中，对距离城区较远、空缺人员较多的镇，专门拿出5个职位面向本土优秀人才招录公务员，进一步拓宽干部来源渠道，有效改善干部队伍结构。加强镇街政府购买服务力度，明确不少于10名工作人员负责安全生产和环境保护监督管理，人员不足的通过政府购买社会化服务方式解决，并以劳务派遣方式分批次为镇街补充多名急需专业人员，确保简政放权、扩权强镇、便民服务、安全生产和环境保护等重点工作深入推进。三是转换用人体制机制。为解决镇街机构编制管理中存在的混岗等问题，注重实践探索，按照“因事设岗、按岗定人、人岗相宜”原则，率先在潍坊市各县市调整完善扩权强镇改革试点镇机构编制及人员岗位设置格局，变身份管理为岗位管理，分别为试点镇设立纪检、组织、道路交通安全监管等30余个岗位，确保重点工作有专人负责。

三、借力重点领域改革，服务能力进一步提升

一是全力推进行政审批制度改革。结合转变政府职能和优化公共服务流程等工作，组织镇街编制权力清单、责任清单、公共服务事项清单以及社区公共服务事项清单，并通过市政府门户网站和机构编制网站对外公开。二是不断深化优化扩权强镇改革。借力省经济发达镇行政管理体制改革和潍坊市扩权强镇改革，按照“权责一致、依法下放、能放即放”原则，协调规划、国土等20多个部门单位通过委托、授权等方式，向夏庄镇、姜庄镇、柴沟镇放权百余项，有效扩大镇级管理权限。全面搭建便民服务平台，将所有下放的行政审批和公共服务事项，统一进驻便民服务大厅办理，并借助网络、通讯等技术手段向村、社区延伸，改进服务方式，拓展服务内容，提高服务质量和办事效率。三是全面推进综合执法体制改革。自2016年列为全国综合行政执法体制改革试点城市以来，高密将镇域管理急需的17个领域1300多项执法事项纳入综合执法范围，在市级设立综合行政执法局和执法大队，在镇街设立综合行政执法办公室，与市综合行政执法大队镇街执法中队合署办公，统筹协调辖区内综合执法、市场监管、环境保护、卫生计生、交通运输等部门派驻执法机构及镇街执法力量，构建“综合执法+联合执法”的监管体系，镇街群众满意度不断提升。

四、推动社区管理创新，基层管理进一步规范

一是合理规划布局。按照有利生产、便于服务、适度集中原则，全市规划建设93个农村社区，并设立便民服务大厅、警务室、卫生室等“一厅两室”，服务半径2-3公里，辐射10个左右行政村。二是健全组织体系。在农村中心社区和一般社区分别建立党委和党总支，形成以镇街区党（工）委为核心、农村社区党组织为基础、农村社区党员为主体、其他各类基层党组织共同参与的党建工作区，实现区域内党组织工作全覆盖。三是搭建四个平台。一为党建服务平台。在中心社区党委设立党校，一般社区党总支设立党员活动室，建立社区党员服务之家，搞好流动党员管理服务，抓好党员日常教育培训等。二为政务服务平台。组织引导民政、人社等28个部门将120项服务事项下沉到社区，建立“市、镇、社区”三级联通的网上办公平台，实行网上受理、网上审批、网上办公。截至目前，累计办理各类事项9.3万件，办结率达98%。全面梳理镇街区对外出具的证明盖章类材料事项67项，对全市拟取消的30项证明盖章类材料逐项征求部门意见，有效解决“办证多、办事难”问题。三为生产服务平台。在29处社区建设为农服务中心，整合农资、农机、土地等专业合作社资源，探索推行“保底+分红”土地流转新模式，为农民和各类农业经营主体提供大田托管、農资供应等“一站式”服务，形成了“3公里土地托管服务圈”。目前，全市土地托管服务面积35.1万亩，亩均可节支增效400-600元，经济作物增效达千元以上，相关村居集体收入增长45%以上。四为生活服务平台。按照“3+X”思路，依托“一厅两室”等公共资源，为社区居民提供教育、医疗等公共服务基础上，引导社区推出形式多样的特色服务，群众满意度不断提升。四是强化政策扶持。选派158名市直部门人员到社区挂职锻炼，考选124名大学生到社区管理公益性岗位工作，按照中心社区不少于10人、一般社区不少于6人标准，将镇街区工作人员下沉社区工作，集中力量推进社区建设发展。探索实行社区建设以奖代补政策，每新建、改建一处农村新型社区，市财政各补助5万元、2万元。将农村社区运转经费列入财政预算，由市镇两级按照3：7比例，每年拨付资金530万元。统筹相关涉农资金和党建、治安、计生等经费，引导金融机构创新推出农民信用联盟、农民住房公证抵押等信贷产品，加大对农村社区建设支持力度。

