外国社会保障改革趋势论文

摘要:中国的社会保障经过了50多年的发展,取得了巨大成就。然而在社会主义市场经济体制基本建立,加入WTO、国际化程度的大大加深的背景下,现行的社会保障体系弊端日益暴露,对现有体制的改革措施呼之欲出。建设覆盖面更广、程度更深、管理更效率的社会保障体系成为政府面临的亟待解决的问题。今天小编给大家找来了《外国社会保障改革趋势论文(精选3篇)》相关资料，欢迎阅读！

外国社会保障改革趋势论文 篇1：

中国亟须重视并加强社会保障国际合作

一、社会保障国际化趋势与我国社会保障国际合作的发展

经济全球化的迅速发展必然扩大劳动者跨国就业，与就业相关的社会保障税费征缴与权益保障问题，也必然出现国际化的趋势。事实上，发达国家在建立社会保障的过程中，已经重视跨国就业者的社会保障问题。上个世纪初期，国际上就开始研究解决此问题，通常的做法是国与国之间签署社会保障双边互免协议，目前世界上已经有3000多个社会保障协议，其中欧洲国家之间就签署了2500多个。表1是部分国家社会保障双边协议的发展情况。

从上表可知，拥有社会保障双边协议比较多的是发达国家，尤其是欧洲国家和北美洲国家，而且起步较早，如英国、德国、美国和加拿大等；亚洲国家虽然是劳动力的主要输出国。但签署社会保障双边互免协议的个数相对比较少，发展缓慢。进入21世纪后，随着各国经济的进一步发展，社会保障双边合作发展的新趋势已经由最早的欧美国家延伸到亚洲的一些国家，如韩国、日本等，这些国家在社会保障领域进行双边合作的意识也在逐渐加强，日本目前正在与一些国家进行会谈，商谈签署双边合作事宜。

我国加入世界贸易组织以后，随着经济的发展和出入境工作人员的增加，社会保障制度进一步加快了参与国际合作的步伐。2001年和2003年，《中华人民共和国与德意志联邦共和国社会保险协定》、《中华人民共和国与大韩民国互免养老保险缴费临时措施协议》签署，标志着我国社会保障国际合作工作尤其是双边协议工作已经开始走向规范化、制度化。从中德协定2002年4月4日正式生效以来，截至2007年12月31日，中国累计为中方赴德人员办理证明书2238份。收到德方出具的德国在华工作1252人的互免证明材料。从中韩两国《协议》2003年5月23日正式生效以来，累计为到韩国工作人员办理中韩互免协议845份(见表2)。社会保险费双边互免协议的签订与实施，为保障外派员工的合法权益提供了制度前提。

二、我国社会保障国际合作面临的主要困难与问题

社会保障制度的国际化发展前景极其广阔。然而，从总体上看，我国在社会保障国际化方面仅仅处于起步阶段，需要高度重视社会保障的国际化问题。同时，要注意解决我国社会保障双边合作过程中存在的问题。随着经济全球化的发展和我国融入世界经济体系的日益深入，我国面临的跨国就业问题越来越突出。1990年，我国外派劳务人员只有5.3万人。2000年派出人员增加到25.3万人，年末在境外就业总数达到42.6万人。2006年派出人员达到40.7万人，年末在境外就业总数达到70万人。这些境外就业人员大多需要按照当地规定缴纳社会保险费用，而目前与我国签订互免协定的只有3000多份。这是我国劳务派遣收益和劳动者权益的净损失。问题不解决，时间越长，损失越大。以中德协议来说，由于宣传不到位，很多公司及其员工并不知道两国社会保险互免协定的存在；由于是新事物，工作人员经验不足，双方定期交流机制不畅通，已经实施的互免协定在操作中也存在一些漏洞和技术问题。

在中韩之间，由于正式的协议还未出台，临时协议规定的适合人群范围比较狭窄(只包含派遣人员和自雇人员)，公司员工在韩国仍需缴纳费用较高的国民年金，我方员工回国时韩国政府并不把缴纳的金额退还。按照对等原则，中国政府也应该征收在华工作韩国公民的养老保险金，但目前国内并没有统一的征收标准。临时协议中双方互免的保险种类比较单一。韩国实施的外国人研修生制度在目前执行的临时协议中没能将此类人员覆盖进去，故这些人员都要依照韩国的法律缴纳国民年金，等离开韩国时得到的退款非常少。

日本是中国海外就业人员最集中的国家(2006年为56万名，占在日外国人总数的26.9％)，由于没有签署任何社会保障互免协议，在日本工作的中国员工缴纳双重社会保险的情况比较严重，同时还要缴纳个人住民税(统一税率为10％)和所得税等税款，一般情况下很难得到退还。中国员工的社会保障权益受到了很大的损害，这种状况还严重制约了中国企业赴日本的投资发展。

另外，我国社会保险制度还不完善，如何将在华就业的外国人纳入到中国社会保险费和其他税款征缴体系中来，尚未真正纳入议程。中国社会保障的国际合作工作很被动，而且严重滞后于经济社会发展和维护劳动者合法权益的需要。

三、加快中国社会保障国际化发展与双边合作的思考与建议

1、把握社会保障国际化发展趋势，重视社会保障国外合作。从现阶段看，实现全球社会保障一体化还是一个梦想。但是，社会保障的国际化发展趋势已经成为不争的客观事实。经济全球化的发展为社会保障的全球化发展不断积累条件与前提。虽然我国到21世纪初才开始社会保障国际双边合作的步伐，与国外合作的经验相对匮乏，但是应该充分认识到社会保障国际合作的重要性和必要性，提高对外合作的重视度，积极利用各种渠道和平台，了解我国外派企业和人员的整体情况，了解并尽可能地解决他们关心的问题。要加快学习国外社会保障国际合作的有益经验，协调国内各相关部门的职能和相互关系，提高社会保障国际化政策的决策水平和执行管理能力，为我国广大外派劳动者和在我国就业的境外人员提供更好的服务。

