行政诉讼分析论文

摘要：行政复议和行政诉讼都是我国解决行政争议的法定制度，在我国《行政复议法》讨论修订之际研究两种制度的衔接问题，无论是理论层面还是实证层面都具有重要价值：有利于大行政法体系的形成——行政法学研究方向和视野的新拓展，为建立大行政救济理论体系奠定了基础；有利于畅通当事人权利救济渠道——合理界定行政权与司法权的边界，能够实现优化解纷资源之目的。今天小编为大家精心挑选了关于《行政诉讼分析论文(精选3篇)》，供大家参考借鉴，希望可以帮助到有需要的朋友。

行政诉讼分析论文 篇1：

对我国行政诉讼组织的分析

摘要本文拟对相关国家行政诉讼组织进行分析,并在此基础上对我国行政诉讼组织的改革提供了相关建议。

关键词行政诉讼 司法审查 行政组织 行政审判 司法独立

一、引言

改革开放以来,我国行《政诉讼法》成为发展最快的程序部门法之一,行政程序法逐步完善。我国的行政诉讼组织体制一直以来存在着一些无法摆脱的弊端:难以做到审判独立,导致司法不公;也缺乏专业性和效率性。对此,我们需要借鉴外国的行政法院制度,建立适合我国国情的法院体制。

二、各国行政诉讼组织简介

(一)英国的行政诉讼组织。

英国的案件一般都是由普通法院适用统一的规则进行审理的。在行政案件的审理中,是由普通法院通过行使司法审查权和上诉管辖权来对行政机关行政行为的合法性进行司法审查的。

英国的法院从审理案件的性质来看,分为民事法院和刑事法院两个系统。民事系统法院包括郡法院、高等法院、上诉法院民事庭和上议院四级。根据英国法律的规定,只有高等法院中的王座法院对第一审行政案件享有管辖权,郡法院无权管辖。当事人若对王座法院的判决不服,可向上诉法院民事庭提起上诉;对上诉法院民事庭的判决不服,还可上诉至上议院。①

英国由普通法院行使对行政案件的司法审查权是来源于其普通法和法治原则的要求。英国没有公法和私法的区分,公民和政府之间的关系以及公民相互之间的关系原则上受同一种法律支配。

20世纪50年代英国建立了行政裁判所制度,行政裁判所是在坚持普通法院地位的前提下对行政案件进行裁决的,当事人对行政裁判所的裁决不服可以向普通法院提起上诉。行政裁判所独立于行政机关同时也不属于法院系统,它是英国行政诉讼组织重要的辅助机构。

(二)美国的行政诉讼组织。

美国法律用语中与我国“行政诉讼”一词含意相近的词是“司法审查”。指的是普通法院应相对人的申请,审查行政机构行为的合法性,并作出相应判决的活动。②

美国联邦法院包括具有一般管辖权的法院和具有专门管辖权的法院,前者包括地区法院、上诉法院和最高法院。行政案件由作为联邦基层法院的地区法院进行一审。上诉法院具有上诉管辖权和复审管辖权,有权复审除应当由最高法院复审意外的所有判决,专门法院的判决也由上诉法院复审,但上诉法院对州法院审理的行政案件没有上诉管辖权。最高法院对联邦上诉法院的判决享有上诉管辖权,州法院审理案件涉及到联邦宪法、联邦法律、条约解释,特许上诉案也都由最高法院管辖。美国还有两级具有专门管辖权的联邦法院,一是与上诉法院同级的权利申诉法院、国际贸易法院和专利权上诉法院;二是与美国地区法院同级的税务法院、领地法院和海关法院。对专门法院的判决不服,除了极少数法律规定的终审判决外,都可以向相应的普通法院提起上诉。

(三)法国的行政诉讼组织。

法国的行政法院适用专门的性质法律规则,和普通法院也是相互独立。如果二者在管辖上发生冲突,则由专门设置的权限争议法庭裁决。

法国的行政法院体系包括普通行政法院和专门行政法院,普通行政法院包括地方行政法院、上诉行政法院、最高行政法院和行政争议庭;专门行政法院包括括审计法院、财政和预算纪律法院、补助金和津贴法院、战争损害法院等。

法国的行政法院制度是建立在大革命时期对司法机关的普遍看法和对三权分立原则的理解之上的。在法国大革命时期,法官本身属于资产阶级,他们反对农民、城市工人和中产阶级,支持土地贵族与巴黎的中央政府抗衡,国王对统一国土,实行开明和进步的立法改革所谓的努力往往遭到封建法院的阻碍,所以导致了法国民众对司法机关和司法权的普遍不信任。

三、各国行政诉讼组织的比较

英国和美国的法院,在性质上都是司法机关,其结果是司法权都由司法机关行使,保证了司法权的统一。在法国,作为行政审判组织的行政法院是隶属于行政机关的。

在程序和效率之间,相较于英美两国,法国的行政法院更加注重效率。法国的大多数行政案件由不属于普通法院系统的行政法院审理,而在英美两国,行政案件都通过普通法院审理。英美两国的法院制度在保证法律的统一方面具有优越性。

尽管各国的行政审判组织存在较大差异,但都是在传统意义上的普通法院以外,另外设立了一些特别法院或机构审理一定得行政诉讼案件,各国的行政诉讼组织都具有多样性的特点。

法国的行政法院具有如下优点:(1)行政法院的法官除具有法律知识以外,一般还具有较丰富的行政经验和专业技术知识,这对于审理行政案件时相当必要的;(2)行政法院的诉讼程序简便、迅速;(3)行政法院审理行政案件收取的诉讼费用较低,有利于公民及时维护自己的权益。③

英美两国普通法院具有如下优点:(1)普通法院按照一般的诉讼法律程序审理行政案件,公开审理,允许当事人双方辩论、质证,有利于查明案情,正确做出评判;(2)普通法院的法官和行政机关没有任何联系,不易受行政机关的影响,有利于保证法院独立超脱的地位,公正的做出评判。

英美普通法院型的缺陷在于:(1)普通法院的法官都是法律问题的专家,但对行政方面的专业知识很难通晓,这样就限制了普通法院对那些专业性、技术性较强的行政案件的处理;(2)普通法院的程序往往繁琐、复杂、严格,虽然可以更好的追求公平的结果,但往往影响行政效率的实现。

