城市社区应急管理的女性NGO参与

2022-10-07

一、城市社区应急管理的新挑战与新机遇

(一) 城市社区应急管理的新挑战

风险社会的影响使城市社区充满不稳定因素。城市化的加速发展给城市的公共安全带来了严峻的挑战, 包括人口危机、公共设施的安全隐患、城市环境污染、能源供给紧张等问题。居住在城市中的人们发现他们的生活质量虽然在提高, 但是城市生活风险却没有降低, 反而带来了前所未有的都市安全危机, 这就是风险社会发展的必然性后果。我国城市目前正处于公共安全事件的高发期, 而且在未来很长一段时间内, 都将面临公共安全事件所带来的严峻考验。城市社区公共安全能力不足以应对危机事件。危机发生率在不断增长, 而城市中社区的公共安全应对能力则没有同步更新, 政府和市场失灵状态造成了社区应急管理的复杂化;应急管理的理论和方案不适用多样化的城市发展;基层社区的职能和联动性远远不能满足危机的处置需要;应急管理组织机构不规范, 行政化严重影响工作效率;应急保障和资源得不到落实, 社区的经费、医疗、人力、物力、交通运输、通讯手段等系统不健全, 政策、法律、规章、制度跟不上城市社区的建设。由此可见, 城市社区的应急管理能力面临多重挑战。

(二) 城市社区应急管理的新机遇

社区应急管理体系是社会危机管理的重要组成部分, 政府职能部门是应急管理的主要参与者, 但不是唯一的参与者。随着公民社会、民主参与理论的成熟发展和广泛运用, 非政府组织, 介于政府和市场之间, 在社区空间这一平台上逐渐发挥着其职能作用, NGO作为参与社区应急管理的主体越来越受到重视。

女性NGO的特殊性给社区应急管理带来了新的力量。社区女性的组成较为固定, 但随着城市的深入发展, 流动性较以往而言更为多变。因此, 集合社区、家庭和女性之间的联合就成了一条新的管理路线。在遇到突发事件时, 社区的应急支援能力和资源供给能否有效发挥和补充关键就在于社区人员的调配是否合理。利用女性在家庭和社区中的作用, 联动家庭应对危机, 使得以家庭为单位的社区应急管理处于主动状态。而连接社区与女性的平台就可以依靠女性NGO。有组织, 有理念, 有工作目标和统一兴趣、志向的女性NGO在协调和管理上具有一定的优势, 同时, 女性NGO的建立也使女性的民主意识和参与意识得到提升, 进一步验证了基层自治理念。

二、女性NGO参与社区应急管理的困境

不可否认的是, 在处理突发事件时, 政府是主要的应对主体, 非政府组织以现阶段的发展表现来看, 只能是辅助和协调作用。女性NGO的完善更是要经过一段时间才能实现其职能, 因此, 女性NGO作为参与处理应急管理的主体有其固有的缺陷和劣势。

第一, 地域限制和资源供给的制约。所谓的地域限制是指在发生公共危机时, 女性NGO的参与范围和参与地域有限。我国城市的应急方案在规划中将政府职能部门之间的联合调动安排的十分细致, 但是存在实践经验不足的状况, 社会转型带来的政治制度改革和职能划分使得社会管理的主要重心下降, 社区基层部门成为最主要的自治载体和危机应对主体, 这就使原先规划的联动预警系统发挥不了作用, 也使得社区的应急处理只能局限在一定的地域 (本社区) 内, 政府资源和社会资源的供给在一段时间内也只能局限在社区内。而女性NGO在参与时所面临的问题同样也是地域和资源问题, 我国城市社区的应急管理部门一般都无常设机构和人员, 即使有, 也不具备专业的救援知识和技能;而社区非政府组织, 除了专门以救援为目的而成立的之外, 几乎所有的组织都对这一块内容缺乏相应的应对之策;再加上事故来临时, 信息发布杂乱, 沟通渠道堵塞, 给社区女性NGO在处理事故时增加了难题。

第二, 制度规范和法律保障的制约。女性NGO参与社会公共安全事件的管理过程, 应该以法律法规为依托, 依法办事, 同时依靠法律保障组织自身的权益。但是, 宽泛笼统、缺乏针对性的法律制度使得女性NGO在对待公共安全危机的时候毫无章法。在立法、执法过程中没有专门的NGO成员参与, 无法表达组织准确的需求。关于城市公共安全内容的法律对以NGO为主体的制度也是缺失的。现行的女性NGO大都依附于政府的财政支持和行政约束, 对自由行使救援的权力掌握不合法, 双重等级制度和挂靠制度同样制约着女性NGO的主体合法性。

