行政公产理论分析论文

【摘要】占道停车收费措施在一定程度上缓解了城市停车难的问题，然而立法的缺失致使占道停车收费的合法性遭到众多质疑，同时占道停车收费管理的混乱及带来的交通堵塞等问题使其备受非议。因此，探讨占道停车收费权的合法性基础和完善占道停车收费相关法律制度具有重要的理论和现实意义。以下是小编精心整理的《行政公产理论分析论文(精选3篇)》，希望对大家有所帮助。

行政公产理论分析论文 篇1：

论行政公产致害赔偿责任

摘 要：进入现代社会以来，随着社会政治、经济的发展，行政由过去仅是消极维持秩序的权力行政而变为积极的服务 (或称之为给付)行政。行政公产作为行政的物的手段在社会生活中发挥着越来越重要的作用。西方一些国家，尤其是法国，对行政公产制定了完备的法律制度，而我国学界对此问题很少提及。在出现了不少公产致害的赔偿案件后，法院在审理此类案件过程中，对其属于民事赔偿还是行政赔偿一直也难以断定。因此行政公产致害赔偿责任的研究是一个在理论上和实践上都具有重大意义的课题，试图通过对该问题进行初步探讨，以期引起法学界对该问题的重视，进一步推动对行政相对人权益保障理论的研究，从实际上促使行政主体依法行政；同时有利于完善和规范国家赔偿制度，进一步完善我国的行政法学体系。

关键词：行政公产；国家赔偿；归责原则；构成要件

1 行政公产概述

关于公产（公物）的概念，各国规定不同。法国将行政主体的财产分为公产和私产，公产的范围较大；德国一般将公共财产分为两块，行政用公产和公共用公产，二者都受公用目的的限制，成为了行政法上的专门制度；日本和中国台湾的公产（公物）概念较为相似。

综合国外研究成果进行归纳，针对各国关于公产的定义、范围不致相同的状况，公产法中的“公产”概念，应该包括以下几项要素：第一，行政公产必须是在行政主体（包括授权主体和受委托主体）所有或支配管理下；第二，行政主体对公产具有公法支配权，这种权力（利）不以所有权为限，可以通过具体行政行为、行政合同等行政活动方式取得，也可以通过民事合同等民事活动方式取得；第三，公产必须用于公共目的，这也是行政公产的核心要素，区分公产与私产的关键之所在。用作商业活动的国有资产和作为直接供行政机关职能所用的公务财产也被排除在行政公产之外。因此概括的讲，行政公产是指行政主体为了用于公共目的而所有或管理的财产。

行政公产制度是国内学者近年来才关注的一个问题，行政公产并非实定法上的用语，

仍然是一个学术意义上的概念，相关研究不是很多。但我国的一些法律、法规却有许多有关行政公产的规定。如宪法、预算法、公路法、铁路法、土地管理法、煤炭法、电力法、邮政法、城市规划法、军事设施保护法、国有企业财产监督管理条例、企业国有资产产权登记管理办法等等，这些实定法为研究和分析我国的行政公产提供了丰富的制度基础。然而由于我国缺乏一套成熟的行政公产理论来为公产方面的立法提供指导，有关公产的分散立法模式已完全不能适应时代发展的步伐。

根据我国《国家赔偿法》的规定，我国国家赔偿的范围不包括行政公产致害。《民法通则》中无公产致害赔偿的明确规定。在实务中，凡是因公产的设置或管理不善造成公民人身或财产受损的情况，此类损害的赔偿责任，适用《民法通则》中有相关规定。如《民法通则》第一百二十五条规定：“在公共场所、道旁或者通道上挖坑、修缮安装地下设施等，没有放置明显标志和采取安全措施造成他人损害的，施工人应承担民事责任。”该法第一百二十六条亦规定：“建筑物或者其他设施以及建筑物上的搁置物、悬挂物发生倒塌、脱落、坠落造成损害的，他的所有人或者管理人应当承担民事责任，但能够证明自己没有过错的除外。”显然，根据法律条文的规定，应由“施工人”、“所有人”、“管理人”，而不是国家独立承担赔偿责任。因国有道路及其它国家公共设施因瑕疵致害，仍由受托管理的国家机关、事业单位或公共团体对受害人承担赔偿责任，将行政公产致害赔偿纳入民事赔偿范畴，适用民事诉讼程序解决。