四、 对我国行政诉讼组织改革之思考

我国与法国和德国的历史发展轨迹不同,不能因为我国司法模式和大陆法系国家很接近就认为可以移植国外的行政法院制度。法国的行政法院是在资产阶级与封建势力斗争的特定历史背景下,为防止封建势力占据的司法机关阻碍资产阶级的政策而发展起来的。行政法院模式虽具有效率高、程序简练等优点,但不可避免的具有不便于民众诉讼,独立性与公正性被怀疑等缺点。在民众法律知识相对欠缺,法治化程度不高的我国,这些问题同样是设立行政法院无法回避的。

我国行政诉讼中遇到的诸多难题,究其根源,是司法独立的问题。除了专门的法院以外,我国其他地方各级法院都是按照行政区域设置的,而我国的行政案件都是由地方各级人民法院和最高人民法院负责审理的。虽然我国宪法规定行政机关和司法机关都是由权力机关产生,对权力机关负责,受权力机关监督,这样看来行政机关和司法机关好像是地位平等,互相独立,互不隶属。但在现实中,同级的人民法院在人财物等方面都受制于行政机关,我国的法院也实行行政化管理,具有行政级别,人民法院在现实中要比同级政府低一个级别。同时我国各级政府的主要领导在各地党委中都具有很高的地位,而我们在政治体制上必须坚持党的领导,人民法院审理案件也不能独立于党,而各级法院在党委中几乎没有话语权。所以当法院面对行政机关,对其行政行为的合法性进行审查时,要做出变更、撤销、宣告无效无疑是面临着巨大的压力,所以一个普遍的现象就是人民法院并不是从法律的角度出发,对许多行政案件予以维持,或是驳回,乃至于不予受理。

中国行政审判发育不良,直接源于法院的不独立性,中国的权力制度是议行合一的人民代表大会制度,国家的权利属于全体人民,国家在中国共产党的领导下由人民当家作主进行治理。故此中国的司法独立是在权力机关监督之下的“司法独立”。司法独立首先是法院的独立,由于行政诉讼的阻力主要来自于行政机关的不配合,所以法院的独立首先就要求法院在财政和人事上与当地的行政机关分离开。我国是共产党领导的社会主义国家,党对国家各项事务的管理监督本是无可非议的,但我国的人民法院制度也是在党的领导下建立的,党可以在制度设计上进行精心安排,法院审判的专业性很强,党的领导应该仅限于宏观方面,如果动辄就对个案进行监督,对法院的审判和国家的法治发展无疑是有害的,从另一个方面说,党带领人民制定的制度,如果党自己都不能信任,普通大众就更是无所适从了,法院是专门从事案件审理和法律适用的机关,如果法院在案件审理中随时都要面对或是来自党的领导或是人大的所谓个案监督,那其实法院也就没有存在的必要,完全可以由党和人大来进行审判了。

从行政诉讼长远发展来看,抽象行政行为也必将纳入行政诉讼范围,行政诉讼的难度和要求也会有更高的要求,同时从减少行政机关干预的角度出发,我们可以借鉴英美国家的做法,提高第一审行政案件管辖法院的审级,撤销基层法院的行政庭,中级以上人民法院才具有行政案件的管辖权。

行政诉讼组织的的独立不仅要求法院相对于行政机关的独立,还要求下级法院相对上级法院的独立,其本质也就是法官的独立,有人认为国家权力依据宪法做出分工,法官代表国家,也就意味着法官应当代表政府,但是如果情况真是这样,那政府和公民之间的纠纷起诉到法院以后,法官公正、独立、保持中立裁判案件也就无从谈起了。法官和行政机关公务员的角色是明显不一样的,法官依法享有裁判权,对案件应当作出独立、公正的裁判,法官不是政府官员,不能从属于政府。同样,在法院内部和上下级法院之间,法官所享有的审判权都是平等的,每个法官都应当独立地负责自己审理的案件,在自己的权限范围内对案件做出裁判部需要其他法官的审查和批准,英美国家法官的独立性非常强,与大多数国家采取合议庭审案的方式不同,案件通常都是随机指派给特定的法官,而每一位法官对自己的案件负责,所有司法问题都由一名独任法官考量决定,这样就不会存在法官在审理案件时受到法院内部势力左右的情况。但我国的现实是,法官系统内法官等级森严,审判员属于弱势群体,上面有法院、副院长、庭长、副庭长等官员,在法院内部施行层层把关和层层审批制度,俨然一套行政运作方式,这样状况下法官自然无法独立办案。其实我国在司法制度设计上设置了一审、二审乃至再审制度,以保证案件审理的公正,在这样严格的制度下给与法官独立的审判权应该是合适也是必要的。

法官独立最重要的因素就是法官的素质,不论法国的行政法院还是英美的普通法院,对担任法官的条件都要求极高,法国行政法院的初级成员是来自国家行政学院的优秀毕业生,高级成员主要是内部晋升,极少部分由外界高级行政官员和专家中选任。英国法官的要求更严,必须有不少于7年的出庭律师的经历,或者具有曾任2年以上高等法院法官的资格,具备法官资格的人还需要经过专门委员会进行的面试和严格的选拨。而在中国,很多法官甚至都从未在法律院校接受过正规系统的法律教育,所以要实现法院的独立乃至法官的独立,建设一支高素质的法官队伍才是最基础性的工程。

在审理行政案件时不可避免的要接触很多专业的行政问题,在这方面法官行政法院法官的外调程序值得我们借鉴。法官去行政部门工作,可以了解实务,对其处理专业化的行政案件是很有帮助也是很有必要的。

中国的行政诉讼组织是普通法院,所以我国行政诉讼组织的改革和整个法院体制的改革乃至我国的政治体制改革是密不可分的,在立足我国特殊国情的基础上,适当地借鉴其它国家行政诉讼组织的优点,相信对我国行政诉讼组织的逐步完善是大有裨益的。

(作者单位:武汉大学法学院行政诉讼法专业)

注释:

①张正钊,韩大元.比较行政法.中国人民大学出版社1998年版,第795页.

②王学辉.行政诉讼制度比较研究.中国检察出版社2004年版,第386页.

③王名扬.外国行政诉讼制度.人民法院出版社,第13—14页.

