农信社改革解决三农问题论文

农村信用社是农村金融的主力军，是联系农民的金融纽带，在支持农村经济体制改革、促进农村经济与社会发展中发挥着举足轻重的作用。近年来，产权不明、法人治理结构形同虚设、内控机制不健全、金融风险严重等诸多问题，一定程度上困扰着农信社的生存、发展。深化农信社产权制度的改革，不仅关系到农信社的可持续发展，也事关农业发展、农村稳定、农民增收的大局。以下是小编精心整理的《农信社改革解决三农问题论文(精选3篇)》，欢迎大家借鉴与参考，希望对大家有所帮助！

农信社改革解决三农问题论文 篇1：

农信社县级联社的多元目标和选择性执行

在农信社的管理和运作中，除了股东与管理层的委托代理关系外，还存在农信社与央行、银监会、地方政府以及省联社之间的委托代理关系。由于多个委托人的目标有所差异，甚至相互冲突，所以多重委托关系的并存使农信社在经营中存在多元目标，带给基层农信社的一个基本问题就是“协调”。本文基于河北省农村信用社某县联社的调研，分析农信社的多个委托人与多元目标的形成，以及多元目标之间的冲突和协调问题。截至2015年4月末，该县联社共有职工466人，总资产133.8亿元，吸收存款近120亿元，各项贷款余额45.6亿元，其中涉农贷款32.2亿元，较年初增长1.8亿元；小微企业贷款余额16.3亿元，较年初增长1.4亿元。该县联社于2015年8月召开了社员代表大会，通过了组建农村商业银行的议案，开始农信社向农商行的改制。

县级联社的多元目标

该县联社首先是具有追求商业利润的目标。除此之外，还有另外四个目标来自四个“委托人”：中国人民银行（以下简称“央行”）、中国银行业监督管理委员会（以下简称“银监会”）、河北省农村信用社联合社（以下简称“省联社”）以及该联社所在的县级市政府（以下简称“市政府”）。这五方面的经营要求，使得县级联社经营，处在多元目标中。

央行与银监会的监管

央行和银监会是农信社的主要监管机构。银监会主要监管“风险”，以微观上的经营风险监管为导向；而央行监管“钱”，以宏观上的系统性金融风险监管为导向。

银监会设置了信用风险、流动性、效益性以及资本充足情况等分类监管指标，每年都会对金融机构进行监管评级，并根据监管评级和风险等级，决定对农信社的业务审批（如是否允许增开网点、设立接口）、进入退出（如是否批准加入同行拆借市场）和高级人事的控制。值得注意的是，日前通过的《商业银行法修正案（草案）》中删除了存贷比不得超过75%的规定，并由法定监管指标转为流动性监测指标。此外，银监会要求该县联社等涉农金融机构执行“两个不少于”的政策，即“涉农贷款投放的增速要确保不低于全部贷款增速，投放的增量要确保不低于上年”，完成目标能得到相应的财政奖励。

央行对存、贷款利率进行管理，并通过存款准备率（定向降准）、再贴现（支农再贷款）、公开市场操作（银行间市场利率）以及2011年新设的合意贷款（合意贷款是指央行对银行业金融机构在一个时期内的贷款总额进行投放节奏与投放规模的调控）影响农村金融机构的经营。央行以合意贷款的方式对县级联社的贷款实施规模管控，即该县联社贷出的数额不得多于人行给定的配额，否则将对该县联社进行行政约谈或施以减少未来贷款规模等惩罚。

省联社的管理及与银监会的对比

一般而言，省联社由省内各个县级联社共同出资组建。河北省联社管理该县社的经营状况，如客户管理、效益管理、风险内控，并且控制该县联社的招聘指标。在绩效考核上，河北省联社建立了全省统一的绩效考核系统，通过综合的指标体系评价各家县级联社的总体经营情况，这样的排名机制具有很好的激励性，但在具体的指标设计上不尽合理。

首先，很多指标都要计算人均。使用人均指标的初衷是评价该县联社的经营效率，但是经营不好的县联社可能就会少招聘、减少员工人数，经营好的县联社为扩大业务可能多招聘、增加员工人数。这样一来经营好的县联社的人均指标可能反而不如经营差的县联社。如果用整个联社的数据评价效益，或者用单位资产供养的员工数来评价社会效益，或许更显公允，因为这反应了该联社解决了多少就业。