2 行政公产致害赔偿责任的归责原则及免责事由

2.1 归责原则

公产致害应承担无过错责任，其目的在于对不幸损害的合理分配，它不具有一般法律责任的制裁性和教育性，而仅具有补偿性。当公产致人伤害时，国家基于公平给受害者以补偿。该原则要求除了法律规定的免责事由，只要公有公产的设置或管理有一欠缺而人民受损害，国家即应负赔偿责任,不问国家对此是否有过失,亦不得证明其对于防止损害的发生，已尽注意而免责。

2.2 免责事由

为减轻国家负担，合理分担预防及事故成本，在某些情况下，即使国家对公产致害事故的发生负有责任，也可主张免责。笔者建议具体应包括三种情况：（1）公产致害是由不可抗力造成；所谓不可抗力，指与公产本身无关之外在自然力（如：自然死亡、暴风雨、地震、雷击等），已超越人类能力之界限，为人类之知识经验所无法避免，亦无法防止损害之发生之义。国家主张不可抗力而要求免责时，须以该公产具备通常所应有的安全性为必要。当不可抗力与管理瑕疵发生竞合时，应根据原因竞合的规则来承担赔偿责任。（2）事故发生是因为受害人故意。指受害人故意造成损害的发生和扩大，损害的后果也只能由受害者自己承担。（3）第三人的原因，指除受害人以外的第三人直接造成损害，如交通事故，公产的设置或管理者尽到应有的注意义务，此时国家可主张免责。

3 行政公产致害赔偿责任的构成要件

3.1 须是公产致害

即直接供公众使用的公产。常见的有道路、桥梁等等。这里有两个要件：一是利用物有公有特性，“公有”不以属于国家公共团体或者其他公法人所有为限，而是着眼于供公共目的使用；二是直接供公众使用，如公民在公路、桥梁上行走。如果公民乘汽车,此时公民首先与客运公司形成运输合同关系，对公路的利用属于间接利用，是否适用国家赔偿要具体分析。如果因为汽车或客运公司自身的原因损害公民利益时，由客运公司承担违约责任或民事侵权责任。如果因为道路维修、养护问题使公有公共设施未达到安全运营标准,发生车祸，公民因此遭受损失时，则为设置、管理者未尽安全义务，应由道路管理部门作为赔偿义务机关履行国家赔偿的义务。

3.2 安全义务欠缺

即公产的设置或管理有欠缺。所谓设置，是指公有公共设施于指定公用前的设立装置行为，如设计、建造、施工、装设等行为；所谓管理，是指公产在指定公用后，为维持公有设施发挥预定功能，及维持可供运作的状态的一切行为，如保存、利用、改良等行为。以客观标准判断，不管公产设置或管理者有无违反义务，也不追究该设置或管理者在主观上有无故意或过失。只要公有公共设施不具备通常应有的状况与设备，就称为欠缺客观上的安全性，至于欠缺安全性的理由如何不问。

3.3 损害结果

对公民的权利，如生命健康权、财产权等造成损害。至于生命健康权、财产权的涵义应依照民法上有关规定的解释。至于可要求国家赔偿的受损权利是否只限于生命健康权和财产权，笔者认为应当从更广阔的视角来理解，即只要是宪法保护的权利受到公產损害，都可提起国家赔偿之诉。

3.4 损害与公产设置或管理的欠缺有因果关系

因果关系指相当的因果关系，即无此行为，不会发生损害；有此行为，通常足以导致损害发生。包括直接的因果关系，如道路的路面有坑洞,市政管理部门没有及时加以修补也没有设置警示标志，这就属于公物管理上的缺失，路人因此而受伤就存在直接的因果关系。还有共同侵权中的间接因果关系，公产设置或者管理的欠缺不是损害发生的唯一原因，如与被害人自己的行为或者自然事实相结合而发生损害，也可以具有相当的因果关系。此时国家仍然要承担赔偿责任，但由于当事人也有过失，可适当减少国家赔偿的数额。

