农民工医疗保障制度探析论文

摘要：由于对“流动农民工”的概念没有明确的界定，因而针对“流动农民工”而建立的社会保障管理模式尤为匮乏。现阶段，急需建立适合“流动农民工”特点的社会保障管理模式，以保障其基本权益和享受公平的待遇。本文在明确认识“流动农民工”的特点并分析“流动农民工”社保权益缺失问题的基础上，提出了建立“流动农民工”社会保障管理模式的建议。以下是小编精心整理的《农民工医疗保障制度探析论文(精选3篇)》，供大家参考借鉴，希望可以帮助到有需要的朋友。

农民工医疗保障制度探析论文 篇1：

农民工养老保险制度建设探索

摘要：解决好农民工的养老问题，利于维护社会的公平正义，保持社会的和谐稳定。如何保障广大农民工的养老权益，如何更好地推进农民工的养老保障制度也就成为当前社会保障体制改革创新需考虑的问题。本文从农民工“退保潮”这一现象入手，逐一分析了农民工养老保障制度推进中存在的障碍，推进效果不佳的原因，并尝试着提出一些解决农民工养老保险问题的建议。

关键词：“退保潮”、农民工、养老保险

每至岁末年关，规模庞大的农民工群体在制造出十分壮观的返乡大潮的同时，也制造出了另一个吸引人眼球的潮流——“退保潮”。近几年的调研显示在珠三角地区，回家过年的农民工辞工退保成‘热潮’，特别是在农民工集中的广东省，部分地区农民工退保率高达95%以上，2005年，仅东莞就有40余万人次办理了退保手续，接近2004年参保人数的一半。2008年深圳共有493.97 万人参加基本养老保险，而退保的人数多达83万。养老保险本是为了让广大群众能够“老有所养”，退保行为从长远来看显然对农民工有害无益，可究竟什么这些本来最需要保险的农民工却缺乏参保热情，甚至退保呢？本文从农民工“退保潮”这一现象出发，对农民工养老保障问题及其深层原因进行分析，在此基础上提出相应的解决问题的对策。

一、“退保潮”的出现及其背后的制度困境

1、珠三角地区的 “退保潮”

2009年12月22日，国务院正式出台《城镇企业职工基本养老关系转移接续暂行办法》，办法规定从2010年元旦开始将不再办理退保。今后参保农民工离开打工地后可将养老保险关系转回家乡。作为全国农民工最多的城市，2009年12月31日当天，深圳市退保的人数就达到1．8万人，这是深圳有史以来最大的一次“退保潮”。由于退保人数众多，深圳社保个人服务中心加班办理退保，一直进行到31日晚上9点。珠三角地区是我国农民工流入最早、数量最多的地区。改革开放30年来，作为不可或缺的劳动力资源，大批农民工为珠三角的工业化、城市化做出了巨大的贡献，他们理应享有社会保障，可现实却是，他们需要社会保障，又往往得不到相应的保障，而且已经参保的很多农民工春节回家过年的同时辞工退保成“潮”——有的地区农民工退保率高达95%以上。以东莞为例，2007年一年，这里有超过60万人次办理了退保手续，一天最多时退保现金流达30多万元。仅南城区社保分局，就有1.23万人退保，退保总金额高达2628万元。有关调查显示，超过八成的农民工不愿意购买养老保险，尤其是年轻的农民工，他们更关心的是，可以直接享受到医疗保险和工伤保险。在农民工聚集的广东省，从上世纪90年代实施农民工养老保险以来，到现在拿到退休金的农民工仅800多人，相对2600万在粤农民工的庞大数量，微乎其微；即使在中国，2.3亿农民工，参加社保的只有2000多万人，仅占17%左右。深圳市目前有1300多万人，其中有1100多万的流动人口，这些流动人口中有700多万的正常工作缴费人口，但只有极少数的人能够在深圳享受社保待遇，截止到2008年年底，在深圳领取养老保险的流动人口仅有1000多人，一边是政府不遗余力推进农民工养老保险，一边是农民工并不愿意参保。

2、“退保潮”背后的农民工养老保险制度困境

目前，我国已经基本建立起覆盖城镇职工的社会养老保险制度，国家劳动和社会保障等相关部门十分重视保护农民工养老保障权益不受侵犯，理论上讲，参加养老保险对广大农民工未来的老年生活是个很好的保障，很有意义。可是这样一个国家支持，对农民工又十分有意义的制度，运行效果却不理想。

（1）农民工参保率低。农民工参保率的计算公式为：农民工参保率=参加养老保险的农民工人数/农民工总数×100%。 据人力资源和社会保障部发布的报告，截至今年9月底，全国农民工参加基本养老保险的人数为3093万人，而全国共有农民工约1.3亿人。由此可以计算出农民工参保率仅为23.8%（3093/13000×100%=23.8%）

（2）农民工参保有名无实。从目前各地农民工参加养老保险的情况看，用人单位普遍存在少缴保费或象征性缴费的情况，农民工在未来很难真正享受养老保险待遇。据大连市劳动保障部门调查，一些使用农民工的企业能不参保就不参保，即使在扩大养老保险覆盖面的工作中，迫于社会保障部门的压力，企业不得不缴费时，也是绞尽脑汁尽量少缴费，常用的避费手段有少报参保人数，压低缴费基数等，在一些社保部门看来，用人单位关于农民工的用工情况永远是个搞不清的“谜”，只能让用工单位象征性的缴点费，结果大多数农民工的参保有名无实，仍然游离于制度之外。在农民工离开原参保地后，又由于社保关系难以转移和对未来的不可预知，多数农民工只能选择退保。从个人短期利益看，农民工退保虽然能拿到钱，利益直观，但从长远的保障角度来说，参保有始无终，待遇难以享受，难以起到养老保险的作用。

二、农民工养老保险推进乏力的原因解析

1、农民工个人特质与养老保险制度的低契合性

（1）农民工就业不稳定、流动性大。调查表明，农民工在工厂、餐饮等服务行业的平均工作周期是4～6年；从事建筑业等体力工作的农民工在一处的平均工作周期更是仅为2～3年。而养老保险制度往往贯穿被保险人一生，相对于其他保障制度而言，更注重制度的长期性与稳定性。由于国家尚未实现社会养老保障的全国统筹，农民工调换工作岗位后没有办法转移、保持社会养老保障关系，因此，参保农民工在离开打工城市时纷纷选择退保。