2、积极借鉴发达国家社会保障双边合作的经验，积极开展国际合作，适时签署社会保障双边合作协议。目前社会保障国际化发展的主导方式是国际双边或多边合作。发达国家为解决劳动者跨国流动中的社会保障问题，与其他国家签署了社会保障双边合作协议，而且正向发展中国家延伸。近年来，我国境外就业人数和海外企业数量逐年增加，但是重复缴纳社会保障费等因素却在严重制约着我国海外企业的发展，“合理”地侵犯着我国境外劳动者的权益。用双边互惠方式来妥善解决跨国劳动者的社会保障问题是国际最通用的方式。我们应该尽快适应国际化的需要，积极与其他国家进行社会保障领域的双边谈判，并签署社会保障双边合作协议，在更大范围内参与国际竞争和国际分工的同时，尽力保护我国劳动者的合法权益。我国也应按照国际惯例和对等原则，和世界各国开启在社会保险领域内进行合作的谈判。应在平等互利、以双方国家法律为基础的前提下，尽可能地覆盖各种人群及多种险种。根据我国国际双边合作的现状和迫切需求，我国近期应当加快与韩国、日本签订社会保障双边合作协议。尽早启动与韩国签署社会保障领域双边合作正式协定的会谈，与日本等其他我国外派劳动力较多的国家进行谈判，商谈签署双边协议事宜并对协定中互免的人群、险种以及互免年限进行认真分析。借鉴其他国家双边协议文本，根据不同对象国社会保障制度的特点，在广泛征求专家和跨国就业人员意见基础上，尽快起草适合我国跨国劳动者的协议通用文本和对象国协议文本，为双边合作做好准备。

3、将社会保障国际合作的内容纳入我国社会保障立法。社会保障立法是协调社会保障法律关系的法律机制，是社会保障国际多边或双边合作的通用方式，也是保障劳动者权益的根本保障。依法征收外籍在本国就业人员的社会保险费，并给予其国民待遇，是多数发达国家及部分发展中国家的普遍做法。1953年我国《劳动保险条例》就有“不分民族、年龄、性别和国籍，均适用本条例”的规定；1999年劳动部在《关于印发(社会保险费征缴暂行条例)宣传提纲和(失业保险条例)宣传提纲的通知》中也明确表明，社会保险费征缴的职工范围“不仅包括中国籍职工，也包括外国籍职工”。此外，国际劳工组织1962年第118号《本国人与外国人社会保障同等待遇公约》规定：“对其他会员国的国民，根据立法，给予与本国国民同等的待遇。”《中华人民共和国与德意志联邦共和国社会保险协定》、《中华人民共和国与大韩民国互免养老保险缴费临时措施协议》均规定：在华工作的该国人员如不能出具有关证明。将按我国法律规定征收其社会保险费。目前。我国尚未明确和具体实施征收在华外籍人员社会保险费的规定，对在华外籍工作人员没有征收社会保险费用，在实践中出现了不少问题，我们建议把上述规定和有关内容纳入正在审议的《社会保险法》，使我国社会保障在国际合作方面有法可依，有规可循，逐步走向法制化、规范化和制度化。

4、衔接国际有关跨国劳动者社会保障的劳工公约，加快与国际惯例接轨的速度。自20世纪20年代以来，特别是第二次世界大战以后，国际劳工组织针对跨国劳动者在国际间流动所涉及的各种问题，制定了许多国际劳工公约。这些公约对跨国劳动者的就业、工作条件、待遇平等、社会保障等方面均做出了明确而具体的规定。国际劳工组织在1999年第87届国际劳工大会上提出了“体面劳动”，提出了促进工作中的原则和权利、促进就业、促进社会保护、促进社会对话等四个战略目标，旨在“将社会最低标准纳入全球经济目标”。更好地处理全球化过程中的社会问题。为促进经济发展，我们应该在活跃劳动力市场的同时，更加完善社会保障机制。维护我国在国际舞台上的良好形象。我国各类企业也应进一步熟悉国际劳工标准，自觉遵守我国政府批准的各项国际劳工公约。为更有效地保护跨国就业人员的合法权益，我国政府可以在合适的时机选择一些适合我国需要的国际劳工公约逐步加以批准。

5、积极借鉴欧盟国家社会保障双边合作的做法，为我国社会保险关系的跨地区转移提供参考。目前，社会保险关系转移接续问题是社会保险经办管理中遇到的难点问题之一。为妥善解决转移接续中存在的问题，完善现行政策，有关部门提出了新政策建议，有些省市也开展了不少专题研究，但是到目前为止，政府部门还没有出台关于社会保险关系转移的新政策规定。国外社会保障的一体化管理经验尤其是欧盟成员国社会保障关系转移的经验，对我国社会保险关系跨地区转移接续问题具有一定的借鉴价值。

6、积极探索我国大陆地区与港澳台地区不同保障制度之间的合作机制。随着我国大陆与港澳台地区经济一体化步伐和各项合作的日益深化，往来于各地的就业人数不断增多，大陆与港澳台地区间的社会保障制度的合作问题逐渐浮出水面。我国社会保障制度改革以后，形成了个人账户与社会统筹相结合的职工基本养老保险、医疗保险制度：澳门地区在1989年建立社会保障基金以后，形成了一种供款式社会保障系统，香港地区于2000年12月起实施了强制性公积金计划：台湾地区建立的是劳工、公教、军人、国民相区别的年金制度。不同地区的社会保障模式之间的差异，不小于中国与其他国家的差异。可以借鉴社会保障国际合作的经验，建立大陆与港澳台不同保障制度之间的合作机制。这对促进两岸四地之间的交流与合作、加快经济一体化进程，完善大中华地区的社会保障制度，开辟两岸四地社会领域的联系合作机制、维护稳定和促进祖国统一大业，都有重大的政治和经济价值，应当提早准备两岸四地社会保障合作的意见和规划。

(作者：中国社会科学院劳动社会保障研究中心主任、研究员；人力资源和社会保障部社会保险管理中心干部)

(本文责任编辑　李红)

作者：王延中　魏岸岸

外国社会保障改革趋势论文 篇2：

转型时期下的中国社会保障问题的思考

摘要:中国的社会保障经过了50多年的发展,取得了巨大成就。然而在社会主义市场经济体制基本建立,加入WTO、国际化程度的大大加深的背景下,现行的社会保障体系弊端日益暴露,对现有体制的改革措施呼之欲出。建设覆盖面更广、程度更深、管理更效率的社会保障体系成为政府面临的亟待解决的问题。文章从中国社会保障的意义、现状、挑战和改进方向来探究转型时期中国的社会保障问题。