第三, 专业化水平和应急技能的制约。首先, 女性NGO中的成员组成一般以社区家庭、社区企业和社区单位的女性群体为主, 对危机、事故灾难、突发性事件等专业性极强的救援技能和常识的掌握不充分。安全问题发生时, 参与人员的知识技能和设备配置达不到应有的标准。即使有组织成员具备专业化的教育, 但以救援为目的的组织在数额上、地域分配上分散, 特别是突发事件发生时, 协调联动上均会产生障碍。其次, 女性NGO对信息的处理和沟通传递的内在规律不了解, 对引导和控制舆情的最佳时期把握不准;此外, 信息时代的今天, 传统的信息收集方式和现代化的信息传播方式之间的转换、处理和控制, 两者的博弈对女性NGO的成员来说存在技术难题。再次, 由于互联网的隐蔽性、发散性、时效性、渗透性和随意性的特点, 女性NGO对信息联络方式也没有正确的处理原则和有效的预警方案。

第四, 组织发展和社会公信力的制约。社会公信力受质疑的原因和女性NGO的自身发展有着绝对的相关性, 主要体现在:首先, 女性NGO内部问题。NGO的资金运营和财政状况不透明, 外界没有渠道和方式去了解组织的内部状况, 社区NGO的运营状况同样如此。其次, 在危机发生后, 社会公众最为信任的专门行政机构。甚至是大力推行NGO发展的政府部门, 也忽视了NGO的存在价值, 在参与方式上呈现出部分参与, 或者是完全不参与。再次, 组织的有序性和稳定性也是公众关注的焦点。社区女性NGO在成员组成上、资金支持上、合法性问题上和公共决策上都出与被动局面, 不稳定的状态导致在外政府部门、社区组织、社区企业的不信任, 在内也得不到组织成员的信任。

三、提高女性NGO参与城市社区应急管理能力的对策建议

(一) 联合女性NGO形成社区应急管理联合体

社区女性NGO的联合在这里专指遇到社会公共安全事故时, 类别不同, 职能不同, 地域不同的NGO通过一个统一的关系网联合在一起, 发挥自身力量, 解决问题, 维护社会稳定。这种联合是一个短期的形式, 事件得到解决后一般就会回归到原位。NGO的联合在解决突发事件时有统一的临时准则, 分配恰当的工作内容, 专业化程度较高的救援技能, 行动快效率高的团队, 在城市中有固定的场所, 有相应的政府和企业支持系统。小型的联合体在面对社区事故时可以发挥巨大的作用, 每一座有社会组织组成的应急管理联合体所堆积的就是整个城市的公共安全保证系统。因此, 如何联合女性NGO和其他社区组织之间的联动就成了主要问题:一方面, 因为女性NGO的多重身份, 在社区发展中担当的角色不同, 更有利于家庭与社区的链接。另外一方面, 城市社区中的流动性问题面对女性这一特殊角色时, 就不成问题了, 只要及时合法的进行入住登记就可以避免社区的危害性。在传统意义上, 职业女性的独立自主意识较强, 而家庭妇女和退休女性是女性NGO的主要成员, 对其加强防范意识, 宣传应急理念和教育, 培养应急知识和技能可以大大提高事故发生时的救助率。另外一方面, 社区多样化的活动和项目, 社区与社区之间的联系和互动大大增加了组织之间的联系, 培养和拓展了人力资源和物质资源。依靠这些平台, 女性和社区家庭参与社区公共事务的热情被激发, 主动性和积极性也有所提升, 在遇到突发事件时, 自然而然的就会形成一个强大的社区网络。

(二) 培养女性及女性NGO的应急知识和技能

培养女性及女性NGO的应急知识和技能主要是指在突发事件和公共危机发生的四个阶段, 女性NGO所要掌握的知识和技能。应急管理主要有四个阶段, 即事前预防、事发应对、事中处置和善后管理过程。因此在培养和提升女性NGO的应对能力时, 针对这四个过程的专门训练也是必不可少的。

首先, 女性NGO要努力培养自身素质。在常态环境下, 激发志愿精神, 主动承担社会责任, 提升组织价值, 健全内部管理机制, 完善社会形象和社会公信力, 取得更多的社会支持, 构建学习型组织。在维护社会秩序方面, 通过培训、教育、交流、访问、制定和实施应急演练, 自我学习、评估和反馈, 参与、寻求外部建设和意见。在提升组织自身能力建设的同时, 女性NGO对应急管理知识的掌握更要重视实际的可操作性。