总体来看，现行乡镇行政管理体制基本符合基层工作需要，但也存在一些脱节现象：一是乡镇政府的职能从文件上能够分清行政管理和公共服务，但实际工作中往往实行一体化运行，很难做到行政职能由行政机构承担，服务职能由事业机构承担；二是受人手数量限制，有些地方乡镇行政事业编制人员存在混岗现象；三是职责厘清与责任落实不同步；四是镇级综合执法车辆及执法力量不充裕。建议：一是打破编制性质，统筹设置岗位。乡镇不再明确设置哪些行政事业机构，只明确行政事业机构数量和领导职数，由乡镇根据各自实际工作需要设立机构，定编设岗，按岗定人，彻底打破人员身份限制，推动市县机构编制资源效益最大化，促进乡镇工作开展和日常管理。二是增加镇街编制，适当补充人员。随着简政放权、扩权强镇、便民服务等工作深入推进，乡镇事权越来越多，不少乡镇在人员使用、力量摆布上捉襟见肘，有的加大劳务派遣力度，虽一定程度缓解了人手不足的难题，但这类人员流动性较强，容易造成工作断档。为满足乡镇工作需要，可重新修订编制核定标准，适当扩大乡镇行政事业编制规模。三是完善政策体系，加强责任监管。从省级层面出台乡镇政府权力清单、责任清单、公共服务清单和监督问责办法，让乡镇政府一切公务活动有据可依，最好能从法律层面厘清和界定镇街职能，并采取有效措施加强清单执行情况监管，避免出现责任缺失、权力失控、监管失位等现象。四是强化执法保障，推动改革落实。按照《山东省深化城市管理执法体制改革实施方案》等文件要求，尽快制定出台城市管理执法人员配备标准，建立统一的协管人员管理制度，指导县乡按标准配齐执法人员，并研究出台文件，为镇级综合行政执法用车提供政策依据，进一步强化镇街综合执法保障。□E：FQJ

关键词：乡镇 改革 机构编制

作者：王文琦

乡镇行政体制改革论文 篇3：

聊城市乡镇行政管理体制改革调研报告

乡镇行政管理体制改革是深化行政管理体制改革和农村综合配套改革的一项重要任务。随着全面深化改革的不断深入，在新的历史起点上进一步深化乡镇行政体制改革，对于做好新时期农村各项工作，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展，加快城乡一体化进程，全面建设小康社会具有重要意义。

一、聊城市乡镇（街道）机构情况

聊城市共有乡镇（街道）135个，其中32个街道、24个乡、79个镇，核定行政编制4641名，事业编制5057名。2010年乡镇机构改革中，全市113个乡镇（街道）纳入改革范围，其中一类乡镇1个、二类乡镇86个、三类乡镇26个。根据不同的乡镇规模，明确了各乡镇的机构设置，核定了人员编制和领导职数。乡镇党政机关统一综合设置4-5个办公室，财政拨款事业站所统一设置5-6个。其中乡镇党政工作机构一般设置：党政办公室、经济发展办公室、社会事务办公室（挂社会治安综合治理办公室牌子）、农业办公室；事业站所一般设置：经管站、文化广播站、计划生育服务站、农林技术服务站、财政所。明确乡镇主要职责是做好农业农村农民工作，全力推进工业化、城镇化和农业现代化，主要履行促进经济发展，增加农民收入；强化公共服务，着力改善民生；加强社会管理，维护农村稳定；推进基层民主，促进农村和谐等四方面的职能。

二、乡镇机构运行情况

2010年乡镇机构改革后，聊城市密切关注乡镇机构运行情况，不断化解运行矛盾，进一步巩固了改革成果。

一是基层管理体制进一步理顺。按照服务经济发展、强化社会管理和公共服务的要求，科学界定乡镇职能，乡镇职能进行了统一归并和调整：行政管理职能由乡镇政府承担，公益服务职能由乡镇事业单位承担，经营性服务职能走向市场，乡镇职能越位、错位、缺位的问题得到有效解决。乡镇与派出机构的相互支持、协调配合的工作机制进一步完善。县级部门派驻或设在乡镇的机构，要接受乡镇的统一指导和协调；对派驻机构的考核实行条块结合、以乡镇为主的办法，其主要负责人的任免须事先征得乡镇党（工）委同意；对工作不力的派驻机构主要负责人，乡镇（街道）可向其上级主管部门提出调整建议。