关键词:社会保障;新形势;问题;解决措施

自1951年由政务院颁布《中华人民共和国劳动保险条例》以来,中国已形成了现有的一整套较为完备的社会保障体系。其基本上包括两大部分:一是完全由国家财政支撑的项目,包括对社会弱势群体的救助、对军人及其军烈属的优抚安置、对无依无靠的孤老残幼、残疾人员以及社会大众举办的社会福利等,完全属于国民收入再分配范畴,充分体现社会公平;二是由用人单位、个人、国家3方共同筹资的部分,包括养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险等,属于社会保险范畴。

社会保障是一项根本性的制度建设。通过调节不同群体间的利益关系,从而调整消费结构,实现扩大再生产和更好地进行宏观调控。当经济繁荣时,保障支出相对减少,保障基金的增长超过支出的增长,有利于延缓消费支出、扩大积累,抑制社会需求;经济不景气时,保障支出相对增加,超出保障基金的增长减少积累,扩大社会需求,促进经济回升。以此理论上讲,社保基金具有“蓄水池”、“自动稳定器”的作用。

从金额看,中国中央财政决算支出中社会保障补助支出从2002年的55.81亿元增加到2006年的241.2亿元,地方财政支出中社会保障补助支出从1998年的135.8639增加到2006年的1882.7亿元(中国社会保障网劳动保障部统计资料)。社会保障支出的不断增加为经济和社会发展提供了坚强的后盾,对中国的改革发展做出了突出贡献!

一、转型时期现有社会保障体制面临的新形势

(一)经济飞速发展与贫富差距不断扩大(总体福利扩大和个体福利不均)的巨大反差

改革开放以来,在长期片面的“GDP发展观”——不平衡发展战略指导下,中国创造了令全球叹为观止的经济增长速度。然而经济市场化并没有必然导致个体福利最大化,不同社会阶层所获收益在大势向好的同时呈现出差距不断扩大的趋势,而本应维护公正的社会保障制度改革仍较多地受制于经济发展观改革的价值取向,社会公平问题长期得不到解决,其中以城乡二元结构问题尤为突出!

据世界银行《世界发展报告2006》提供的127个国家数据,中国基尼系数已由改革开放前的0.16上升到目前的0.47,不仅超过了国际上公认的0.4的警戒线,也超过了所有发达国家的水平。基尼系数低于中国的国家有94个,高于中国的只有29个,其中27个是拉丁美洲和非洲国家,亚洲只有马来西亚和菲律宾两个国家高于中国(世界银行《World Development Report2006》)。

(二)转型期——高风险期,社会的价值取向——更加注重公平而非效率

转型期社会保障制度改革首先要解决的就是价值取向问题,它决定了经政府在提供一套合理有效的公共产品和公共管理、公共服务的时候扮演的是一个什么角色的重大问题。改革前国家完全主导了社会资源的分配,高福利、低工资保障政策强调极端的公平与高度的均衡取向,公众没有强烈的社会保障倾向。而改革后,又走向另一个极端,在一切为了经济发展的思想的指导下,效率被扩大到国民经济生活的各个方面,而公平却被严重忽视,很多社会问题得不到解决。社会福利的公共价值定位决定了我们必须重新把公平摆到第一位,但又不能重走改革前的旧路。

(三)经济全球化已经成为势不可当的潮流,机遇与挑战并存,压力与动力同在

中国市场经济尚未成熟,国际社会不稳定因素通过多种途径传导到中国,造成中国失业增加,经济波动。这些均会在一定程度上损害社会保障制度赖以为继的物质基础和制度基础。同时外国在社会保障体系建设方面的先进经验也对出于转型时期的中国有十分重要的借鉴意义。全球化是不可逆转的潮流,而这恰恰对中国社会保障制度的建设与完善恰恰是最为有效且有力的推动力量!我们就是要利用全球化机会积蓄力量,取长补短,吸取经验教训,更快更高效地建设好我们的社会保障体系。

(四)不期而至的经济危机给中国的社会保障体制带来严峻考验

眼下,经济危机正在肆虐,中国的出口产业正遭遇前所未有的困境,失业增加,应届毕业生和低技能劳动者群体失业尤为严重。同时,未富先老成为中国面临的最大难题,给现有社会保障体制带来巨大的压力。

二、中国现有的社会保障体系存在的问题

近年来,中国的社会保障制度改革虽取得了一些突破性进展,但面临的形势仍十分严峻,问题突出。

(一)覆盖面小,实施范围窄,且城乡社会保障水平差别巨大,二元结构形势愈演愈烈

中国人口众多,加之社会保障资金有限,使得中国社会保障比例相对数值较小。截至2007年全国参加城镇基本养老保险人数为20137万人,参加城镇基本医疗保险人数为22311万人,参加失业保险人数为11645万人,参加工伤保险人数为12173万人,参加生育保险人数为7775万人(《2007年度劳动和社会保障事业发展统计公报》),从比例上看,与世界上很多发达国家的水平都相去甚远。

根据第5次全国人口普查的结果,居住在乡村的人口有80739万人,占总人口的63.91%(中华人名共和国国家统计局《人口普查公报》),绝大多数农村居民无法做到对老年生活高枕无忧;参加城镇基本医疗保险的人数为22311万人,而农村合作医疗制度尚处于试点和逐步推进的状态,农村居民因病致贫、因病返贫的现象层出不穷。城镇职工的失业保险、养老保险、医疗保险等改革积极推进,“两个确保”和城镇最低生活保障制度的确立,使得原本分立的城乡社会保障制度之间的距离越拉越大,与之相对的是农村居民中的流动群体——农民工在城市基本上得不到任何保障。

(二)未富先老,形势严峻

目前中国的老龄化呈加速趋势,预计到2030年中国65岁以上的老人将达到1.5亿人,届时中国将成为老年型人口的国家。由于中国人口老龄化来势猛、老龄人口数量多而养老保险基金的积累有需要10-20年的时间,形势十分严峻。

(三)社会保障基金来源不足,保险金负担不合理;管理体制分散,办法不一

目前的保障内容包括养老、医疗、工伤、生育和死亡、失业等项目,国家和企业负担沉重。社会保障资金捉襟见肘,日不敷出,难以维持长久,有可能出现短期体制解构崩盘的局面。现行社会保障主要推行统筹制,比例不一,多而乱,且变化频繁,缺乏应有的稳定性,很不规范。同时现行的社会保障统筹办法是按地区和行业制定的,条块之间既无统一的管理机构,也无统一的管理办法,缺乏监督,形成“分而治之”的格局,削弱了统筹办法的保障功能。

