剖析公民参与的城市管理论文

[摘要]在决定利益分配的政策领域，善治的主要表现就是建立政府与公民之间的有效互动机制，推行参与式治理。为帮助政府掌握社情民意，提高决策水平，最大限度地减少政策失误，在佛山市顺德区参与式治理格局形成和发展的背景下，R街道成立了辅助决策和社情民意征集机构——公共决策咨询委员会。今天小编给大家找来了《剖析公民参与的城市管理论文(精选3篇)》，欢迎阅读，希望大家能够喜欢。

剖析公民参与的城市管理论文 篇1：

农民工非制度化政治参与研究综述

摘 要：农民工是我国制度变迁与社会转型期间出现的一个特殊群体，更是我国产业大军中的一支重要力量。随着农民工的政治参与不断增多，同时非制度化政治参与亦呈现出扩大的趋势。正确看待农民工非制度化政治参与的现状，分析成因、充分重视其社会影响、寻找解决问题的对策思路，对推动我国民主政治建设和构建社会主义和谐社会具有重要的意义。

关键词：农民工 非制度化政治参与 文献综述

一、几个基本概念

1.农民工

农民工是农民分化的结果。农民大规模地向工人阶级转化发生在资本主义产业革命时期。对于在资本主义产业革命中出现的这一重大的社会现象，马克思、恩格斯等经典作家给予了极大关注，并提出了许多有重要价值的思想：工人阶级是产业革命和工业化的必然产物；工人阶级是由农民转化而来的，农民是工人阶级的主要来源；农民向工人阶级转化既是社会生产力进步的必然产物，同时又极大促进了社会生产力的发展［1］。

农民工是我国改革开放和工业化、城镇化进程中涌现的一支新型劳动大军。他们户籍仍在农村，主要从事非农产业，有的在农闲季节外出务工、亦工亦农，流动性强；有的长期在城市就业，已成为产业工人的重要组成部分。大量农民进城务工或在乡镇企业就业，对我国现代化建设作出了重大贡献。

2003年12月，党中央、国务院在《关于促进农民增加收入若干政策的意见》中首次以中央名义作出重要判断：“进城就业的农民工已经成为产业工人的重要组成部分。”

那么农民工阶层又如何定义呢?

王春光等人认为应该从以下四个层面去认识和界定农民工——职业、制度身份、劳动关系和地域。来自农村，是农村人口，户籍身份是农民，与非农户籍身份的人有着明显的身份差别，从事非农职业或以非农职业为主，绝大部分时间花在非农活动上，主要收入来自于非农活动，属于被雇佣者，被雇佣于个体户、私营企业主或外企老板、国有或集体单位等。

2.政治参与

政治参与（Political Participation )，是现代民主理论的一个重要概念。二十世纪七八十年代以来，随着代议制民主政治的危机，一些西方学者提出了共同参与制民主思想，其指导原则是，凡生活受到某项决策影响的人，就应该参与那些决策的制定过程。

美国学者尼和伏巴、亨廷顿和纳尔逊，日本学者蒲岛郁夫，国内学者王浦劬、程同顺、方江山等，都对政治参与这个概念提出了自己的看法。争论主要集中于政治参与是否仅仅在制度范围之内进行。

本文着眼于农民工的非制度化政治参与，那么相应的对政治参与的定义更倾向于包括制度范围之外的参与行为。无论制度内的政治参与还是制度外的政治参与，都属于政治参与的范畴。为此，本文关于政治参与的定义：普通公民通过各种方式参加政治生活的行为。

显然，这个定义没有把非法参与排除在政治参与之外。因为，所谓“非法”“合法”是相对而称。在一定时间、地点、条件下的“非法参与”，换个场合，就有可能是“合法参与”。如果以合法与否来衡量，必然导致衡量政治参与的双重标准。目前我国公民的“非制度化参与”时有发生，已引起政府和民间的高度重视。把非法参与囊括在政治参与范畴内，政治参与理论对现实才有更强的规范力和解释力。

3.非制度化政治参与

非制度化政治参与是和制度化政治参与相对应的一个概念，其划分的标准是政治参与的行为是否符合一定的制度规范和合法程序。

公民参与一般具有相应的制度保障，以公民政治参与与制度的关系为标准，政治参与可以分为制度化参与和非制度化参与。制度化参与是公民在现有的制度框架内进行的政治参与；非制度化参与是公民“突破现存制度规范的行为，也是社会正常参与渠道之外发生的活动”。 制度化参与一般具有合法性、合理性、均衡性等特点。而非制度化参与往往是以非理性、破坏性的形式出现。

非制度化政治参与具体表现为三种类型：在社会有正常参与渠道的背景下，公民不愿、不会、不能利用这些渠道，由此在参与中表现出来的情绪化的行为；在现存政体中制度规范僵化，制度不完備、不充足和缺乏的背景下，公民在参与中表现出来的行为；在社会有正常参与的背景下，公民采取的非常态的行为［2］。

社会转型期，由于政治参与的制度化发展能力与公民的政治诉求的需求具有不平衡性，非制度化参与的出现是不可避免的。但是，过多的非制度化参与将会严重破坏法律的严肃性，威胁社会的稳定和整合。当前农民工的非制

度参与扩增的趋势就必须引起我们高度的重视。

二、农民工非制度化政治参与的表现

农民工非制度化政治参与的表现，目前研究的还比较少，更多的是从农民工政治参与的边缘性角度来探讨，而且大都以具体例子的方式来论述。很少有学者对农民工的非制度化政治参与的表现进行较系统的分类。非制度化政治参与是公民突破现存制度规范的行为，也是社会正常参与渠道之外发生的活动，如政治暴动、政治暗杀、政治贿赂等。许多地方出现农民工的群体性突发事件和普遍的城市居民和外来人员之间的摩擦性关系等，比如，当发生劳资纠纷时，许多农民工不是求助于法律或劳动仲裁，而是通过暴力胁迫，甚至绑架等非法手段来维护自己的正当权益，据东莞、晋江、义乌、瑞安等公安部门统计，在2002年的刑事案件中，外来人员作案比例超过80%，一些老乡会演变为黑社会组织这一切都严重地影响社会秩序的稳定和社会整合程度［3］。

非制度化参与不通过正规的参与渠道，不遵守正式的参与规则，往往诉诸非正规、非法或者暴力手段，这也容易导致意外事件的发生。农民工非制度化政治参与的具体形式主要有行贿、贿选、暴力威胁选票行为、越级上访、打击报复、暴力对抗等。一些群众在上访的过程中，由于一些政府部门的推诿扯皮，官僚主义，致使问题迟迟得不到解决，最后导致他们常常采取极端手段，比如围攻政府、暴力冲击国家机关、在公共场所自焚等。

本文参考郝宇青博士论文中非制度化政治参与的三种方式，第一是制度的虚置问题，政治体制中有相应的制度安排，但组织或公民个体不是按照制度的要求而是按照自己的主观意志或依赖道德规范行事；第二是制度的缺失问题，政治体制中缺乏某些制度性规范，也不去建立相应的制度，由此所产生的制度性缺失的现象；第三潜规则现象，一些本属于法律、法规之外的非制度化的行为方式、传统、习惯取得了制度化的形式和外衣，例如，领导干部职务终身制从来没有明文规定，不可否认的是它却是一种长期的政治实践形式。尽管人们通常把上述的存在于法之外的、在实际的政治生活中发挥作用的传统、习惯等概括为“法外制度”，尽管这些“法外制度比能够提供政治体制框架的法定制度对政治体制的影响更大”，但由于它们属于违背了政治制度化所要求的民主化、规范化、法制化、程序化和可预测性的内容，因此，仍然把“法外制度”下的政治实践归结为非制度化现象［4］。

提出了第四种非制度化政治参与现象，既因为制度本身的不合理性，使得在制度内的行为在实际上具有了非法性或不合理性，在我国目前建设社会主义法治社会的目标下，这些制度或按照这些制度的行为带有了过渡性，亟待更加合理的符合社会发展的制度或行为来取代。