其次，在业务上，省联社管理权限较宽，但权力和责任不对等，而且具有自身利益诉求。第一，規模以上贷款需经省联社批准，这是必须的一道程序，否则县联社就不能放款。省联社拥有这项权力，却不承担相应的责任，因此并不把这项批准程序称为“审批”，而是称为“咨询”，在回复批文中明确指出“放与不放，由联社自己决定，由联社自担风险，自主承担民事责任”。第二，若该县联社以自己的名义申请进入银行间交易商协会，在程序上会慢一些，但是同业拆借利率可以由自己决定、收益可以由自己享有；如果经由省联社进入银行间交易商协会，可能在程序上快一些，但是获得同业拆借的利率更低，因为其中省联社要分享一部分。第三，省联社的办事效率低，就该县农信社改制成农商行签章的事，在省联社就用了一个月，前前后后耽误了三个月时间。

省联社与银监会的监管同作为行业管理，一方面很多监管指标比较相似，比如都设置了风险性指标，且在风险指标的细分指标上也大同小异，只不过省联社更偏重于实务经营中的风险。另一方面二者又有不同，银监会将主要精力放在风险监管；省联社在其指标设计更关注效益。银监会只设置了一类效益性指标；而省联社设置的效益性指标、发展性指标和客户与市场等在广义上都可以归为效益性指标。银监会属于政府部门，与农信社之间的利益关系较小，而且银监会对农信社的监管不收取监管费，从政府作为全体人民的委托人这一角度来看，将风险作为第一监管要务理所应当；省联社作为全省农信社的协调管理部门，更多地为农信社的经营和发展考虑。因此二者在指标设置上的差异一方面是职能不同所致，另一方面也是在监管上分工合作、各有侧重。

地方政府的角色

市政府和县联社之间没有直接的管理关系，但是与市政府保持良好关系可以获得相当程度的“人情收益”，这些“人情收益”体现在县联社股份制改制时的全力支持、获得相应荣誉以及行政事务上的便捷。

农信社作为县域的独立法人机构，往往也是县域最大的金融机构，与地方政府有着密切联系。2003年改制以前农信社是地方政府的“钱袋子”、地方经济的“台柱子”，改制后地方政府又以城投公司为依托，利用信托、城投债等多种形式要求农信社提供贷款支持。在2008年国家推出4万亿经济刺激计划时，地方融资平台的大部分资金都流向了地方上的基础设施建设（高铁、机场、高速公路等）。市级农信社系统也向当地融资平台投放了七八十亿元的贷款，其中县农信社向其县域融资平台公司投放了8亿元贷款（据了解，该地高铁站就有农信社资金支持），至今还未收回。

作者：刘开宇 李晓雨 周立

农信社改革解决三农问题论文 篇2：

农信社产权制度改革的构想

农村信用社是农村金融的主力军，是联系农民的金融纽带，在支持农村经济体制改革、促进农村经济与社会发展中发挥着举足轻重的作用。近年来，产权不明、法人治理结构形同虚设、内控机制不健全、金融风险严重等诸多问题，一定程度上困扰着农信社的生存、发展。深化农信社产权制度的改革，不仅关系到农信社的可持续发展，也事关农业发展、农村稳定、农民增收的大局。

一、湖南农信社产权制度改革现状

湖南省农信社发展至今，在产权模式、组织形式上均取得了较大的绩效。

（一）产权制度

湖南省遵循股权实现结构多样化和投资主体多元化的目标，在农信社合作制的基础上引入股份合作制和股份制改造，建立农农村合作银行和农村商业银行，形成农信社产权制度改革的“湖南模式”。截止2012年末，湖南省共建立农村信用联社92家，农村商业银行23家，农村合作银行4家。

（二）组织形式

根据湖南省实际情况，组织形式分为三种类型。一是实行县级联社统一法人，撤销乡镇农信社法人地位，对于经营状况较好、符合条件的县（市、区）实行县级联社统一法人。二是保留现有农信社的两级法人体制，在此基础上完善合作制、转化经营机制，后实行联社统一法人。三是对于城乡一体化较深的地区，组建商业银行或合作银行。

二、湖南省农信社产权制度存在的问题

（一）产权虚置，产权主体错位

湖南省农信社的产权状况十分复杂，产权仍然处于残缺和主体错位的状态。从股金构成来看，湖南省农信社主要由国家股、法人股、信用社职工股、农户股、乡村集体股等构成；信用联社的股金构成除上述外还包括基层信用社的入股，更为复杂。从资本构成来看，目前湖南省农信社的总资本中长期经营所形成的集体积累约占80%，股金约占20%。实际上集体积累所形成的产权归属问题并不清晰。从法人财产权的角度来看，农信社的产权不明晰为农信社运行带来较为严重的损害。首先湖南省农信社产权主体错位，社员无法对农信社实行真正的监督和管理，也无法对农信社信贷风险承担相应的责任；其次，农信社“三会”制度徒有虚名，农信社产权主体实际上异化为国家或集体，最终各级政府对农信社进行不同程度干预且农信社主任拥有实际的财产管理和支配权。

