高等教育治理下教育管理论文

摘要美国高等教育治理体系具有多元共治的结构特征，具体表现在法权主体的多元性，法权结构的多维性，法权系统的协同性等方面。总体上，美国高等教育治理体系表现为三角权力的横向结构和六个层级的纵向结构。今天小编给大家找来了《高等教育治理下教育管理论文(精选3篇)》，仅供参考，大家一起来看看吧。

高等教育治理下教育管理论文 篇1：

新中国成立70年高等教育治理变革：从管治走向善治

摘 要：新中国成立70年来，高等教育治理变革始终受到国家宏观政策和外部社会大背景的影响。新中国成立初期，我国高等教育具有强烈的“管治”色彩;20世纪90年代，高等教育出现市场化变革;2000年之后，高等教育领域开启了走向“善治”的变革。在权力多元化和权力社会化的社会背景下，我国高等教育治理体系和治理能力现代化政策目标的提出适逢其时。中国高等教育治理现代化在于中国特色与教育规律的有机结合，凸显权力分享和共治价值，形成高校自主、政府主导、社会参与的合作范式，形成一种多元共治的治理体系和运行机制。

关键词：高等教育;治理变革;政策选择;管治;善治;治理现代化

高等教育治理是一个发展中的概念，它与高等教育发展的历史和现状密不可分。作为社会大系统的一个子系统，高等教育受政治、经济、科技、文化等方面的制约，并对政治、经济、科技、文化的发展起作用。影响高等教育治理的因素包括：高等教育的政策法规，政府如何管理高等教育，社会和市场力量如何参与大学治理等。

新中国成立70年高等教育治理变革的回顾

高等教育治理是高等教育发展到一定阶段的产物，实施高等教育治理需要一定的制度环境和社会基础。有高等教育必有管理，但不一定要有治理。高等教育实践中，治理问题和管理问题总是同时存在的，区别点是在什么规模和层次上以哪一种方式（管理还是治理）为主的问题。一般而言，高等教育发展的初级阶段首先要搞好管理，到了成熟阶段则要强调治理。

1.新中国高等教育管理体制的变迁

高等教育管理体制，是指对高等教育进行管理而设置的组织制度体系，主要包括高等教育组织机构的设置、组织机构间的隶属关系以及相互间职责、权限的划分。高等教育管理体制，从本质上讲，体现了一个国家在高等教育管理活动中的中央和地方政府、政府与高校以及高校各管理层次、管理单元的职责、权力和利益关系。

新中国成立后，我国高等教育宏观管理体制的变革大致经历了以下阶段：1949年—1958年，中央集中管理时期;1958年—1963年，地方管理时期，权力下放，高校由省级政府管理;1963年—1966年，实行统一领导分级管理;1966年—1976年，“文化大革命”混乱时期;1977年—1995年，确立了集中领导分级管理的体制; 1995年之后，权力分化和市场化变革时期;1995年7月，国务院办公厅转发了国家教委《关于深化高等教育领导体制改革的若干意见》，开始实行“两级管理，以省级统筹为主”的体制。1995年之后，高等教育管理权出现了省级政府分权的趋势，并在高校自主办学和社会力量资助方面取得很大的进展。

21世紀初，我国加紧建设世界一流大学和高水平研究型大学，不断深化高校内部管理体制改革，探索建立现代大学制度。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》提出，要改进政府的管理方式，保障高校的办学自主权，同时把完善大学内部治理结构、深化校内管理体制改革作为重要任务提出来。[1]此时，我国高等教育体制改革的重点之一是推动教育治理政策的开展，强化高校的自主，减少国家的管控，引进更多的市场力量，讲求绩效责任，并期待高校与社会有更多的合作和互动。

2.新中国高等教育制度的探索与实践

新中国高等教育制度的探索与实践，走了一条曲折的道路。我国高等教育制度主要建立在三种模式的基础之上：一是西方国家的大学制度和大学理念;二是高等教育的“苏联模式”;三是由中国共产党人在革命战争环境下探索的高等教育模式。[2]这三种模式影响了新中国高等教育制度变革的进程。

第一，1949年—1966年，高等教育制度的初建时期

1949年9月，中国人民政治协商会议在北京举行，会议制定并通过了《中国人民政治协商会议共同纲领》，这是新中国成立初期我国最重要的国家政策，其中关于教育的条文为新中国教育确定了基本的发展方向。1949年12月，教育部召开了第一次全国教育工作会议。高等教育方面，1950年颁布了《高等学校暂行规程》和《专科学校暂行规程》。1951年10月，政务院颁布了《关于改革学制的决定》，对高等教育的结构和层次产生了很大影响。1954年，第一届全国人民代表大会通过了新中国第一部宪法，很好地体现了社会主义原则和民主原则。1961年，教育部草拟了《教育部直属高等学校暂行工作条例（草案）》（简称《高教六十条》），总结了新中国成立以来教育工作正反两方面的经验。新中国成立初期，中国高等教育的发展以老解放区的教育经验为基础，吸收旧中国教育中有益的经验，学习苏联教育的先进经验，具有很强的混合色彩。但是，由于认识上的原因，高等教育管理存在重政策、轻法律的倾向。

第二，1966年—1976年，高等教育制度的破坏期

1966年，“文化大革命”爆发，法律法规失去了权威性，高等教育工作受到了毁灭性打击。直到1976年粉碎“四人帮”之后，教育界在“拨乱反正”的基础上，重新颁布了大中小学《工作条例》，恢复学校的教学秩序。

第三，1977年—1998年，高等教育制度的重建期

1977年5月，邓小平关于“尊重知识，尊重人才”的讲话迅速传开，在国内引起了巨大反响，这重新点燃了广大教育工作者心中的希望。1978年，党的十一届三中全会提出了加强社会主义民主和法制建设的任务。1980年颁布的《中华人民共和国学位条例》，是新中国成立以来由最高权力机关制定的第一部有关教育的法律。之后，国务院相继制定了《高等教育管理职责暂行规定》《普通高等学校设置暂行条例》等行政法规。1982年，新的《中华人民共和国宪法》的颁布，在我国法制建设具有里程碑的意义。1986年的《中华人民共和国义务教育法》，1993年的《中华人民共和国教师法》，为教育事业提供了法制保障。1995年的《中华人民共和国教育法》在法律上确立了教育的战略地位。1998年的《中华人民共和国高等教育法》标志着我国高等教育立法已取得重大进展，它为高等教育领域的依法治教提供了基本的法律依据。

第四，1999年—2019年，高等教育的治理变革

1999年之后，高等教育大众化的推进引发了大学制度与社会转型的矛盾，传统的管理方式等受到了严峻挑战。2000年之后，我国学者开始引进治理理论并对高等教育管理体制改革进行了探讨，其重点是探讨大学治理变革。与此一致的是，我国政府也在这一时期积极推动大学治理方面的改革实践，典型的改革事件有：北京大学2003年人事制度改革;武汉大学的政学分权;南方科技大学的整体创建;北京师范大学的治理结构创新。