三、农民工非制度化政治参与的成因分析

在民工政治参与的制约因素分析上，大部分学者都指出了户籍制度的制约、农民工组织程度的约束和农民工自身素质的欠缺三个方面。

亨廷顿认为，政治参与可能采取合法的形式或不合法的形式。对于参与者来说，越过合法与不合法之间的界线，就会冒更大的风险，因此也需要更大的主动性。许多种不合法的政治参与，是影响政府决策的合法努力的延伸［5］。

户籍制度的制约和农民工组织程度的约束，给农民工政治参与带来的消极影响，已经成为了国人的共识，并且社会和政府都已经积极地着手努力解决。

农民工的制度化政治参与不足和非制度化政治参与不断扩张的原因，首先可以从农民工本身寻找。农民工是由农民分化而来的。传统农民身上具有的局限性，在农民工身上都有体现。我国农民工存在着一种自身无法克服的矛盾，他们有着强烈的政治参与心理倾向和利益驱动意识，但又存在着对政治参与的低度认知、个人放任意识和走过场的参与行为［6］。作为农民工目前合法的正当的政治参与途径，仍然是以村委会选举为主。但是村委会选举中农民工由于：首先，村庄与农民工的利益关联日益疏远，农民工参与村委会选举的利益动机不足；其次，选举收益的小确定性与额外支付选举成本之间的矛盾；再次，农民工与村庄政治生活的信息通道因流动而不畅通；最后，农民工面临的选举动员和社区压力减少，使得在村委会选举中农民工正当的选举权和被选举权是处于闲置状态的。

海云志还提出了政治参与成本与收益的理性博弈和公共资源困境的原因［7］。在社会生活中人们并不是盲目地行动，而是理性地追求利益最大化。农民工进城的主要动机是挣钱，他们外出本身就是利益比较的结果，即在城市可能获得更多的收益。在城市做工和参与选举二者之间出现利益博弈时，农民工采取了以政治参与权利为代价换取经济收入的理性主义策略。而且存在着参与选举的私人性与选举对象的公共性之间的矛盾。农民工回乡参选的主要私人成本有：往返的交通费用,因误工而导致的收入损失，回到家乡的额外支出，如走亲访友需支付的费用，等等。而参加选举所能带来的收益却是模糊的和未知的。因此，农民工往往是理性地放弃了参加村委会选举，即使参加，也多是尽量避免亲自回家乡参选，而是采取委托投票或函投的方式参选。

任何公共政策都是对某种价值的权威性分配。政府可供分配的公共资源的数量总是有限的。当政府面临农民工与城市社区资源短缺和人口过剩的双重压力时，为了保护本地城市居民的利益，就可能出现牺牲农民工合法权益为代价的现象。政策困境在一定程度上导致了农民工政治参与的缺失。

邵德兴也强调“内输入”型政府决策体制对城市外来人口政治参与的阻碍［8］。此种政府决策体制，不是由社会互动过程来进行的，而是由政府内部的权力精英来确认的，社会力量对决策的影响很小。而城市政府的权力精英主要来自于城市本地，或者已经本地化了，他们与当地的利益息息相关。因此，外来人口的利益要求与政治参与就很难得到真正的重视与充分表达。

傅慧芳、何瑞鑫等将农民工非制度化政治参与的因素概括为物质不足、能力不足、动力不足和权利不足四个方面，以及城市管理政策形成的分割式偏向和社会综合因素作用造成的文化断裂等。何晓红则概括为五个方面：经济障碍、制度障碍、组织障碍、信息障碍和素质障碍等。刘军强调了流动人口的政治参与缺乏有效的法律保护问题。

樊宏法、张健等人论述了非制度化政治参与的逻辑基础：利益的多元化是非制度化政治参与的存在基础；现代民主制多数决定原则的内在弊端；行制度化政治参与制度的种种缺憾［9］。肖剑忠、黄宇在《非制度化政治参与的原因分析及对策》中论述了信访制度解决问题能力弱；职能部门或工作人员依法行政不够，侵权行政行为时有发生；基层民主建设不够完善，群众利益未充分保障。

还有学者提出传统政治文化的消极影响。中国传统政治文化的消極层面造成了公民文化的缺失和公民主体意识的薄弱，构成了当代中国公民政治参与发展的心理障碍。

廖艺萍认为，农民工非制度化政治参与化的增多，原因固然很多，但究其根本是制度参与渠道的不畅通和参与的低效益。

在农民工政治参与的制约因素的分析上，大部分学者都指出制度、组织和农民工自身素质等方面，但大都不全面。

四、农民工非制度化政治参与的社会影响

社会转型期，由于政治参与的制度化发展能力与公民的政治诉求的需求具有不平衡性， 非制度化参与的出现是不可避免的。但是，非制度化政治参与更多地带来的是消极作用，不利于社会主义民主政治的发展。过多的非制度化参与将会严重破坏法律的严肃性，威胁社会的稳定和整合。

农民工非制度化政治参与往往是以非理性、破坏性的形式出现。

俞歌春分析农民工追薪中非制度政治参与行为时，指出长期没有进入制度化的政治参与利用结构，追薪潮中的非制度化政治参与将会对社会政治稳定产生严重的影响。吴洁认为进城务工农民的非合理政治参与不仅对社会稳定产生负面效应，而且会引发社会危机［10］。

但是，樊宏法、张健等人则论述了非制度化政治参与对构建和谐社会的意义。非制度化的政治参与始终伴随着制度化的政治参与一直是人类政治文明演进和发展中的常态，也构成了当代中国如何推动政治文明建设、构建和谐社会的一个独特的方向性启示和一种不可缺失的机制。非制度化的政治参与对于构建社会主义和谐社会显然具有不可忽视的重要作用和意义。正是种种非制度化政治参与形式的出现，才暴露出现行制度化政治参与制度的种种缺陷，也不断地促使我们进一步思考制度化政治参与制度设计的公正性，不断地进行制度创新和完善，注重程序正义和实质正义的统一，从而有利于防止人民内部矛盾的激化，真正实现人民当家作主，建立稳定、和谐而又充满活力的社会主义社会。

关于农民工非制度化政治参与的社会影响，学者大都是从政治参与同社会稳定的关系来论述，除了部分人认为农民工非制度化政治参与对社会稳定和社会主义和谐社会建设有积极作用，大都认为农民工的非制度化政治参与会对社会稳定产生严重的负面影响。

五、农民工非制度化政治参与的对策思考

在农民工的政治参与问题上，很多学者都提出了自己的看法，大都是从制度完善、提高组织化程度和加强农民工自身素质培养三方面来论述。郑传贵、朱光磊、赫广义、海云志、刘军等都提出了废除新旧二元社会体制。

谢建社指出应该给予农民工以国民待遇和解决农民工最基本社会安全问题。在解决途径和机制上，政府要把政策调整、组织重构与制度改革三者有机结合起来，分步骤、分阶段实现国民待遇目标。并且提出在农民工中进行党的建设的新探索以及组建新型工会建议［11］。

廖艺萍认为，保障农民工制度化政治参与的关键点是着眼于基础：着眼于维护农民工的经济权益，为其制度化政治参与提供物质保障和动力；保证制度的稳定性和可操作性，为农民工有序的政治参与提供保障；根据农民工的素质和特点，设置与之相适应的参与渠道；加强培训，提高农民工的政治参与素质［12］。

徐增阳、黄辉祥等人建议，订有关法规，为农民工参与城市政治生活开辟途径，农民工能够有条件地参与城市社区选举和人大代表选举；充分挖掘和发挥家庭功能［13］。

肖剑忠、黄宇就非制度化政治参与提了六点建议。完善决策制度，尽量避免侵犯群众利益的制度出台；完善基层民主自治制度，创造稳定和谐的城乡基层秩序；拓宽群众利益表达途径，更加有效地发挥人大和新闻媒体的利益表达作用；完善人民信访制度，提高其制度绩效；完善责任追究制度，规范行政行为；实行领导干部下访制度，尽量把问题解决在基层。其中侧重于完善基层民主自治制度，强调对政府基层建设的投入，重视政府智能的转变，强调尽量把问题解决在基层［14］。