（二）农信社法人治理结构不合理

1.民主管理体制形同虚设

法人治理结构是产权制度的表现形式。目前，由于湖南省农信社产权不清晰，导致治理结构残缺不全。农信社“三会”徒有虚名，不对社员负责而对地方政府负责，整体表现为：“三会”在有的地方以适当的形式存在，而在有的地方甚至没有设立。其中，社员代表大会成立以后，虽然每年召开一次，但社员很少甚至并没有参加，有些地区即使有社员参加大会也极少有代表能够就信用社经营管理中的问题进行有价值的质询和探讨。因此，社员代表大会成了摆设，社员依然对农信社经营管理状况不了解，两者之间存在严重的信息不对称。

2.行政管理替代民主管理

理事会由社员代表大会产生并向社员代表大会负责，主任由理事会聘任并对理事会负责。但在实际操作中，理事会与社员代表大会之间也形成了严重的信息不对称，理事会作的重大实行决定没有适时向社员代表大会汇报，在一定程度上加大了最高权力机构名不副实的状况。长期以来农信社经营管理者都是由地方政府或上级联社指派的，如理事会的理事长人选通常受地方政府的控制，社员代表大会选取显得毫无意义。最终形成“社员代表大会不能制约理事会，理事会无权任免农信社主任”的局面。

3.监督失灵

目前，湖南省农信社监事会没有建立完善的监事会工作程序和制度保障，更没有对理事会成员和农信社主任的弹劾权。监事会的监事绝大部分是农信社的社员职工，县级联社监事会一般只设监事长，监事会的日常工作由监事长负责，对下级机构的监督管理主要通过集合部门发挥作用，而监事长基本不能按照章程履行对农信社的经营决策、实施过程及执行结果进行监督的职责。最终演变成农信社的内部审计部门，是在理事长或主任的领导下开展工作的。

（三）合作金融产权制度存在缺陷

首先，湖南省农信社实行的入股自愿、退股自由、社员户均金额、保息分红的原则与全体社员的共同利益相矛盾，这种入股方式实际上与原来的存款没有很大的差别，社员并没有形成独立的产权。其次，湖南省农信社在不同入股金额的情况下，一律实行社员“一人一票”制参与民主管理。这种每个社员无论入股金多少都具有相同的投票权的制度，没有考虑入股社员的不通过层次和动机，否定了入股金的差异，这种投资金额的大小与其管理权限无相关关系，很难使其筹集到更多的资金。再次，湖南省农信社公积金的产权界定模糊，对增资扩股有一定的负面影响。

（四）内部人控制现象严重

内部人控制是指独立于股东或投资者（外部人）的经理人掌握了企业的实际控制权，架空所有的控制和监督，使所有者的利益受到侵害。目前，湖南省农信社内部人控现象较为严重，表现为经理人员的过度在职消费、化公为私、滥发工资奖金侵占公司利润等。从另外一个角度来看，内部人控制是导致农信社不良贷款长期居高不下和严重资不抵债的主要原因之一。同时，内部人控制问题也严重制约法人治理结构的完善。

（五）信息披露机制不完善

目前，辖区内农信社实行统一法人之后，各农信社向社员、监事会成员公布有关财务状况、资产质量、股金分红方案等经营信息，建立外部约束机制、完善信息披露机制。但省联社作为法人外部治理的主体是置身于农信社外部的利益相关者，能否获得全面、准确、真正的信息是其成功参与农信社法人治理、增进自身利益的关键。农信社改革以来，按照相关办法规定，湖南省农信社建立了基本的信息披露网点及相关制度。但在信息披露的范围上仅限于联社和基层网点营业场所之内，监管当局、社会公众和产权主体各方面缺乏强制性约束，使农信社信息披露的完整性、合规性存在较多问题。

三、湖南省农信社产权制度存在缺陷的原因

湖南省农信社产权制度存在上述问题，导致这些问题的原因既有外部制度、环境建设，也有自身管理机制及体系。

（一）农村金融环境不利于农信社产权改革

目前，地方政府对农村的财力支持幅度降低，湖南省必须依靠农信社提供支持农业发展的资金，另一方面为了降低金融风险，对各种非正规金融活动进行限制，这就造成了农信社成为农村金融市场的“霸主”局面。

（二）政府干预过重干扰农信社产权制度改革

近几次湖南省农信社深化改革，为解决中央政府和地方政府之间的权利与责任的划分，国发的改革深化方案都明确规定农信社的管理责任交由省政府负责，造成农信社改革的目标和愿望偏离。

