论行政法院与行政诉讼体制的完善

2023-01-06

我国现行《行政诉讼法》对行政诉讼制度予以规定。我国行政诉讼实践中, 各级人民法院遵循既有的行政诉讼管辖体系, 处理行政诉讼案件。不断推进我国法制发展。对于推动行政诉讼这一审理模式的完善具有重要作用。

在当下中国迈向行政法治的进程中, 立法滞后和法治社会需要之间形成极大反差, 各种制度创新纷至沓来。行政诉讼管辖制度出现诸多需要突破的困境。“司法行政化”和“法院地方化”的诟病已经成为普遍现象, “三难”问题已屡见不鲜, 这些无疑与《行政诉讼法》设立的宗旨大相径庭。近些年来, 最高人民法院多次对行政诉讼管辖制度进行微调, 但均未能缓解我国行政诉讼的“尴尬态势”。如何实现“与行政区划适当分离的司法管辖制度”对理论和实践的误区予以矫正, 成为行政审判改革的第一要务。

一、我国行政诉讼管辖“功能异化”

(一) 困境之:现行行政案件诉讼管辖制度, 滋生“法院地方化”

当前, 按照我国行政诉讼法及相关法律所确立的管辖制度, 我国实践基本形成了以级别管辖、地域管辖为主, 指定管辖、提级管辖为辅的管辖体制, 这一体制成为我国行政诉讼发展的瓶颈:其一, 行政审判体制不独立。司法与行政辖区合一。这种“过分依附”的关系, 滋生司法腐败和司法不公。其二, 行政体制的规定, 原告选择诉讼法院的权利无法保障, 当事人双方并非平等主体, 一味的照搬民事诉讼法“原告就被告”的审理制度, 便使利益的天平更加倾向于行政主体。其三, 针对无法保障原告诉讼利益的现象, 并未赋予原告寻求救济的权利, 原告不享有管辖权异议, 对于“司法不公”只能被动承受, 无力改变。

(二) 困境之:“不明确性”“不可操作性”加剧了“低审级”的状况

级别管辖、地域管辖是行政诉讼管辖的主要方式, 基层法院审级低, 法官综合素质无法达到追求“实体公正”的高度, 滋生不公正审判的比例高。《行政诉讼法》中的内容, 如“中级人民法院审理本辖区内重大、负责案件的第一审行政案件”。但对重大、复杂、特殊原因都没有进行解释, 给予管辖制定如此大的弹性空间, 法院受理案件有极大的自主选择权, 使得案件在确定管辖时存在困难, “踢皮球”现象严重, 上下级人民法院相互推诿, 公民的诉权得不到保障。

(三) 困境之:“不公正”演变成“案件数量低”“司法资源浪费”

司法系统不独立, 衍生司法裁判不公正, 损害行政相对人的应有利益, 最终影响的是我国司法权威和公信力, 以及民众对法律的尊重和信仰, 导致民众“信访”不“信讼”。《最高人民法院工作报告》显示, 截至2007年底, 全国法院受理行政案件70余万件, 平均每个法院每年受理不到20件, 在司法实践中, 有的法院甚至出现“案荒”, 大量的行政审判庭闲置, “高成本”与“低效益”两相对比, 显得极为不协调。

二、现有“法律框架”之下的探索之路及其不足

随着行政诉讼体制弊端不断显现, 行政司法改革的呼声愈发高涨。最高人民法院多次对行政诉讼管辖制度作出微调, 为行政审判拓宽了生存和发展的空间, 但这些改革措施均在现有“司法框架体系下”做出, 无法突破我国司法体制固有障碍, 最终都黯然收场。

(一) 探索道路之:提级管辖

最高人民法院首次微调行政诉讼管辖制度的策略是“有限提级管辖”。提级管辖可以改变审判受制于地方政府的状态, 一定程度上实现司法公正。

但随着“提级管辖‘的试点工作不断开展, 其实施遭遇瓶颈:提高行政诉讼审级, 只是减少行政干预的缓冲措施, 这一措施不能从根本上遏制干涉司法审判, 相反加大司法干预的成本, 使得经济成本与司法权威双双受损。其二, 司法权威再度收到挑战, 造成司法信任危机。损害民众对司法审判的尊重和信仰, 导致“信讼”不如“信访”的现象普遍。

(二) 探索道路之:异地交叉管辖

《若干解释》施行后, 浙江省台州市中级人民法院首先开启了“异地交叉管辖”。异地交叉管辖, 受案法院与行政机关没有依附关系, 在一段时期内, 取得了明显的成效。

在长期的实践中, 其存在的必要性受到质疑。首先, 异地管辖冲击了原有的行政诉讼程序。在现有的行政诉讼管辖体制下, 可以保证我国司法体系稳定, 虽然调换管辖权配置可能会产生不同的审理结果, 但却在司法层面形成动荡。其次, 异地管辖的推进打破了上下级人民法院之间的关系。上下级法院管理体制中原有的稳定性受到严重影响。