(四)法制建设与法律实施机制较为薄弱,商业保险发展落后

中国目前社会保障尚未立法,更没有形成法律体系。社会保障争议、纠纷进行仲裁或判决,处于无法可依状态,社保基金的管理也缺乏约束。商业保险发展落后。

三、应对措施

(一)彻底转变观念,确立以公平为基本价值取向的社会保障理念,协调社会保障制度的目标追求

现代社会的发展使人们的目标和追求多元化,实现社会群体甚至是个人的公平、公正成为了社会公众一致认可的目标。社会保障制度以实现对社会成员的生活保障为基本要义,其最低目标是能帮助社会成员不致因生活所迫产生社会动乱,即保证社会安全。最高目标是最大限度地拉平全体社会成员的生活水平差距,享有平等的福利待遇,实现人人平等的社会理想,即社会公平。

中国社会保障应着眼于长期目标,不能因为近期压力大,就忽视制度的完善与规范,给将来埋下制度性隐患。而中期则为了兼顾公平与效率,强调个人责任,分流政府负担;同时正视实现过渡的代价,逐步消解制度转轨成本、历史隐含债务;调剂行业、地方统筹头寸不足,实现长期“公平”目标和“效率”、“安全”的平稳性演进。

(二)社保资金的“开源”与“节流”

开源——基金缺口是中国社保运行中正在显现的最大危机。必须在完善各项社会保障制度,最大限度地挖掘制度本身潜力的同时,多渠道筹资,扩大和充实全国社会保障资金,最终建立稳定可靠的社会保障筹资体制,保障社保制度持续稳定运行。考虑通过有效的多元化的投资来提高个人账户资金的回报率。可以购买国债及其他各种债券,委托知名度高的国外保险公司、银行、信托公司、基金管理机构进行多种方式运营。

节流——加强管理、降低损失。建立稳定可靠的社会保障资金筹措机制,认真清理支出项目,严格控制支出标准和范围。加强社会保障基金的监管,制订公正透明的规则以及社会保障基金投资组合政策。

(三)扩大覆盖面,逐步缩小城乡社会保障水平差距

中国人口众多、资金有限,不可能在短期内实现高水平、广覆盖的保障机制,只能在能力许可的前提下建立一套低水平、广覆盖的保障机制。继续完善城镇居民最低生活保障制度,全面推进农村居民最低生活保障制度建设;改革医疗卫生体制,以筹资体制和医疗卫生服务机构体制改革为基础,建立广覆盖的医疗保障制度;进一步推进养老保险制度改革,构建包括政府强制保险、非强制但政府支持的企业年金计划以及个人养老储蓄在内的多支柱养老保障体系。

将工作重心转移到建立覆盖整个农村农民的社会保障体系上来,在广大农村建立一种具有“小保障”特征的“社会保险+社会救助”模式。

(四)改变政府在社会保障中的角色,加强社会保障法制建设

转变政府职能,树立服务意识,变指导性政府为服务型政府。在市场机制下,政府首先应该加快社会保障立法进程,尽快出台《社会保险法》以及相关配套法律,健全社会保障的司法机制,规范在社会保障中国家与社会团体以及个人的权力义务,有法可依,有法必依;设计一套统一的社会保障工作机制;保险行政管理和社会保险基金经营要分开;建立由政府有关部门和社会公众代表参加的社会保险基金监督组织;消除条块分割的格局,解决目前多部门管理的矛盾。

(五)优化劳动力资源在国际市场上的配置

利用全球化加速的契机,优化劳动力资源在国际市场上的配置,缓解中国社会保障本身难以消解的巨大压力。积极促进劳动力的跨国流动,这样会对中国社会保障形成两方面优势:一方面,部分缓解了劳动力资源过剩造成的城镇失业率居高不下现象,从而相对降低了社会保障转制成本的消化代价。另一方面,劳动力跨国流动引起的社保待遇与社保关系接轨问题,也会推动中国与世界社保接轨的进程,尽管实现这一目标还有相当长的路要走。

参考文献:

1、郑功成.加入WTO与中国的社会保障制度改革[J].管理世界,2002(4).

2、蔡昉,于法鸣.摆脱就业与保障的困境[M].中国旅游出版社,2006.

3、陈立,李虹.社会保障:市场经济的稳定器[M].中共中央党校出版社,1996.

4、熊晓琳.关于中国社会保障制度的重构[J].理论前沿,2002(5).

5、尚晓援.“社会福利”与“社会保障”再认识[J].中国社会科学,2001(3).

6、张全锋,秦宏毅.浅谈社会转型期社会公正的构建原则[J].经济与社会发展,2008(2).

7、张秀生,曾国安.社会主义经济理论[M].武汉大学出版社,2004.

8、邓微.中国转型期农村社会保障问题研究[M].湖南人民出版社,2006.

(作者单位:武汉大学经济与管理学院)

作者：常小龙　吴玉鑫

外国社会保障改革趋势论文 篇3：

市场与管制的迷思

摘 要：社会保障基金大案频发凸显了我国社会保障基金政府主导运营模式的弊端、严格限制投资立法的欠科学性和监管环节的薄弱。面对学界要求社会保障基金市场化的呼声，实现严格监管下的投资开禁、引导基金运营的市场化和专业化以及强化监管力量是解决当下社会保障基金困境的现实选择，但“一刀切”的全部市场化倾向并不足取，理性的做法应该是根据社会保障基金的不同类型和特性采取不同的管理和运营模式，即分别交由政府和市场运营。与此同时，鉴于不同的运营模式对监管模式的需求亦存有差异，故在不同的运营模式下，监管模式亦应有第三方监管和行政监管之别。

关键词：社会保障基金；运营市场化；投资开禁；监管机构

文献标识码：A

前段时间，一连串的“社保大案”揪紧了举国上下的视线，仿佛一夜之间，社会保障基金管理和运作中潜隐的种种漏洞和缺陷，如火山爆发般喷涌而出。社会保障基金巨额串案令社会各界震惊，也令政府各方措手不及。那么，事关百姓福祉的“保命钱”陷入如此危险境地的原因到底何在？当下政府各方的种种应对措施是否足以有效防止旧剧重演？解决此问题的长效机制又是什么？这诸多问题，不能不令人深思。