（三）管理体制的集中化削弱了基层农信社的自主权

改革后的湖南农信社由省级联社进行行业自律管理，是具有独立企业法人资格的地方性金融机构，对于农信社的经营管理不应多加干预，但实际并非如此，目前省级联社已成了农信社的上级管理机构。然而，省联社在兼有行政管理职能和企业职能的情况下，其在管理和监督下级农信社时也存在很多问题。首先，省联社利用自己的权利影响乃至控制农信社管理者的选举和任命。其次，省联社与县联社自下而上的股权与自上而下的控制权间反向配置。省级联社、县级信用联社、基层农信社，自上而下的控制形式，使基层农信社成了分支机构，削弱了基层农信社自主经营的权力，在一定程度上抑制了下级联社的经营自主性和积极性，不利于农信社可持续发展。

四、农信社产权制度改革的构想

（一）创新产权制度

高效率的产权制度必须以明确的产权归属、清晰的产权便捷、顺畅的产权流转和严格的产权保护为前提，这些条件可降低或消除产权在经济运行过程中的外部性，是各个产权主体的收益与其作的贡献相对应，能够产生较好的激励作用、约束作用和资源配置作用。湖南省农信社产权改革，具体的操作步骤为：（1）对农信社及联社进行清产核资，后重新设置和安排产权结构。（2）省联社模式建立。基层农信社和联社作为最高一级——省联社的分枝机构或营业网点。（3）董事会根据业务管理能力、专业道德素质等统一任命各分支机构和营业网点的负责人，并赋予他们一定的剩余索取权，防止负责人的道德风险行为。

（二）产权模式多样化

正确、合理的选择产权制度模式是实现湖南省农信社产权制度改革的首要前提。在选择产权模式的时候，一定要与我国农村经济的特点和实际情况相结合。湖南省各市、县地区经济发展不均衡，如衡阳市农业基础日益稳固，粮食、棉花、油料、肉类总产先后进入全国百强县；境内蕴藏瓷泥、陶土、花岗石、钠长石、铁矿石、黄金、五氧化二钒等资源30余种，相较其他农村地区经济发展状况较好。在制定产权模式时，应与当地的经济相匹配的金融形式，就整体而言，对湖南省农信社产权制度改革做出如下设计。

1.以合作金融作为农信社主要的组织形式

从湖南省农村经济的特点和现实发展状况来看，合作制的金融形式仍然比较适用。完全商业化的金融运作对湖南省大多数农村地区是不合适的，实现商业化的前提在这些地区也不具备，如果强制性引进股份制改革，因其自身追求利润的天性，必将导致农业生产周期长、分散的弱势群体无法获得金融服务。由于商业化的金融机构，面临金融企业的竞争力必然会放弃更多的农村市场，这样有悖于服务“三农”的宗旨。

2.以股份合作制作为农信社产权制度的过渡模式

湖南省少数经济发展水平较高、农信社实力较强、资产规模较大的县、市，可探索非合作金融形式。这些地区农信社发展已经具备了发展非合作形式的现代农村金融的前提条件，而其向着商业化方向改制，对这些地区的经济发展更有利，因此，股份合作制的农村合作银行是农信社改革的实际。股份合作制融合了传统的合作制和股份制的特征，在开展商业化经营的同时，也不放弃对社员、社区的服务，符合湖南省农业发展较为发达地区的经济需要。

3.股份制是农信社产权制度的终极目标

从长远来看，湖南省农村与城市的经济融合是不可阻挡的，将逐渐演变成现代商业银行，组建农村商业银行。农村城市一体化，是我国“三农”发展的最终目标，农信社的终目标必将是商业银行。

农信社股份制改造，具体实施途径可以由如下两种：一是合并那些地理位置彼此邻近、经济金融发展较高且水平较接近的若干农信社，或在对辖区内农信社清产核资的基础上，将原县联社逐步进行股份制改造，发展成为现代市场体制下的股份制金融产业。二是直接将部分农信社并入当地的其它银行金融机构。

（三）完善法人治理结构

根据现阶段湖南省农信社法人治理运行的情况，在产权改革的基础上，创新农信社法人治理结构及其权利制衡机制，促进产权制度的完善。主要的措施是：一是规范法人治理机关的产生程序，农信社的法人治理机关设置为规范的“三会一层”；二是明确规定理事长、监事长、主任各自的权利、义务和应承担的法律责任；督促农信社真正建立三会分设、三权分立、相互制衡的法人治理结构和监督有力的新机制；三是创新建立农信社内部法人治理结构下的民主管理制度。