作者：尚建波

行政诉讼分析论文 篇2：

行政复议与行政诉讼衔接的价值分析

摘 要：行政复议和行政诉讼都是我国解决行政争议的法定制度，在我国《行政复议法》讨论修订之际研究两种制度的衔接问题，无论是理论层面还是实证层面都具有重要价值：有利于大行政法体系的形成——行政法学研究方向和视野的新拓展，为建立大行政救济理论体系奠定了基础；有利于畅通当事人权利救济渠道——合理界定行政权与司法权的边界，能够实现优化解纷资源之目的。

关 键 词：行政复议；行政诉讼；信访制度；国家赔偿

收稿日期：2016-11-28

作者简介：杨红（1972—），女，甘肃定西人，甘肃政法学院法学院教授，法学博士，研究方向为行政法学。

基金项目：本文系2014年甘肃省高等学校基本科研业务费项目的阶段性成果。

行政复议与行政诉讼是否衔接，既关乎行政复议和行政诉讼理论体系的健全和完善，也对行政复议与行政诉讼制度建设具有重要的指导意义。因此，关于行政复议与行政诉讼衔接的价值，可以从理论和实证两个层面来加以分析。

一、理论价值——建立大行政

救济理论体系①

行政复议与行政诉讼的衔接一直以来是作为行政诉讼中起诉部分的一个内容来对待的，更具体一点来讲，这一问题在我国行政诉讼中属于起诉程序范畴，所以，学界的研究多以程序衔接为视角。本文试图以完善我国行政争议救济理论体系为目的，站在两种制度顺畅衔接的角度，重新审视制度设计的合理性。行政复议与行政诉讼的顺畅衔接，对于建立我国大行政救济理论体系具有重要的价值和意义。

（一）大行政法体系形成的过程

从1985年中国行政法学研究会成立至今，中国行政法学的发展已走过了30多年，就目前的行政法学体系来看，行政复议与行政诉讼都从属于行政法学这一大部门法。但是，关于行政诉讼法与行政法的关系问题一直存在争议，特别是在20世纪90年代，行政法学界掀起了行政诉讼法地位的大讨论，以胡建淼教授为代表的“并列论”[1]和以杨海坤教授为代表的“从属论”两种观点[2]针锋相对。“并列论” 认为，行政诉讼法与刑事诉讼法、民事诉讼法一起同属于诉讼法，它与行政法的调整对象相去甚远，因而二者是两个相并列的独立法律部门。“从属论” 则认为， 行政诉讼法与行政法的关系不完全等同于刑事诉讼法与刑法、民事诉讼法与民法的关系。刑事诉讼法与刑法、民事诉讼法与民法都是并列的法律部门，但行政诉讼法却不是与行政法并列的法律部门。行政诉讼法在实质上应作为行政法的一个组成部分，从而行政诉讼法学在实质上也只应作为行政法学的一个组成部分。两种观点的争执难分高下。但从两个方面可以看得出“从属论”占据着主流的地位：一是政法院校法学本科专业课程的设置。从20世纪90年代后期开始，多数法学本科专业将原来分开的《行政法学》《行政诉讼法学》两门课程合一，教材的名称也随之变为《行政法与行政诉讼法》；二是学术组织的变迁。1998年， 原中国法学会诉讼法学研究会之下设立了与刑事诉讼法学专业委员会和民事诉讼法专业委员会相并列的行政诉讼法学专业委员会。2006年，原中国法学会诉讼法学研究会分立为中国法学会刑事诉讼法学研究会和民事诉讼法学研究会，原中國法学会诉讼法学研究会之下的行政诉讼法学专业委员会被并入中国法学会行政法学研究会。2013年，中国行政法学研究会之下又新设了行政审判专业委员会。由此观之，大行政法体系已经形成，行政诉讼法与行政复议法同属行政法体系的组成部分。

（二）行政法学研究方向和视野的新拓展

虽然大行政法体系已深入人心，但是，随着我国行政法学理论研究的深入和细化，行政法学研究者也在不断开辟新的研究领域，如具有中观特点的部门行政法研究的兴起——经济行政法、应急行政法等，甚至有的学者在尝试更为微观的研究领域——交通行政法、医药行政法等。笔者认为，面对行政法学研究者不断拓宽研究视野的发展趋势，应加强对行政救济理论体系的整合，①将信访、行政复议、行政诉讼、行政赔偿四大救济制度予以整体设计，重视制度之间的衔接和协调。具体的思路设计如下：第一，信访与行政复议、行政诉讼、行政赔偿之间的衔接。我国《信访条例》第2条规定：“信访是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。”由此可见，信访受理的事项主要是行政机关及其工作人员的失当、失职行政行为。我国的信访制度作为各级人民政府同人民群众保持密切联系的重要手段，一直发挥着表达民意、消除民怨、改善政府与人民群众关系的重要作用，同时也在一定程度上起到了行政救济的作用。当然，信访并非是一种纯粹的行政救济手段， 它还承载着其他的功能。近年来，信访领域“信访不信法”甚至“弃法转访”“以访压法”等问题仍比较突出，严重损害了司法权威，影响了正常有序的涉法涉诉信访秩序。因此，2014年3月19日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》（以下简称《意见》），《意见》体现了国家层面规范信访行为，引导公民、法人和其他组织依法维权，强化政法机关运用法治思维和法治方式处理涉法涉诉信访问题的目的。对于当前“大信访、中诉讼、小复议”的行政救济局面，有学者认为应当通过协调信访与行政复议、行政诉讼的关系来得以扭转。[3]第二，行政复议与行政诉讼的顺畅衔接。根据我国2014年《行政诉讼法》的相关规定，行政诉讼与行政复议的关系坚持当事人自由选择为一般原则，法定复议前置为例外原则。据此，行政争议发生之后，当事人在行政复议与行政诉讼路径的选择上一般是自由的，所以，法律对两种制度的设计应保障顺畅衔接。也就是当事人在复议完毕之后应无障碍地可以进入行政诉讼。第三，行政复议、行政诉讼与行政赔偿的正常衔接。根据我国《国家赔偿法》第9条的规定：“赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。”因此，行政复议、行政诉讼与行政赔偿在范围、当事人资格等方面应当正常衔接。行政复议与行政诉讼衔接研究，在理论上对构建大行政救济体系具有指导价值。以此为契机，应逐渐将行政赔偿制度纳入行政救济体系，加强行政救济理论的研究，为高效、公正地解决行政争议奠定理论基础。

二、实证价值——优化解纷资源

作为解决行政争议的两大主要制度，行政复议与行政诉讼的有效衔接，可以消除不必要的权利救济障碍，优化解纷资源，充分发挥行政复议和行政诉讼在解决行政争议方面的优势，及时、公正地化解行政争议，全面保障当事人的合法权益。