2010年之后，我国高等教育改革出现了新动向，力图通过治理改革超越传统管理以解决高校行政化问题，培育大学精神，创新治理机制和提升高校活力。根据《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》的部署，2012年，教育部启动了我国高校的章程制定工作。大学章程是大学精神的集中体现，其使命在于提高大学的内生发展质量。2013年，党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。2014年，国家教育体制改革小组办公室正式批准了《清华大学综合改革方案》和《北京大学综合改革方案》，这是一种自下而上的改革。[3]这些治理变革有可能冲击到我国高校传统上的管理理念、管理体制和管理方式。

3.新中国高等教育事业的蓬勃发展

在我国，高等教育是最重要的公共事业之一，不仅为国家社会培养高级专门人才，而且肩负着强国兴邦的重任，寄托着国人的无限期盼。

新中国成立之初，我国只有205所高校，在校大学生不足12万人，高等教育规模小，形式单一，层次、科类、布局結构不合理，远不能适应国家建设以及经济社会发展的需要。[4]新中国成立后，党和政府高度重视高等教育，在办学实践中不断探索，积累经验，推动高等教育改革发展，成功地开创了崭新的中国高等教育事业，并卓有成效地推动着中国高等教育沿着社会主义的方向不断向前发展。

20世纪70年代，我国高等教育经过艰难曲折的发展迎来勃勃生机。改革开放的到来，国外先进的教育理念启发了国人的思想，多元的高等教育管理模式打开了国人的视野。最重要的是，高考的恢复使高等教育迈向了新的征程，数以亿计的青年学生通过高考改变了命运，同时，接受高等教育的人数不断攀升，他们用所学知识为社会主义现代化建设贡献了力量。

近二十年来，我国高等教育的发展呈稳步推进的状态。1998年，全国普通高校数量为1，022所，至2017年增长到2，631所。与此同时，高校学生在校人数也保持持续增长，1998年，普通高校本专科在校生人数和研究生在校人数分别为340.87万人和15.36万人，到2018年，这组数据分别增长到2，831.03万人和273.13万人。

新中国高等教育发展的70年中，中国经济社会发生了沧桑巨变。这70年中，高等教育的发展和进步既离不开政府的谋划，也离不开全体中国人的共同努力。中国近14亿人口教育需求的变迁，是高等教育进步最原始的推动力。而当前中国的知识密度和知识资本正在崛起，在全世界范围内，没有任何一个国家，拥有如此大规模接受高等教育的人群。高等教育人群的创新力量一旦被激发，中国的经济又将再次迎来巨变。

新中国高等教育治理变革的前瞻

2013年11月12日，党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。中央政府明确将“国家治理体系和治理能力现代化”提高到国家战略的高度。在党和国家的号召下，我国高等教育治理变革由此踏上了新的征程。

1.从管理到治理：高等教育治理的转型变革

以治理代替管理，从控制走向协调，是国际趋势，也是中国高等教育变革的趋势。2013年，党的十八届三中全会将“国家治理体系和治理能力现代化”提高到国家战略的高度。长期以来，我国高等教育的话语体系中出现的大多是“管理”二字，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》突出“治理”二字，而且强调治理体系、治理能力要实现现代化，这标志着党在治国方略和执政理念上实现了新的突破。加快推进高等教育治理体系和治理能力现代化成为这一时期我国高等教育管理体制改革的重点任务。

在从管理向治理转变、推进国家治理体系和治理能力现代化建设的大背景下，实现教育治理体系和治理能力的现代化已成为我国当前一个紧迫而现实的任务。[5] 中国特色高等教育治理体系和治理能力现代化的提出，预示着在新的时代背景下我国高等教育管理体制的改革方向，这是一项与时俱进的变革。

2.两项关键任务：高等教育治理体系现代化与治理能力现代化

高等教育治理现代化表征着一种秩序而自由的教育状态，是中国高等教育治理变革的核心目标所在。高等教育治理现代化包括两个主要方面：高等教育治理体系现代化和高等教育治理能力现代化。

第一，高等教育治理体系现代化

高等教育治理的关键就是“权力”的合理配置与运行，目标是构建高等教育治理体系，并促进高等教育治理能力现代化。有无现代化的高等教育治理体系和治理能力，事关创新型国家和人力资源强国能否建成，事关中华民族伟大复兴的中国梦能否实现。

高等教育治理体系是由高等教育、治理、体系三个语素共同组成，因此具有三个方面的含义。高等教育是指最高层次的教育，包括教育活动、教育体制、教育机制和教育观念;治理指的是相关主体通过一定的规则和程序对利益相关者各方进行调解的一种过程;体系是由事物或现象各要素所组成的结构系统。高等教育治理体系具有十分丰富的内涵，包括由谁治理（政府、高校和社会），治理什么（协调政府、高校、社会的关系，协调教育活动、教育体制、教育机制和教育观念的关系），以及如何治理（治理依据、治理原则、治理程序、治理过程和治理结果）三大基本要素及其十二个子要素组成的结构系统。

高等教育是一个复杂的系统，由于其内外部关系的复杂性决定了其权力主体的多元化与权力客体的多样性，因此高等教育治理体系可分为许多层面。高等教育治理体系现代化，主要包括“高等教育理念、高等教育管理体制、高校办学模式和高等教育的评价机制等四个方面的现代化”，以此形成高等教育的“先进理念指引、政府宏观管理、社会广泛参与、高校自主办学”的格局。[6]当前，我国高等教育正面临着这样一种制度变迁，即高校由单一强制的行政权力主导逐渐转变为遵循学术内在逻辑，实现高校真正依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的多元治理结构体系。

第二，高等教育治理能力现代化

合理配置高等教育治理体系中的权力，规范高校权力运行，实现不同权力之间的平衡与制约，构建和完善大学治理结构是新时期我国高等教育改革的重要方向。大众对高等教育治理有一个基本预期，那就是权力分享和共同治理。

高等教育治理能力现代化建设，是当前中国高等教育的一个政策选择。在实施这项政策之前，需要立足我国高等教育体制改革的实际，对高等教育治理进行宏观和微观层面的制度设计。我国高等教育管理的经验和问题是治理变革的基本出发点，科学、合理、高效的高等教育治理体系及治理能力现代化是治理变革的目标。治理变革之所以在高等教育领域得以展开，一个重要原因在于高等教育参与主体的多元化趋势及其导致的利益博弈。高等教育治理变革的关键是如何处理好高等教育内外各主体的权责关系，处理好大学决策者与执行者之间的关系，处理大学行政人员、教师和学生三者之间的关系。

高等教育治理变革的战略思考

高等教育是一个复杂系统，与外部更加复杂的环境存在着千丝万缕的联系。由于历史、文化和制度方面的原因，当前我国高等教育的发展事实上存在多重困境，需要对高等教育治理变革进行战略思考。

1.中国高等教育治理变革的典型特征

新中国高等教育发展史是一部国家政策主导下的治理变迁史，高等教育治理有典型的“中国特征”：高等教育治理与国家政治经济体制及其变革密切相关;国家政治、经济与社会的发展变化影响中国高等教育政策变革，而高等教育政策变革又主导大学内部治理变革。