（作者单位：湖南农业大学）

作者：杨建华

农信社改革解决三农问题论文 篇3：

省联社改革，路在何方？

自2003年深化农信社体制改革以来，省级人民政府开始承担农信社的管理职责和风险管控，各省份都成立了省联社和其他少数省级管理平台对农信体系进行行业管理。回顾2003年深化农信社改革，2003年1月中共中央、国务院联合发布的《关于做好农业和农村工作的意见》（中发〔2003〕3号）中，对农信社改革，提出了“明晰产权关系，强化约束机制，增强服务功能，国家适当扶持，地方政府负责”的总体要求。而同年6月国务院下发《深化农村信用社改革试点方案》中，又在“地方政府负责”的部分，提出建立“国家宏观调控、加强监管，省级政府依法管理、落实责任，信用社自我约束、自担风险”的监督管理体制。不难看出，省政府对于农信社的管理主要是通过省联社，这样一来政策强调的是省联社履行服务职能，在实践中必不可免地行使自上而下的行政权力。除此之外，省联社还担负着服务者和经营主体的角色。身兼服务平台、管理者和经营主体“三重身份”的省联社，风风雨雨中已走过了十多年，省联社未来如何发展，将走向何方，是值得关注和讨论的问题。

在当前制度下，省联社管理、指导县联社事务，看起来是理所应当的，但同时也不少干预了业务进展和人事任命，这常被认为“管控过多”；但若任由县联社自行发展，又可能被指责“无所作为”。于是，省联社一方面被国家有关部门和股东们要求减少干预，另一方面又担负着二者 的期待，履行行业管理的职责，维持农村金融稳定。这种“双重委托”下的两难境地，是由省联社尴尬的法人地位带来的。因此，未来省联社的产权关系和治理结构如何调整，将影响着农信社改革的方向和成效。

一身三任

2003年农信社改革，有明显的“花钱买机制”特征。通过不良资产赎买和产权关系重塑，农信社逐渐摆脱了历史包袱，资产质量和资金实力大幅提升。推动改革，省联社是关键一环，承担着完善法人治理结构的行业管理职能。然而随着农信体系改革进一步深化，省联社的定位、法律地位的矛盾逐渐显现。

首先，省联社是具有独立法人地位的金融机构。依据《农村信用社省（自治区、直辖市）联合社管理暂行规定》第二条，省联社是由所在省（自治区、直辖市）内的县联社自愿入股组成，实行民主管理，主要履行行业自律管理和服务职能，具有独立企业法人资格的地方性金融机构。从这一条规定来看，省联社是一个市场主体，负责地方金融业务。按照公司法，省联社是由县联社出资组建的法人联合体，理应由股东县联社来对其行使管理、监督等权利，并获得相应的服务，但这种自下而上的持股对应的却是自下而上的行政权。

其次，省联社类似于省政府下设的行政机构。2003年的《深化农村信用社改革试点方案》将农信社的管理权下放至省级政府，全国大部分省政府成立了省联社作为行业管理机构行使职权。在《农村信用社省（自治区、直辖市）联合社管理暂行规定》中写到，经省（自治区、直辖市）政府授权，省联社承担对辖内农村信用社（含农村合作银行，下同）的管理、指导、协调和服务职能。在《国务院办公厅转发银监会人民银行关于明确对农村信用社监督管理职责分工指导意见的通知》中，第十一条提到省级联社应严格按照有关法律、法规和行政规章实施对信用社的管理工作，尊重信用社的法人地位和经营管理自主权。以上文件都表明省联社在省政府指导下成立，省联社本是省政府的代表，需要对省政府负责。

从以上两点可以看出，省联社既是金融市场的经营主体，又可代表行政力量行使管理权。随着2010年开始农信社改组农村商业银行之后，县级法人实力和治理能力不断提高，省联社“逐步淡出行政管理，强化服务职能”的发展方向也逐渐明晰，即搭建“小法人+大平台”的农信体系。于是省联社又多了一个服务平台的身份。

双重委托

省联社如此复杂的身份实质来源于双重委托关系：省政府下达多份文件指导省联社管理农信体系，例如省联社对省联社高管有人事任命的权力；而县级联社作为省联社的股东，则希望省联社能为自身发展提供更加广阔的机会。

在双重委托关系下，农信体系存在以下几个问题。

省联社权责不对等。省联社对县联社掌握着人事权、管理权、监督权，对于利益分配方式、业务审批都有一定的干预能力。这些权力自于省政府的授权，并非是股东大会讨论所赋予的。如此一来省联社承担的县级联社营运风险也转嫁到了省政府，省联社事实上是对省政府负责，只是凭借着行政力量承诺承担责任，这样不对等的权责酝酿着道德风险。