其次, 加强女性NGO与社区公众的互动机制。对城市公共安全的教育不能仅限于NGO本身, 还需要包含城市居民等大众群体, 带动社会群体进行防灾减灾, 应急救援的演习和培训。建立完善充分的互动机制, 保障城市居民在突发事件、自然灾害和公共危机发生时有自保, 自救, 互救的意识和能力。

再次, 女性NGO还要通过自身的努力发展公民意识和民主参与意识。基层民主参与在基层社区的平台就是社区公共事务的决策、管理和监督, 因此, 女性通过加入NGO进而参与和制定社区公共事务和决策, 提高女性参政议政的积极性和主动性, 提升基层社区的民主参与水平和深度。

(三) 推动女性NGO与政府的平等合作

政府是社会公共安全稳定的关键性因素之一。法治、高效、民主和透明的政府体制对于城市发展和社会稳定意义重大。但是当今社会, 政府组织不能再是全能的政府。随着民主意识, 公平自由观念的普及性, 政府管理体制僵化, 政府职能改革势在必行。这其中就牵扯到了NGO的权力问题。

在谈到NGO参与社会公共安全时, 要认识“赋权”的基本概念。赋权在这里特指政府行政机构下放一定的合法权力给社会组织, 在规定的权限内, 社会组织运用权力管理公共事务, 提供公共物品, 解决社会矛盾。在发生突发性事件, 事故灾难时, NGO的功能由原先的辅助转变为主导, 在理性的层面上, 最先了解情况的组织应该是第一有个行动的, 针对女性NGO来说, 突出协调作用和辅助作用有助于NGO和政府的双向合作, 现阶段的政治制度改革正在缓慢进行, 社会组织进入政治体制和公共决策机制只是时间问题, 但是社区的公共事务和安全保障离不开政府的指导和统筹, 女性NGO的自身能力和社区环境没有达到预定的标准, 因此积极推动与政府的平等合作就成了当前的主要任务。

(四) 完善女性NGO参与应急管理的法律制度

城市公共安全和应急管理需要法制的保障。《中华人民共和国突发事件应对法》已由中华人民共和国第十届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议于2007年8月30日通过, 现予公布, 自2007年11月11日起施行。”基本建立了以《宪法》为依据, 以《突发事件应对法》为核心, 以相关的单项法律法规规章和不同行政区域的地方性法律规范为配套的公共安全和应急管理法律体系, 突发事件的应对逐步进入法制化的轨道。可以预见, 随着我国社会转型进入关键时期, 社会矛盾日益显现, 对公共安全事件的重视是未来社会治安的重点。但是在以上法律条文中, 我们很难发现关于NGO参与社会公共安全事件的法律制度。因此, 加快女性NGO参与城市公共安全事件的立法进程是未来法律制定框架中较为突出的一点, 主要表现在:

第一, 加快女性NGO的准入制度建设。女性NGO在参与社会公共事务管理过程中, 缺乏统一的准入机制, 合法的法律支持和政府支援。在处理危机时, 立场不鲜明, 群众归属感不明朗, 社会公信力较低。提高准入机制就是为了给女性NGO提供一个合法的平台参与到社会事务中。去除不规范、不合法的NGO, 留下符合社会发展, 有潜力的组织参与到社会管理中, 提高办事效率。

第二, 加快参与人员保障性立法。参与人员的保障性需要通过法律的供给, 确保女性NGO在参与社会安全事件时的人身安全、财产安全, 参与人员的保障范围应该有一个明确的索赔立项和原则, 以保证所有的女性NGO享有公平的法律地位。关于社区志愿者组织和女性NGO的兼职人员, 在维护社会秩序或参与应急救援工作期间, 在本单位的工资薪金和福利待遇不变, 政府应当给予适当的补贴。

第三, 加快女性NGO的法律责任确定。政府行政机关对突发事件或事故灾难的发生和管理负有绝对的责任和义务, 女性NGO的法律责任体现在参与实施的过程中, 其救援和管理是否违法。特别是涉及到慈善捐助, 物资捐赠这一类的行为, 应该要确立明确的法律责任和相关人员负责制。

摘要：城市社区随着风险社会的深入发展, 不稳定因素的爆发率逐年递增, 单依靠政府职能部门进行有效的应急管理应对已经满足不了现实需求;此外, 公民社会、民主参与和性别意识的觉醒, 女性NGO作为新生的社会力量, 开始在社区公共事务管理中发挥重要作用, 并取得了社会的认同。在我国, 女性NGO参与城市社区应急管理还面临观念、制度、开放程度、应急预案与女性NGO自身的组织化能力等挑战, 而这恰好就是我国拓展女性NGO参与城市社区公共安全需要解决的问题与方向。

关键词：女性NGO,应急管理,社区参与