一、社会保障基金大案频发凸显制度漏洞与缺陷

（一） 社会保障基金大案频发的社会现实

我国的社会保障基金包括三大部分，即地方各项社会保险基金（具体包括养老保险、医疗保险、工伤保险、失业保险和生育保险等5项基金）、补充保险基金（即企业年金和补充医疗保险；前者也称企业补充养老保险基金）和全国社会保障基金理事会管理的社会保障基金。从目前出现在公众视野中的案件来看，地方各项社会保险基金和企业年金是案件爆发的重灾区，而全国社会保障基金自建立以来，运营良好。故全国社会保障基金不在本文的探讨范围之内。

从国家审计署对全国29个省、自治区、直辖市，5个计划单列市的企业职工基本养老保险基金、城镇职工基本医疗保险基金和失业保险基金的审计结果来看，违规问题金额达71亿元之多 ^[1]。从违规主体上看，社会保险经办机构、财政部门、地方政府、劳动保障部门、税务部门及相关部门都占一定比例 ^[2]；从违规形式上看，有对外投资，购建办公用房，职工宿舍和其他房产，委托金融机构贷款，经商办企业，弥补行政经费，违规担保以及未移交财政专户存储等 ^[1]。社会保障基金之“乱象”由此可见一斑。

（二） 现状之下的反思：有法不依、执法不力导致案件频发

事关百姓切身利益的社会保障基金如何成了权力瓜分的对象？如何成了个别利益团体的“提款机”？到底是立法缺位还是有法不依？ 缘此，有必要对我国相关立法和政策做一详细梳理。

早在1993年11月，中国共产党十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》就提出了建立新社会保障体制的几项原则，其中一项即为将社会保障的基金经营与社会保障的行政管理分开。

1993年，国务院在《企业职工养老保险基金管理规定》（国务院令第117号）中，允许各级社会保障管理机构对历年滚存结余的养老保险基金，在保证各项离退休费用正常开支6个月之需、留足必要周转金的前提下，运用一部分结余基金增值，具体方式一是购买国库券以及国家银行发行的债券；二是委托国家银行、国家信托投资公司放款。除此之外，各级社会保险管理机构不得经办放款业务，不得经商、办企业和购买各种股票，也不得为各类经济活动提供担保。

但仅仅在1年之后的1994年，鉴于乱投资愈演愈烈的现实，原劳动部、财政部联合发布了《关于加强企业职工社会保险基金投资管理的暂行规定》，对社会保险基金投资行为紧急叫停，明令禁止社会保险基金在境内外进行直接投资和各种形式的委托投资。

1996年4月，国务院办公厅在《关于一些地区挤占挪用社会保险基金等问题的通报》中，重申社会保险基金结余主要用于购买国家债券，仍有结余的应按规定存入银行专户，不得用于其他任何形式的投资。

1999年，财政部、劳动和社会保障部发布的《社会保险基金财务制度》中，进一步重申基金要纳入单独的社会保障基金财政专户，实行收支两条线管理，专款专用，任何地区、部门、单位和个人均不得挤占、挪用，也不得用于平衡财政预算。

关于企业年金的规定，主要体现在劳动和社会保障部2004年制定的《企业年金试行办法》和《企业年金基金管理试行办法》中。《企业年金试行办法》第15条和19条分别规定，建立企业年金的企业，应当确定企业年金受托人，受托管理企业年金。受托人可以是企业成立的企业年金理事会，也可以是符合国家规定的法人受托机构。受托人可以委托具有资格的企业年金账户管理机构作为账户管理人，负责管理企业年金账户；可以委托具有资格的投资运营机构作为投资管理人，负责企业年金基金的投资运营。《企业年金基金管理试行办法》第46条则对企业年金的投资范围做了要求，规定企业年金基金财产的投资范围，限于银行存款、国债和其他具有良好流动性的金融产品，包括短期债券回购、信用等级在投资级以上的金融债和企业债、可转换债、投资性保险产品、证券投资基金、股票等。第51条则明令禁止企业年金基金用于信用交易，不得用于向他人贷款和提供担保。

通过以上对立法的梳理，我们可以得知，关于地方社会保险基金和企业年金的具体投资范围，我国并非无法可依或立法模糊；恰恰相反，相关的立法均十分清晰明确，现实中社会保障基金屡屡被挪用挤占，完全是对法律所设的“红线”视而不见、有法不依的结果。

（三） 更为深层的思考：对社会保障基金运营机构设置和立法科学性的质疑

有法不依，问题可能出自两个方面：其一，违法主体有违法的便利或条件；其二，法律本身可能存在不尽人意之处。

首先是违法主体具有从事违法行为的便利或者条件。前已述及，社会保障基金案件中涉及的违规主体有社会保险经办机构、财政部门、地方政府、劳动保障部门、税务部门等，其中尤以社会保障经办机构、地方政府和劳动保障部门为重，这同我国“泛行政化”的社会保障基金运作管理模式直接相关。从表面上看，我国社会保障基金的管理和运营是分开的：由劳动和社会保障部门负责行政管理；由社会保障经办机构负责运营。

但事实上，作为隶属于劳动和社会保障部门的社会保障经办机构，其本身不可能摆脱与劳动和社会保障部门以及当地政府之间的附属关系。基金运营机构如此设置的结果，极可能是行政权、事权和财权“三位一体”，社会保障基金沦为政府“第二财政”或有关部门的“自留地”也就在所难免，而迫于地方财政的压力及追求经济利益的驱动，挤占、挪用及违规投资等现象自然也就屡禁不止。现实也证明了这一点，我国的社会保障基金监督职责主要由劳动保障部门担负，这种“左手监督右手”的机制必然是无效或者低效的，再加上基金的封闭运作，社会监督也是虚置的，寄希望于权力的道德自律，则更为不切实际。总之，在现行的这种运作管理机构设置下，运营主体的非专业性和过多的行政干预并存，直接导致了基金运营的低效率和高风险。