由权责不对等带来的道德风险。由于我国存款保险制度尚未完善，主要是依靠政府的信用进行风险担保，省联社作为由政府部门主持建立的机构理所当然的成为了基层社风险的最终承担者。由于省联社经营者主要是对上级负责，自身对于如何改进业务、提高效益并没有很大的动力。对于县联社来说，在风险转移后，也会对更多地考虑满足上级要求。风险与机遇并存，当自身风险转移后，道德风险可能会阻碍农信体系进一步完善。

支农目标与自身发展目标之间混乱。由于同时被政府和县联社委托，支农目标与自身发展目标之间存在混乱。“双向负责”可能会导致省联社对于不同主体会表现出不同面孔。在2003年深化农信社改革后，基层农信社成为支援农村金融主力军。但农业作为弱质产业，农村金融领域硬骨头多，业务多高风险、低收益，县级联社随着自身实力变强，也逐渐想要离“家”。但省联社不仅得重视政府下达的政策性目标，也得尽可能地发展基层社。因此省联社作为协调国家、省政府和县域法人的中间人，很难忽视在支农目标和自身发展目标上冲突。

众说纷纭

由以上对双重委托关系分析可以得出，省联社的管理模式自身的过渡性明显，那么未来省联社该走向何方？早在2007年，银监会曾提出了联合银行、金融服务公司、金融持股公司、统一法人和完善省联社等五种模式。目前，由统一法人、组建联合银行和金融持股公司三种形式呼声较高，下文将分别进行分析。

統一法人模式

省联社拥有着对于县级农信社的实际控制权，但一直名不正言不顺，有很强烈的倾向把自己的权力“合理化”，那么一种直接的方式就是统一法人，即对省联社进行股份制改造，省政府成为最大股东对农信社、农商行进行管理。如此一来，省联社资金运作能力增强，风险抵御能力也随之加强，能够吸引更优质的客户资源。这种模式在众多省联社中是呼声较高的，大家都希望扩权、做大做强。

当然缺陷也是很明显的，如果省联社成为区域性商业银行总部，基层农信社刚刚解决历史包袱、和同类商业银行比管理水平和经营能力发展有限，竞争能力较差。并且，采取这种方式农信社有很大风险背离“立足‘三农’”的原则。目前，农信社深化改革“稳定县域法人”的原则已经基本确定，即使省联社有强烈意愿，建立统一大法人基本已经不可能。

联合银行模式

联合银行是由辖内各成员社共同出资、具有完善法人治理结构、以经营、管理和服务为主要三大职能的省级合作银行。多位学者结合中国实际，参考联合地方性银行方面做的较为成功的德国合作银行的国际经验，提倡这种平衡各方利益、不偏离支农根本目标的联合银行模式，符合银监会的改革思路。正如中国人民银行长沙中心支行的吴盛光在2011年提出这种模式保持了各级农信社相对独立的同时，也使得不同层次农村合作机构之间在业务上保持战略联盟。

该模式除了以上的优势之外，也存在以下几个问题难以回避。一是这种模式适合于经济较为发达的地区，因为成为县级联社需要有足够的资金实力和管理能力，在一些省份内的贫困地区的县联社难以有足够的资本与发展良好的县联社“平起平坐”；二是作为省级合作银行，采用的是股份合作制，即在合作制的基础上引入股份制。股份制要求资本的连接，而合作制要求劳动的联合，股份合作制虽说是劳资联合，一般会随着股东实力的增强出现资本和劳动的冲突，进而分化为股份制或者合作制。

金融控股公司模式

金融控股公司模式以股权为纽带，允许有实力的农村商业银行入股成为“金融控股集团”股东，金融控股集团再根据农村商业银行股东注资情况，对相关农村商业银行反向全资或控股方式注资。因此，金融控股公司是以股东的身份对农商行进行管理，对于未入股的农信社以原有方式进行管理和服務。

这种模式特点在于没有改变省联社和县联社两级法人的现有模式，维护了县域法人，同时省级层面仍然有协调、整合地方金融资源，防控风险的能力。并且，比起传统的省联社“金控公司”优化了股权，对控股农商银行按照公司法人治理机制运行，职能定位更为清晰顺畅，相应地基层农信社也具有独立法人地位进行自主经营，使得农信社成为具有造血功能的金融机构。秦农银行就是“以金融控股平台方式控制参股的金融机构”，由八家农村信用社出资建成，目前，省联社对其仍有管理权。

通过对比，可以发现不同的模式对应的是不同利益主体的诉求。省联社自身倾向于建立统一法人，相当于把农信社转为商业银行，省联社实力、权力能得到扩张。如此一来虽然能进一步整合区域农信体系，但有很大几率会偏离“服务‘三农’”的路径定位；实力较强的县联社倾向于脱离省联社行政化的管控，主要想通过联合来强化自身股东权力，但又因自身法律地位的限制，不能完全独立出农信体系自成一派，因此金融控股公司模式这种模式对于实力较强的县联社来说是比较推崇的，但真正推行起来，省联社的处境依然尴尬。至于联合银行的模式，则是为了实现县联社、省联社和省政府之间的良性合作，努力实现支援“三农”的目标。达成合作有利于全局的发展，但是在实际改革中各方还是会力求实现个体利益最大化，因此这种模式实现起来也有难度。