（2）农民工的低收入与养老保险的高费率之间存在矛盾。大量农民工只从事劳动密集型的简单劳动，为数不多的工资，维持城市内的日常生活己捉襟见肘，缴纳社会养老保障费是一笔不小的负担。况且广大农民工对养老保险并不了解，对自己以后能否享受待遇心存疑虑，农民工退保时说得最多的一句话是：“担心走的时候拿不到钱”。因此大部分农民工都不愿意缴纳社会养老保险。

（3）农民工缺乏保险意识。农民世世代代生活在生之养之的有着浓厚乡土气息的土地上，与土地休戚与共，这种利益关系深刻地反映在农民的心理、习俗和观念上，形成了深厚的乡土情结。很多农民虽然在外打工，但一直把土地当成养老的命根子。调查数据也显示，78％的农民工表示“年老后只有回家种田”。所以他们最关心的不是自己未来的养老，而是现在的工资，宁愿住工棚而把钱寄回供孩子上学、看病盖房、增添农具。

2、农民工养老保障的相关政策与制度不完善

（1）社保立法滞后，缺乏对农民工养老保障的法律保护。自1998 年以来，我国相继建立了城镇职工养老、医疗保险等相关法律，但关于农民工社保问题没有相应立法。由于缺乏全国性的法律规定，在促使用人单位履行缴纳农民工养老保险金义务时，很难获得法律的保护，也无法通过司法途径来强制保障用人单位如约履行。

（2）城镇社会保障门槛高，操作缺乏灵活性。现行社会保障制度是从傳统计划体制下国有企业职工保险转化而来的，保险费率的设计上包括了转制成本。企业缴纳的基本养老、医疗和失业三项保险费平均为工资总额的28%，个人缴费为11%，企业和农民工普遍感到负担太重，降低了参保积极性。

（3）养老保险关系转移接续难。由于现行政策的统筹层次太低，各地区之间政策设计不统一，管理自成体系，特别是各地养老保险缴费基数、缴费比率确定上的依据和标准均不同，导致养老保险费用及待遇标准也不同，直接影响转出地域转入地的转化与接续。

（4）不同地区养老保险缴费年限不能累加。现行城镇职工养老保险政策规定在一地缴费最低达15年才能享受养老保险待遇，对于流动性极大的农民工来说，15年均在一个地方打工的可能性是极小的，也就是说由于农民工在任何一个就业地区的缴费时间都达不到15年的缴费年限，意味着他们永远享受不到全额的养老保险待遇。

（5）城乡分割二元结构体制阻碍。1998 年开始我国全面推进社会保障制度改革，但迄今為止的各种社会保障制度改革的思路基本上还是以户籍为基础，且重心明显倾向于城镇。而农村基本上陷入了依靠单一的传统家庭保障的境地。农民工虽然进入城镇从事非农产业，但由于他们还是农村户口，身份依然是农民，所以往往被屏蔽在城市的社会保障体系之外。

3、地方政府的本位主义思想作祟

由于外来人员在当地退休的越多，当地财政需要支出的养老金也越多，因而，农民工退保流出，实质上是“帮”当地政府减轻了未来支付养老金的负担。另外，由于养老金的缴纳由政府，单位，个人三部分构成，而提前退保只能拿回个人缴纳的一小部分，这就相当于由单位负责缴纳的大部分费用直接充入地方社保基金，可以缓冲地方筹集基金支出的压力。所以出现了各地社保机构一方面热衷于扩大社保面，一方面又积极办理退保手续的奇怪现象。据统计，仅仅是2008年，深圳1100多万人口因为退保为深圳留下来的社保基金就高达10亿元，2009年遭遇新政催促，沉淀下来的社保基金可能更多。

4、企业对农民工养老保险态度消极

农民工的用人单位多为民营、外资及个体工商户，主要集中在建筑、餐饮、服装等技术含量较低的劳动密集型行业。这些企业由于技术含量低，产品附加值不高，为了追求高的经济利润，往往千方百计减少人工成本，自然缺乏为农民工缴纳养老保险的动力。此外，近年来，农民工退保率不断升高。农民工退保时，企业缴纳的统筹部分被滞留在当地社保变成社会统筹基金，相当于“打了水漂”。因此，很多企业经营者认为不划算。

三、解决农民工养老保障问题的政策建议

1、加快农民工养老保障立法

针对农民工养老保险的特点制定专门保护农民工养老保障权益的法律，通过法律手段强化农民工与用人单位承担社会养老保险金的意识, 保证用人单位招用农民工时签订劳动合同, 缴纳规定的社会统筹养老金。

2、建立农民工养老保险关系跨行政区转移机制

（1）深化户籍制度改革。要加大户籍制度改革力度, 逐步取消二元化的户籍管理制度和对农民工的身份歧视及阻碍。允许农民在户口所在地的县域内自由流动, 只要农民在城市具有固定的住所, 稳定的工作岗位和收人来源, 即被纳人社会保险的覆盖范围之内, 为其建立社会养老保险帐户, 并可随其工作区域的变化而转移。

（2）推动用工制度改革。全面严格推行劳动合同制, 加强劳动监察, 特别是对使用农民工数量较多的行业和单位进行重点关注, 保证用人单位使用农民工必须与之签订合法的劳动合同, 保证农民工享受劳动合同所规定的养老保险待遇。

（3）完善养老保险缴费制度。农民工的缴费基数和比例可以参照城镇职工养老保险制度，即以上年度农民工平均月工资为准。由于农民工的收入比城镇职工低，企业会为了降低成本而减少雇用农民工，所以，农民工的养老保险缴费比率中用人单位缴纳部分和个人缴纳部分都应适当降低。

3、实现社会保险网络的互联互通

加强社会养老保险网络的信息化建设，围绕如何加快个人帐户安全及时转移，在现有的社会养老保险网络信息化建设的基础上, 借助现代先进信息技术, 实行管理创新, 逐步实现省内、省际和全国的社会养老保险网络的一体化, 适应农民工大批量、高频率流动的特点,保证农民工社会养老保险的连续缴费，为最终返乡的农民提供个人养老保险帐户顺利转接提供便利。