在党和国家的领导和关怀下，新中国高等教育实行了教育方针、教学计划、课程体系和管理体制等方面的一系列改革，其内容和结果体现出四个基本特点：一是高等教育面向工农大众。这是新中国成立初期发展高等教育事业的基本政策，也是中国追求高等教育大众化发展目标的最早起步。二是高等教育与生产劳动相结合。为贯彻这一基本方针，高校在教学制度、教学计划、教学内容、教学方法和教学组织形式等方面进行了一系列改革。三是思想政治教育是高校教育的首要任务。近年来，高校有加强思想政治教育的趋势。四是高等教育工作必须坚持党的领导。我国高等教育改革在处理高等教育管理问题时，特别注重发挥中国共产党对高等教育工作的领导作用。一般认为，高等教育治理包括两个层面：政府如何管理大学，即大学的他治（高等教育宏观治理）;大学如何自我管理，即大学的自治（高等教育微观治理）。高等教育宏觀治理和微观治理是相互渗透的，一起影响着高等教育治理的进展与成效。

2.高等教育治理变革的战略目标

党的十八届四中全会以依法治国为主题，通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，旗帜鲜明地提出了我国全面深化改革的整体布局和顶层设计的战略目标。高等教育在国家发展中居于重要的战略地位，高等教育的治理方式和水平，直接影响全面推进依法治国的进程。我国要以法治思维为指引，以法治方式为路径，深入推进高等教育综合改革。

高等教育治理体系及其现代化建设是我国现时期教育综合改革的目标所在，也是我们的责任所在。高等教育体制改革的核心是实现从传统到现代的转变，建立现代大学制度，理顺各种关系，使政令畅通，确保教育管理的有效性，提升高等教育的质量。

高等教育治理的终极目标是“良法善治”，依法治教的前提是有法可依，且所依之法为良法。在高等教育治理体系构建的宏观背景下，高等教育“良法善治”正好契合现代大学的精神追求与制度规范，将高等教育治理纳入法治范式，成为我国高等教育改革所面临的现实课题。高等教育的“良法善治”象征着一种良好的教育秩序，注重在广泛的集体意识之上形成一致的规范标准，这些规范标准能为高校自主权的实现和学术自由的确认提供法律保障，走向秩序而自由的现代大学。

3.高等教育治理变革的路径选择

我国高等教育已初步具备治理的社会基础，多元权力主体并存的社会关系网络基本形成，民主、协商和合作价值日益凸显。因此，可在高等教育政策的框架范围内探索高等教育治理的可行途径。

第一，理念先行，高等教育走向“良法善治”

高等教育治理是为有效实现高等教育的功能和目标而进行的制度安排，是构建学术秩序的政策和法律行为。高等教育治理的本意是要增强高等教育的制度有效性，构建一种学术秩序，并具有彰显大学精神、保障学术自由、防御权力侵蚀的功能。

高等教育治理的现代化离不开传统管理观念的现代化。高等教育治理变革的价值取向：权力分享，共同治理。现代大学治理的内在逻辑是学术自由，外在表现为大学自主。现代大学是边界相对确定的学术组织，具有内在的规定性。大学具有任何“自组织”所必具的自调性、自律性特征。政府应在尊重大学自主性的基础上，借助法律监督、信息指导等相对宽松的方式对其进行宏观调控，努力做到无为而无不为。大学则应在坚持自主办学的基础上，通过制定章程以明确各主体的责权利，努力做到有所为有所不为。

第二，“良法”建设：高等教育的制度保障

高等教育治理离不开法治，以法治教是“善治”的基础与前提。我国高等教育治理现代化和现代大学制度建设需要以法律为基础，重理高等教育的法理空间，重建各类权力主体的边界。一是高等教育的有法可依。在高等教育治理变革中，高校所依的“法”总体上分为两类：一类是宏观的教育法规;另一类是微观的大学章程。高校可在现有法律政策环境下，自主地寻求制度变革的空间和路径，在宪法和法律规范的范围内自主决策和管理，独立行使其办学目标、专业设置、课程设置和人员聘用、资金使用等方面的决策权，成为真正独立的法人实体。二是高等教育的法制完善。高等教育的法制完善，必须通过高等教育立法，明确高校的法律地位，明确高校与政府、社会、市场、教师、学生的法律关系，合理配置不同主体的权力，廓清相关主体所享有的权力和权利的边界，通过章程科学地划分和确定高校内部成员的责任权利。

现代大学制度建设的要旨是通过一整套完备的制度来保障学术权力，建立良性互动的大学治理结构。丘成桐有言：“公平的评审制度要是能建成功，什么学术问题都能够解决。”去官化意识的学术评审制度建设，在我国高等教育制度建设中尤为重要。

第三，“善治”图景：高等教育的不懈追求

高等教育的“善治”是中国高等教育发展的蓝图与愿景。前方的路已经清晰可见，政府作为我国高等教育变革的主导力量，应充分发挥“元治理”的作用，运用政策法律杠杆，整合市场取向的大学自主，重塑大学和政府的角色定位，重构大学与政府、市场、社会的关系，重理高等教育的价值空间，回归大学精神，用知识共同体标准来重塑大学价值，进而使合作、共治、平衡成为高等教育治理的价值选择，并据此作出具体的制度安排。

高等教育治理改革的关键是理顺各种关系，使政令执行渠道畅通，确保教育管理的有效性。当前，我国高等教育治理改革的首要任务是将大学从行政权力和市场权力中解放出来，以释放大学的学术潜能。学术自由和大学自治是高等教育的灵魂所在，具有原生性的力量。大学及其学者的学术自由需要借助国家权力来维护其正当性，重建大学与政府的边界。我国政府已经启动了高等教育治理改革的车轮，相关法律也已经确认了高校的办学自主权，政府有责任将治理改革进行到底，所以，政府应该通过制度契约，建立规则或章程，理顺高校内外部权力关系，建立科学合理的治理结构，从而实现真正的大学治理。我们坚信，错误和弊病一旦得到纠正，大学的理想就会显示出其内在的巨大力量，奔向高等教育的“良法善治”。

走向秩序而自由的现代大学

治理现代化是一项意义深远的制度变革，宏观上能有效推动高等教育的发展，微观上能改善高校管理过程。高等教育治理现代化不是中国已有的现实，而是当代中国人共同期盼的理想状态。高等教育治理的中国之路是走向秩序与自由的现代大学。

我国高等教育治理变革需要信念体系的支撑，需要进行范式转换，由国家本位的权力配置范式向政府、市场和高校之间权力分享和共治范式的转化。我国高等教育的革新图治，有赖于教育行政的权责平衡和学术权力的制度保障，有赖于学术道德的文化建设和学术规范的制度建设。一是高校与政府之间的权责平衡。高等教育系统的权责平衡强调的是权力与责任的统一。高校与政府是教育行政关系的两个主体，两者的合作与协调，是教育行政发展的根本动力。教育行政机关和高校的权责对等，需要法律的确认，并形成一种显性政策。二是学术权力的保障与维护。学术权力的保障，不僅有赖于法律保障，而且还有赖于大学的制度革新。三是学术规范的制度建设。对于高等教育学术失范和学术腐败的治理，可分为两个方面：学者自律和去官化意识的学术评审制度建设。学者自律属于学术道德层面，反映的是高校教师的内在修养;去官化意识的学术评审制度建设，则是我国高等教育治理变革的关键环节，是高校与政府共同的任务。