(三) 探索道路之:相对集中管辖

最高人民法院在2013年1月4日下发《关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》决定在中级人民法院辖区内开展行政案件相对集中管辖试点工作, 这一举措是党的十八大之后, 最高人民法院推进司法改革的初步尝试。

同时, 这一举措也存在不足:第一, 从根本上讲, 此项改革并未突破原有的司法体制, 只是在原有框架下进行的“部分调整”, 与“提级管辖”“异地交叉管辖”一样, 都是现有体制下的微调。第二, 这一举措使多数基层人民法院处于“闲置”状态, 多数案件由有集中管辖权的法院受理, 对我国行政诉讼的审级结构形成冲击。

三、行政审判体制重构――建立行政法院

建立行政诉讼法院的构想提出已久, 但至今未得到实施, 前述的行政诉讼管辖制度的改革变迁, 以温和的微调方式实现司法体制短期内的积极促进作用, 但最终都黯然收场。建立行政法院, 这一举措是对我国现存行政司法体制的彻底革新, 是我国行政改革的最终目标。

(一) 建立行政法院是行政体制改革的必然选择

建立行政法院是司法改革之必然, 其一, 建立行政法院是司法改革涉及行政司法领域的体现。全面深化司法体制改革, 各司法领域结合自身发展状况, 重新构建行政司法机制, 树立行政司法权威。其二, 建立行政法院, 顺应司法独立的要求。这一举措, 有效的将行政区划与司法管辖范围相分离。其三, 符合行政审判的专业性要求, 行政法院系统内部制度化, 行政案件处理专门化, 这与行政法官专业化关系密切, 专业化的行政法官“积累了大量的从业的先进的经验和技术, 使自身的业务素质和业务水平不断提高” (1) , 会使行政审判效率和质量大大提高。将行政审判案件区别于民事、刑事案件, 有利于维护行政司法制度的公正。

(二) “行政法院”之“中国化”

笔者立足于我们司法现状, 参考直辖市所属法院系统, 以及专门法院的设置, 提出建立行政法院的构想, 针对如何构建适应我国现状的行政法院提出如下建议:

第一, 建立突破现存司法体制框架的行政法院。由中央财政进行拨款, 在财政和人力上独立于地方人民政府。取消各级人民法院的行政审判庭, 行政法院在财政等度多方面不再接受政府机关的“领导”, 政府机关缺乏进行干预的基础。

第二, 行政法院实行级别管辖和两审终审制。由最高行政法院、高级行政法院、行政法院三级行政法院组成, 其管理机制不同于现行司法体制。首先, 最高行政法院属于最高人民法院的内设性法院, 实行国家统一政策;其次, 高级行政法院、行政法院在组织上独立, 与其所在行政区划的的普通法院系统无关。高级行政法院与行政法院通过划分司法区设置, 行政司法区与原有行政司法区分别规划, 根据行政诉讼的实际状况, 以确定管辖区域, 同时, 在地域辽阔交通不便的地区, 应根据实际需要建立行政法庭管辖一审行政案件, 行政法庭与行政法院的的上诉法院是高级行政法院, 高级法院可依法进行判决。

(三) 普通法院与行政法院之间管辖争议的处理

对这一问题, 我们可以借鉴别国做法, 如法、德两国均对此作出规定。法国设立了权限争议法庭, 专门解决两类法院在管辖上的冲突问题;德国没有专门的权限争议法庭, 采取了在先原则, 即不管案件是司法上的法律关系还是公法上的法律关系的争诉, 先起诉到哪个法院, 哪个法院就对其进行审判, 审判后其他法院不能就同一个诉讼标的做出相反的裁判。立足于我国目前发展的状况, 应借鉴法国的做法, 设立专门的权限争议法庭裁决管辖权争议, 因为我国在区分公法争议或是私法争议的问题上没有明确的规定, 如采取德国的做法, 将导致适用不清和适用错误的问题, 因此需要一个专门的机构来确定管辖权的分配。

四、结语

司法改革进程加深, 行政司法体制已不满足于在原有的司法体制框架下的微调, 尽管建立行政法院在现阶段仍无法实现, 但其天然的优越性, 使之成为司法改革的必然。然而在短时间内无法构建以行政法院为基础的行政审判系统, 所以应发挥管辖制度的优势, 推动我国司法体制的小幅度进步, 同时为建立行政法院做出必要且充分的准备, 以促成我国行政法院体制的建立, 树立司法权威, 维护法律正义。

摘要：我国行政司法不独立, 司法不公现象普遍, 为摆脱地方政府干扰, 增强法院依法独立公正审理行政案件的能力, 最高人民法院多次对行政诉讼制度进行微调, 但成效不佳, 无法从实质上推动司法体制彻底革新。建立行政法院, 是完善我国行政诉讼体制的根本举措, 实行三级法院、两审终审制和管辖争议处理制度, 健全相应配套措施, 推动行政司法体系完善, 使其成为独立于现行司法体制的审判机制, 有利于行政审判机制的长期健康发展, 是我国司法体制改革的必经之路和最后落脚点。

关键词：司法体制改革,行政法院,行政干预