（一）畅通当事人权利救济

就行政争议的解决机制来看，虽然各国家和地区的行政救济法律规定有所不同，但有其共同的特点：即行政争议的处理程序主要分为行政程序和司法程序，并坚持司法终局裁决原则。结合我国相关法律的规定，行政相对人认为行政行为侵权的，其权利救济的途径主要有行政调解、信访、行政复议、行政诉讼、行政赔偿等，呈现出多元化行政纠纷解决机制的特点。关于这几种救济途径的关系，学界较为统一的认识是：行政复议应成为解决行政纠纷的主渠道，行政诉讼次之，行政赔偿往往在提起行政复议或行政诉讼的同时一并提出，所以，对其地位可以和行政复议与行政诉讼附带界定。争议较大的是行政调解、信访救济和行政检察监督。笔者试对此予以分析。

行政调解以其所具有的专业性、高效性、非强制性等特点而被作为ADR机制中不可或缺的一种解纷方式，一直以来受到该领域研究者的关注。随着我国社会矛盾的日益凸显，行政调解化解行政纠纷的优势也引起了国家和政府的高度重视。但认真梳理我国行政调解的理论和实践不难发现，不论是内在的制度还是外在的保障都不利于行政调解的发展。从行政调解制度自身来看，我国行政调解的法律依据较零散，大多散见于《民事诉讼法》《行政诉讼法》《行政复议法》等专门的程序法及其司法解释和《婚姻法》《道路交通安全法》《治安管理处罚法》等法律及《行政复议法实施条例》《医疗事故处理条例》《道路交通安全法实施条例》 等行政法规中。此外，《交通事故处理程序规定》《公安机关办理行政案件程序规定》等规章中也有相关的具体规定。依据不统一，导致行政调解程序不规范，各自为政的局面十分突出，①行政调解的组织机构也五花八门，如有调解委员会、调解小组、法制处室等各种形式。行政调解的范围目前主要针对的是与行政管理有关的民事纠纷，行政纠纷的调解较少。行政调解的法律效力不明确更是严重制约着这一制度的发展。除了制度自身的缺陷，行政调解的外部环境也影响着行政调解作用的发挥。主要表现在两个方面：一是行政调解的理论研究滞后。从现有的行政法教材来看，鲜有论及行政调解这一行为的。著作方面，北京大学湛中乐教授主持的2007年度中国法学会部级重点研究课题《行政调解、和解制度研究》由法律出版社2009年出版。相较于其他行为的研究成果来看，行政调解的研究可以用冷清来形容。再看近年来关于行政调解的论文，主要表现在行政管理学角度、ADR纠纷解决机制层面、行政诉讼调解方面，而行政过程中行政纠纷的行政调解未能引起行政法学者的关注。二是行政主体服务行政意识不足。长期以来，我国行政主体重管理轻服务，重刚性手段轻柔性方式。虽然从中央到地方都在强调服务型政府的构建，但各级政府服务行政的意识严重不足。政府对社会资源的丰富持有和强大摄取能力使行政具有解决纠纷的能力，但现实是享有纠纷解决能力的行政主体并无解决纠纷的动力。因此，应将政府参与纠纷解决作为其服务功能和法定职责。[4]受行政限权等理论的影响，行政主体解决纠纷的权力一度呈收缩的态势。[5]加之“维稳”的需要，也使行政主体解决行政纠纷的积极性严重不足，民事纠纷一般也都推到法院解决。行政纠纷不严重没人管，一旦当事人诉诸法院，行政主体就会想尽一切办法息讼。表面的和谐往往酝酿着严重的矛盾甚至是群体性事件，威胁着国家和社会的稳定。面对行政调解的“内忧”和“外患”，笔者建议，在内部可通过统一立法、设立专门机构、规范行政调解程序、明确行政调解协议效力等途径来规范和完善行政调解的内在制度；在外部可增强服务行政的理念、加强行政调解的理论研究、“三调联动”，构建大调解机制，优化行政调解有效运行的外部环境。

关于对信访救济的认识，学界也有不同的观点，代表性的意見主要有以下四种：一是取消信访制度。持这种观点的学者认为，信访救济过分依赖行政手段化解矛盾和纠纷，有弱化司法权威的趋势，与法治化进程是背道而驰的，主张废除作为权利救济方式的信访，保留作为公民政治参与渠道的信访。[6]二是信访法治化。有学者认为，完善信访制度的关键在于信访立法，应将信访制度纳入法治建设的正轨中去。2005年《信访条例》的修订实施被媒体解读为是强化信访制度的标志。有的学者从宪法权利的层面论证了信访法治化的必要性：“信访是公民的基本政治权利，只有不断加强，不能弱化；信访说到底就是体现了公民的请愿权利，而这一权利是公民政治权利中非常重要的一项；没有权威性是目前信访机构遇到的最大问题，必须要强化信访在政府序列中的地位；中国目前的权利救济方式不是太多了，而是严重不足，不能仅依赖司法救济这一条路。”[7]三是信访矫正论。持这观点的学者认为，应当在客观分析信访运作机制的基础上，结合我国权利救济的现状，全面认识信访救济的利弊。在信访救济未来的制度创新中，应该发挥信访救济的独特优势；集中矫正其不讲程序、缺乏规范、充满悠意的弊端，将信访救济规范和改造为行政诉讼救济与行政复议救济的过滤机制、补充机制和疑难处理机制。[8]四是还原论。有学者认为：“目前强化信访制度是一个建立在错误的理论之上的错误的制度选择，唯一正确的选择是强化法院的功能，将信访机构还原为一个下情上达的信息传递机构。” [9]在中央提出深入推进依法行政，加快建设法治政府、引导涉法涉诉信访案件进入法治轨道解决的背景下，结合上述学术观点，笔者以为，信访救济的定位既要体现制度设计的初衷，也要结合我国行政纠纷解决的现状，总的发展方向应是回归。但是，在肯定信访救济的底线作用的同时，应当坚持诉访分离，规范信访程序。