乡镇（街道）考核评价体系及考评机制得到了进一步调整和完善，坚持突出重点原则。比如莘县对各乡镇（街道）的考核指标按照“3+1”进行设置，“3”是指经济建设、社会建设和党的建设三项内容，“1”是指计划生育、信访稳定、社会管理、安全生产、农民负担、环保工作、耕地保护和节能减排等8项一票否决项目。经济建设、社会建设和党的建设，每项各计1000分，年终按照700：150：150的权重计入总成绩。清理了不属于乡镇（街道）职能的考核事项，取消了中央和省、市没有明确规定的“一票否决”事项。

二是重点领域管理体制进一步健全。在乡镇（街道）经济发展办公室加挂环境保护办公室牌子，同时按区域派驻乡镇环境监察机构，健全县乡环保领域联合监管执法机制。2016年按照鲁政办发〔2016〕6号文件要求，加强了乡镇安全生产、建设工程质量安全、环境保护和道路交通安全4个方面的监管职责。135个乡镇（街道）均明确了道路交通安全监管职责的承担机构，均设立安全生产监督管理办公室和乡村规划建设监督管理办公室，分别配备编制数553名和678名，明确专兼职人员共计1088人。2016年7月份全市135个乡镇（街道）均将4个方面监管机构的分管领导明确到位。

对于乡镇一级只有监管没有行政执法权的情况，结合综合行政执法体制改革，我市在制定全市综合行政执法体制改革方案时，提出县级派驻机构日常管理以乡镇（街道）为主，在乡镇（街道）设立综合行政执法办公室，与派驻机构实行联合办公。作为乡镇（街道）综合执法平台，统筹辖区内派驻机构和基层执法力量。综合行政执法办公室做好执法信息事前预警、发现上报以及执法联络配合等工作，组织协调辖区内派驻执法机构及乡镇（街道）自身工作力量开展联合执法，以解决县乡监管、执法权责不一致问题。

三是保障民生和公共服务进一步加强。各乡镇设立便民服务中心，实行一个中心对外，一个窗口受理，一条龙服务，一站式办结的“四个一”便民服务机制，最大限度方便群众办事，为群众提供优质、高效的服务。同时，在各村成立便民服务点，建立县、乡、村三级便民服务体系。使乡镇既能在更广的范围服务群众，实现亲民、利民、便民、为民，又能提高乡镇政府运转效率和服务水平，改善基层政府形象。

四是扩权强镇工作进一步推进。烟店镇作为全省第二批行政管理体制改革试点镇，积极组织开展改革试点工作。烟店镇与各有关部门分别签订了《授权委托书》和《授权承诺书》，将56项县级管理权限正式下放到烟店镇，同时临清市政府将“烟店镇人民政府扩权强镇行政审批专用章”授予烟店镇。2015年10月28日，临清市政府印发了《关于公布临清市经济发达镇行政管理体制改革试点镇行政权力清单和责任清单的通知》（临政字〔2015〕72号），按照上级关于行政权力清单和责任清单“统筹研究、一并推进”的工作要求，烟店镇政府权力清单和责任清单实行“两单融合”“一表两单”，共梳理行政权力事项314项，责任事项314项，事中事后监管制度事项40项，公共服务事项17项。同时，根据烟店镇发展需要，对权力事项进行动态调整，2016年9月份又下放城乡建设领域1项行政权力。同时强化便民服务中心建设，确保将所有授权、委托的行政审批事项纳入平台运转。

三、存在的问题

聊城市现行乡镇机构体制机制是2010年乡镇行政机构改革确定的，随着经济社会发展，乡镇的功能定位、人民群众的需求、面临的矛盾都发生了很大变化，运行中的问题矛盾逐渐凸现。

（一）乡镇的职能定位还不够明确。乡镇政权是我国农村最基层的政权，是党和政府农村工作的基础。《中国共产党农村基层组织工作条例》规定乡镇党委有6项职责任务，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定乡镇人代会有13项职权、乡镇政府有7项职权，2010年省委、省政府《关于进一步深化乡镇机构改革的实施意见》中明确乡镇要认真履行4个方面的职能。但是在具体工作中，乡镇的职能定位还比较抽象模糊，许多乡镇干部对乡镇一级该干哪些事还不太清楚，向来是“上面千根线、下面一根针”，上面部署什么就干什么，造成上级事务难应付，基层群众难兼顾，对于农村公共基础设施建设、提供公共服务等方面上有些“力不从心”。究竟哪些工作是乡镇应该干的，哪些工作是乡镇配合协调的，哪些工作不属于乡镇职责范围的，还没有更加清晰地界定。同时随着城镇化进程的加快，乡镇农业活动的比重下降，非农业活动的比重上升，这需要乡镇政府职能进一步转变，定位亟須明确。