4、强化农民工养老保障意识

政府和媒体要做好教育和宣传工作,强化农民工的养老保障意识，提高农民工对城镇养老保险政策的认识，使他们能切身感受到养老保障制度对他们年老后生活的影响，还要增强农民工对城镇养老保险的信任度以增强其对缴纳社保经费的信心和决心，引导农民工从传统“养儿防老”的观念向现代养老观念转变。

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（作者单位：中国人民大学社会与人口学院）

作者：陈佳鞠

农民工医疗保障制度探析论文 篇2：

关于建立“流动农民工”社会保障管理模式的思考

摘要：由于对“流动农民工”的概念没有明确的界定，因而针对“流动农民工”而建立的社会保障管理模式尤为匮乏。 现阶段，急需建立适合“流动农民工”特点的社会保障管理模式，以保障其基本权益和享受公平的待遇。本文在明确认识“流动农民工”的特点并分析“流动农民工”社保权益缺失问题的基础上，提出了建立“流动农民工”社会保障管理模式的建议。

关键词：“流动农民工”；流动性；社会保障管理模式

收稿日期：２０１１－０８－１９

作者简介：刘鹏（１９８０—），男，吉林长春人，中共吉林省委党校（吉林省行政学院）行政科学研究所助理研究员，研究方向为行政管理。

伴随着我国城乡一体化进程的逐步推进，农村产业结构发生了深刻变化，在政府政策支持和家庭经济需求的情况下，有越来越多的劳动力流动于农村和城镇之间，形成了庞大的“流动农民工”群体。据国家统计局监测调查结果显示，２０１０年，全国农民工总数达２．４２亿人。其中外出就业１．５３亿人，本地非农就业０．８９亿人。农民工已经逐渐成为我国社会中一个特殊的阶层。社会保障是现代国家最重要的社会经济制度之一，社会保障制度的发展目标就是要为社会成员的基本生活权利提供安全保障，以确保其不因特定事件的发生而陷入生存困境，进而促进整个社会经济的协调、稳定发展，实现社会的公平和正义。２０１０年１０月，全国人大常委会通过了《社会保险法》，明确规定进城务工的农村居民依照本法规定参加社会保险，由此农民工社会保障可以提升到一个新的高度。但是，截止到２０１０年底，农民工参加养老、医疗、工伤、失业等各项保险的人数分别为３２８４万人、４５８３万人、６３２９万人、１９９０万人，参保人数占总人数的比例明显偏低。确切地说，社会保障制度还不能完全覆盖农民工，特别是处于经常性流动的农民工。例如：由于各地社保标准不一，“流动农民工”在跨省、跨县市流动就业时，必然存在劳动关系不稳定、工作岗位不确定等问题，而社会保险转移的实践可操作性较差，因此，急需建立特定的社会保障管理模式。

一、从流动性的角度划分农民工与“流动农民工”

⒈农民工。农民工主要是指户籍仍在农村，进城务工和在当地或异地从事非农产业的劳动者。农民工是我国特有的城乡二元体制的产物，是我国在特殊的历史时期出现的一个特殊的社会群体。农民工有广义和狭义之分：广义的农民工包括两部分人，一部分是在本地乡镇企业就业的离土不离乡的农村劳动力，一部分是外出进入城镇从事二、三产业的离土又离乡的农村劳动力；狭义的农民工主要是指外出进入城镇从事二、三产业的离土又离乡的农村劳动力。从总体上看，农民工从事的大都是一些技术要求不高、收人低、缺少福利保障的工作。由于社会保障权益的缺失，他们的生活条件、就业、医疗等诸多方面都处于较低水平。

⒉“流动农民工”。“流动农民工”是农民工的一部分，笔者在这里也将其分为广义和狭义两部分。广义的“流动农民工”是指由农村进入城镇从事二、三产业的离土又离乡的农村劳动力，具有流动性的特点。这些农民工由于相对长期稳定的工作和收入可以逐渐融入到所在的城市，并逐渐得到相应的权益保护。狭义的“流动农民工”是指没有专业技术，在短期内（一年以内）经常流动于不同地区甚至不同行业，从事初级体力劳动的农村劳动力，这些农民工由于流动频繁，没有技术依靠，经常从事危险工作并随时处于失业的边缘，其劳动的收入和待遇很低，缺乏基本生存保障，其权益也难以得到保护，始终处于社会的最底层。本文研究的即是狭义的“流动农民工”。

二、“流动农民工”社会保障权益缺失问题分析

⒈农民工社会保障权益问题与我国二元社会结构高度相关。我国在计划经济体制下出现的城乡二元社会结构对农民工的社保影响深远，在这个背景下产业发展以资本密集型为主，将农民工排斥在外，因而随之而来的农民工维权问题自然增多。改革开放后，城乡间开始有限的交流和开放，但由于城乡户口管理制度和城市劳动就业与保障制度的继续存在，我国农民工的社会保障缺失犹如城乡之间的结构性矛盾一样，只是有所缓和，其社会保障问题并没有从根本上得到解决。

长期以来，我国在城镇实行大包大揽式的保障，而在农村则实行集体保障，农民基本被排除在国家保障体系之外。近年来农民工权益问题逐渐引起了相关部门的重视，社会保障才以不同方式向农民工扩展。但由于“流动农民工”频繁流动的特点和限制就业的环境未改变，因而城镇各种保险制度根本不适合“流动农民工”，加之“流动农民工”就业大多为体力性行业，加班时间长，待遇低且环境差，基本上没有获得社会保障。据相关调查显示，在各种社会保险中，除了工伤保险有一定数量的“流动农民工”参加外，养老保险、医疗保险、失业保险、生育保险等仍与“流动农民工”无缘。以建筑行业的“流动农民工”为例，笔者在吉林省四平市的１０个建筑工地进行了访谈，因为迫于政策的压力，包工头与农民工签订的合同只是集体参加了工伤保险，而其他方面的保险根本无从谈起。即便是较大规模的建筑公司，也只有很小部分从事相对稳定工作的农民工才有较低水平的养老保险和工伤保险，而不是全面的社会保障，其余的人则没有任何形式的社会保障。其原因是用人单位想降低雇工成本，“流动农民工”自身维权意识不强，政府为促进本地经济效益的增长而对其放任所致。