展望未来，我国高等教育治理改革既要保持国际视野，又要展开地方行动，并将两者有机结合，使得高等教育发展的国际化和本土化并行不悖。高等教育是社会系统中的一个复杂系统，高等教育治理改革的关键，并不完全取决于高等教育本身，而是取决于整个社会的改革，特别是政治体制的改革。西方国家高等教育改革的经验有：继续保持大学的自主性、独立性的责任体制，同时加强和确立大学自由、自律和自立的机制和组织体制，实行大学自主与严格尽责相结合的管理原则。西方国家的成功经验为我国高等教育治理改革提供了有益的借鉴。我国高等教育治理变革的指导思想：整体推进和重点突破相促进，制度设计和实践探索相结合，治理变革与社会文化相契合，同时要在法治的基础上正确处理国家与社会、政府与市场、中央与地方、政府行政与公众参与、经济效率与社会公平等多种关系。我国高等教育需要形成新的发展战略和目标模式，需要继续推进以体制为中心的治理变革，藉此推动我国高等教育走向协同共治。

本文系中国博士后科学基金第59批面上资助项目“治理现代化视域中高等教育的分权与共治”（资助编号：2016M590593）阶段性成果

参考文献：

[1]中华人民共和国教育部.《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》[EB/OL].（2010-07-29）[2019-07-01].http：//old.moe.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/info_list/201407/xxgk_171904.html.

[2]张应强.新中国大学制度建设的艰难选择[J].清华大学教育研究， 2012，33（6）：25-35.

[3]劳凯声.创新治理机制、尊重学术自由与高等学校改革[J].教育研究，2015，36（10）：10-17.

[4]郭锋.新中国高等教育管理实践五十年[J].国家高级教育行政学院学报，1999（5）：9-12.

[5]瞿振元.建设中国特色高等教育治理体系 推进治理能力现代化[J].中国高教研究，2014（1）：1-4.

[6]汪明义.高等教育治理体系和治理能力现代化的思考[N].四川日报，2014-06-25（6）.

（作者单位：衡阳师范学院教育科学学院）

[责任编辑：卜 珺]

作者：左崇良

高等教育治理下教育管理论文 篇2：

美国高等教育治理体系的结构与特征

摘 要 美国高等教育治理体系具有多元共治的结构特征，具体表现在法权主体的多元性，法权结构的多维性，法权系统的协同性等方面。总体上，美国高等教育治理体系表现为三角权力的横向结构和六个层级的纵向结构。美国的公共治理注重分类规则的运用，其优势特征体现在治理文化、治理制度和治理结构等方面，用知识共同体标准塑造大学治理文化，构建合作、共治、平衡的网状高等教育治理结构，在此基础上作出多方协同的制度安排。

关键词 美国；高等教育；治理体系；网状结构；优势特征

美国高等教育体系完善，公立大学和私立大学并存，营利性私立大学和非营利性私立大学共生，各类高校的办学目标不一，发展水平参差不齐，但它们在一个有序的竞争环境中自由发展，这都得益于美国高等教育的分权与共治，得益于其现代化的高等教育治理体系。

一、美国高等教育治理体系的结构

高等教育治理体系是国家治理体系的重要组成，与国家政体和教育行政管理体制紧密相关，并具有与之相对应的结构和特征。

（一）美国高等教育治理体系的基本特征

20世纪90年代以来，美国的第三部门、私营部门及各种社会活动纷繁出现在公共事务管理的大舞台上，这些非政府部门与政府部门就共同关注的问题采取集体行动，其合作关系纵横交错，形如网络，这种相互依存的合作关系就是治理体系。因此，“合作网络”治理理论认为，“治理是政府与社会力量通过面对面合作方式组成的网络管理系统”[1]。治理实质上是一种合作管理，一种以公共利益为目标的社会各方合作行为，行为主体之间存在权力依赖性和合作伙伴关系。

治理体系是高等教育治理的核心范畴，是法权配置的目标所在。高等教育治理体系是指国家通过法律制度对高等教育领域的各种要素进行科学配置而形成的多主体协同体系，包括高等教育系统和大学组织方式、权力是如何分配和使用的，以及大学与政府、社会、市场之间的关系。法权是制度化的权力或权利，在高等教育管理体制中，既存在权力与权力、权利与权利之间的关系，也存在权力与权利之间的关系，这种纵横交错的法权关系网络就是高等教育治理体系。

一个国家的高等教育体制之内，权力与权力相互制衡、权力与权利良性互动是治理结构科学合理的标志。在美国，学术自由是一种宪法权利。美国1958 年的《国防教育法》及多次修订的《高等教育法》都对大学自治和其他权力配置作出了明确规定， 这使得美国大学在国际社会上具有灵活的办学权与亲近市场的活力。显然，高等教育治理的基础和前提就是明确大学与政府、社会、教师、学生的法律关系，政府与大学形成彼此负有责任的章程。在高等教育场域中，政府的角色主要是制定参数进行宏观调控；大学的角色是自主办学，提供高质量的教学与科研；国家的宏观调控权与大学的自主办学权相结合，彼此互动，形成平衡机制。

经过长期发展，美国现已形成一个治理主体多元化、治理结构网络化、治理机制协同化的高等教育治理体系。美国高等教育治理体系具有三个鲜明特征。一是法权主体的多元性。在美国高等教育系统的内外构成中，法权主体多元化，既包括政府、市场、大学，又包括董事会、校长及管理层、教师、学生，此外还有校友、社区和捐赠者等。二是法权结构的多维性。美国高等教育治理体系可从纵横两个维度展开，纵向维度上表现为上级与下级的教育行政关系或科层权力关系；横向维度上表现为高等教育中的平等法权关系，这种关系包括权力与权力、权利与权利、权力与权利之间的关系。高等教育治理的多维结构既涉及管理权力的运用，也涉及举办教育的责任，既强调大学师生的权利，也设置与权利相对应的义务人及义务。三是法权系统的协同性。美国高等教育体系复杂、类型多样，整个系统由许多不同等级的子系统组成，各个系统都有自己的利益追求，权力与权力、权利与权力的冲突不可避免，但是，高等教育内在的统一性决定了高等教育的各项活动彼此关联，良好的制度设计使得各子系统之间交互影响与作用，各类法权主体基于某种共同的信念而相互尊重和协同行动。

（二）美国高等教育治理体系的结构

治理结构是影响一个国家高等教育发展的重要因素之一。为了实现高等教育的善治，美国通过法律对高等教育的各类要素进行有效配置，系统内各主体之间的互动结成法权关系，相互交织，形成网络治理结构。高等教育治理的网络结构，主要从横向结构和纵向结构等两个维度来展开。

1. 美国高等教育治理体系的横向结构

在高等教育治理中，结构是一个基础性条件，所有决策活动都是在一个基本的治理结构中展开。随着高等教育普及化，美国大学从社会的边缘进一步走向社会的轴心。一方面，大学的利益相关者增多，既有教师、学生、管理人员、政府、用人单位、校友，又有科研经费提供者、贷款提供者、产学研合作者、當地社区、社会公众等；另一方面，大学的利益相关者对大学的关注度增强，且诸多利益相关者对大学的要求不同，有时甚至是矛盾的。在治理过程中，由谁来控制大学，以谁的利益为主进行决策，决策对谁负责，这些是高等教育治理实践的难题。