其次是立法本身合理性的问题。纵观纷繁的社会保障基金案件，虽然其中不少是某些利益集团为私利而瓜分社会保障基金，但其中也不乏确实为保值增值之目的而为的违规行为。在我国现行的“严投资”限制之下，企业年金的投资范围尚较为宽泛，而地方社会保险基金的投资则仅限两项，即购买国债和存入银行。如此审慎规定的初衷当然是好的——对于“保命钱”而言，安全性自然是最为重要的；但与此同时，不能不虑及的是：利率、利息的微薄收益能否弥补通货膨胀和工资增长所带来的贬值问题？严格限制基金投向，名义安全性有了，但实际安全性呢？因恐惧多元化投资所伴生的高风险，而一味地封堵投资渠道，很难说是一种很好的选择，更非长久之策。在安全性和效益性之间求解，是十分艰难的，但有一点可以肯定：要寻求一种安全的增值模式，路径并不是只有封堵投资一条；当此路不通的时候，就要另寻他途。

二、市场主导：解决我国社会保障基金难题的治本之策

（一）国际范围内的社会保障基金运营模式

从世界范围看，社会保障基金的运营模式大体有以下几种^[3]：

1.政府高度集中型 又称政府主导型。采取此运营模式的国家大多由中央政府通过强制手段，将社会保障基金集中为一家中央基金，由政府专门机构直接进行管理。此模式以美国、新加坡和马来西亚为典型。在美国，由政府从就业者的工资中抽取一定的社保税，建立社会保障基金，即“联邦老年、遗属和伤残人士保险信托基金”（OASDI），简称联邦社会保障基金。该基金由挂靠在财政部的社会保障基金理事会来具体负责并投资，该理事会由6个成员组成，其中4个分别为财政部长、劳工部长、卫生署长和社会保障署长，另外2名成员由总统指定，并经参议院同意^[4]；新加坡的中央公积金局（CPF，隶属于劳工部）不仅负责个人账户基金（具体包括养老、医疗、教育、住房等多项内容）的收缴和发放，而且还包揽了基金管理运营的各项职能；马来西亚的雇员公积金委员会(EPF，隶属于财政部)也承担了基金的收缴、管理、运营及发放等各项职能。前述的两机构成员均包括雇主、工会、政府和专家各方代表，鉴于投资运营的专业性和风险性，其内部也均设专门的投资小组，吸收金融领域的专家参与，进行直接的投资操作^[5]。

2.高度分散型 又称零售模式或完全市场型。在采用该模式的国家中，社会保障的参与人根据国家法律建立个人账户，然后从国家核准的基金管理公司中自由选择某家公司，委托其管理自己的个人账户，基金管理公司只要符合相关法律的规定，原则上可自由进出市场。智利是采用该模式的典型国家。在此种模式中，个人具有完全的对基金管理人的选择权和投资决策权，政府的作用仅在于维护资本市场的秩序。

3.适度集中型 此模式介于前两者之间，由政府机构统一征收投保人的社会保障款，再由其公开选择若干家经营良好的基金公司等金融机构，具体管理运作社会保障基金；或者根据投保人的个人选择，确定具体的基金公司。目前绝大多数国家的社会保障基金都选择了这种模式^[6]。

既然以上三者均有其拥戴者，也就说明三者各有千秋，在一定的条件下均可达到高效运行的目的。政府集中型具有较为明显的规模效应，可有效降低市场参与成本，同时也有利于国家宏观经济目标的实现，但易生行政干预过多、加剧道德风险、专业管理欠缺、收益率低及服务质量不尽如人意等弊端。而高度分散型也是利弊共存——其虽可克服高度集中型的弊端，但也具有资金规模相对较小缺乏规模效应、基金管理公司市场推销费用不菲、投保人信息搜寻成本较高、易产生无序竞争以及国家监管难度较大等缺陷。也正是因为如此，越来越多的国家选择了折衷立场，即适度集中模式。

（二）政府主导型:一种必须摈弃的运营模式

作为社会整体运行的一个环节，任何一项制度的推行都会具体涉及到该社会的方方面面——有利的助力、不利的阻力等，正是这些助力和阻力的存在使得制度的选择“牵一发而动全身”。一国选择哪种模式更为合适，与该国的政府职能定位、政府能力和工作效率、历史传统、市场发育程度、相关制度建设等因素密切相关。社会保障基金运营模式的选择也不例外。一种模式在此国运行良好，在彼国运行失败，这并不能说明该种模式是失败的——不然如何解释其在其他国家的推行成功呢？其能说明的，仅是该模式并不适合该国。对政府主导模式的分析亦应如此。

在我国社会保障基金串案东窗事发后，社会各界的矛头一致指向了我国现行的政府主导模式，主张建立全部委托型投资方式 ^[7]。 但从最近官方的一系列动作来看，并无改变现行运营模式之意：上海社会保障基金案发生后，劳动和社会保障部下发了《关于进一步加强社会保险基金管理监督工作的通知》，该通知中除要求严格执行社会保障基金政策法规、强化社会保障基金收支管理、禁止社会保障基金违规投资运营及规范企业年金管理和投资运营外，还提出了建立健全社会保障监督委员会制度和加强社会保障经办机构内部控制制度（内部审计和内控制度检查）的建设，但并未涉及运营体制的调整；上海市政府2006年11月1日也正式公布了《上海市社会保险基金财务管理办法》，但该办法也只是对原有法规和政策的重申，并无大的新意；劳动和社会保障部在最近所部署的具体措施中也未涉及运营模式的改变。

由此而来的问题是，官方这种对现有运营模式的漏洞进行修补的做法，能否遏制社会保障基金案件的重演？换言之，我国当下的这种政府主导模式可否通过相关漏洞和缺陷的弥补而得以延续？要确保社会保障基金的安全和增值，是不是一定要大刀阔斧地进行改革，全盘选择运营市场化，尤其是政府主导模式在国外也不乏推行成功的范例的时候？

在一些国家运行良好的政府主导模式在中国却问题频现，个中原因值得深思。或许郎咸平先生的一番话可以给我们一些启示：“在美国，社会保障基金依然由政府管理，但他们的政府是个有信托责任的政府，中国的中央政府相对而言比较有信托责任，但地方政府是缺少信托责任的，所以才会导致类似上海的案件出现”，“信托责任的内涵是道德良心”^[8]。此话虽然尖刻，却也道出了当下中国的部分现实。