郜会远认为百年大计教育仍然是根本，必须大力发展教育事业，提高公民文化素质，促进传统政治文化向现代政治文化的转型，培养和提高公民的参政水平。尤其是要加强对公民的政治教育，增强公民在社会政治生活中的主体意识。社会物质基础对于公民政治参与来说固然重要，但要真正较好地实现政治参与，仅有社会提供的物质及文化基础还远远不够，它还取决于或者主要取决于公民的主体意识［15］。

陈红梅则指出，作为社会环境监视的雷达和对社会舆论有巨大影响力的一种装置，媒介应该在关注社会边缘群体上承担更多责任和作出更多努力。起码在三个方面可以发挥作用：推动针对农民工的制度演进、消除市民对农民工的歧视心理和帮助农民工在城市获得社会认同感。从媒介的角度提出解决问题的途径［16］。

通过对农民工非制度化政治参与问题的考察我们可以看出，现阶段农民工非制度化政治参与有些是非法的，有些可能合理但不合法，有些合理但目前暂不合法，有些合理并可能在以后纳入合法体系，关键是如何把它们纳入到制度化的体系内。使非制度化政治参与走向制度化政治参与，走向有序的政治参与，使参与真正有利于我国民主政治的发展，有利于民众利益的表达和维护，这是我们要面临的迫切问题。

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作者：陆丹红

剖析公民参与的城市管理论文 篇2：

公共决策引入公民参与的基层创新与实践

[摘 要]在决定利益分配的政策领域，善治的主要表现就是建立政府与公民之间的有效互动机制，推行参与式治理。为帮助政府掌握社情民意，提高决策水平，最大限度地减少政策失误，在佛山市顺德区参与式治理格局形成和发展的背景下，R街道成立了辅助决策和社情民意征集机构——公共决策咨询委员会。这一萌生于基层的推动公民参与的实践在完善决策模式、发展协商民主、凝聚社会资本等方面产生了广泛的社会价值。针对其运行过程中存在的若干问题，建议从构建科学合理的运行机制、采取适宜的公民参与形式、增强决咨委独立性等方面加以完善。

[关键词]公共决策；公民参与；参与式治理

决策是政府履行各项职能的起点，基层公共决策的质量更是关乎地方、中央等上级政府的社会治理成效[1]。十八届四中全会提出依法治国的总体建设目标以来，“法治”成为治国理政新常态，公民的民主观念和法治意识也进一步增强，在决定利益分配的政策领域，公民参与能够促进民主发展与政策执行，在提高公共政策合法性和有效性的同时，也为建立政府与公民之间的有效互动机制，推行参与式治理提供了实现途径[2] [3]。作為广东省综合改革试验区，2009年起，佛山市顺德区先后推行大部制、简政强镇、政社分离等多项改革，探索建立与社会主义市场经济相适应的社会治理体制。这一过程中，为帮助政府掌握社情民意，提高决策水平，最大限度地减少政策失误，在学习借鉴我国香港地区、新加坡等先进经验的基础上，2010年1月，顺德区R街道率先成立了辅助决策和社情民意征集机构——公共决策咨询委员会（以下简称决咨委）。然而，这一萌生于基层的实践在多大程度上影响或改变公共决策，如何提升公共决策咨询的质量，完善相关制度设计，实现决策科学化与民主化之间的平衡，达成有序、有效的公民参与目标，是值得思考的问题。

一、公共决策咨询委员会的孕育背景及运作机制

（一）决咨委的孕育背景

R街道决咨委是在顺德参与式治理格局形成和发展的背景下孕育而生的，而顺德参与式治理格局的形成和发展，有三个重要的现实基础和构成要件，即专业镇的经济基础、行政管理体制的系列改革以及社会组织的培育。

20世纪80年代，顺德抓住改革开放的政策红利和毗邻港澳的区位优势，大力发展乡镇企业，创造了经济发展的“顺德模式”。借助强有力的经济支撑，2009年以来，作为广东省地方政府综合改革试验区，顺德又进行了新一轮综合改革——“治权改革”[4]，主要包括为重塑党政组织架构而进行的“大部制” 改革、为理顺区—镇/街关系进行的“简政强镇”事权改革、为划定政府权力边界而推行的行政审批制度改革和商事登记制度改革等。这轮改革主要围绕公共权力的结构关系进行，理顺了政府、市场、社会、公民之间的关系，激发了市场活力，强化了社会自治功能，“并由此形成了一种被顺德改革者概括为‘党委领导、政府负责、社会协同、公众参与’的地方治理新格局”[4]。为进一步转变政府职能，创新社会管理机制和服务方式，扩大社会和公众参与，2011年11月，顺德区召开社会体制综合改革工作会议，发布了《中共顺德区委、区政府关于推进社会体制综合改革加强社会建设的意见》（以下简称《意见》），《意见》提出了加快政府职能转变、完善党政运行机制、推进民主科学决策、完善监督制度、大力扶持社会组织发展、加强社会工作人才队伍建设、加强公民教育等18项重点改革方案[5]。

由此可见，顺德参与式治理格局是在经济发展、行政改革、社会治理三股力量的推动下得以形成和发展的：以专业镇的经济基础为内部支撑，调动了政府官员引入公民参与的动力和积极性，同时为实施公民参与各项活动提供财力、物力和资源保障；以大部制改革、“简政强镇”事权改革、行政审批制度改革等改革为外部保障，使政府放权、社会扩权成为可能。通过建立政社互动机制，转变政府职能，调动了民众参与公共事务的积极性，在减少政府管理成本的同时也提高了行政效率[4]；以社会组织培育为重要内容，推动社会组织发展，构建全新社会治理体系，不仅培养了公民的参与意识和志愿精神，更有助于提升社会自治能力。

有了内部支撑、外部保障和实质内容，顺德参与式治理格局初见雏形。在R街道公共决策引入公民参与的基层创新与实践中，这些成为重要的现实基础和构成要件。2010年1月，《顺德区政策性文件管理暂行办法》（以下简称《办法》）出台，《办法》对政府决策的各个环节进行了规范管理，并完善了政策出台过程的民主参与机制与政策出台后的监督评估机制。借此之机，R街道在全国镇级体制中首开先河，成立了公共决策咨询委员会。2011年，为构建更科学、合理的运作机制，决咨委聘请专家开展讲座，学习并引进国外先进议事手段——罗伯特议事规则；2013年，《顺德区决策咨询机构工作指引（试行）》出台，指导和引领全区决策咨询机构规范化、常态化、制度化运作。

（二）决咨委的运作机制

R街道决咨委是公共决策咨询机构，不具有行政职能，但它立足本地实际，依靠和广泛联系各方面的专家、学者和精英人士，通过深入细致的调查研究，为公共决策提供了专业参考意见，为经济社会发展提供了智力支持和咨询服务。作为辅助决策和社情民意征集机构，其成员由各专业领域、功能界别的社会杰出人士和代表组成，它是政府公共决策和治理体系的重要组成部分，是推进决策民主化、科学化的重要实践形式。决咨委第一届委员共38人，其中包含20名中共党员、14名群众、3名民主党派人士、1名团员；委员主要由人大代表、政协委员、商会代表、青年企业家代表、社区居民代表及科技人员代表等组成。为保证咨询质量，根据委员的身份及职业性质，划分为城市规划及重大工程建设项目组，城市建设组，经济、科技、产业组及社会和民生事业组四个功能组别。为增强团队凝聚力，由委员们推选一名主任、两名副主任和三名主委会委员，负责每次活动的召集，并在咨询活动开展时要带头踊跃发言，以激励其他委员更好地发挥作用。作为顺德区试点，R街道决咨委不断探索创新，找寻更适合的决策咨询方式。2014年，决咨委在多个方面进行了改进和提升（见表1）。