关于行政执法检察监督，笔者参考现有的研究成果，将其限定为检察机关依法对行政活动的监督，不包括对行政诉讼的监督。[10]长期以来，检察机关对行政权的监督主要是在职务犯罪的预防等方面， 虽然我国《宪法》和法律为检察机关行使监督权提供了一定的依据，但是，行政执法检察监督属于专门监督，具体的监督范围、监督程序、监督效力等问题仍有待法律的明确授权。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国重大问题的决定》对检察机关加强行政权力监督提出了三个方面的要求：“完善对涉及公民人身、财产权益的行政强制措施实行司法监督制度；检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应该督促其纠正；探索建立检察机关提起公益诉讼制度。”以此为依据，行政执法检察监督重点在于建立健全行政强制措施司法监督、督促纠正行政违法行为和行政公益诉讼三项制度。为了进一步落实党的十八届四中全会的要求，2015年6月24日，全国人大常委会审议并通过了有关决定，授权最高人民检察院在生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等领域开展检察机关提起公益诉讼改革试点。初步选择的试点地区为北京、内蒙古、吉林、江苏、安徽、福建、山东、湖北、广东、贵州、云南、陕西、甘肃等13个省、自治区、直辖市的检察院，试点期限为两年，期满后，对实践证明可行的，将适时提请全国人大常委会修改完善有关法律。2015年7月2日，最高人民检察院发布了《检察机关提起公益诉讼试点方案》（下称《方案》），对试点案件的范围、诉讼参加人、诉前程序、提起诉讼和诉讼请求等作出了明确规定。根据该《方案》，试点期间检察机关将重点对生态环境和资源保护领域的案件提起行政公益诉讼。由此可见，党的十八届四中全会提到的三个方面的制度建设，行政公益诉讼有了具体的落实措施，其他两个方面的制度建设仍有待探讨和完善。

综上，行政复议与行政诉讼的衔接对于畅通当事人权利救济路径具有根本性的保障作用，应当予以高度关注，但是，在行政纠纷多元化解决机制中，行政调解在分流纠纷、减轻行政复议和行政诉讼负担、维护社会和谐等方面仍具有积极作用。国务院在2010年发布的《关于加强法治政府建设的意见》（国发[2010]33号）中明确提出：“要把行政调解作为地方各级人民政府和有关部门的重要职责，建立由地方各级人民政府负总责、政府法制机构牵头、各职能部门为主体的行政调解工作体制，充分发挥行政机关在化解行政争议和民事纠纷中的作用。完善行政调解制度，科学界定调解范围，规范调解程序。对资源开发、环境污染、公共安全事故等方面的民事纠纷，以及涉及人数较多、影响较大、可能影响社会稳定的纠纷，要主动进行调解。”相较于其他救济制度而言，关于信访的定位，笔者赞同“底线救济”的观点。①因为建设法治社会是一个漫长的过程，当行政调解、行政复议、行政赔偿等方式无法保障当事人权利实现时，当用尽司法救济仍无法获得权利保障时，国家必须为人们保留将信访作为“底线救济” 的权利。对于正在试点和探索中的行政执法检察监督，有两个方面的问题亟待解决，一是理论论证。立足我国现实国情，借鉴域外经验，研究论证检察机关对行政执法活动监督的法理基础和法律依据，保障改革的科学性和合法性；二是实践调研。对于试点情况充分调研分析，从行政执法机关的适应情况、检察机关监督的成本与效果等方面综合研判。至于行政执法检察监督应否纳入行政争议救济机制，还需慎重对待，但笔者更倾向于其监督地位，而不应当作为争议解决体系的组成部分。

（二）合理界定行政权与司法权的边界

在我国，行政复议属于行政系统内解决行政争议的制度，行政诉讼作为三大诉讼制度的组成部分属于司法救济，行政复议与行政诉讼的衔接关系，在一定程度上体现着行政权与司法权在解决行政争议方面的权力关系。当然，一个国家和地区行政权与司法权的关系不是固定不变的，可以说，我国《行政诉讼法》内容的发展变化也反映着我国行政权与司法权关系的变迁。

⒈严格防止司法权过度干预行政权阶段：1989年《行政诉讼法》时期。1989年4月4日七届人大二次会议审议通过《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称1989年《行政诉讼法》），这部法律从起草到通过只用了两年时间，速度之快令人惊讶。分析该法的出台背景可知其更多的是出于政治需要的考虑。党的十三大报告指出：“为了巩固机构改革的成果并使行政管理走上法制化的道路，必须加强行政立法，为行政活动提供基本的规范和程序。要完善行政机关组织法，制定行政机关编制法，用法律手段和预算手段控制机构设置和人员编制。要层层建立行政责任制，提高工作质量和工作效率。要制定行政诉讼法，加强对行政工作和行政人员的监察，追究一切行政人员的失职、渎职和其他违法违纪行为。”从党的十三大报告可以看出，制定行政诉讼法的背景是为了落实政治体制改革的任务，更具体地讲是为了加强对行政权的监督。1989年《行政诉讼法》第5条规定：“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。”以此为据，行政诉讼也被称为“合法性审查之诉”。这一立法定位，体现了司法权对行政权监督的权力制约理论，具有突出的民主法治色彩，迎合了政治体制改革的需求。但从我国的现实国情出发，这种不切合实际的定位恰恰在一定程度上阻滯了行政诉讼制度的发展。首先，先入为主的目的设计使得行政主体对行政诉讼产生了天然的排斥。既然是监督行政权的制度，人民法院就是监督者，行政主体是被监督者，行政主体一旦被诉，就被“有罪推定”为不合法，这就加剧了行政诉讼中人民法院和被告之间的紧张关系。这种情形从被告缺席、行政首长不出庭等现象可以为证。其次，“合法性审查”这一浓厚的监督目的阻碍了行政诉讼受案范围和审查方式的推进。既为审查，当然是审查的范围越小对被审查者越有利，所以抽象行政行为的诉讼、合理性审查等问题迟迟不能有所进展。第三，监督与责任的必然关系导致行政诉讼管辖成为行政主体博弈的王牌。监督、合法性审查等词语使得行政诉讼的结果与责任关系紧密，行政主体为了避免责任的承担就会在管辖法院方面做足功课。