在我国漫长的国家本位、权力专制的历史中，本就易被滥用的权力的单向性行使倾向尤为严重；依法治国推行这么多年，这种情况虽有所改观，但权力滥用依然有着极其强大的惯性，政府自律依然不尽如人意。近些年来“经济至上”的时代背景，政府的“经济人”和“政治人”属性在很多方面都表现得尤为明显，再加上我国对权力的监督不力，这诸多因素都使得将社会保障基金交给政府尤其是地方政府运营蕴含着较大的风险。而也正是这些特殊的因素和国情，使我国社会保障基金运营的环境迥异于美国及新加坡等国，并最终导致了政府主导模式一成一败两种结果。要改变政府身上这种深层的传统意识和权力行使不受约束的惯性（或者说劣根性），绝非是一朝一夕之事——权力的道德自律是需要长久的精神传承的。

目前，尽管市场化的力量正在逐步强大，但政府并不愿从本该退出的领域退出。在改革带来的各种利益较量中，最主要的较量是政府和市场的较量。而只要强大的、具有先天垄断特性的政府权力继续横亘于市场竞争之中，则推进包括社会保障体制改革在内的一切改革便会难上加难。因此，实行市场化运营，恐怕是根治社会保障基金难题的治本之策，也是学界的普遍共识。

（三）矫枉不能过正：谨防市场化过程中的“一刀切”

尽管我们提出了经营模式市场化的大方向，但随之而来的问题是：其一，是全盘的市场化，还是部分市场化？如果选择全盘市场化，是不是有矫枉过正之嫌？其二，如果地方社会保障基金只能存入银行和购买国债的现行政策仍不松动，市场化是不是有些为时过早？毕竟该模式除了可以有效限制政府权力外，上述两项投资途径并不需要倚重基金管理公司的专业操作——市场化模式的功能远未被充分利用，用“牛刀”来“杀鸡”是不是有些制度浪费？

我们从各类基金自身特性入手，来分析其市场化需求。

地方社会保障基金中的医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险和养老保险中的统筹账户均为短期支付项目，具有现收现付和运转简单的特点。因其支付期短，故结果有二：一是留滞时间不长，积累效应不明显，数额总量也就有限；二是对流动性和安全性要求高，以备即期支付之需。该类基金自身的这些特性决定了其对市场化运营和投资多元化的需求度不高；对它们来说，流动性和安全性是第一位的，收益性次之。故对这些基金而言，交由政府管理，或存入银行，或购买国债，是较为合适的。因为这些办法足以保证其流动性和安全性的实现，而将其交给专业公司打理，确无大的必要；而且，如此设计，也能更好地保证其即期支付的需求。

与以上几种基金不同，养老保险中的个人账户基金和企业年金具有支付期长和储蓄性的特点，属完全积累制。要保证该类基金的顺利支付和实际安全性，其收益率就必须高于支付期间通货膨胀率和社会工资增长率，如此才可化解支付期间长所带来的贬值风险。先抛开企业年金不说，单养老保险中的个人账户一项，在其做实之后，其数目便极为庞大，要保证其高收益率和实际安全性，由投资非专业化的政府机构来运营显然是难以胜任的。而建立“政府抓两头（即基金征收和发放），中间（即运营）靠市场”的格局，将其交由专业管理公司打理，更为明智，因为该类运营者可弥补政府机构缺乏现代金融产品的投资理念、知识技能及风险管理能力等固有缺陷；同时，专业管理公司之间的竞争亦可打破政府垄断经营所衍生的低效。

综上，“一刀切”的全盘市场化做法有些过于简单化，无视了各类基金不同的特性和需求。实际上，在这方面，全国社会保障基金理事会已经作出了直接管理和委托管理相结合的示范：对于风险较小、运作简单的投资（如银行存款和购买国债），由理事会直接进行；对于风险较大、较为复杂的专业性投资（如股票、债券及证券投资基金投资等），则委托基金管理公司办理。

（四） 密切相关的问题：限量监管下的投资开禁

谈市场化运营，就不得不谈投资渠道多元化，因为如果仍将投资渠道限于存入银行和购买国债，则基金管理公司难免“英雄无用武之地”，运营市场化制度也就难以实现其初衷。

我国现行法规和政策，对全国社会保障基金和企业年金的投资范围的设定是比较宽泛的，对地方社会保障基金则严格限制。立法的这种截然不同的态度颇让人费解——“差别待遇”到底为哪般？

作为“保命钱”的社会保障基金，安全性的维护当然是不能疏忽的，但限制投资渠道并不能真正解决安全性问题，行政手段的简单限制最终只能导致基金实际安全性的贬损。堵不如疏，实行投资开禁，确定基金的禁入领域、可入领域及各种投资比重（如确定存款最低比重、企业债券的最低和平均信用等级、单一企业债券和股票的投资比重、股票投资总额等）可能是更为现实的选择。而且允许社会保障基金进入资本市场，对社会保障基金和资本市场而言，是“双赢”和互惠的：资本市场可为社会保障基金提供诸多投资工具，降低和分散风险，从而获得良好的投资回报，分享经济发展成果；而社会保障基金也会为资本市场注入一股强有力的力量，扩大机构投资者，改善市场结构，促进资本市场的稳定发展^[9]。

从国际范围来看，近些年各国也都有放松投资限制，强化基金资本化的趋势。

再加上全国社会保障基金和企业年金的投资多元化并未酿成不可收拾的结局，相反收益还颇丰，既然已经有了“投石问路”的试点，而且试点是成功的，那么还有什么理由继续坚守投资的严苛限制呢？

经过十几年的发展，中国的资本市场规模已相当可观且增长迅速，机构投资者队伍逐步壮大，投资理念逐渐成熟，市场交易品种日趋多样化，风险规避机制正在形成，社会保障基金进入资本市场确已具备条件。当然，鉴于我国资本市场仍不够成熟，采取适当的限制是必要的，如采用严格的限量监管，明确确定社会保障基金的投资工具和各种投资工具的比例结构，并要求运营者严格按照规定投资运营，从而控制投资风险。

三、监管机构的选择：劳动社会保障部门抑或新设第三方监管机构？

（一）薄弱的监管现状与应急的现实做法

1.薄弱的社会保障基金监管现状 我国现行基金监督组织体系由人大监督、国家行政监督、社会监督和基金管理部门内部监控组成。其中行政监督包括劳动和社会保障行政主管部门的监督、财政部门的财务监督和审计部门的审计监督，其属于执法性质的监督，劳动和社会保障部门的行政监督是基金行政监督的主体；社会监督是人民群众通过社会团体和社会组织（包括人民政协、民主党派、工会、共青团、妇联等）、舆论机构（包括报刊、电视、广播等）以及公民个人对社会保险基金管理情况的监督；内部控制则是社会保险经办机构的内部稽查和上级社会保险经办机构对下级社会保险经办机构的监督^[10]。