经过一系列的机制创新和制度完善，决咨委的运行日益顺畅，发挥的作用也日益明顯，在全国多地都竞相成立决咨委的情况下，R街道的决咨委成为真正吸纳民智、推动公民参与公共决策的基层创新，打消了外界对其“作秀”“形式主义”“政绩工程”的顾虑与诟病。2014年11月11日，市政建设和城市管理线的委员们参观了某小区道路临时摆卖疏导点、河滨公园、滨河路景观建设工程，并在拟改造的新马路现场提出改造方案和建议；在社会福利线功能界别活动中，委员们先后参观了青年营训练营地、自闭症康复中心和街道长者服务中心，并召开座谈会。表2列举了市政建设和城市管理线、社会福利线两个功能界别的委员们针对具体问题提出的意见和建议。

从收集的建议看，委员们关注的焦点没有停留在已有的经济社会发展成果上，更多是就现存问题进行咨政谈论和交流。有些建议并不是委员们自己提出的，而是收集了自己所在社区的居民意见。居民们认为，决咨委既然能在街道办公室召开会议，并有政府职能部门进行意见反馈，他们通过决咨委委员反映问题，不失为一个好办法。教育界的一位委员因其热心助人，周围的同事和社区居民经常向其反映问题，其中关于修建学校体育场的问题经他反映到决咨委后，引起了职能部门负责人的重视，并将其纳入了街道教育经费的预算项目。

决咨委是“以政策接受和支持为目的公民参与形式，其设计目的在于促进公民对公共政策的理解和接受，以保证政策的顺利执行”[6]。R街道决咨委的顺利推动与发展，得益于其社会综合体制改革的大背景，在顺德的诸多改革实践中，R街道都作为试点，又因其集体经济和股份制经济发展较早，制造业强镇和品牌名镇的经济背景吸引了大量的外来务工人员，在经济发展到一定程度以后，各项社会弊病凸显出来，倒逼行政管理体制和社会治理体制改革，其改革也得到了区、市级甚至省级层面的支持。近几年，R街道的社会组织发展迅速，截至2015年1月，已有近150个。公民教育委员会、助力慈善和教育工作的总商会、妇女事业促进会等对培养公民领袖、公民自治意识和公民精神，起到了不可忽视的促进作用。

二、社会价值与问题反思

（一）决咨委的社会价值

1.完善决策模式，推动依法行政。在传统公共行政思维下，精英决策成为政府决策模式的多数选择，对基层政府而言，精英决策的体现更为显著[7]。而在顺德各项综合体制改革的背景下，公民和各种社会组织开始逐渐孕育，利益诉求的多元化要求政府必须借鉴参与式治理这种体现“善治”的新型治理模式，把社会建设为独立的、允许普通公民发声的、体现公民决策意志的社会[8]。R街道决咨委的创立正是参与式治理理念的体现，它让公民在与自身利益息息相关的事项上拥有了理性表达意见的渠道，纵然委员的意见只有参考性，没有决断性，但他们已然成为政府进行科学决策、民主决策的重要“智力源”和“思想库”，作为政府和民众之间的缓冲带，在进一步带动和扩大公众参与公共决策中，起到了沟通政府与社会、连接知识与公权力的桥梁作用。

2.发展协商民主，保障公民权利。协商民主理论强调在多元社会现实的背景下，通过公民参与和协商讨论就决策和立法达成共识[9]。R街道决咨委在政策领域使协商民主制度在基层的具体实现成为可能：在讨论春节烟花汇演、是否收取停车费、新医院的建设等民生领域，让政府倾听到了基层民众的心声，决咨委委员们的意见使政府最初的决策方案被否定或修改，并提供了宝贵建议；另外，决咨委还参与研究党委、政府下一年工作思路，使得党委政府在制定政策、部署战略时更科学、更准确，也能更好地向外传达政府决策、落实各项措施，使公共决策在社会各界的充分讨论和良性讨论中得以完善优化。

3.凝聚社会资本，促进协同共治。西方学者基于不同的研究角度，对社会资本的界定存在不同观点，尽管对社会资本的概念存在分歧，但社会资本所指涉的社会关系网络和社会信任等积极作用却获得了普遍认同。信任关系主要是通过持续的沟通、参与来实现的，在此过程中，生成基于相互认同的信任，这种信任正是村庄、社区社会资本的核心要素[10]。建言献策、表达意见的过程，也是争取公共利益、实现协同共治的过程。发生于2010年10月25日广州番禺大石数百名业主发起签名反对建设垃圾焚烧发电厂的抗议活动，成为民众参与影响政府决策的标志性事件，该事件引发诸多学者对社会资本进行了讨论和关注。决咨委这种公民参与形式，从源头上减少了公共决策因受到公众反对而引发群体性事件的可能。在参与公共决策的过程中，有助于干群形成相互认同关系，公民之间也在无形之间构建了信任关系，这种信任是一种无形资本，它促进了公众之间的交往，拓展了信息的交流渠道，是公民获得相互认同及归属感的重要途径，使参与式治理得以实现。

（二）问题与反思

创新意味着突破与进步，也可能夹杂着问题与缺陷。在操作过程中，决咨委在实现公共决策法治化、科学化、民主化目标进程中产生“化学效应”，但不可否认的是，它仍有很多地方值得思考和商榷。

1.委员会成员在多大程度上能够代表民意？选拔的委员纵然有部分群众，但多数是行业精英，代表一定的利益群体，如果在咨政建议中没有充分考虑普通民众需求，即便其意见被采纳，政策推行以后仍有可能不被公众接受。

2.委员意见的约束力和采纳度如何体现？他们在多大程度上能够影响或改变政府决策？如果发生较大意见分歧但政府又不得不推行的项目，应如何在听取意见和争取支持方面达成平衡？

3.怎样使决咨委的运作更加独立，赢取更高度的社会信任和民众支持？业已成立决咨委的基层政府，都能保证有效运作而避免成为政治作秀吗？作为类似智库的组织，决咨委运作的政治色彩还较为浓厚，如不能保持其客观表达公众意愿，决咨委的功能将大打折扣。

三、完善决咨委的对策建议

（一）平衡委员构成，构建科学合理的运行机制

运行机制是否科学、合理直接决定决咨委存在的意义和成效。运行机制一般包括委员构成、咨政方式、表决机制与代表规模等内容。

在委员构成上，现有的委员一般都是政府从各行业代表中挑选出来的，多数为企事業单位的精英代表，几乎没有村居普通民众，在民生事项的讨论上，其意见难以保证客观、公正。因此，要尽量平衡委员构成，既要有专业知识和素养的精英分子，又要有普通群众；既要有利益相关者，又要有相对独立的非利益相关者；此外，还要考虑年龄层次、性别比例、职业类别等。总之，代表的选择要尽可能做到广泛、全面，既要防止某些利益团体为维护局部利益而忽视民意，也要防止决策咨询变为少数民众为急切解决问题而参与的“上访会”。

在咨政方式上，除了座谈会、现场调研等，还可以通过网络和新媒体沟通、电话采访、现场监督等多种形式。以R街道决咨委为例，座谈会上一般都会有相关职能部门负责人参加，但仅仅是向委员们通报工作情况与政府工作思路，在委员们提出意见记录备案后，基本上没有后续反馈机制，意见是否被采纳，委员们无从知晓。因此，决咨委要完善与委员们的沟通和信息反馈机制，经政府委托或同意，委员们可以向媒体和社会通报说明相关情况，增强与公众的沟通与联系。

在表决机制上，决咨委现行操作方式一般是事前电话通知要参加活动，而多数委员并不十分了解会议主题和中心；会议开始后，一般是让委员逐个发言，在此过程中，难免有些委员表述重点不突出，所提建议没有太大的操作价值，影响了决咨委的运行成效。建议在活动召开前就将讨论议题告知委员并分发电子资料，要求委员认真准备意见建议；在发言期间，要求委员直击主题，严格控制发言时间；会议结束后，要求委员递交关于建议的简明扼要的文字材料。为提升会议效果，可以参考罗伯特议事规则，制定适合决咨委的议事规则。