⒉“流动农民工”本身工作的特点决定了其权益难以受到保护。“流动农民工”就业的流动性很强，而且转移目的地不确定，今年在这个城市打工，明年可能转到另一个城市，今天在这个行业，明天可能在另一个行业，农忙时还要回到农村。而现行社保制度规定社保关系转移时只转个人账户资金，不转移用人单位缴纳的社会统筹基金，即使已经参加了社保的“流动农民工”因为不能肯定自己现在缴了费今后能不能领到社保金，所以在离开一个就业城市时往往会选择退保，只把个人账户的钱领出来，这实际上是损害了“流动农民工”的社会保障权益。而且现行的社会保障制度规定缴费标准较高，许多“流动农民工”及使用农民工集中的企业是难以承受的。此外，我国目前的各项社会保障在计算年限、缴费办法和待遇享受等方面都是依据正规就业情况而定的，对“流动农民工”这种流动性大、范围广、劳动关系不稳定、工作岗位不确定、工作时间长短不一的特殊人群，尚缺乏制度设计和保障。

“流动农民工”的流动性不仅反映在务工期间农民工在不同的就业地区之间流动，也反映在由城镇返回原籍的流动中。由于我国城镇与农村实行两种不同的社会保障制度，如果将“流动农民工”纳入城镇社会保障体系，将使其社会保险关系无法根据流动情况而相应地转移。我国农村目前基本上是农民家庭自我保障，养老保险制度还处于初始阶段，失业保险、基本医疗保险等其它保障也刚起步。虽然“流动农民工”常年在城镇打工，但因为其农民的身份只能在农村参加农村合作医疗和养老保险，一旦有病只能到指定的医院就医才能报销部分医疗费，养老金的标准也低于城镇职工。如果“流动农民工”在城镇参加社保，当他们返乡时，其社会保险关系没有地方接收，即使有些省份具有农村养老保险，但因二者标准和模式不一也无法衔接，或因为地区经济差异也同样会损害投保者的利益。

⒊“流动农民工”社会保险关系转移存在瓶颈。在我国，政府的管理模式是中央统一领导，地方政府分权管理。相应的社会保障管理模式也实行地方财政负责，社会保险基金由地方统筹，统筹单位多在地级市甚至更低层次。在这种模式之下，社会保障的财政资金和统筹资金必然倾向于本地城市居民，很难将流动性大的外来农民工覆盖其中。因此，“流动农民工”参加保险的积极性受到了极大挫折，而且参保后由于流动性导致的退保现象层出不穷。国家对“流动农民工”的社会保障也只是在政策上有所提及，具体操作还要地方政府实施。近期国家在一些省试点实行社保“一卡通”，期待解决异地转移带来的转接问题，但从技术层面而言很难普及推广。因为不同省市之间存在经济发展差异，缴费标准和保障标准都不统一，“流动农民工”频繁流动于不同省或地区之间，即使社保关系转移也是手续繁琐，甚至可能存在发达地区不愿承接贫困地区社保关系的问题。这些都间接地损害了“流动农民工”的利益。

三、建立符合“流动农民工”特点的社会保障管理模式

由于缺乏全国统一的“流动农民工”社会保障政策，因而各地“流动农民工”社会保障政策呈现出多种模式，并且现有的相关政策也没有得到有效的执行，“流动农民工”的权益也因此没有得到切实的保障。因此，有关部门应该设计一个能够协调各地区之间经济差距的社会保障管理模式，以保障“流动农民工”应享有的权益。在农民工社会保障方面，大家普遍认同工伤保险和医疗保障优先、养老保险随后的解决思路。笔者认为，要解决“流动农民工”的社会保障问题，应该从整体上改革社会管理制度，建立“流动农民工”社会保障制度长效机制。应根据统筹管理的思路，坚持公平对待、合理引导的原则，采用间接管理模式，构建合理的“流动农民工”社会保障制度模式。

⒈创新“流动农民工”社会保障权益理念。社会保障具有强制性，作为公共产品，它又具有非竞争性和非排他性，社会保障应面向全体公民，而不应成为少数人的专利。“流动农民工”的社会保障问题是一个需要政府、企业、劳动者自身及全社会关注的大问题。政府的公共政策制定要向社会底层的“流动农民工”倾斜，尽早实现城乡一元化，使农民工群体享受到社会发展带来的丰富成果。首先，保障“流动农民工”基本的生存权，破除固有的户籍藩篱和地域歧视，增加“流动农民工”的工资待遇，政府对失业的“流动农民工”要给予最低生活保障金，使其有能力在城市生存；其次，要增加“流动农民工”学习科学文化知识的机会，建立专门的学校培训“流动农民工”，使其掌握更多的从业技能；最后，让“流动农民工”享有参政议政的权利，鼓励“流动农民工”广泛参与到城市的社会管理中来，使“流动农民工”明确参与社会管理是自己应享有的公民权利，这也是构建和谐社会的重要体现。

⒉“流动农民工”社会保障应制度化、法律化。建立“流动农民工”社会保障制度，体现了社会保障最基本的公平、公正原则。社会保障制度本身就是保障人的基本生存权，这也是政府义不容辞的责任。每个公民都有权利享受各项社会保障。对公民实行社会保障不是政府的恩赐，而是公民最基本的权利。应以其是否是公民为标准，而不是以是否是城镇居民等其他条件为标准。 逐步将“流动农民工”纳入社会保障体系，建立适合“流动农民工”的社会保障制度，可以更好地体现公平、公正的原则。因此，相关部门应尽快出台专门适用于“流动农民工”社会保障体系的法律、法规，比如《农民工社会保障法》。及时处理违反法律、法规侵犯“流动农民工”权益的事件，加强执法力度，确保“流动农民工”参加各种社会保险，保证每个“流动农民工”都能在真正意义上享受到社会保障带来的好处。