高等教育治理结构是一种制度安排的结果，具有可观察性和可控制性。美国高等教育治理具有分权化的特征，主要包含两个基本维度，其一是公权的建设和规范，其二是私权的维护和保障。政府的角色主要是：运用公权，制定法律规则和质量标准，进行资源配置和监控组织的运行。大学有权制定自己的章程，保障内部成员的利益。美国以法律的形式确认了大学的独立法人实体地位，法人意味着人格独立、组织自治。现代大学具有培养人才、发展科学和服务社会三大功能，这是其他社会组织所不具备的。因此，美国高等教育治理体系的横向结构是以大学为中心，分为两个层面：大学外部治理结构和大学内部治理结构。

美国大学的外部治理结构，主要表现为大学、政府和市场三者的法权关系。如果把大学、政府和市场三者置于同一平面，则形成大学治理结构的大三角。在完善的市场体制基础上，美国高等教育通过对政府和大学的角色定位，构建大学与政府、市场的新型关系，扩展大学治理的外部空间。基于提高效率、增强竞争能力的目的，美国现代大学制度改革向市场化、集中化方向发展，市场化是为了更好地应对市场需求，集中化是为了提高效率，满足政府问责的需求。伯顿·克拉克把大学外部治理结构的大三角称之为协调三角，这是因为美国人具有三权分立的治理理念，大学、政府和市场结成的协调三角有助于大学外部治理结构的稳定。美国大学拥有学术自由、大学自治的传统，大学能够在与政府、市场的力量博弈中达到一种平衡。

大学、政府和市场是美国大学外部治理结构中最主要的三个主体，他们之间呈现出一种“三角权力关系”，见图1。在这种三角结构中，大学是高等教育的实体单位，主要负责教学和科研，开展学术活动。市场对大学的课程设置和科研选题有时会有直接影响，但更主要是通过校董会对大学施加间接影响。政府位于权力三角形的另一端，政府一般是通过制定法律政策和发展规划等方式对高等教育进行宏观调控，对大学进行指导和服务。董事会在美国高等教育发展中有着悠久的传统和突出的作用。董事会往往代表了多方面的角色、职能和责任，是大学外部力量渗透到内部的中转站和枢纽[2]。以美国加州地区为例，高等教育公共治理结构，主要包括加州大学、加州州立大学、加州社区学院、加州私立大学等四大教育系统，四类高校都以加州地区教育法案为基础，制定各大学章程[3]。高等教育机构类型的多样性，也会产生不同人员比例构成的董事会。《加州高等教育总体规划》较好地处理了各类高校功能的划分、政府和高校的关系、满足平等和追求卓越的关系。目前，美国高等教育的发展趋势是进一步提高治理理念的创新性、教育政策的稳定性、治理结构的简洁度、治理职责的明晰度和治理行为的透明度。

美国大学的内部治理结构，主要表现为学术权力、行政权力和董事权力三者之间的法权关系，这就是大学治理结构的小三角，见图2。学术权力和行政权力是大学组织二重性的权力基础，是构成现代大学组织的基本权力配置。大学里“两种控制系统不但在结构上相互分离，而且也是建立在不同的权力系统之上的”[4]。学术权力的基础是学术，其实现程度主要基于行使人的学术水平和学术能力。“专业的和学者的专门知识是一种至关重要和独特的权力形式，它授予某些人以某种方式支配他人的权力。”[5] 但是，学术人员对治理实践往往缺乏技能或兴趣，难以解决管理和财务上的挑战，这就需要专门的管理人员来处理日益复杂的大学事务，通过建章立制，管理越来越复杂的教育系统。在美国大学中，学术权力和行政权力相对平等，形成大学组织的双重权力形态。由于现代大学组织的规模化，教师和管理人员都不能完全理解复杂的学校组织，也不能充分地控制学校资源，他们都无法承担起管理学校的全部责任。因此，必须有三种力量来承担更大的责任，并在行政与学术二者之间起到一种平衡的作用，这种力量是来自于校外的社会力量——美国大学的董事会。董事会成功地将大学的外部力量与内部力量联结起来，代表多方利益。董事會是美国大学的最高决策权力机构，选择校长是校董会的职责。校长，相当于首席执行官，又是学术领导角色。校长是美国大学内部治理的核心角色，往往决定着学校的发展方向。校长由校董会选举产生，对校董会负责。校长是大学的法人代表，在校董会授权的基础上，校长拥有管理学校事务的权力，校务委员会负责行政事务，学术委员会负责学术事务。当然，三者之间并非简单的任命与负责的关系，其中也存在着一定的冲突与协作。这样，在美国大学的组织设计中，通过三权分立最终形成三足鼎立的大学内部治理结构。在这种结构中，三种不同的权力形式从不同角度作用于大学，这在一定程度上反映了美国高等教育多变性和稳定性的统一。

2.美国高等教育治理体系的纵向结构

美国高等教育治理体系的纵向结构，又称梯次结构，颇能反映出美国的国家体制和高等教育行政体制的特征。如图3所示，随着高等教育规模的扩大，美国高等教育管理的层级也在增加，直接结果是位于基层的高校师生离位于顶层的教育决策层越来越远，一层层叠加，首尾相连，形成复杂的纵向结构。

美国高等教育治理体系的纵向分权，可分为六到七个层次，其中，高等教育的行政管理包括联邦、州以及大学三个层面，有时在州和大学之间会增加联合大学这一层级，比如加州大学的多校区系统，总体上，这都属于高等教育治理的宏观层面。院校管理包括校、院、系、师生四个层级，属于高等教育治理的微观层面。联邦政府处于高等教育治理的最高级，通过行政、立法、司法三权分立的方式确定了顶层治理结构。美国是一个地方分权的国家，高等教育的治理主体是各州政府。各州都有许多高等教育第三方治理机构，他们代表州政府或作为州政府与高等教育机构之间的中间人行使着协调或规划、服务的职能，功能具有多样性。在美国高等教育治理体系中，大学处于纵向结构图的最中间，起着承上启下的作用，接受和传达来自上级的指示，拥有较高程度的自主权。在大学内部，校长和董事会对校内事务具有决策权，院系所在学术事务管理具有充分的发言权，教师学生是高等教育的最大主体，在教学方面具有较大的自由权。教师积极、全面地参与到大学的决策过程，是现代大学制度的一个重要内容。在美国各州的大学治理模式中，教师参与程度总体较高，但情况有所不同。美国大学治理比较重视学生权利，学生对自身事务具有某些方面的发言权，比如学校的课程设置、后勤服务等，有些学生组织可以参与大学治理，有些大学的学生还有代表可进入大学董事会，参与学校决策，当然，这在公立大学和私立大学会有差异。