4 结束语

社会化进程要求国家在行政中更加活跃，国家不仅要提供个人所需的社会安全，还要为人民提供作为经济、社会和文化等条件的各种给付和设施。将公产利用关系的公法性质界定清楚，从而把它纳入国家赔偿的范畴，是科学合理的设置、管理公物的必要环节。因此，应尽快完善国家赔偿法，将公产致害纳入国家赔偿范围，并在赔偿额的计算标准、归责原则、强制执行措施和程序等方面作相应修改，尽快使公民的合法权益得到切实保障，以填补目前我国国家赔偿法领域的这一空白。

参考文献

［1］王名扬．法国行政法［J］．北京：中国政法大学出版社，1988．

［2］［法］勒王名扬．英国行政法［J］．北京：中国政法大学出版社，1989．

［3］应松年．当代中国行政法［M］．北京：中国方正出版社，2005．

作者：陈　尧

行政公产理论分析论文 篇2：

城市占道停车收费合法化思考

【摘要】占道停车收费措施在一定程度上缓解了城市停车难的问题，然而立法的缺失致使占道停车收费的合法性遭到众多质疑，同时占道停车收费管理的混乱及带来的交通堵塞等问题使其备受非议。因此，探讨占道停车收费权的合法性基础和完善占道停车收费相关法律制度具有重要的理论和现实意义。

【关键词】占道停车；停车收费；收费管理；合法化

城市居民汽车保有量的快速增长与停车场产业发展相对滞后的矛盾，致使城市停车难、停车乱的问题日益突出。为了解决这一问题，国内越来越多城市的政府相关部门开始在城市道路两侧施划了停车泊位并收取一定的停车费用。该措施在一定程度上缓解了停车难的问题，但却引发了其他诸多问题的产生，诸如路边大量停车给其他用路人带来的出行不便、收费主体不明确、收费标准不统一、收费用途去向不明晰等等。因此，有必要对城市占道停车收费的合法性进行法律分析。

一、城市道路的法律属性

依据经济学领域的公共物品相关理论，城市道路符合公共物品或准公共物品的特征。公共物品是指在使用上具有非竞争性和在受益上具有非排他性的物品。其中，非竞争性，是指一个人对公共物品消费的同时并不影响其他人对该产品的消费，大家都可以从中获得的效用，即增加一个消费者所产生的边际成本为零；非排他性，是指一个人在消费一种公共物品时，并不能排除其他人的使用。“取之不尽的公共物品，如空气，迄今未见配置行政许可和民事权利的必要；稀缺性的公共物品，如矿产资源、水资源等，至少在若干国家无法完全按照利用人的意愿满足其要求，为了定纷止争，就需要设置权利机制。”大陆法系的公物法理论将受法律调整的公共物品界定为“公物”或“行政公产”。公物的公用功能决定了其不是传统民法上的所有权客体，不属于传统民法调整的对象，应由行政法进行规范调整。因此，公物的管理是一种行政权。

城市道路是国家为了公用的目的在自己的土地上建造的物品，基于土地的稀缺性和全民所有制社会性质，城市道路属于一种公所有权、行政公产。依据行政公产理论，行政主体是公产的责任主体和主要供给主体，但从公产的公用性质和作用来看，行政主体不能基于公产获取利益，除非有法律的特别规定。

二、城市占道停车收费的理论基础

（一）行政公产的使用权理论

国外如日本、德国和我国的台湾地区认为公用公产的使用分为自由使用、一般许可使用、特别许可使用三种类型。第一，自由使用是指公众依据公产设定的目的，在不妨碍他人利用或妨害社会公共秩序的的情况下，无需批准便可对公产直接使用，如公园休憩、道路正常通行。自由使用一般遵循平等、免费使用的原则。第二，一般许可使用又称临时特别使用，是指公众虽未超越公产设定的目的，但可能妨碍了其他公用人的使用权或妨害社会公共秩序的情况下，须经法定的许可才能对公产使用，如兴建房屋临时占用道路、游行等。一般许可使用权的设定与废止可由政府自主决定，具有临时性，且政府可以为保障作为人民财富的公产不间断为大多数人所使用和发挥公产原本设定的公用用途而收取一定的费用。第三，特别许可使用是指特定的人超越了公产设定的目的，向行政主体提出使用申请，经法定的许可后对公产予以使用，如道路下管线铺设，道路两侧广告牌树立等。特别许可使用属于一种契约行为，具有一定的期限，须缴纳使用费，使用人担负维护公产的义务。