在代表规模上，单数更为合适。现有的决咨委还未就某项议题引进投票表决机制，会议结束后委员就各自离去，这在一定程度上也减弱了议事效果，代表为单数，可以就议题进行充分讨论后，内部采用票决制对问题形成初步意见供政府参考。经反馈和与民众沟通后，还可以进行二次投票，以绝大多数意见为最终意见，经过委员全体签名后递交政府，这样还可以增强委员的自身责任感和使命感。

总之，亟待建立一套包括上述几项内容的决咨委运作章程，以制度的形式将决咨委的运行机制固定下来，确保意见的科学性、合理性，激励委员们积极参政议政，更好地处理集体利益和个人利益之间的关系，最终达成公共政策。

（二）以有效决策模型为参考，采取适宜的公民参与形式

政府能否对委员意见作出回应并采纳，决定着决咨委能否真正实现咨询与监督功能。对委员们提出的建议，政府应及时作出是否采纳或采纳多少的回应。对于重大民生项目，必须经过决咨委程序，并将此在区一级层面以制度形式规范下来。对于委员的建议，政府应认真收集、整理并研究，如果委员们所提建议与政府分歧较大，政府要暂缓决策，并与委员们一起到基层进行充分调研、了解情况，再请相关领域的专家商讨论证；对于委员们不太理解，但从全局和时间角度考虑政府又不得不推行的项目，政府应及时向委员们说明原因，并向公众作出解释，争取公众的理解和支持。

在一般意义上，人们或许认为，公民参与的范围和规模越大，对政府公共政策的影响力可能越大，对百姓的示范性也可能越大；参与行动的手段越激进，可能威慑力越大，越可能直接达到目的；参与行动越具有广度和深度，公民参与的效果可能越好。然而，事实并非如此。约翰·克莱顿·托马斯在其代表作《公共决策中的公民参与：公共管理者的新技能与新策略》一书中认为，“综合整理了当前公民参与的机遇和挑战，深入剖析了公民参与的优点和内在缺陷，从而将寻求参与度的平衡作为逻辑起点”[11]。托马斯教授引入了“政策质量”和“政策的可接受性”两个分析变量，其中前者包括决策受到技术、法律法规和规章制度、预算约束的程度大小，可以理解为我们通常所说的科学化；后者则涉及公民对公共决策的态度和配合程度，可以理解为民主化。公民参与的范围和程度选择取决于公共决策的需求状况或者两个维度的平衡[11]。借助两个分析变量，托马斯构建了一个公民参与的有效决策模型，为公共管理者提供了5种决策参与途径：自主式管理决策、改良式自主管理决策、分散式公民协商决策、整体式公民协商决策、公共决策[6]。基于这5种途径，公民调查、政务公开等以获取政策信息为目的的公民参与，主要目的不在于授予公众实质参与权，而是为政府政策制定提供信息；听证会、咨询委员会等以政策接受和支持为目的的公民参与，其设计目的在于促进公民对公共政策的理解和接受，从而保证政策的顺利执行；申诉专员制度、公民系列论坛等以发展公民自治能力为目的的公民参与，其目的在于促进公民自治与社区自治能力的提升[6]。

在更理性的技术操作层面上，“有效决策模型”为维持公民参与行动与政府管理活动效率之间的平衡、评价公民参与的有效性提供了重要参考和借鉴[6]。托马斯认为，有时，低度的或者根本没有公民参与对于有些政策问题的讨论或许是最有好处的[11]。对照有效决策模型，政府必须考虑“政策的质量要求”（即我们通常说的科学化）与“政策的可接受性”（即我们通常所说的民主化）二者的相互限制。政策质量期望越高的公共问题，对公民的参与程度要求或许小些较为合适；对政策接受性期望较高的公共问题，对公民参与程度要求或许大些更为合适[6]。可见，无论是政府还是公众，都应该以冷静的态度和理性的判断，并秉承相互理解、互惠、克制、共识、双赢的化解冲突的原则，选择合理、适宜的参与形式，发挥公民参与的积极作用。

在明确上述两个问题后，还要界定相关公众。界定相关公众和能否与政府达成一致的政策目标至关重要，如果忽视了重要但是无组织的公众，即在决策问题上享有利益却没有正式组织起来的公众而使公共决策盲目推动，可能导致公民的极力反对，造成资源的极大浪费[6]。

因此，尽管决咨委成立的目的是拓宽公民参与渠道，且在影响或改变政府决策方面起到了不可忽视的作用，但它并不是唯一的公民参与形式。为达到更好的公民参与成效，除了决咨委，以有效决策模型为参考，还可以根据实际需要采取关键公众接触、政务公开、决策听证会等多种公民参与公共决策的方式，以确保参与的有效性。例如，广东省推行党直接联系群众制度以来，R街道基层干部每周于固定时间在各居委会接待来访群众，帮助群众解决难题，在群众反映的问题中，由于政策、历史遗留等多方面因素，土地产权问题多而复杂，且最易引发群体性事件。干部驻点一段时间后发现，每个村居几乎都有一至两个“意见领袖”带领群众反映问题，他们在村居中的号召力较强。R街道将这些“意见领袖”的意见收集汇总并重点面对他们耐心细致地做思想工作，收效良好。这就是关键公众接触方法的具体运用。又如，2015年1月，R街道通过官方微博、微信、政务网站等平台向公众发出征集十大民生实事入选活动，这是以政务公开形式引领公众参与的具体体现。此外，村民议事监事会、参与式预算等也都对丰富公民参与形式、提升基层治理能力起到了显著作用。

（三）政府购买服务，增强决咨委的独立性

就目前来看，R街道决咨委是作为政府内设机构存在的，办公室设在街道的党工委办公室，日常活动组织由办公室调研股的同志负责。街道每年有一笔经费用于会务开支，为了让委员门大胆、积极提出建设性意见，街道还为委员们提供了一些咨询费。这种运作模式突出了政府主导性，虽然保证了咨询活动的正常开展，但可能会出现一些弊端，例如活动组织的经费如何定夺，委员们（尤其是行业精英代表）是否会因想实现个人利益而发表主观意见、委员们的选拔是否公正、公众是否认可等。鉴于此，可以考虑将决咨委从政府内部独立出来，成立一个专门从事决策咨询的社会组织，通过政府购买服务的方式获得经费，不接受外部捐款，承担项目管理和咨询工作，使其意见更为系统、客观、公正，不被各方势力和利益集团操控。

参考文献：

[1] 张新光.乡镇基层政府决策的特点与作用[J].当代社科视野，2008，（3）.

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[3] 向定杰.《公共决策中的公民参与》述评[J].学习月刊，2014，（2）.

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[5] 中共顺德区委、区政府关于推进社会体制综合改革加强社会建设的意见[EB/OL].http：//www.shunde.gov.cn/data/main.php？id=2098-10078.2011-11-12.

[6] [美]約翰·克莱顿·托马斯.公共决策中的公民参与：公共管理者的新技能与新策略[M].孙柏瑛，等，译.北京：中国人民大学出版社，2005.

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[9] 罗依平.协商决策：我国政府决策模式创新的必然选择[J].理论探讨，2008，（2）.

[10] 钱海梅.参与式治理与社区社会资本的积累[J].现代管理科学，2010，（9）.

[11] 周映华.公共决策中的公民参与——论约翰·克莱顿·托马斯的公民参与的有效决策模型[J].四川行政学院学报，2006，（3）.