美国高等教育多层次治理是以资源配置为基础，高等教育财政治理受制于资源约束。高等教育具有内在的扩张动机，不可避免会造成资源压力，因此，政府财政补助减少是一个世界性的趋势。洛克菲勒政府研究所发起的一项研究发现，美国各州正越来越倾向于把高等教育机构和系统作为经济增长的引擎[6]。在美国经济发展计划中已出现一个新的范例，加州地区努力发挥高等教育在推动社会发展中的作用，在州政府的协调下，大学与企业通过校企合作等方式，在产学研等领域紧密配合，形成一个组织松散、层次清晰、权力制衡的州级高等教育治理体系。

美国高等教育治理体系层次清楚，结构复杂，具有典型分权和共同治理的特征。宏观上，高等教育系统的各项权力分散在不同的权力（权利）主体。微观上，大学的共同治理旨在吸引大学利益相关者更多地参与到大学的治理中来。美国高等教育分权可分为四种方式：梯次分权、水平分权、形式分权和类型分权。根照权力交织的特点，高等教育的共治呈现出宏观共治、微观共治、交叉共治和弹性共治。美国政府通过科学合理的权力分配和责任分担，努力使高等教育系统达成了多元利益主体的平衡，达成了多元共治的目标，保障了高等教育质量，提高了大学的灵活性，增强了高等教育的适切性。高等教育的分权制衡，实现了高等教育治理体系的协同共治，构建起全国性的学术秩序。

二、美国高等教育治理体系的优势特征

（一）治理文化：共同治理的价值认同

“治理”是美国学术讨论使用频繁的词汇，也是指导高等教育实践的理念。善治、共同治理、多层次治理、互动治理、元治理与智性治理等多种治理类型，都在美国社会中形成和广为传播，当然，每一种治理类型不意味着对其他治理类型的吞噬，而是在包容共存的态势下探求治理能力和效能提升的路径。从大学的起源至今，美国高等教育治理在西方文化思想变革的推动下，其内涵不断得到丰富，其表层是一种体系结构，而深层则是治理文化发展的必然。

高等教育治理具有复杂性和不稳定性的特征，始终处于变化之中。治理模式往往与资源、思想、文化相关联，在不同的环境和不同的时代，每一个模式的服务目标不同。20世纪60年代以来，美国高等教育治理模式发生了多次演变，呈现出从单一治理模式到多样化治理模式，从关注内部治理到关注外部治理，从治理结构化到动态平衡等趋势。1966年，美国教授协会（AAUP）发表的《大学和学院治理声明》阐述道：大学外部日趋严峻的挑战和大学承载任务的多样性和复杂性使得董事会、校长和教师日益相互依存，迫切需要三者充分理解和沟通，并采取适当的共同努力。这种共同努力在美国可依据各种具体情形采取不同形式，但应该遵循两项基本原则：第一，凡重要行动领域均由大学所有成员根据其不同能力来共同参与决定；第二，大学各成员依据其所承担的职责而拥有不同的发言权。

治理文化为美国高等教育治理变革提供内源性的支撑。高等教育治理的发展过程不可忽视两个方面的问题：一是“人”的因素对治理的影响；二是文化因素对治理的影响。近十年来，美国大学治理结构并没有呈现明显的变化，但大学治理文化却受到更大程度的重视。在学术权力和行政权力的互动过程中，权力制衡原则仍在有效发挥影响作用。沙托克（Michael Shattock）在《重新平衡大学治理的现代理念》中提出一个对策：通过共同治理来均衡大学各方面的发展。现代大学治理的发展方向是分权和共治。美国大学治理模式的变化显示，法人治理虽可称为大学微观治理的标志，但共同治理才是指导大学权威决策的首要原则。

美国高等教育治理体系，蕴含着丰富的文化内涵，是对主体文化、公民文化、法治文化发出的时代诉求。以高等教育的微观治理为例，大学治理过程中体现利益相关者之间的主体间性、价值认同、信任互助，以追求并实现“共识、合作、互动、共赢”的教育生态为目的。大学治理文化的内核包括价值认同、主体互信和愿景共生。培育大学治理文化，不仅需要将公民教育作为现代教育的核心，从而赋予治理主体以显著的公民身份，更重要的是要善用法治思维，以程序正义保障治理主体的权益，并促进制度体系与精神文化的共契。

美国高等教育治理变革的价值取向是追求自由和学术自治。大学自治是西方大学的核心理念，其内在的思想是学术至上。美国现代大学先驱弗莱克斯纳的《美国、英国、德国的大学》一书，系统性地阐述了他心目中的大学。大学应与社会保持一定的距离，不应随波逐流。学术自由是一种文化现象，大学建基于一定的价值体系，对社会风尚保有批判性的抵制，有助于社会的清明与理性。金耀基这样描绘哈佛大学：无论世事怎样瞬息万变，人们如何浮躁地追潮逐浪，它有一种任凭举世中风狂走，我自卓然独处的孤傲和镇定。自由和宽容使置身于大学的师生去掉了心灵的镣铐，让思想和精神自由生长；自由和宽容，使大学具有一种朝向未来的飞翔。这深刻表明，一个真正强大的国家，必定拥有发达的高等教育体系，擁有深厚的学术传统，拥有内涵丰富的治理文化。

（二）治理制度：合作治理的动态平衡

制度是高等教育赖以存在和发展的基础，因为制度界定了高等教育的活动范围，规范着相关主体的社会关系和社会交往。诺思认为：“制度的存在是为了降低人们相互作用时的不确定性。”[7]依照制度的来源，制度可分为内在制度与外在制度。一般认为，高等教育治理制度包含宏观治理和微观治理两个层面。高等教育的宏观治理主要是指政府如何管理大学，即大学的外部制度；高等教育的微观治理是指大学如何自我管理，即大学的内部制度。两个层面的制度相互配合、相互依赖、相互推进。

美国高等教育治理具有规范性、效率性等优势特征。美国大学自治和学术自由的实现，依赖于一整套完备的法律制度，有着宪法和法律保障。艾略特有言：“美国大学在成立之初就绝不是外国体制的翻版——它是在美国的社会和政治环境中自然缓慢地成长起来，并体现着受过良好教育的社会各阶层所共有的目标和雄心。”在美国，最高法院认定学术自由是宪法第一修正案的宪法权利。亨利·罗索夫斯基提出大学有效管理的七条原则，其中第四条是，“在大学，有知识的人才有资格拥有更大的发言权。”[8]1915年，“美国大学教授协会”（AAUP）成立，发表了旨在保护学术自由的“原则宣言”，提出两点主张：长期聘任制度和教授会裁判制度。此后的一系列原则声明曾被美国法院引用，具有了一定的法律效力。1966年AAUP等协会联合发表了《学院与大学治理的联合声明》，这通常被认为是美国大学合作治理制度的确立。《联合声明》发表初始，便引发了一场支持派与反对派之间的论战。20世纪90年代，美国进入了一个新的历史时期，挑战与机遇并存。为应对挑战，1998年，我国大学董事会协会（AGB）颁布了《治理宣言》，对美国大学共同治理制度出现的弊端提出了改革方案。近20年来，市场力量的引入与评估型政府的兴起，分权成为大学治理改革的趋势，导致大学与政府、社会之间关系的重构，大学的公共目标面临危机。