对某省的实地调查

为了解省联社在农信社改革过程中的定位、未来发展方向，笔者近期前往某省实地调查，笔者对该省内一个县联社，有关部门负责人、省联社相关负责人就有关省联社改革方向的相关内容进行了访谈。

县联社：小法人需要省联社搭建大平台

笔者调研的县联社实力在省内排名前列，正在准备上市。在调研过程中，重点对于省联社和县联社之间的关系和未来发展方向进行了交流。

该县联社负责人在谈到省联社和自身的关系时说到：“站在我们省的角度，省联社主要是行使管理权，在行业层面进行指导。”在他看来，县联社作为一级法人，法人地位主要体现在一些“审批流程、金融产品可以围绕县域来设计”。虽然省联社在支农、中小微贷款等政策性较强的业务上会下达任务、进行指导，但在县域的小循环内县联社有独立决策权，能够根据县域情况因地制宜地开发一些产品，具体业务并不受很多干预。除此之外，他提到“人事管理比较严格，行领导班子由上面任命，但是支行行长、中层干部可以自己决定。”接着他又打了个比方，“大法人存在还是像让我们戴了一个帽子，有些事情想做不能做，有些事想做做不到。”

由此看来，该省县域法人在其负责的区域内还是保留了一定的自主经营能力，但省联社管理较为强势。该负责人还提到，省联社依靠其整合的资源和实力，搭建了全省农信社通用的信息科技系统，这些产品在县域内很难研发出来。因此，从公司法的角度来看，当前农信社管理体制确实有些问题，非完全公司制导致了农信社无法于市场完全对接，存在滞后性。而省联社从建立至今对于整个行业的规范和发展还是起到了很重要的作用，这一点也是不能否认的。

当问及其对于省联社未来改制方向的看法，该负责人认为不能局限于“省联社和县联社的利益分配问题”，而是要从长远来看、思考如何发展县级联社、提高服务农村金融的能力。在他看来，“三农”是弱势的，能够靠农业来盈利的很少，基本都需要国家支持，依靠政府补贴来经营。农信社定位于“三农”，承担了社会责任，不是完全盈利性质的，“一般银行一单就放三个亿，我们放100个3万的贷款才300万”，成本实在高昂。基于以上的认识，他认为省联社改制是应该通过顶层设计来推进的，光靠自下而上的力量是不够的，还需要多个部门协调、进行系统性的调整，以达到协同发展的目标。

在省联社是否去行政化的问题上，他的观点是应该从系统的角度来思考，他说：“关键在于调音，不能把一个音一味关闭或者全部打开，一刀切是不对的”，“如果要去行政化，其他相关配套设施就要跟上，如果不去行政化，就要思考是否有其他方式进行弥补。”

该省是农业大省，广大地区县域经济尚且薄弱，县联社发展情况也参差不齐。农业农村贷款、中小微贷款成本高而收益率较低，农村缺乏正规金融机构。负责人感慨到，“农信社不能再离开农业了。”要做好支农，很难离开行政力量的参与。省联社整合了小法人、搭建了大平台，对于区域农信体系的发展是很有助益的。之所以以当前比较尴尬的形式存在有历史的原因，也有服务主体是“三农”的原因。综合以上考虑，省联社不应一味发展市场化，也不应该将去行政化作为唯一的目标。

政府有关部门负责人：行政管理有利于更好地服务“三农”

在与省政府有关部门负责人的访谈中笔者了解到，目前该部门针对省联社的主要职责是考察省联社的履职情况，包括人员结构是否合理、平台服务工作执行情况，是否存在越界的违规情况等，以协调、指导为主。其他职责还包括推动县农信社改制为农商行、解决高风险社存在的问题。

在这位负责人看来，“省联社不是一个经营主体，因为既不吸收存款，也不放贷款，只发行一些债务、能够在省联社间资金归集和调剂”，也就是说，省联社本质上属于省政府一部分，行政管理色彩较浓，对于基层社人事、资金、平台建设等方面都有参与管理。比如，农信社的人事都是通过省联社全省统一招聘，省联社对于县联社财务支出也有规定。虽然按照公司法应当是人员、经营管理权在股东手里，但目前确实是通过行政权力来运作的。对此，这位负责人认为，只要农信社还立足“三农”，这种管理就是必要的。即行政管理和市场机制在省联社混同起来，究其原因在于农业的特殊性。该省农业产业占比大，很多地方经济发展水平较低，很多农信机构不赚钱，因此支农、扎根县域发展的农信社就有很强的政策性。