与理想设计形成鲜明对比的是我国1989年《行政诉讼法》的现实规定，这部法律因其承载着过于超前的政治功能而最终使其充满了妥协的味道。在整部法律的内容中自始至终存在着一种非常微妙的关系需要认真对待，即人民法院有权监督行政权，但这种监督是有“度”的，这个“度”导致人民法院在行政诉讼中如履薄冰。具体表现在行政复议终局裁决、行政复议范围大于行政诉讼范围、行政复议的审查范围宽于行政诉讼的审查范围、行政复议前置的法律规定较多等方面，这样的规定表面上阻碍了行政复议与行政诉讼的正常衔接，其背后则反映出行政权对司法权的挤压和渗透，也体现了行政权不愿接受司法监督的初衷。通过司法权监督行政权，这是我国行政诉讼制度的良好初衷，但权力制约的前提应是两种权力势均力敌。在2005年的“中国行政法学年会”大会交流发言中薛刚凌教授认为：“中国行政诉讼制度，高估了人民法院的作用。”理性审视我国的现实国情，司法权难以与行政权抗衡是不争的现实。人民法院在人事任免和财政供给方面受同级权力机关和政府的控制，在实质性权力关系方面受地方党委的领导。这种受制于人的司法体制还要求其监督行政权，真可谓是“强人所难”，所以“封闭对抗型的行政审判模式遭遇挫折。”[10]

⒉适度扩大司法权监督行政权范围阶段：2014年《行政诉讼法》时期。第十二届全国人大常委会第十一次会议于2014年11月1日通过了关于修改《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称2014年《行政诉讼法》）的决定。这是行政诉讼法实施24年以来的第一次“大修”。修正案立足于解决“立案难、审理难、执行难”等突出问题，增设了许多重大的新制度、新规定。为了保障2014年《行政诉讼法》的顺利实施，增强人民法院的可操作性，2015年4月27日，最高人民法院在充分调研和论证的基础上，发布了《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（以下简称《新解释》）。立法的变化反映出我国行政诉讼中司法权与行政权关系的变迁，就行政复议与行政诉讼衔接视角来看，主要表现在以下方面：其一，强调人民法院依法独立行使审判权，禁止行政机关及其工作人员干预行政审判。2014年《行政诉讼法》第3条的规定属于新增内容，被学界称为“宣示性条款”。2015年3月30日，中办、国办公布《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》，详细规定了记录、通报、责任追究的主体和程序，在权力和司法之间立起一道“防火墙”。 其二，行政复议与行政诉讼范围衔接更加顺畅。2014年《行政诉讼法》第53条规定了可以一并请求对规范性文件进行审查进行了规定，这一规定与《行政复议法》第7条的规定做到了有效衔接。其三，加强了对复议行为的审查。2014年《行政诉讼法》第26条规定了经过复议之后案件的被告确认规则，加强了对行政复议行为的审查力度，将复议机关一律纳入被告的范围。《新解释》第6—10条对复议机关列为共同被告情形下的审查做了较为详细地规定，占了《新解释》条文的五分之一，特别强调了对复议程序合法性的审查，体现了司法权对行政复议权监督的强化。

可以说，2014年《行政诉讼法》及《新解释》规定的内容体现出国家层面试图解决行政诉讼“难”的问题，扭转我国司法权监督行政权的不利局面，这对于更好地发挥行政诉讼在解决行政争议，保护公民、法人或者其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权，加快建设社会主义法治国家，全面落实依法治国基本方略等均具有重要的意义。当然，“徒法不足以自行”。2014年《行政诉讼法》的规定能否得以顺利实现，行政审判实践中的老大难问题能否得到一揽子解决，这些问题都值得进一步关注。但应当注意到，我国行政诉讼制度的发展过程已表明，我国司法权与行政权的关系正朝着合作与开放的方向发展，这是中国行政审判实践不断探索的选择，体现了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中“坚持从中国实际出发”的法治原则。

【参考文献】

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[9]解志勇.行政检察：解决行政争议的第三条道路[J].中国法学，2015，（01）.

[10]章志远.开放合作型行政审判模式之建构[J].法学研究，2013，（01）.

（责任编辑：王秀艳）

作者：杨红

行政诉讼分析论文 篇3：

我国行政诉讼时效制度的分析

摘要：本文分析了我国行政诉讼时效制度存在的问题及原因，对如何完善我国行政诉讼时效立法提出了几点意见，供大家参考。

关键词：行政诉讼 时效 制度

0 引言

诉讼时效通常又称消灭时效，是指权利人因不行使权利的事实状态持续经过法定期间，即依法发生权利不受法律保护的时效?。我国的现行立法只采用单一的诉讼时效(消灭时效)制度，而没有规定取得时效。行政诉讼时效制度在很大程度上是对民法中时效制度的借鉴并与行政权力效率理论、行政行为效力理论、现代诉讼效益理论、分权制约均衡理论的相关内容相结合而产生的一项重要制度，它对于保护当事人权益、稳定行政法律关系及社会秩序、保障行政诉讼顺利进行具有重要意义。本文拟就狭义的行政诉讼时效(以下简称诉讼时效)中的诉权、适用原则、审查依据、若干特殊情况的审查适用，以及存在的缺陷等问题，进行一些基础分析。

1 行政诉讼时效

所谓行政诉讼时效，是指不服行政行为的行政相对人(包括利害关系人)按照法律预设程序，有权请求人民法院保护其合法权益的法定期间，行政相对人不提起行政诉讼的事实状态持续到这一期间届满，则产生行政相对人丧失该项权利的法律后果，即人民法院对其合法权益不再予以保护的法律制度。我国民法学界学者关于诉讼时效的法律效力有几种观点，即诉权消灭主义、抗辩权发生主义和请求权相对消灭主义。行政法不同于民法，我国行政诉讼时效制度的法律对效力法律没有做规定，学界争议亦颇多，笔者认为应采用诉权消灭主义。诉权不是实体法上的权利，只是一种程序权利，实体法上的权利是诉权保护的对象，并非诉权本身。根据我国行政诉讼法及司法解释之相关规定，法官以在立案前主动审查时效是否超过，因此在诉讼时效期间届满后，即使行政相对人仍有权提起诉讼，但其起诉已毫无实际意义，因为法院可依职权裁定不予受理，即使受理了而且被告或第三人也放弃时效抗辩权的行使，法院亦会裁定驳回起诉。因此诉权消灭主义符合我国行政诉讼立法例。本文作者在这里想强调一点，关于行政诉讼时效制度究竟应使用“起诉期间”、“诉讼时效”、抑或是“起诉期限”，在行政法律法规规定不一致的情况下，抽象的争论本身并没有实际乃至理论的意义，仅就本文而言作者是将这三种概念等同看待的。