⒊科学设计“流动农民工”社会保障间接管理模式框架。针对我国“流动农民工”社会保障面临的问题，国家应建立适合“流动农民工”特点的社会保障制度。“流动农民工”就业的最大特点是高流动性，这就要求社会保障制度应该具有一定的灵活性。当前，我们要建立切实可行的模式，采取具体可行的方法，考虑到“流动农民工”工资收入偏低和就业没有保障的实际情况，“流动农民工”社会保障应实行低标准进入、渐进式过渡。管理模式可以选择间接管理，做到低费率、广覆盖、可转移。管理模式第一层级由国家保障部门设立专门机构，打破行政区域界限，其主要职责是贯彻执行资金管理方面的法律法规，制定缴费的统一标准。第二层级是国家指定保险公司约定机构进行“综合保险”。 所谓“综合保险”，是指将农民工的医疗、工伤、养老等多种风险放在一个制度框架下统一承办的一种社会保障方式。该模式的核心内容是把“流动农民工”的工伤、医疗、养老保险进行统一保障。第三层级是国家指定保险公司下设的县乡级分公司，具体负责“流动农民工”返乡后的社保续接工作，严格按照规定缴费和发放养老金等。这一模式也是将社会统筹部分由县乡级逐渐向上转移，以期在短时间内实现省级统筹，最后实现国家统筹。建立这样一个分层级的间接管理模式，能够使我国的“流动农民工”社会保障权益得到切实维护。同时，应在“流动农民工”社会保险制度设计中预留出“接口”，以期与现行城乡社会保障制度实现有效对接。

我国政府职能转变的一个重要目标就是实现政府的“有限”管理，将社会管理职能分化出去。当“流动农民工”应享受的社会保障权益不能由政府有效实现时，由政府进行宏观控制，委托社会保险机构进行管理，既符合我国政府改革的目标，也是社会发展进步的标志。如此平稳地建立“流动农民工”社会保障制度，必将有利于我国的社会稳定和经济发展，有利于实现人的全面发展，有利于构建社会主义和谐社会。

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（责任编辑：高静）

Ｏｎ ｔｈｅ ｅｓｔａｂｌｉｓｈｍｅｎｔ ｏｆ “ｆｌｏｗｉｎｇ ｍｉｇｒａｎｔ ｗｏｒｋｅｒｓ” Ｓｏｃｉａｌ Ｓｅｃｕｒｉｔｙ Ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ Ｍｏｄｅｌ

Ｌｉｕ Ｐｅｎｇ

Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｂｅｃａｕｓｅ ｏｆ ｔｈｅ “ｆｌｏｗｉｎｇ ｍｉｇｒａｎｔ ｗｏｒｋｅｒｓ” ｎｏｔ ｃｌｅａｒｌｙ ｄｅｆｉｎｅｄ，ａｎｄ ｔｈｅｒｅｆｏｒｅ， ｆｏｒ ｔｈｅ “ｆｌｏｗｉｎｇ ｍｉｇｒａｎｔ ｗｏｒｋｅｒｓ” ａｎｄ ｔｈｅ ｅｓｔａｂｌｉｓｈｍｅｎｔ ｏｆ ｓｏｃｉａｌ ｓｅｃｕｒｉｔｙ ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ ｉｓ ｐａｒｔｉｃｕｌａｒｌｙ ｓｃａｒｃｅ．Ａｔ ｔｈｉｓ ｓｔａｇｅ，ｔｈｅ ｕｒｇｅｎｔ ｎｅｅｄ ｔｏ ｅｓｔａｂｌｉｓｈ ｓｕｉｔａｂｌｅ “ｆｌｏｗｉｎｇ ｍｉｇｒａｎｔ ｗｏｒｋｅｒｓ” ｓｏｃｉａｌ ｓｅｃｕｒｉｔｙ ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ ｆｅａｔｕｒｅｓ ｔｏ ｐｒｏｔｅｃｔ ｔｈｅ ｆｕｎｄａｍｅｎｔａｌ ｒｉｇｈｔｓ ａｎｄ ｔｈｅ ｒｉｇｈｔ ｔｏ ｅｎｊｏｙ ｔｈｅ ｆａｉｒ．Ｉｎ ｔｈｉｓ ｐａｐｅｒ，ｗｅ ｗｅｌｌ ｇｉｖｅ ａ ｃｌｅａｒ ｕｎｄｅｒｓｔａｎｄｉｎｇ ｏｆ “ｆｌｏｗｉｎｇ ｍｉｇｒａｎｔ ｗｏｒｋｅｒｓ” ａｎｄ ａｎａｌｙｚｅ ｔｈｅ ｃｈａｒａｃｔｅｒｉｓｔｉｃｓ ｏｆ “ｆｌｏｗｉｎｇ ｍｉｇｒａｎｔ ｗｏｒｋｅｒｓ” ｌａｃｋ ｏｆ ｓｏｃｉａｌ ｓｅｃｕｒｉｔｙ ｒｉｇｈｔｓ ｉｓｓｕｅ，ｂａｓｅｄ ｏｎ ｔｈｅ ｐｒｏｐｏｓｅｄ ｅｓｔａｂｌｉｓｈｍｅｎｔ ｏｆ ａ “ｆｌｏｗｉｎｇ ｍｉｇｒａｎｔ ｗｏｒｋｅｒｓ” ｓｏｃｉａｌ ｓｅｃｕｒｉｔｙ ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ ｒｅｃｏｍｍｅｎｄａｔｉｏｎｓ．

Ｋｅｙ ｗｏｒｄｓ：“ｆｌｏｗｉｎｇ ｍｉｇｒａｎｔ ｗｏｒｋｅｒｓ”；ｍｏｂｉｌｉｔｙ；ｓｏｃｉａｌ ｓｅｃｕｒｉｔｙ ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ ｍｏｄｅｌ

作者：刘鹏

农民工医疗保障制度探析论文 篇3：

农民工培训有效供给的制度建设

摘　要：制度是农民工培训的关键性资源。从制度结构的视角看，农民工培训的有效供给应重点抓好“核心制度”和“配套制度”建设。“核心制度”主要包括农民工培训的管理制度、职业资格制度、经费投入制度和督导检查制度；而“配套制度”的重点则是农民工的户籍制度、社会保障制度和劳动就业制度。