（二）乡镇与上级部门的权责划分还不够清晰。现行法律对乡镇和上级部门的权责界定还存在不少含糊不清的地方，许多原本属于上级政府或部门职能范围的工作，被转移或转嫁给乡镇承担，一些工作应由乡镇起协调作用，现在却往往需要承担主要责任，“责任无限大，权力无限小，责权不统一”的问题还比较突出。一方面，上级部门仅把事权放在乡镇，但却没有给予相应的权力和经费保障。另一方面，对一些派出机构承担的某些工作，乡镇应该发挥协调、配合作用，而不应作为第一责任人，但一旦出现问题，上级部门按照“属地管理”原则，让乡镇承担主要责任。这种权责不统一的现状，不利于乡镇更好的提供服务，也不利于乡镇经济的发展。

（三）乡镇责权利不统一。乡镇在运行过程中存在有限的权力、无限的责任。现实运作过程中乡镇履行职能的许多行政权力不断地被上收，乡镇范围内税务、国土、工商、财政、公安等行政权力部门全部收归上级职能部门，乡镇的权力愈来愈小，调控能力越来越弱，而相应的责任却越来越大。“上面千条线，下面一根针”，乡镇承担过多的来自上面的高指标、硬任务，政治、经济、文化、社会无所不包，招商引资、计划生育、安全生产、社会治安无所不干，乡镇成了标准的“全能政府”。特别是一些阶段性、临时性、突击性任务一茬接一茬，且都要与考核、奖惩挂钩，令乡镇难以招架。一是对乡镇考核“一票否决”事项过多。据反映，对乡镇（街道）的一票否决事项，包括成文不成文的，多达十几项。往往上级政府对乡镇管理，采用“一票否决”事项与乡镇领导班子荣誉、提拔、考核等挂钩，使乡镇（街道）疲于应付，乡镇一级政府的自主性、创新性受到束缚。二是过多强调“属地管理”。有些工作的推动，往往都明确强调“属地责任、主管责任、主体责任”，应该说，这在推动工作中形成了多管齐下的强大合力，但有的“属地管理责任”也不尽合理。有的方面，乡镇（街道）没职能、没机构、没人员，有的领域出现问题也不一定是乡镇（街道）自身造成的，本来是县级职能部门的职责范畴，却让乡镇（街道）承担属地责任。不少乡镇（街道）反映，过分强调“属地管理”，实质上造成了权力与责任相分离、不统一，是权力部门通过“属地管理”而下推责任。

四、意见建议

（一）明确职责定位，强化公共服务。一是明确职能定位。与市场经济相适应的现代政府职能主要是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务，基层政府职能应该以向社会、市场提供优质服务，搞好社会管理，创造良好经济发展环境和生活环境为主。二是树立现代政府理念。改变以往乡镇政府只注重发展经济追求经济增长、忽视社会管理与公共服务的状况，适当调整乡镇在经济管理方面的职能，将工作重心从直接抓招商引资、生产经营、催种催收等具体事务转到为农户和各类经济主体进行示范引导、提供服务和营造发展环境上来，并强化公共服务职能，强化基础设施建设的职能，强化引导生产发展的职能，强化管理公共事业的职能，强化维护社会稳定的职能。减少各种达标评比、指标考核，减少“一票否决”事项，正确引导乡镇把更多精力放到管理社会、服务“三农”、保障民生上来。

（二）建立基层政府权力清单，科学扩大乡镇政府管理权限。围绕建立法治政府和服务型政府，以转变政府职能、提升治理能力为核心，坚持职权法定、简政放权、权责一致、公开透明、便民高效的原则，全面梳理乡镇政府行政职权，尽快建立乡镇政府行政权责清单制度。将乡镇政府的权力范围、权力运行方式、利益分配结构、承担的责任和履行的义务等予以明确。按照权责一致、财权和事权一致的原则，根据不同类型乡镇经济社会发展需要，采取委托等方式，通过合规合法的途径下放与乡镇职责任务相适应的权限，充实完善乡镇管理职责，真正做到权力责任相符，事权和财权匹配。

（三）创新乡镇事业单位服务体制，建立“以钱养事”新机制。按照“行政职能整体转移、经营职能走向市场、公益服务职能面向社会”的改革思路，逐步建立起适应农业产业化和服务农民致富的新型事业机构运行体系，对原事业站所的服务项目制定“乡镇政府承担、公开招标、合同管理、以钱养事”的改革方案，通过购买服务和购买劳务的办法，把部分经济和社会职能剥离出去，引导乡镇事业站所转换机制，走企业化、市场化、社会化的路子，从而实现各种资源的有效整合和优化配置，着力提高乡镇政府行政效率。□作者单位：聊城市编办 E：LDQ

关键词：乡镇机构改革 行政管理体制改革 职能轉变

作者：肖兆坤