2 我国行政诉讼时效制度存在的问题及原因

目前我国立法关于行政诉讼时效制度的规定存在不少问题和缺陷，不仅增加了当事人复议和诉讼的难度，亦给人们的认识和审判实践造成了不必要的混乱。主要表现在：

2.1 由于我国行政复议选择、复议前置、复议终局和行政诉讼交叉并存，这种复议和诉讼关系的复杂性使得人们在具体适用时容易产生模糊混乱的认识，进而在起诉中存在申请复议期限和起诉期限二者关系之间的矛盾选择。根据《行政复议法》和《行政诉讼法》的规定，提起复议的期限一般为60日，而一般直接起诉的期限为3个月。显然，如果3个月以90日计算的话，后者长于前者。这样在可选择复议的情况下，可申请复议的期限比可选择提起行政诉讼的起诉期限少了一个月，也就是在最后一个月中，行政相对人只能提起诉讼，而不能申请复议，使复议选择权有名无实。同时，由于我国法律规定有特殊起诉期限(包括直接起诉与经过复议起诉)与特殊复议期限，故在选择复议与诉讼时，在起诉期限与申请复议的期限上会出现以下各种矛盾情形：如某人对烟草专卖管理机关的行政处罚不服，在接到处罚决定书之日起20日内向法院起诉(非复议前置)，法院根据《烟草专卖法》第44条规定的起诉期限为15日，认定起诉超过起诉期限，做出了驳回起诉裁定。某人遂又向复议机关提起行政复议，这时如果根据该法第44条规定的15日的申请复议期限，复议机关亦不会受理，但事实上这种做法是不合法的，因为复议法第9条规定只有申请期限超过60日一般规定的，才从其特殊规定。因此，这时复议机关在法定复议申请期限之内或在法院裁定不予受理的情况下受理本案是理所当然的，而当复议机关在不知法院已受理的情况下也会受理本案。从权利救济保护角度讲，某人有复议权，复议机关理应受理，但问题是原本在复议与诉讼中已选择诉讼而放弃复议的案件，相对人因超过了起诉期限被裁定不予受理或驳回起诉，却又重新在法定复议期内选择了复议或复议机关因不知法院已受理而受理了复议案件，这对相对人来讲是否是钻法律的空子?而如果复议后对复议决定不服，又可提起行政诉讼。如果这次未超过起诉期限，法院应当审理。经过这样一个迂回，此案还是提起了行政诉讼，而对象实际上并未发生真正变化，这无疑也增加了诉讼成本。

2.2 我国有关行政诉讼时效的相关立法不统一 不协调。我们都知道，期限在诉讼时效制度中起着决定性的重要作用。在我国现行立法中，行政诉讼时效直接表现为行政诉讼的起诉期限，具体包括诉权的起算期限，诉权的有效期限和最长保护期。依据不同的标准行政诉讼期限又有不同的分类：作为期限与不作为期限；一般期限与特殊期限；经过复议期限与直接起诉期限。而这些不同的期限规定主要体现在《行政诉讼法》和其他单行法律、法规及相关司法解释中。虽然这些规定各自在当时及现实的条件下，起过举足轻重的作用，但同时又都存在一些缺陷。这表现在：

2.2.1 现行法律规定的特殊行政起诉期限一般是《行政诉讼法》颁布前的规定，其所规定的行政起诉期限大多较短。虽然这有利于提高行政效率和诉讼效益，但是无论是从司法权对行政权的监控，还是对公民诉权的保护来看这种立法规定都是不合理的，容易造成相对人因超过了起诉期限而丧失法定救济权的情况。

2.2.2 《行政诉讼法》第38条第2款规定：“申请人不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。法律另有规定的除外。”第39条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道做出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外。”前者是关于复议前置案件诉权的起算期限和有效期限的规定，后者是关于直接起诉案件诉权的起算期限和有效期限的规定。笔者认为，由于《行政诉讼法》的宗旨是保护相对人的合法权利，维护和监督行政机关依法行政，所以无论是直接起诉的案件还是复议前置的案件，他们的诉讼时效都应该是一致的，抑或差异不宜过大，否则因复议与诉讼关系的复杂性导致起诉期限的矛盾选择仍不可避免。

2.2.3 虽然最高人民法院现行的司法解释从总体上看符合解释权限，符合当前我国国情，并在一定程度上解决了许多司法实践方面的问题，但仔细研究，有扩大司法权之嫌，自己为自己设权，且有的解释不很科学。最高人民法院《关于执行(中华人民共和国行政诉讼法)若干问题的解释》(以下简称《若干解释》)第41条规定，利害关系人起诉的起算点是从知道诉权或起诉期限之日起计算，但是我们知道，知道诉权和知道起诉期限是不一样的，应该说知道起诉期限必然知道诉权，但是知道诉权不一定知道起诉期限，这是一个非常重要的问题。

2.3 不作为行政诉讼起诉期限立法不明确，司法解释越位。《行政诉讼法》以及《若干解释》所确定的起诉期限基本上是以作为行政行为为基础的，对于不作为没有给予必要的关注。严格地讲，“不作为”原来仅是学界对某种有别于作为行政行为的行政活动样态的概括，并非法律概念。《行政诉讼法》中并没有用此术语指代某种行政活动，与之含义最接近的是，《行政诉讼法》第54条第3项“被告不履行或者拖延履行法定职责”的表述。《行政诉讼法》在“受案范围”部分也规定了诸如“申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的”等情形属于受案范围，但对于不作为起诉期限的相关规定仅见于《行政复议法》第19条和《行政诉讼法》第38条第2款关于行政复议机关不作为起诉期限的规定。直到《若干解释》出台后，“不作为”才被作为正式的法律概念，用来概括行政机关的某种行政活动，如22条和33条关于行政复议机关不作为被告的确定和法院是否受理的规定，这使得“不作为行政诉讼”具备了成为一种独立案件类型的可能性，由此就引出了不作为行政诉讼起诉期限如何起算和计算的问题。对此《若干解释》第39条规定，“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行法定职责，行政机关在接到申请之日起60日内不履行的，公民、法人或者其他组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。法律、法规、规章或者其他规范性文件对行政机关履行法定职责的期限另有规定的，从其规定，公民、法人或者其他组织在紧急情况下请求行政机关保护其人身权、财产权的法定职责，行政机关不履行的，起诉限不受前款规定的限制。”但仅就这条规定来看就存在一些问题：

2.3.1 在法律、法规、规章或者其他规范性文件对行政机关履行法定职责有明确规定的情形下，行政机关履行法定职责的期限从何时起算，是从行政机关接到相对人的申请之日起算，还是从行政机关受理相对人的申请之日起算，《若干解释》没有规定。但从该条第一款的宗旨来看并结合复议法中关于复议申请与决定的期限规定来看，应当从行政机关收到相对人的申请之日起计算。