基于以上判断，在他看来，由于必须坚持稳定县域法人的立场，省联社作为管理小银行的机构向服务平台转换的过程会比较艰难，需要有壮士断腕的决心和勇气。在几种未来省联社发展模式上，他个人比较支持金融控股的模式，但这种模式仍然没有改变省联社的尴尬处境，因为几家农信社联合后股权实力加强，话语权加强，省联社光靠行政权力和少许股权更難对其进行管理。

省联社相关负责人：极力平衡多重目标

在对省联社相关人士访谈中了解到，该省省联社对于县联社的管理主要在制度建设、干部管理、业务指导和服务网络建设四个方面。该负责人认为，省联社的法人地位和管理职能“按照政府文件和公司法来看都是有依据的”。首先，省联社自上而下的管理权力来源于省政府文件；其次，县联社出资组成了省联社，两个法人之间具有一条自下而上资本纽带。政策纽带和资本纽带共存于同一体系是存在冲突的，因此，他也认为省联社现有体制的矛盾在于自下而上的虚置的股权和自上而下的事实上的行政管理权，可以预见这种不顺畅的机制未来是一定会进行调整的。

在谈到对省联社这种模式的看法时，和县联社、省政府有关部门负责人类似，省联社相关负责人也强调了农业的特殊性，省联社作为大平台给分散的小法人带来风险防控、经营管理、平台搭建等方面带来的好处。实情也确实如此，该省城乡二元体制结构比较明显，针对“三农”的金融服务不足，当前农信体系的状态是符合本省经济发展水平和需求的。

在谈到农信社经营目标是否存在混乱的问题上，他认为“支农目标和自身发展目标识相互统一，相互促进的。由于历史等各个方面的原因，农信社和其他商业银行在统一金融市场竞争没有比较优势，科技、人才、管理都存在差距。”在他看来，只有定位“三农”，农信社才有最良好的发展机会。“唯一在农村发展有机构完整优势，有地缘优势的只有农信社。”他接着说，“当下体制有利有弊，要一分为二来看，未来省联社的职能是存在的，问题是省联社以什么方式存在，名字可能也会变化。”

省联社改制方向是一个关键的问题，他对此立场总结为四个不能变，即“股份制方向不能变，服务“三农”定位不能变，稳定县域法人不能变，维持体系框架完整不能变”。从这几点来看，省联社方仍然在稳定当下体系的基础上试图平衡多个看似冲突的目标。

路向何方？

从调研情况看来，无论是县联社、省政府有关部门还是省联社看来，都认为现在省联社较为纠结的定位和职能来源于农信社一直以来的定位、该省农业在经济中占比大的特点，也同时也都强调了农村金融的特殊性。因此，未来省联社改制其实是一个涉及农业和金融两大系统的大改革。关于改革目标，目前的共识大致如下，一是要坚持农信社扎根县域、立足“三农”的定位，二是要坚持股份制发展方向，三是要理顺省联社和县联社的法人治理关系。

从以上三点看来，省联社改革不能光靠基层社自下而上或者地方政府自上而下推行，还涉及到其他农村金融主体、银监会甚至整个金融体系，可谓牵一发而动全身。同时地方经济发展状况也是不可忽视的因素。因此未来需要走出一条大方向上统一、依据地方经济略有调整的路，正如省联社负责人提到的，“省联社”即使未来不存在了，其职能是不会消失的，即整合和协调地方分散于各地的农信社资源、服务农村金融，这些职能的实现方式可能会以换一种形式存在。

在具体操作上，笔者认为可以分不同县联社发展阶段，不同地域经济发展情况推进。若是基层社尚未有足够资本实力，可先发展联合银行，理顺法人治理机制，省政府成为最大股东保障农信体系稳定和提供电子银行、支付结算等服务。在得到一定发展后，县联社再根据一套由省政府、银监会联合设立的风险评估标准申请合并、上市或者扩展经营范围。既想让农信社发展壮大又不想让其离开农业领域，也可以努力提高农业这个产业的造血能力，不过依据国际经验，农业本身就需要政府的大量投入，因此可以说行政力量在农信体系里很难完全剥离。在笔者看来，省联社改革实际上是协调农信体系里行政权和股权分配，通过理顺分配方式和合作方式，使整个农信体系合理化，协调自身发展目标和支农目标之间的现存的偏差，实现合作共赢。农村金融领域是一片蓝海，值得政府部门和金融机构共同探索、发现。

（作者单位：中国人民大学农业与农村发展学院）

作者：李一昕