作者：周颖

剖析公民参与的城市管理论文 篇3：

大数据背景下地方政府决策转型探析

[摘 要]随着大数据时代的到来以及科学技术的不断发展，大数据已成为一种可被运用于管理科学的社会资源，在公共管理领域中，日益渗透到社会治理、政府决策等活动中。当前，我国地方政府决策中存在缺乏规划性、缺乏参与性、决策成本过高、决策理性无标准以及滥用决策程序等问题，导致决策工作效率低下、忽视公众诉求、影响决策效果。大数据资源的客观性、全面性、易获取性、科学性以及分析技术的高效性可以弥补以上不足，如何运用大数据实现地方政府决策方式转型成为政府管理领域中的方向性问题，它涉及政府管理观念、方式、制度、流程等一系列运行机制的转型，并需保证最终与大数据时代下的社会环境相融合，从而实现地方政府由传统决策向新型决策转变。

[关键词]大数据；地方政府；决策；方式

近年来，我国地方政府在提高社会民主化程度方面成绩显著，随着外部条件的不断改善和公民民主意识的不断提升，决策民主化的要求也越来越高；政府向社会提供的公共物品、公共服务愈加完善，随着服务化水平的不断提高，要解决的问题难度也越来越大；政府社会治理能力的提高要求政府进一步实现民主、高效、科学、创新的新发展。政府决策作为社会治理活动的起点，应把握当前大数据管理新变革的契机，通过调整自身决策运行机制，实现判断准确、及时迅速、有效且低成本、能够实现预防和创新的当代地方政府“新型”决策。

一、大数据对地方政府决策的挑战

大数据时代的到来，不仅为商业领域创造了更多的机会和财富，同样也渗透到了社会管理的各个层面。近年来，更是被多个国家上升到了战略层面，大数据对于现代社会的重大意义不言而喻。除了商业领域，大数据在医疗卫生、交通、公共安全、社会文化等领域都发挥着巨大作用，这不仅体现了大数据的科学与价值，更体现出当代政府部门对大数据应用的重视与传统管理方式的转变。其中，作为社会管理基础的决策环节，不仅受到了大数据思维的冲击，更面临着大数据环境带来的许多挑战，决策目标的实现方式与网络背景下复杂的决策环境，都是各地方政府因地制宜进行决策的重要影响因素。

（一）大数据思维的冲击

自从2012年大数据这一概念被频繁提起，引发国内社会对大数据的热切关注，大数据思维正在日益渗透到工作生活的各个领域中，社会对大数据价值的使用也逐渐由被动转为主动。在大数据时代到来之前，政府对于数据的运用主要是在电子政务、电子治理等方面，应用于信息查询、事务处理和部分决策工作当中黄璜，黄竹修，《大数据与公共政策研究：概念、关系与视角》，载《中国行政管理》，2015年第10期。。但随着数据储存容量的扩大与计算技术的发展，海量数据成了一种可被不断挖掘价值的资源[1]。例如利用实时监测与物联网传感系统收集的关于公民社会活动的数据、在互联网上产生的各类数据、企业在电子商务领域所积累的数据以及政府在电子政务建设过程中所积累的数据，涉及人类活动和行为、商业和政治等方面，都可运用到地方政府决策过程中。大数据促进了政府、公民与企业间的合作，创建实时解决方案，迎来了决策的新时代John Carlo Bertot，Heeyoon Choi. Big Data and E-Government： Issues，Policies，and Recommendations.The Proceedings of the 14th Annual International Conference on Digital Government Research.Quebec City，QC，Canada： ACM.2013。。再次，大数据所带来的隐私问题、合法性、真实性、合理性与伦理性要求我们改变的不仅仅是决策思维的总方向Joseph Janes. Data， Data Everywhere[J]. American Libraries.2012，（5/6）。，还包括决策思维中的决策依据选择、决策思维选择、决策方式选择、决策结果选择等方方面面的思维方式。

（二）多种目标实现方式

改变决策方式只是对决策过程中实现决策目的方式的改变，并非改变决策目的及其本质。如同样的民主决策，过去是通过听证会、问卷调查等方式实现的，而在大数据时代，实现了了解民意途径的多样化，通过互联网可以收集网民发布言论，通过技术手段对关键词进行收集，并进一步判断其背后的价值取向、观点倾向与社会情绪，通过数据不但可以得到语句背后的诉求与情感倾向，还可以通过网民的行为预测其特质并对其进行定性Michal Kosinski， David Stillwella， ThoreGraepelb.Private Traits and Attributes are Predictable from Digital Records of Human Behavior[J]. Proceedings of the National Academy of Sciences of the United States of America，2013，（4）。。而对于被此民意收集渠道排除在外的群体，也可使其诉求通过物联网在社会生活中的实时监测中被发现，通过多种感知终端实时采集城市管理的数据，搭建城市管理的巨量数据的组织、存储和管理平台徐宗本、冯芷艳，等，《大数据驱动的管理与决策前沿课题》，载《管理世界》，2014年第1期。。例如，政府对城市交通建设的民意咨询，可以放弃过去成本高而效益低的问卷调查法，通过从路口监控设备收集车流量、汽车信息等数据，发现它们与路况的内在联系，判断此路段的使用率、使用区间和主要使用者，进而缩小决策中利益相关者的范围，并进一步明确问题。又如通过手机、网络和空气质量监测设备可以收集和解释空气质量数据，使城市建设更多依赖于科技所建立的范式Greg Newman， Andrea Wiggins， Alycia Crall1， Eric Graham， Sarah Newman， and Kevin Crowston. The Future of Citizen Science： Emergingtechnologies and Shifting Paradigms[J]. Frontiers in Ecology and the Environment.2012，（8）。。

（三）日益复杂的决策环境

当前，伴随着大数据、云计算、物联网等信息技术的发展，以及“互联网+”和“自媒体”时代的到来，社会的信息传播方式与手段都发生了重要变化，数据与信息对社会治理和政府决策产生着重要的影响。首先，自媒体时代的来临使网络用户更加趋向社群化，具有共同价值观的个体通过网络的信息传播与接收，发现其在教育背景、文化认知、价值观念等方面的趋同性，形成了不同的网络群体，聚集在一起对社会热点问题进行讨论并迅速达成一致，还可能发展成为利益共同体。在发声渠道上，发表言论的渠道不断拓宽，新兴网络社群的话语权变得强大，政府必须重视这一现象，将这种沟通格局的变化纳入政策议程的转变之中。曹光煜，傅昌波，《新互联网对公共决策的影响及对策建议》，载《中国行政管理》，2015年第12期。其次，整个社会环境与总体价值观的改变迫使政府必须做出调整。信息的飞速传播使其不再是滞后的稀缺性资源，公众对于信息的反应也会随着对信息的接受迅速发生，因此政府必须加强回应性；同时，信息滥造和信息污染的现象也会更加严重，加大网络民主中既有的信息鸿沟，对信息垃圾进行监督与矫正是维护网络民主的必要措施孙光宁，《大数据时代对网络民主的价值、冲击及其应对策略》，载《行政论坛》，2014年第6期。。最后，数据共享使社会各个领域的界限越来越模糊，这就要求政府把控全局，提高各领域工作的协同性，避免恶性分歧与冲突，创造和谐稳定的社会数据环境。

二、地方政府决策过程中存在的问题

在地方政府传统决策过程中存在着诸多问题。由于信息不充分、不能合理预测风险、决策存在寻租行为、决策部门内部工作安排混乱以及传统决策观念缺乏参与意识等原因，不仅导致目前地方政府决策存在缺乏战略性、公众参与不足、决策程序混乱以及决策成本过高等缺陷，也造成了政府工作的低效率以及社会管理工作的困境，更有甚者会导致社会资源的极大浪费，引发社会秩序的混乱。

（一）决策的短效与风险

地方政府决策缺乏规划性主要表现为三个方面：阻碍未来其他项目建设，影响决策项目长远发展，没有预估社会稳定风险。以铁路建设为例，如果没有进行周密计划，考察周边环境并结合城市未来发展规划，可能会破坏城市规划建设布局，对拟建设项目产生不良影响；如果决策缺乏眼光，没有对铁路的路线设计、工程质量给予恰当考虑，导致工程使用率过低而收益不足；而如果没有制定好铁路周围居民、商贩和其他利益相关者的妥善安置办法，引发群众不满，就会形成社会稳定风险。监狱、垃圾处理厂等邻避项目的决策，则对政府进行社会稳定风险评估提出更高的要求。政府在决策过程中对项目的风险触发点把握不当，极易形成新的社会稳定风险。此外，地方政府对决策的风险评估范围也比较模糊，有些地方制定了重大行政决策风险评估的范围，但是缺乏具体的量化指标陈占峰，《加强和完善行政决策风险评估机制建设》，载《行政管理改革》，2012年第9期。，导致政府在对降低成本和制约决策的权衡中陷入两难。