2.3.2 《若干解释》仅仅是司法解释，制定主体为最高人民法院。在权利结构中，司法权和行政权之间是平行的，司法权只是由于受到法律的特别授权，取得了在一定范围内监督行政权的地位。司法机关无权在行政机关做成某行为的规范性文件缺失的情形下就其行为期限作出规定。

2.3.3 如果相对人在紧急情况下请求行政机关保护其人身权、财产权，而行政机关怠于行为，相对人可以随时提起行政诉讼。《若干解释》此种制度的设计目的虽旨在于发挥司法权对人权的保护作用，但是相关的法律中却没有关于法院如何在行政诉讼中应对此种紧急情形的配套制度。

2.3.4 法律、法规等规范性文件中所以不确定行政机关做成某种行为的期限，考虑的因素可能是多种多样的，而不能用60日来统一划定行政机关的作为期限。因此，在行政不作为诉讼的起诉期限上法律应有相应特殊期限的规定。

2.4 我国行政诉讼时效中止和中断制度缺失 与民法中时效中止和中断制度比较，行政法律、法规和相关程序法都没有类似制度，由此导致行政相对人合法权益得不到保护，司法机关亦无能为力的现象相对普遍。行政相对人对有关行政机关的作为与不作为，虽几经申诉、上访，但由于有关部门对其问题或争议未能做出实质性处理，即使只有些协调性的建议和意见，也由于行政措施和手段之不规范与非法制化，导致有些问题久拖不决，而行政诉讼时效中止和中断制度之缺失，更加剧了其通过复议与诉讼的法律手段解决这些问题的难度。因而在有些行政争议，特别是一些历史遗留问题极有可能会引发更大范围内的社会问题时，司法机关不得不通过司法解释规定，驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为法院不予受理。言外之意，从政策考虑，当行政机关改变当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为时，便可以获得司法救济，这不得不说是在时效中止和中断制度缺失的情况下司法机关为了追求公正和秩序价值而采取的欠缺法律依据的权宜之计。

3 如何完善我国行政诉讼时效立法

为了避免行政诉讼时效规范冲突，建立一个时效法定、明确、公正、科学、协调统一的行政诉讼时效体系，最终切实实现建立行政诉讼时效制度之目的，笔者提出以下建议。

3.1 从宏观上确立行政诉讼时效的适用原则 行政诉讼时效适用原则，是指行政相对人、行政主体、人民法院适用行政诉讼时效进行诉讼、抗辩、审查处理应遵循的基本准则。鉴于行政相对人与行政主体是被管理者和管理者的关系，社会地位不平等。诉讼地位在形式上平等，实质上不平等等因素，根据《行政诉讼法》和《立法法》之相关规定，当事人双方、特别是人民法院适用诉讼时效时应注意遵循以下原则：

3.1.1 保护相对人诉权的原则 相对说来，我们国家对行政诉讼起诉期限的限制过严，这不利于保护相对人诉权的实现。比如说《治安管理处罚条例》规定起诉期限为5天，这样短的起诉期限，在世界上也恐怕是独一无二的。为此笔者认为，保护行政相对人诉权的原则应体现在以下两个方面：第一，对起诉期限的限制应尽可能地从宽解释。第二，行政诉讼被告对行政相对人的起诉是否超过起诉期限承担说服责任。

3.1.2 优先适用特殊起诉期限的原则 根据国家《立法法》第83条关于“特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定”的规定，我们确立了此原则。

3.1.3 优先适用高层级法律的原则 依据《立法法》第79条关于“法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章”，“行政法规的效力高于地方性法规、规章”的规定，这一原则要求行政法规和地方性法规关于起诉期限的规定与法律的规定不一致时，应适用法律的规定，而不应适用法规的规定。

3.2 从立法上理顺行政复议和行政诉讼两者的关系 第一，将直接起诉的期限统一规范为90日，将经过复议而起诉的期限起码统一规范为60日，与行政复议法规的申请复议期限一致。第二，应统一立法。取消原有的法规中分散的各种相关规定，由行政诉讼法和行政复议法分别对诉讼和复议的时效和期限作集中统一的规定，并在单行法与之规定相冲突时，适用上述冲突规范解决原则，使之趋于协调。

3.3 要及时修改和完善行政诉讼法关于诉讼时效制度的规定 吸收司法解释中的合理内容使其上升为法律第一，尽快制定新的合理的行政诉讼时效法律规范，修改旧的短的诉讼时效期限，如15日的，特别是5日的，而且现有法律规定普通诉讼时效为3个月也过短。第二，将有利于保护行政相对人诉权的最高法院《若干解释》规定的“2年、5年、20年”的诉权最长保护期的时效制度尽快上升为法律规范。第三，以法律规范的形式明确规定行政诉讼时效期间的中止、中断和延长。第四，借鉴行政复议法的立法经验，将行政诉讼法等法律中以“月”为时间单位的起诉期限，统一改为以“日”为时间单位，以求期限的精确、严谨。毕竟1个月不等于30日。第五，增加行政不作为起诉期限的特殊法律规定。不作为行为本身极有可能存在不告知相对人起诉期限或者诉权的问题，因此《若干解释》第4l条所确定的两年的起诉期限是现有法律规定中最适用于不作为行为的。但由于行政不作为的表现形态各异，两年的起诉期限不能完全适用第4l条中“知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日”或者“知道或者应当知道具体行政行为内容之日”的诉权起算点。建议将行政主体抗辩行政相对人的起诉超过期限的举证责任和举证时限，写进最高人民法院《行政诉讼证据规则》之中。

4 结束语

总之，从以上所论中可以看出，形式上，法律对利害关系人提起诉讼的期限作出的规定，似乎是对诉权的一种限制，使利害关系人不能任由其主观意愿行使法律赋予的权利。但是，实质上，这种限制的本身，不是给利害关系人设置实现其诉讼权利的障碍，而是旨在通过期限的限制，增强利害关系人实现其权利的紧迫感，从而确保遭受侵害的权益能够得到及时救济。需要指出的是，我国设定起诉期限的同时，对起诉期限的限制是比较严格的，而且期限长短不一，最短的为5日，如《治安管理处罚条例》，这样短的起诉期限对保护相对人的诉权是极为不利的。随着行政诉讼实践的广泛开展，在总结经验的基础上，应进一步完善起诉期限的各种规定。

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作者：陈　苏