关键词：农民工培训；制度建设；制度结构；制度安排

作者简介：张胜军（1965－），男，湖北黄梅人，教育学博士，江苏技术师范学院教授，主要研究农村教育、职业教育。

基金项目：2010年教育部人文社会科学规划基金项目“‘用工荒’背景下的城乡职业教育统筹发展研究”（项目编号：10YJA880025），主持人：董存田；2010年江苏省高校哲社课题“苏南地区新生代农民工职业培训的实证研究”(项目编号：2010SJB880010)，主持人：张胜军。

自“十一五”以来，在国家政策的强力推行下，我国农民工培训工作取得了巨大进展。尽管如此，农民工培训“无效供给”的问题依然十分突出。[1]如何提高农民工培训的有效供给，让好政策取得好效果，已成为当前农民工培训工作中的焦点问题。由于制度是一切社会行动的关键资源，因此，农民工培训的有效供给应着眼于制度建设。基于此，本文从制度结构的逻辑出发，对此展开具体分析。

一、制度结构理论概述

在一般意义上，制度通常被视为“行为规则”，可以被区分为制度安排和制度结构。“制度安排的定义是管束特定行为模型和关系的一套行为准则”[2]，可能是正式的，也可能是非正式的，可能是暂时性的，也可能是长期性的；制度结构也称“制度构成”，是指一定区域内所有制度安排耦合而成的制度系统。

制度的基本功能在于外部性内部化，外部性内部化的程度决定制度效率的高低。任何一项制度安排，可能是有效率的，也可能是无效率的。但制度是一种结构性的存在，一项制度安排是否有效率，不仅取决于该项制度安排本身的科学性、合理性，还取决于它与制度结构中其他制度安排的融合程度。因为，任何一项制度安排都必然联结着其他制度安排，内在地“嵌入”共同的制度结构之中。从这层意义上讲，任何制度安排都是一个函数。一项制度安排的变迁，都可能引致其他制度安排乃至整个制度结构效率的变迁。

由于各项制度安排的引致结果并不完全相同，“其中必有一项或一组制度安排引致的结果最为重要，称之为核心制度安排（简称为核心制度）”[3]，其他引致作用相对较弱的制度安排，称之为“配套制度安排”（简称为“配套制度”）。换言之，一个具体、复杂的制度结构，可以逻辑地划分为两个重要性程度不同的制度子系统：“核心制度”与“配套制度”。

从以上分析可以看出：（1）制度是一个结构性的存在，制度建设应从整体论、系统论出发，既要加强核心制度建设，也要关注配套制度建设，以不断优化制度的整体结构；（2）同一制度结构内部的具体制度安排之间具有关联性，因此，制度建设应注重各项具体制度安排的同步变革；（3）由于一些制度变革需要较长时间且变迁成本巨大，如果在一个较短时段内难以对各项制度安排进行同步变革，则应重视“多米诺骨牌”的战略效应，首先对那些在制度结构中起关键性作用的制度安排和处于基础地位的“核心制度”进行变革，以达成制度结构整体优化的阶段性目标。不过这种阶段性目标是暂时性的，还需要通过长期、持续的制度变革，最终实现制度结构的整体优化与效率最佳。

二、农民工培训有效供给的制度建设

从制度结构出发，农民工培训有效供给的制度建设，应涵盖农民工培训的“核心制度”和“配套制度”，而它们又分别包含一系列关联性的制度安排。尽管这些制度安排有正式制度和非正式制度之分，但限于篇幅，本文仅论及一些较为重要的正式制度。

（一）农民工培训有效供给的“核心制度”建设

农民工培训有效供给的“核心制度”可以被理解为：保障农民工培训活动实际开展，并直接影响培训效率的一组制度安排。它主要包括农民工培训的管理制度、经费投入制度、职业资格认证制度和督导检查制度。

1.建立农民工培训的归口管理制度。2003年9月，农业部、劳动和社会保障部等6部委联合出台了《2003—2010年全国农民工培训规划》，对农民工培训种类和培训规模提出了具体的指标要求，培训任务十分艰巨。为此，国家有关部委与地方政府及其职能部门，都积极开展或主动参与了农民工培训工作。目前，我国农民工培训形式多样、种类繁多，培训规模巨大。不过值得注意的是，在农民工培训规模不断扩大的同时，也日益暴露出了管理上的困难和混乱。其典型表现为：（1）农民工培训工作的多头管理。从中央政府部门开始，就有很多部门参与农民工培训管理，如农业部、人保部、全国总工会、国务院扶贫办、全国妇联、共青团、发改委、财政部、教育部，等等。[4]与之相对应，地方对农民工培训也呈现出“多头管理”。在同一层级，互不隶属的政府职能部门按照各自权限，分别对农民工培训实施了“条块分割”式的“平行管理”。这种“多头管理”恰恰导致了农民工培训工作“人人可以管，事事无人管”的混乱局面；（2）农民工培训经费和培训主体的剥离。农民工培训的实施主体主要有企业、培训机构、职业院校等，在一般情况下，培训经费通常与培训项目捆绑在一起，由政府相关职能部门掌握。其结果是“有经费的不搞培训，搞培训的没经费”。培训机构能争取多少培训经费，在很大程度上取决于与政府的亲疏关系和单位负责人的“公关能力”，这导致了培训经费的不合理分配和低效率使用。

要彻底根治这种管理乱象，就必须建立农民工培训的“归口管理”制度。其主要内容包括：（1）设立国家、省、市（地）、县四个层级的管理机构，对农民工培训工作进行整体规划和区域协调（包括区际间协调和区域内协调）；（2）规定区域培训项目管理办法，把不同来源的培训项目统一纳入“区域农民工培训项目目录”，进行集中管理；（3）对农民工培训机构，不论其办学性质（公办的、民办的或公私合办的）和办学形式，归口管理部门均需对其办学资格和办学行为进行审查、监督和指导；（4）在整合区域培训项目的基础上，按照培训任务的大小和培训成本的高低，合理配置农民工培训经费，克服目前培训经费“遍撒胡椒面”的分配弊端，以提高整体使用效益。