从表面看，我国的社会保障基金监督体系已相当完善，但实际则不然。现实中，人大监督是乏力的，社会监督也因基金运作信息不透明而徒具其名，而行政监督的主体——劳动和社会保障部门的监督也远未到位：1998年劳动和社会保障部成立时即下设了社会保障基金监督司，综合管理各项社会保障基金的监督工作，但省级劳动和社会保障部门中就社会保障基金监督职能单独设处的只有11个，其余的仍与其他业务合并设处，市县级则更少有专门的基金监督机构。^[11]这足以证明各级劳动和社会保障部门对基金监督工作的轻视。

2.应急的现实做法 社会保障基金串案爆出后，各级政府纷纷出台补救措施：上海市政府在2006年11月1日正式公布的《上海市社会保险基金财务管理办法》中明确规定要成立上海市社会保障基金监督委员会，劳动和社会保障部门、财政部门和审计部门要将监督检查结果等向市政府和市社会保障基金监督委员会报告，委员会由上海市人大、市政协及社会知名人士组成^[12]；全国其他省市也相继组建了社会保障基金委员会，目前全国已有27个省成立了由政府领导任主任、有关部门和企业代表及专家构成的社会保障监督委员会^[13]。

应当说，这些应对措施的出台是非常及时的，但问题的关键在于，从长远来看，其收效到底会如何？首先，这些监督委员会并非由专职人员组成，难以保证这些委员会工作的经常性和高效性。其次，就具体的组成人员来看，委员会多由当地政府官员任领导，要保证其独立于当地政府，绝非易事，这种表面的第三方监管，极可能沦为同样乏力的“行政监管第二”；而且在保留原有行政监管之外，另行设立这些委员会，还可能导致两机关相互推诿，出现监管懈怠。再次，在委员会的组成中，并无基金所有人——参保人员的参与，对自己享有所有权的基金，却被剥夺了直接的监督权，这很难说是公平的。综合以上各种原因，很难让人对监督委员会的前景持乐观态度。

（二）政府主导运营下的第三方监管与运营市场化下的行政监管

要实现运营高效和监管有力的目标，就必须保证基金运营权和监督权的分离，这是毋庸置疑的原则。由此也决定了不同运营模式下，对监管模式的要求也是不同的：在政府主导型运营模式下，监管的关键在于建立一套独立于行政体制之外的监管机制，即引入独立于政府的第三方监管；而在市场化运营下，行政监管则是有效的——此时行政监管机构对于基金的运营者而言，也是处于第三者地位的。所以，对我国社会保障基金监管模式的探讨，必须以运营模式为前提。

就理想状态而言，若我国社会保障基金转入市场化运营轨道，则现行的行政监管模式确有保留的必要，而且其监管是可以达到高效的，因为政府不再“染指”运营，而是专司监管，没有了利益的缠绕，对别人的监管就会尽心尽责得多。当然，鉴于现行各级社会保障部门监管机构设置的薄弱，在监管力量上要进一步强化。对仍由社会保障经办机构管理运营的那部分社会保障基金，则要进一步强化信息披露制度，要求经办机构定期且及时地向监管机构和社会披露具体运营情况，以透明度来约束和规范其运作，从而确保基金的安全。

就现实情况而言，尽管现在我国各界要求社会保障基金市场化运营的呼声高涨，但市场化运营的实现恐怕还要假以时日，在当下的政府主导运营模式下，建立独立于当地政府的第三方监管，确有必要。实际上，现行各级政府纷设监督委员会的初衷，也确实是为了保证运营权和监督权的分离，改变当下“两权合一”的现状，只是具体措施上的不尽合理很难确保其良好初衷的实现。在具体的机构设置上，笔者认为可借鉴我国证监会等的设置体例（直属于国务院，在各地设立派出机构）和垂直管理体制，以最大限度地割断监管机构与地方政府的利益联系，保证监管机构的独立性。在人员组成上，要保证专业人员和参保人员的介入，以强化监督的专业性和提高民众的参与度。

四、简短的结语

根据不同类型社会保障基金的不同特性，将其交由不同的运营机构管理，将医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险和养老保险中的统筹账户基金交由社会保障经办机构运营，将养老保险和企业年金交由基金管理公司实行市场化运营，并构建与之相适应的监管机制，是我们在对目前发生一连串社会保障基金大案的现行运营和监管模式进行全面检视后所得出的结论。

社会保障基金的运营和监管事关百姓的安身立命。保证基金的安全和完整，是一个负责的政府义不容辞的责任。已披露出的社会保障基金大案可能只是冰山一角，基金运营和监管模式中的漏洞不弥补，难保今后这类案件不再出现。痛定思痛，对我国现行社会保障基金运营模式和监管模式进行大刀阔斧的改革，已势在必行。冀望本文能为此项改革的推进提供一些有益的参考。

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参考文献：

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［11］冯蕾.社会保障基金事关百姓福祉，却为何监管环节薄弱［N］.光明日报,2006-10-19.

［12］袁飞.上海社会保障基金监督委员会有望下月组建［EB/OL］.(2006-12-06)［2007-10-20］ http://www.xinhua.org/chinanews/2006-12/06/content_8704192.htm.

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Market and Regulation: Operational and Supervisory Models of Social Security Funds in China

FENG Guo, CHAI Ruijuan

(Law School of Wuhan University, Wuhan 430072, China)

The fact that flagrant cases concerning social security funds are successively reported in China has given prominence to the defects of the operational model which stresses that running of the funds must be under instructions of the government, to overrigid legal limit of investment and to lack of efficient supervision. Many scholars urge that social security funds should be managed in a marketoriented way. In the present writer’s opinion, the recipe for settling the problem is multiinvestment under strict supervision, marketoriented operation of the funds and specialized and improved regulation. However, semble that absolute marketorientation is by no means a wise way. Rather, varied regulatory and operational modes should be followed based on the categories and natures of social security funds, where government and market play their part respectively. At the same time, distinct supervision modes, i.e. third party and administrative supervisions, should be followed.

本文责任编辑：卢代富

作者：冯　果　柴瑞娟