大学自治与国家控制的双向增强势必会产生矛盾冲突，学术自由需要借助国家权力维护其正当性。政府干预有两种，“一种是政府以压力引导大学为社会提供适当服务；另一种是政府机构企图使大学朝着一个不恰当的方向转变。”[9]美国高等教育兴旺发达的秘诀，主要在于其能根据社会条件的变化构建学术自由与社会干预之间的“动态平衡”。

美国是现代法治国家，政府对高等教育的干预是以法制规范为前提的，高等教育组织和教育活动是在法制轨道上运行和开展。美国社会承认政府对大学的干预有其合理性，政府干预大学的范围及方式主要是间接干预和宏观导向。美国大学虽然受到政府的强大影响与有力监控，但大学独立的法人地位却能得到很好的维持，这归功于美国完善的法律制度和大学自治传统。不论是联邦政府还是州政府，其职权范围均有严格的法律界线，政府不得越权处理大学事务，更不能违法办事。

美国现代大学制度是以法治为基础的制度。当前，美国大学组织制度的特点是：法人制度加董事会制度，扁平化的组织，学术和行政权力构成双层治理结构。大学治理的一般形式是：遵循契约自由原则的办学章程；行政人员所用的管理手段是依法与依章程办事，以协商和说服的民主方式动员和组织校内人员迈向共同目标。这种大学治理制度的主要目的是：在促进效率提高的同时兼顾公平，保证教师的学术自由与学生的受教育权，最大程度地实现公共利益。

（三）治理结构：多方治理的协同机制

高等教育治理的本质是指高等教育利益相关者参与重大事务决策的结构和过程，包括治理结构和治理过程两个方面。美国高等教育治理结构具有多方治理的特点，治理过程则具有协同机制的特点。其实，美国各类大学的治理模式差异很大，既有以集权为特征的规制型治理模式，也有以分权为特征的市场型治理模式，还有以协调为特征的复合型治理模式。美国高校的多样分化促成治理结构的多样分化，这有利于高校适应不断提高效率、应对市场需求和政府问责的需求，增强竞争能力。

美国高等教育治理的一大创举就是各种层次和各种形式的权力构成了一套相互制约的网络结构，大学、政府和市场等多主体形成协同机制。首先，美国在大学自主办学与国家宏观调控相结合的基础上形成平衡机制。大学是实施高等教育的场所，是高等教育治理的第一主体；政府具有举办教育事业的职权，是高等教育治理的第二主体。遵照高等教育的学术特性，大学与政府形成彼此负有责任的章程。美国大学具有较高程度的独立性，受到宪法保护。政府对于大学主要是资金支持和法律保障，这是一种远距離的驾驭。但现代大学的开放性，不可避免地会邀请市场和校外人士的介入，这样，市场和社会就成为了高等教育治理的第三主体。美国教授的忠诚对象不只是大学，也有支持他们开展研究的福特基金会、西屋公司或华盛顿。教授们所关心的主要不是他行的同事的评价，而是其他大学乃至其他国家大学的同行的评价。于是，美国高等教育系统的治理结构走向一个由大学、政府、协会组织等多方组成的治理体系。

美国高等教育治理结构具有治理主体分权、治理权力分散、治理职责分明等特点。非政府组织承担重要的管理职能是美国高等教育治理的特色，民间协会组织是美国高等教育系统的重要组成。协会组织参与治理具有诸多优越性，也会产生增加治理成本等弊端。美国高等教育领域，存在着为数众多、类型多样的协会组织。这些协会组织在多个方面承担着重要职能：促进高等教育跨州协作，实现区域资源共享；传递高校与社会的呼声，影响政府制定高等教育政策；接受政府委托，协助政府调控高等教育发展；规范高校及其专业办学行为，评估高等教育质量；制定高教领域职业活动的规范，捍卫活动主体的权益；参与院校的决策和建设，发挥监管和协同作用。协会组织现已发展成为影响美国高等教育治理的重要力量，有效地促进了美国大学之间及大学与政府、社会机构之间的交流与互动。

参 考 文 献

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[3]李威，查自力.美国加州地区高等教育公共治理结构的特征研究——基于州教育法案和大学章程的分析[J].现代教育科学，2016（1）：139-144.

[4][美]罗伯特·伯恩鲍姆.大学运行模式——大学组织与领导的控制系统[M].别敦荣，译.青岛：中国海洋大学出版社，2003：11.

[5]伯顿·克拉克.高等教育系统——学术组织的跨国研究[M].杭州：杭州大学出版社，1994：128.

[6]Shaffer， David F.Higher Education Systems are Assuming a Larger Role in the Economic Development Efforts of their States[J]. Economics， Management & Financial Markets，2015（1）：54-79.

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[9]Altbach P G， Berdahl R O，Gumport P J.American Higher Education in the Twenty-first Century：Social， Political， and Economic Challenges[M]. Baltimore：The Johns Hopkins University Press，1999：86.

Structure and Advantages of Higher Education Governance System in the United States

Zuo Chongliang， Hu Jinsong

Key words United States； higher education； governance system； network structure； characteristics of advantage

Author Zuo Chongliang， associate professor of Institute of Education of Jiangxi Normal University（Nanchang 330022）；Hu Jinsong， professor of South China Normal University

作者：左崇良 胡劲松

高等教育治理下教育管理论文 篇3：

高等教育治理体系现代化建设的战略构想探析

摘要：随着我国教育领域综合改革的稳步推进，对高等教育治理体系建设提出了更高要求，而建设现代化的治理体系已经成为高等教育改革的必然之路。文章从高等教育治理体系现代化的实质表征入手，对当前高等教育治理体系现代化建设面临的困境进行剖析，提出推进治理体系现代化建设的战略构想，为推进教育治理改革提供一定的参考依据。

关键词：高等教育;治理体系;现代化

一、前言

2019年2月，中共中央、国务院印发《中国教育现代化2035》，其中明确指出推进教育治理体系和治理能力现代化是教育现代化战略的十大任务之一^[1]。高等教育作为我国教育体系的重要主体，要认清新时代下高等教育治理面临的新情况、新任务和新挑战，积极落实教育现代化的战略部署，从善治、共治、法治和自治的治理现代化实质表征出发，构建起科学完善的高等教育治理体系，有效攻克教育治理中的难点，推进高等教育治理向更高阶段迈进。

二、高等教育治理体系现代化的实质表征

（一）善治

高等教育治理体系现代化建设要树立人性化的治理理念，达到“善治”的高标准，从以人为本的视角出发，构建起完善的治理体系，实现各个主体的利益最大化目标。基于人性化治理理念的“善治”包含开放、包容、合作和共赢的新时代思想，坚持以马克思主义为指导，强调治理回归人的本性，立足于学生和教师的全面发展，培养出满足社会主义现代化建设需求的优秀人才。

（二）共治

高等教育治理体系现代化建设要充分发挥出政府、高校以及其他社会组织的作用，形成各组织之间相互协同运作的关系，以保证高等教育治理中决策、计划、执行、控制和评价等职能的有效落实，形成多元主体“共治”的局面^[2]。在“共治”中，可对各个主体的治理权力进行约束，满足各个主体的治理诉求，营造民主的共治氛围。