2.健全农民工培训的经费投入制度。农民工培训经费不足一直是制约农民工培训有效供给的重要因素。例如：目前在农民工培训中，单就培训机构的支出成本，焊工、车工培训人均最少需2000元以上，而政府实际给予的培训补助约为600元；厨师培训最少需3个月，人均培训费用保守估计也在1300元以上，而政府实际给予的培训经费补助约为500—700元。[4]如果计入农民工培训期间的生活开支，以及因参加培训所付出的机会成本，那么，农民工培训成本就更高，培训经费的实际缺口也更大。尽管近年来中央和地方财政每年投入农民工培训经费的总量不小，但与巨大的农民工培训规模相比，与农民工培训的实际支出相比，依旧显得捉襟见肘。面对培训经费的不足，不少培训机构采取了“偷工减料”的方法，只向农民工提供一些技术含量低、成本小的职业培训，如家政、缝纫工、电脑操作、保安、服务员等，全然不顾农民工培训的个人需要和市场需求，导致了严重的农民工培训供需失衡。

综合考虑农民工培训的准公共产品性质，以及农民工的“积贫积弱”特点，国家应建立以政府为主体，企业、社会和农民工个人共同分担的农民工培训经费投入制度。其主要内容包括：（1）政府（包括中央和地方各级政府）、企业和农民工个人，对培训经费的投入责任和分担比例；（2）具体培训项目经费的预算与分解办法；（3）培训经费拨付与结算的原则、程序与方法；（4）鼓励社会捐资农民工培训的优惠措施及资金管理办法；（5）企业提取、管理和使用农民工培训经费的具体规定；（6）企业参与农民工培训的补偿和奖励措施等。

对于农民工培训的公共财政投入，应引入市场竞争机制，改变以往在农民工培训活动开始前即全额拨付培训经费的方式，可采用“培训券”由农民工自己购买或后期由政府集中购买培训产品的“商业式拨款”，提高公共财政经费的使用效益；对于社会捐资、企业出资的农民工培训经费的使用，则应在不违反国家政策法律的前提下，充分尊重出资主体的意愿，鼓励更多的社会资本投入农民工培训活动。

3.完善农民工培训的职业资格认证制度。职业资格证书不仅是学习者具备职业技能的重要凭证，也是劳动者社会流动的有效通行证。获得职业资格证书已经成为农民工，尤其是新生代农民工参与职业培训的重要内驱力。当前，我国农民工培训普遍存在证书名目繁多、证书重叠、证书贬值等问题，既降低了农民工培训的社会信誉，也影响了农民工参与培训的热情。为此，有必要进一步完善农民工培训的职业资格认证制度，为农民工培训提供“出口”保障。

农民工培训职业资格认证制度的建构和完善，应重点做好如下工作：（1）依托行业协会，以职业能力为核心制订职业资格标准；（2）依据生产技术、产业结构和就业结构的变化特点，及时更新职业标准和职业资格认证标准；（3）尊重农民工学习特点，建立与农民工职业培训课程证书、继续教育学历证书相互联系和相互转换的职业资格证书体系，以提高农民工职业培训的社会认可度；（4）推行“农民工培训学分制”，使农民工先前的工作和学习经历，能转换成获取职业资格证书的对等学分；（5）改革现行的职业资格认证方法，提高现场操作、技能演示等实践考核的比重，实行教考分离，提高职业资格证书的技术含量和使用价值。

4.强化农民工培训的督导检查制度。缺乏监督的行为容易偏离正轨，同样，缺乏督导检查的农民工培训也容易“出位”。据央视《今日观察》报道[5]，在某些地方，一些培训项目因为缺乏有效的督导检查，根本就没有实际开展，以至于出现了“农民工培训领个脸盆就回家”、“农民工培训嗑嗑瓜子就完事”的咄咄怪事；更有甚者，某些政府部门、培训机构和个人，视农民工培训为“唐僧肉”，借培训之名行敛财之事，把一项民生工程蜕变为一项“敛财工程”。由此可见，要促进农民工培训的健康发展，必须强化对农民工培训的督导检查。

结合农民工培训现状，农民工培训督导检查的制度建设，当重点抓好如下工作：（1）设立督导检查机构，明确其职责权限，使督导检查工作制度化、规范化、常态化；（2）建立一支高素质的督导检查队伍，提高督导检查的科学性和针对性；（3）采用重点督查与常规督查相结合的方法，使督导检查工作贯穿农民工培训活动的全过程；（4）建立农民工培训的台账制度和公示制度，让农民工培训接受广泛的社会监督；（5）为提高农民工培训督导检查工作的公正性、公开性和透明度，政府应鼓励社会中介组织积极介入其中。

5.建立农民工培训的城乡统筹制度。当前，农民工培训大致包括如下类型：一是转移前的引导性培训；二是转移后的岗位培训，包括上岗、在岗、换岗、转岗等培训；三是创业培训。一般情况下，农民工的引导性培训是在其流出地——农村进行的，而岗位培训和创业培训则主要是在其流入地——城镇进行的。城乡统筹发展是农民工培训制度建构的时代背景。城乡统筹发展要求建立农民工培训的城乡统筹制度，整体思考和系统筹划农民工培训工作，实现农民工培训“职前职后一体化”。

“农民工培训的城乡统筹制度”建设，应主要包括如下工作：（1）以区域为单位，在农民工主要流出地（农村）和主要流入地（城镇）之间建立区域协作关系，共同制定农民工培训的长远规划；（2）在同一区域内（从我国城乡经济特点和行政区划特点看，地级市应是城乡统筹发展比较合适的区域单位），打破城、乡区位分割观念，对农民工培训网点进行合理布局；（3）统筹安排区域培训经费，对农民工培训给予重点扶持；（4）整合流出地和流入地教育资源，因势利导，扬长避短，让具有不同办学优势和办学特色的培训机构，承担相应的农民工培训项目。

落实“农民工城乡统筹培训制度”需重点考虑两个方面的因素：一是制度实施的具体方式。从我国职业教育和培训的实践看，“订单培训”、“定向培训”、“定点培训”、“合作培训”、“分段培训”等，是这一制度实施较为适切的方式。在农民工培训中，这些方式的运用，一般应与具体的培训工程、培训项目相结合，并充分体现农民工培训的“短、平、快”特征；二是克服农民工培训中狭隘的地方保护思想，积极培育开放的农民工培训市场，以最大限度地利用一切培训资源。