（二）决策的理性牢笼

过去的决策主要依赖于人的理性，在决策形式上，一方面，我们强调不能“拍脑袋”决策，这是在规避人的不理智行为；另一方面，我们将“有限理性”融入决策行为，反而产生弥补“有限理性”的动机，强调面面俱到而忽视重点，成为“过度理性”。“过度理性”追求最优，甚至在未弄清政策问题本质前，就将注意力和资源放到了细枝末节处，这不仅会降低决策效率，还会造成整个决策方向的本末倒置。而为实现“理性”决策而问政于智库与精英的决策模式，也会因封闭运行、缺少合作或以政府外延为组织形式而产生有碍于决策理性和科学性的因素魏礼群，《公共决策与智库建设》，载《中国行政管理》，2015年第10期。。无论上述哪种决策，都是决策者以发挥主观能动性为基础的传统决策方式所不能避免的。即使进行投票表决，也未必达到最有效的检验效果。同时，在决策过程中，也不乏非理性现象的存在，例如在进行决策论辩过程中，会产生非理性化论辩，属于论辩异化的现象，反映出决策论辩中的无规则、无制约等消极因素，有碍决策民主化的实现。赵洪泽，权薇，朱亚兰，《中国公共决策论辩的异化现象及其理性回归》，载《中国行政管理》，2015年第6期。正是由于决策对人的“理性”的依赖，才会产生过度或异化的现象，“理性”的度难以把握，“满意解”虽然替代“最优解”，可是对于满意的判断仍然要依赖于主观意识。

（三）公众参与困境

我国地方政府公共决策参与困境主要体现在两个方面：参与程度不高和参与的科学性不高。首先，从参与程度来看，主要由三方面因素决定：决策者对公众参与的信心，公众参与的积极性以及实现公众参与的方式。有研究表明，如果公务员预期公民以某种方式参与政治生活和公共决策会带来消极影响，则他们会对公民参与持负面态度王浦劬，李锋，《公务员对公民政治参与方式的评价问题研究》，载《中国行政管理》，2016年第3期。。当前我国公务员与公众之间缺乏信任，组织与参与积极性都亟待提高，不仅公众参与地方政府决策程度不高，其作用也没有得到有效发挥。在过去的决策过程中，政府往往采取调查问卷、听证会、访谈等形式实现公众参与，这种形式是在我国人口众多的国情下所产生的适应性参与办法，但是，上述参与方式也极大降低了民主性。比如，发放的调查问卷内容是以调查人员的思维模式与视角设计出来的，接受调查的公众只是在他们的思维框架下做出选择；听证会也是由代表参加，而这些代表的选举、会议信息的提供与议程设置都有可能被暗箱操作，以控制政策议程。因此，我国政府对公众参与决策的设计能力、引导能力、沟通能力和法治能力尚待提高王雅琴，《公众参与背景下的政府决策能力建设》，载《中国行政管理》，2014年第9期。。其次，从参与的科学性方面来看，公众参与的必要性与风险性被学者们视为公民参与决策问题的议点钟裕民，陈宝胜，《地方公共决策的有效参与：基于温州民间智库的经验研究》，载《中国行政管理》，2015年第8期。。一方面，了解公众的利益诉求，是服务型政府满足公众需求的必要前提，公众的需要也会帮助决策者更加准确地认识政策问题、把握政策方向；另一方面，对一些专业技术要求高的决策，相比公众参与，要更侧重于专业人士的参与与专业技术分析，才能获得决策效益的最大化。现实中大量的决策既具有明显的专业性和技术性特征，需要确保决策的科学质量，同时又关乎多元主体的利益，要考虑公众的认同和接受度黄小勇，《决策科学化民主化的冲突、困境及操作策略》，载《政治学研究》，2013年第4期。。目前，一些实际案例表明，我国公众对科学知识的掌握尚处于比较落后的水平，加上对政府缺乏信任，致使部分决策项目未能如期展开。

（四）决策程序混乱

目前我国依法决策有五大程序：公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查以及集体讨论决定。这五大法定程序保证了决策的科学性、民主性和合法性。但是，不同的地方政府以及不同的政府部门对这五大程序的理解均不相同，甚至有所偏差，导致在具体设置决策流程的过程中，出现了敷衍、歪曲或过度的现象。在一些地方，决策项目的提出、专家咨询、公众听证、集体讨论决定等程序仍然不改过去“一把手”“一言堂”的本质，使依法决策程序沦为一纸空谈许耀桐，《依法决策：理念、构成与机制》，载《民主与法治》，2014年第12期。。许多地方政府对如何设置有效的程序，使程序发挥有效的作用缺乏统一标准。如对于公众参与这一程序的设置，地方政府部门习惯于封闭式决策就会忽视利益相关者和公众的知情权、参与权、监督权，它们对这一程序不是按照政策的需要进行安排，而是根据官员对公众意见的信任程度来进行的。再如，集体讨论决定是对决策方案的最终敲定，那么在决策过程中出现的关键节点是否需要集体讨论决定？这就造成不同地区政府部门对程序的设置存在很大主观性，会导致决策效率低下、决策成本过高乃至决策失误等后果。

（五）决策成本过高

由于政府决策行为不以营利为目的，缺乏成本效益观念，同时所提供的公共物品和服务缺乏竞争性，使政府并没有将决策成本作为考虑的因素之一。有研究分析了决策成本的构成与影响因素，认为决策成本主要包括论证过程所费和决策实施费用，以及问题所导致的经济损失，其中，论证过程所费是决策成本的关键佘硕，詹必胜，许晓东，《有限状态机理论下的政府决策信息成本测度模型构建研究》，载《中国行政管理》，2013年第9期。。以往的公众参与形式，造成了行政成本的增加和效率的降低刘淑妍，朱德米，《当前中国公共决策中公民参与的制度建设与评价研究》，载《中国行政管理》，2015年第6期。，原因在于公众参与形式多种多样，但却缺乏统一的限值标准。例如，决策前要收集利益相关者的意见和诉求，决策中要听取他们对决策方案的意见，决策后要从他们的反馈中收集有效信息，这就产生了较高的决策成本；频繁地与会和访谈、调查并不一定能够得到完全的有效信息，这就造成决策资金利用效率低下。此外，决策部门对于公众参与的范围、限度和组织方式的设置尚未明晰，不能完全按照决策的利益分类来明确相对应利益群体参与决策，因此，公众参与的有效性也并不高，这也造成了一种资源浪费。政府在受理公民提出的建议的过程中，后者往往要消耗更多的时间和花费，即政府与公民之间沟通的信息成本过大，此种情况会导致公民由于高成本而降低参与积极性，而在政府需要了解公众诉求的状态下又会转嫁给政府。

三、大数据背景下地方政府决策转型的路径选择

大数据在地方政府决策中能够得到科学运用的前提是政府的决策体系能够做出合理转变。第一，要转变的是传统的决策观念，利用大数据的广泛性和科学性解决公共事务；第二，要转变的是传统的决策方式，使决策工作的重心由方案选择转移到问题的界定中；第三，则要简化和重组流程，以精简工作内容，减少决策成本，合理利用大数据科学技术；第四，要建立相关的制度安排作为决策转型的依据和保障；第五，要创造良好的决策环境，保证大数据的作用得以科学、平稳地发挥。