（三）法治

高等教育治理体系现代化建设要做到权力、资源和制度的合理配置，使各治理主体享受到公共教育资源平均分配的权利，确保各项治理工作均有完善的法律法规体系作为执行依据，形成“法治”局面。在“法治”中，要强调制度民主化建设，创新和实践民主治理机制，完善高等教育制度体系。

（四）自治

高等教育治理体系现代化建设要依托高校“自治”能力，健全高校内部的运作体系，为人才培养创松弛有度的管理环境，促使高校更好履行在教学科研、社会服务以及文化传承等方面的职责。“自治”强调高校自主化的治理能力，使高校在治理过程中体现出自身办学特色，激发出高等教育治理的创新力。

三、高等教育治理体系现代化建设面临的困境

（一）治理制度较为模糊

高校治理的内外部制度体系存在不足，具体表现为：教育主管部门对高校治理干预过多，弱化了高校自治的决定权;高校党委和校长的权力界定模糊，党委干涉校长执行学校治理的权力^[3];高校学术监督与行政管理权力不明确，经常出现行政管理干预学术权力的情况;高校内部监督机制不健全，未能充分发挥出教职工代表大会、学生代表大会的作用。

（二）治理主体各自为政

当前，我国高等教育尚未形成“共治”体系，各治理主体权力失调，处于各自为政的阶段。具体表现为：政府在高校治理中处于中心地位，掌握著高等教育治理的最终决策权，如政府财政部门负责高校办学资金和教职工工资发放，人事部门负责教职工招聘，教育部门负责学科专业、招生指标审批等，而上述政府部门之间未能形成协作关系;社会主体在高校治理中处于缺位状态，尚未明确社会主体的治理地位和权责，导致社会治理边缘化现象较为严重。

（三）法律体系不完善

高等教育治理法律体系存在诸多不完善之处，具体体现在如下方面：相关法律规范的建设速度过于缓慢，尤其是在高等教育内外部环境发生剧烈变化的情况下，《高等教育法》的更新略显滞后，无法满足治理体系的建设需要;受到内外部环境变化的影响，法律关系的界定随之变得不明确;强制性的法律责任缺失，法律法规无法得到有效落实。

（四）治理手段单一

长期以来，我国的高等教育管理都是以行政命令作为主要手段，而在控制治理客体方面，则是凭借“红头”文件。单一的治理手段暴露出诸多问题，具体如下：信息未能实现有效地沟通与共享，数据流通渠道不完善，信息化平台过于粗放，容易造成信息误读;治理效果欠佳，决策模式以上传下达为主，数据分析严重缺失，无法保证治理质量。

四、高等教育治理体系现代化建设的战略构想

（一）推进治理制度化建设

高校要基于民主理念推进治理制度化建设，梳理权力运行的框架体系，完善内部组织架构。具体的战略构想如下：第一，完善领导体系。高校要建立起以校党委为核心的领导组织体系，发挥校党委的政治保障、党纪政纪监督作用，指导高校办学方向。第二，完善决策体系。高校要成立由校长、教职工、学生、家长等人员组建的理事会，由理事会负责高校重大事项的决策，避免校党委的直接介入。第三，健全执行体系。高校要执行校长负责制，保证校长拥有独立行使行政管理的权力，构建起以校长为核心的院系两级管理体制^[4]。第四，规范学术管理。高校要建立起学术事务机制，让学术委员会履行学术权力，以区分行政权力与学术权力，有效避免出现学术不端行为。第五，建立监督制度。高校要明确职代会、学代会的监督作用，让职代会、学代会监督各项重大决策，进一步强化学校“自治”能力建设，有效防范权力寻租现象。

（二）推进治理多元化建设

高等教育治理体系要发挥出相关利益主体的作用，优化“政府+高校+社会”的治理主体结构，构建起多元主体共治体系。具体的战略构想如下：第一，发挥政府宏观指导作用。高等教育治理体系要以政府为主导，明确政府的引导、分权作用，在政府指导下坚持正确的办学方向。同时，政府要向服务型政府转型发展，适度下放高校治理自主权，协调好各个利益主体之间的关系。第二，发挥高校自治作用。高校要深化落实教育自治的理念，强化内部合力建设，调动起广大师生群体共同参与高校治理的积极性，充分尊重师生在学校重大事项决策中的知情权、参与权，征求师生的合理性建议，从而推进高校治理民主化建设。第三，强化社会监督。高等教育治理要赋予社会中介和评估机构的监督权力，让社会组织对高校教育质量和管理体制做出客观评价，为高校治理体系改进与完善提供依据^[5]。

（三）推进治理法治化建设

依法治校是党对高等教育提出的基本要求。为此，要加快推进高等教育治理法治化建设速度。具体措施如下：一是建立治理法律规范体系。可从立法层面，对高等教育治理基础加以完善，制定与《高等教育法》配套的法律法规，如高校竞争法等，并对教育执法的自由裁量权进行规范，为管理高校提供相应的法律支撑。同时，可将一些已经较为成熟的高等教育治理政策提升至法律层面，纳入现行的法律法规当中，并对相应的法律进行重组，完善条款弥补缺陷，使法律能够真正意义上地成为保障高等教育治理体系现代化建设的有利武器。二是明确法律关系与责任。在高等教育法律总则的编写中，应加入多元共治的原则，按照主体的特点，确立相应的法人地位，理顺相关体制的法律关系，并对高校法人治理结构进行统一设计，实现政校、管办全面分开。在相应的法律条文中设立责任专章，明确主体的权责。

（四）推进治理信息化建设

在高等教育治理体系的现代化建设中，要加快推进治理信息化的建设速度。具体措施如下：一是引入人工智能技术。人工智能简称AI，是目前最为先进的几项技术之一，该技术在教育问题的处理方面具有一定的优势，可依托该技术对高等教育治理结构进行重构。如利用AI中的群体智能，对教育资源进行整合，依托网络建立起一套完善的教育体系，网络为治理主体提供沟通联络的渠道，使信息部门化倾向的问题得以解决。二是利用大数据技术。为使高等教育治理达到精准化的目标，可对大数据及相关算法进行合理利用。对海量数据进行分析，据此建立学生档案袋，并存储到数据库中，通过整理找出学习者的特点，开展定制化的教育治理服务。三是确保信息安全。在信息化建设中，保证信息安全尤为必要，可采用智能防火墙技术、入侵检测技术以及身份认证技术等，为信息安全提供保障。

五、结语

总体而言，高等教育治理体系建设要重点解决长期以来存在的问题，从推进教育治理制度化建设、治理多元化建设、治理法治化建设以及治理信息化建设等方面着手，进一步完善治理权力运行機制，健全治理主体组织架构，创新治理技术手段，从而形成适应教育现代化改革发展的高等教育治理体系，为建设高等教育强国打下坚实基础。

参考文献

[1]白宗颖.以高校绩效管理推进高等教育治理现代化[J].现代教育管理，2019（7）：42-48.

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[4]何思彤，任增元.浅析高等教育治理体系现代化[J].中国高校科技，2017（11）：47-49.

[5]舒永久，李林玲.高等教育治理体系现代化：逻辑、困境及路径[J].现代教育管理，2020（6）：1-6.

作者： 刘晓峰