（二）农民工培训有效供给的“配套制度”建设

制度结构的整体特征表明，同一核心制度辅之以不同的配套制度耦合而成的制度结构的效率具有差异性。因此，农民工培训的有效供给，既要关注核心制度建设，也要重视配套制度建设。农民工培训有效供给的配套制度可以理解为：保障农民工培训顺利进行，并对农民工培训活动产生长远、间接影响的一组制度安排，它主要包括户籍制度、社会保障制度和劳动就业制度。

1.改革户籍制度，逐步放宽对农民工落户城镇的政策限制。城乡分割的二元户籍制度，是城乡二元结构模式的体制基础。[6]这种逆向的户籍制度安排把农村居民和城镇居民划分为“农村人口”和“城市人口”。不同的户籍身份象征了不同的社会地位和社会权利，二元户籍制度直接把农民工排斥在城市体制之外，使农民工成为一群漂泊在城市的“农村人”。

随着城乡统筹的逐步推进，农村工业化、城镇化进程的快速发展，政府应尽早有序放宽农民工落户城镇的政策限制，让农民工能根据自己的生活和就业意愿，自由地落户城镇，拥有合法的城镇户籍身份。拥有合法的城镇户籍身份，一方面，能使农民工从融入城市生活需要出发，加深对职业培训重要性的认识；另一方面，也能较好地利用优质、丰富的城市教育资源，推动农民工培训的蓬勃发展。

农民工户籍制度改革，可以采取如下举措：（1）由点到面逐步放宽对农民工落户城镇的政策限制，直至废除城乡二元户籍制度；（2）下放城镇户籍管理权限，对农民工实行“属地管理”，以职业划分农业人口和非农业人口，消除户籍身份歧视；（3）逐步放宽跨区域户籍迁移限制，鼓励农民工“带资入户”；（4）对具有技术专长的农民工落户城镇给予特别照顾和帮助，充分发挥他们在城镇化进程中的积极作用和示范效应。

由于户籍制度改革“牵一发而动全身”，因此，它需要一个循序渐进的改革过程。

2.一视同仁，建立无差别的农民工社会保障制度。改革开放以来，随着户籍制度对农民流向城镇约束的松动，农民工已经成为我国产业工人的重要组成部分，对城市建设和社会经济发展作出了巨大贡献。但是，农民工作为我国农村城镇化、工业化进程中的一个特殊的社会群体，却因社会保障制度的缺失，并没有公正地分享到城市发展的成果。其具体表现为：（1）农民工在住房、就业、医疗、养老、失业救济、子女就学等方面，不能享有与城镇居民同等的权利；（2）农民工与用工单位之间普遍存在“强资本、弱劳工”的权益不对称关系，难以有效维权；（3）一些地方政府和用工单位对农民工长期存在“隐性歧视”，或为农民工加入城镇社会保障体系设置障碍，或有意降低其社会保障标准等。

农民工作为城市化进程中的弱势群体，生活在城市社会的边缘，通常要比城镇居民承受更多、更大的生存压力。在缺乏基本社会保障的情况下，农民工首先面临的是工作问题、生存问题，这也是导致农民工培训“工学矛盾”突出的深层原因之一。为此，必须一视同仁，建立与城镇居民无差别的农民工社会保障制度，尽可能为农民工培训舒解外在压力。

农民工社会保障制度的建设，可重点采取如下改革举措：（1）贯彻平等观念，为农民工社会权益保障创造良好的制度环境；（2）加强政策建设和制度供给，切实解决好农民工的社会保险、社会救助和社会福利问题；（3）以流入地政府为责任主体，强化政府责任意识，明确各级政府在农民工社会保障体系建设中的应尽义务；（4）加强执法检查，使农民工社会保障制度得以严格执行。

3.平等对待，建立城乡统一的劳动就业制度。与户籍制度和社会保障制度相关联，农民工在城镇就业同样面临制度性障碍。这主要表现为：（1）与解决城镇职工就业的力度相比，国家和地方政府解决农民工就业的力度明显偏小；（2）农民工主要在加工制造、建筑、搬运、家政等“次属劳动力市场”就业，不但就业面窄、报酬低，且与城镇职工相比还不同程度地存在“同工不同酬”问题；（3）农民工劳动合同签订率低。据国家统计局《2009年度农民工统计监测调查报告》[7]显示，有86.9%的农民工在个体、私营和集体企业就业，有超过六成的农民工没有签订劳动就业合同，农民工维权困难重重；（4）一些城镇为降低城镇职工失业登记率，通常会抬高农民工的就业门槛，迫使城镇企业优先招聘城镇下岗职工等。

多数农民工参加培训，是希望通过职业培训提高自身素质，从而较好、较快地改变个人和家庭命运。不公平的就业制度，极大地挫伤了农民工培训的积极性。因此，有必要平等地对待农民工，建立城乡统一的劳动就业制度。

建立城乡统一劳动就业制度需要：（1）彻底打破城乡地域界限，形成城乡统一的劳动就业市场；（2）建立农民工就业统计制度，及时掌握农民工的就业动态；（3）消除对农民工的社会偏见，为农民工提供平等的就业机会；（4）建立农民工就业服务体系，畅通农民工就业渠道，帮助农民工顺利就业、创业；（5）大力推进就业准入制度，通过职业培训和就业指导，提高农民工的职业素质和就业能力。

总之，从制度结构的分析视角出发，既要重视农民工培训的具体制度创新，更要重视整体制度结构的优化，以制度建设保障农民工培训的有效供给。

参考文献：

[1]王春林.农民工培训问题探析[J].继续教育研究,2009(11):51.

[2]卢现祥.西方新制度经济学[M].北京：中国发展出版社,2003:37.

[3]曹元坤.从制度结构看创设式制度变迁与移植式制度变迁[J].江海学刊,1997(1):38.

[4]王小霞.“九龙治水”的农民工培训[R].http://blog.ce.cn/html/14-115014-366484.html.

[5]谁来根治“歪念好经”的制度缺陷？http://space.tv.cctv.com/article/ARTI1240325360081409.

[6]何立胜.我国城乡二元结构模式的制度安排与创新[J].中共福建省委党校学报,2010(2):57.

[7]国家统计局农村司.2009年农民工监测调查报告[R].http://www.stats.gov.cn/tjfx/fxbg/t20100319_402628281.htm.

责任编辑　肖称萍

作者：张胜军