（一）转变固有决策观念

大数据的价值，我们不难从商业领域的成功营销案例和公共管理领域的社会治理案例中发现，一方面，我们接受了大数据对社会的改变，大数据思维在观念意识上对我们形成冲击，这是一种被动地接受；另一方面，我们需要主动做出改变，使大数据成为实现地方政府决策转型的工具，而非被动受其支配。在政府管理领域，政府具有天然信息优势，其通过日常行政事务积累以及社会行为记录下来的数据，丰富程度远胜商业领域和互联网。因此，要实现大数据时代中的决策转型，在资源与技术上并非难事，重要的是转变观念，对已有数据价值和内部规律有准确的认知和把握，并培养数据意识，抛弃过去传统低效的决策观念。在思维层面，对于问题的本质也需要有更精准地把握，来适应庞大的数据、精准的程序与无意识的机械运作。大数据不同于人，虽然客观全面，但是没有分析与主观能动性，因此在运用数据进行决策的过程中，我们必须发出最精准的指令，才能避开数字在分析层面的盲区，进而达到高效与准确的决策目的。

（二）改变传统决策方式

首先，为使大数据为地方政府决策服务，我们需要重新审视过去的决策方式，对其进行分析和重建。应用大数据的决策方式，应以解剖问题本质为核心，强调层层拆解，直至抓住问题的本质。“绝大多数人都可能习惯了在现象层面思考问题，因为这时不需要花太多的力气思考，事实上，我们的逻辑思考是一个慵懒的系统，如何找到本质才是解决问题的关键。”车品觉，《决战大数据》，杭州：浙江人民出版社，2014年。因此，决策工作的重心也应由传统的“想办法”转移到“找重点”。将决策者的主观能动性由选择办法转移到讨论问题上，只有找出想要解决的问题，才能给海量的数据库明确的指令，数据的后续分析与操作才能建立在正确的方向上，大数据才能“对症下药”，发挥其价值。其次，政府为了适应已被大数据改变的社会环境，也要使其决策方式符合时代价值观。互联网上，关于单个个人的数据信息受激于“自媒体”时代而迅速膨胀，作为公民的个体，表达自我的心理需求更加强烈，公民不但发声，更加渴望声音被听到。在这种社会形势的推动下，公共价值观已经发生改变，民众强烈的诉求意愿与对政府反馈的关注已不同昨日，实现民主的道路已经变宽，政府必须调整决策方式，来适应这种改变。

（三）简化重组决策流程

从适应传统决策方式的决策程序，到政府要求依法决策的五大程序，再到今天利用大数据进行决策，改变决策程序是适应决策方式的必然要求。这一新型决策方式体现了人在“发现问题”中的智慧和大数据在“解决问题”中的智慧。相应的，决策流程也要更倾向于对问题关键症结的剖析，而在选择最终方案的过程中，可依照大数据的分析结果，在较小的选择范围内进行表决，因此可以适当精简决策程序。针对这两个方面，决策流程需要进行重组，将过去程序中的提出问题、核实问题、进入政策议程、发表民意、专家论证、集体讨论等程序，融入第一类流程，要考虑到公众在提出问题的同时，可能已经对问题进行了思考，因此这两个程序可以同步进行。而诸如风险性评估、合法性审查等本属于决策方案提出后的工作，在大数据的科学性和客观性的保障下，可以以数据化的方式实现，即在大数据对问题进行分析解决的过程中，根据以往积累信息的数字化描述同步完成。大数据决策的特点之一就是具有预测性，因此，在风险评估方面它可以在很大程度上规避风险，并且，对于法律条文、决策问题的相关信息，都可以以技术手段对其进行量化和数字化，使其发挥出技术上可分析的价值。

（四）建立相关制度安排

“利用大数据进行决策的能力，是提升国家治理能力，实现治理能力现代化的必然要求，而建立与完善数据决策支持系统是推进国家治理体系建设的重要组成部分。孙强，张雪峰，《大数据决策学论纲：大数据时代的决策变革》，载《华北电力大学学报》，2014年第8期。”地方政府决策方式的转变，必然会面临重建支持系统及环境制度的挑战，因此，政府需要在法律上赋予其权威性和固定性，以规章制度作为硬性保障，再配合观念上的转变，才能达成有效的目的。首先，在技术安排方面，要对与大数据应用相关的人工智能、云计算、数据发掘等技术手段做出合理规定和安排，同时，也要设计相应的技术人才培养方案，满足不断扩大的政策需求。其次，数据开放是公众了解政府工作、社会运行情况的必然要求，同时也可以使政府在数据开放过程中，利用民众的智慧解决问题、处理问题，是各国、各地方政府大数据决策建设工作中的题中之意[2]，而其中数据安全问题尤为重要。数据在云服务提供商与用户之间进行交换时，会产生安全和隐私方面的问题，保证数据安全，可以从技术、数据平台内部管理以及政府政策入手NidhiRastogi， Marie Joan Kristine Gloria， James Hendler. SecurIity and Privacy of Performig Data Analytics in the Cloud[J].Journal of Information Policy.2015，（5）.。大数据决策强调组织与部门之间的信息传递与沟通，以消除信息孤岛[3]，实现数据共享，而数据在流动过程中，容易出现个人隐私与重要数据泄露问题，对此，技术人员可以通过技术手段实现数据流通的保密，数据平台通过规范化管理可以降低数据安全风险，同时政府也应当给予制度和法律的保障，立法部门应在法律上完善相关处罚条例等。最后，由于决策分工的转变和决策流程的重组，为保证决策工作的规范性，关于决策主体、决策程序、决策内容、决策评估以及监督反馈等方面的制度必然要随之做出调整，以保证决策部门自发形成良性的内部循环。

（五）创造和谐决策环境

利用大数据进行决策是大数据应用与政府决策的结合，是两种行为的有机融合，所以它们之间的契合点至关重要。从主体方面来看，决策一端是技术人员，一端是决策者，由于工作性质不同，双方在各自领域的专业性越强，就越容易产生对对方工作性质的怀疑与误解，在决策过程中，两个主体都需要高水平的沟通与理解能力，如果沟通不畅，很容易造成技术队伍与决策队伍之间的断层，乃至整个决策流程的脱节。如技术人员建立了一种模型，来分析数据，但是他们却不知道这套模型的实际有效性以及能否实现预期的政策效果。同时，决策者手中拥有各种各样的数据，他对这些数据价值的衡量与判断不同，决定了这些数据的应用方向也不同，可能与数据分析师的意见产生分歧。

我们对于问题本质的分析，要求还原问题场景，充分发挥逻辑思维和辨别能力，决策者可能不是政策问题的直接相关者，对其场景的还原能力有限，因此必须要找到对此问题最敏感、接触最广的部门或群体，这就涉及部门之间以及组织外部的协调与沟通、分工与合作[4]。因此，决策作为一个统一一致的过程，必须保证和谐、有序、稳定的内外环境，使整个组织在决策过程中各司其职、各尽其用。

在大数据时代背景下，我国地方政府决策信息反馈路径将实现畅通便捷，同时决策参与主体的参与方式多样化也成为可能，交流渠道的畅通使资源得以共享；社会群体通过网络形成了新的价值共同体，网络赋予决策参与主体更多实现话语权的方式，政策问题通过辩论被建构出来，继而形成了依赖于大数据的新型资源依赖、价值共享与话语权交互作用的政策网络范世炜，《试析西方政策网络理论的三种研究视角》，载《政治学研究》，2013年第8期。，地方政府的决策行为也将在政策网络的框架与运行中更为科学、民主、高效。

[参 考 文 献]

[1] 车品觉.决战大数据[M].杭州：浙江人民出版社，2014，（4）：45-47.

[2] [奥地利]维克托·迈尔-舍恩伯格.大数据时代[M].杭州：浙江人民出版社，2013，（1）：149-151.

[3] 徐继华，冯启娜.智慧政府：大数据治国时代的来临[M].北京：中信出版社，2014，（2）：186-191.

[4] [美]伊恩·艾瑞斯.大数据思维与决策[M].北京：人民邮电出版社，2014，（9）：115-116.

〔责任编辑：徐雪野〕

作者：檀阳