（二）城市占道停车收费的理论依据

显然，占道停车不属于自由使用的范畴。那么占道停车属于一般许可使用还是特别许可使用呢？答案是前者，理由为：第一，占道停车权是由政府单方行为自行设定的许可使用权，无须停车人的申请，如《道路交通安全法》第32条第2款规定“在城市道路范围内，在不影响行人、车辆通行的情况下，政府有关部门可以施划停车泊位。”第二，占道停车并未超越道路设定的公用功能和用途，当然有个前提是政府施划停车泊位“不影响行人、车辆通行”；第三，停车人属于临时使用道路。为了保证道路的畅通和效能最大的利用，应当对停车的时间做限制性的规定，如2小时，若超过规定的时间提高收费额度或进行处罚等。第四，法律未规定占道停车须缴纳使用费。法律未规定使用人缴纳使用费，政府只能基于发挥公产最大效能和保障公产为公众不间断使用而收取一定的费用。费用的高低不论，各地视情况而定，只要符合法定的程序即可，重要的是收取的费用不得落入私人囊中，不得他用，而是用于公用停车场的修建或扶持私人停车场的修建。收费最终的目的是在减少路边停车的同时解决停车难的问题。

三、城市占道停车收费合法化途径

城市占道收费备受民众非议，不仅在于收费理论基础研究存在不足，而且在于收费立法的缺失和收费制度的不完善，因此，应当从以下几个方面完善立法和法律制度，实现占道收费的合法化。

（一）收费目的合法化

收费的目的要有合理的动机，一是通过收费调节机动车占道停车的时间，既解决临时停车难，停车乱的问题又能够发挥道路停车泊位能够为大多数人使用的功能；二是通过收费募集专项的资金用于建设更多的地下和立体公共停车场或用于支持更多的主体建设私营停车场，就此而言，日本做的最为成功，如东京地下和立体停车场占有率97.1%，名古屋为100%。

（二）收费主体合法化

依据法律和行政法理论，城市道路范围内的收费主体只能是行政机关和法律、法规授权的组织，或为行政机关委托的组织，不能是其他组织或个人。也就是说，其他组织在实施收费时，必须以委托机关的名义实施，且收取的费用须上缴给行政机关作为修建停车场的专项资金，而委托机关给受托的组织一定的报酬即可。在这方面，可借鉴日本的做法，大力提高停车场地设备的自动化程度，实现自助收费。

（三）收费内容合法化

一是停车泊位的施划不得侵害其他行人和车辆通行的权利，影响道路的正常通行功能，比如不得占用人行通道、不得在宽度少于8米或流量比较密集的道路上施划停车泊位等；二是停车泊位的施划不得侵害其他土地使用权人的合法权利，比如施划的停车场占用了其他权利人的使用权或相邻权；三是收费的标准应当依据不同的地段、不同的时间有所差别，同时考虑“刚需”停车人的一般承受能力。

（四）收费程序合法化

第一，收费必须有通过统一的标准，以地方立法的形式确立，不得随意提高或降低；第二，收费必须规范，符合法定的程序，如开具统一的发票、由专门的人员收取等；第三，收费必须公开透明，定期公示并接受质询。

（五）完善收费监督机制

第一，对停车泊位的收费使用情况进行监督，避免道路停车泊位沦为一部分人的私人停车场；第二，对收费的过程进行监督，对于不符合法定程序收费的可以进行投诉，而监督机关在接到投诉后予以查明事实，进行合法地处理；第三，建立对所收费用数额、用途的审查机制，定期公示并接受质询，以保证专项资金的合法使用。

总之，占道停车只是权宜之计。从长远来看，我国应尽早出台停车场方面的立法，促进停车场产业的发展，由政府出资大力建设地下和立体的公用停车场，并建立鼓励民间资本兴建停车场的准入机制，这样既能从根本上解决停车难、停车乱的问题，又能确保交通秩序的井然有序。

参考文献：

[1]崔建远.公共物品与权利配置[J].法学杂志，2006（1）.

[2]江必新，梁凤云.物权法中的若干行政法问题[J].中国法学，2007（7）.

[3]翁岳生.行政法[M].北京：中国法制出版社，2009：440-446.

[4]沈满洪，谢慧明.公共物品问题及其解决思路-公共物品理论文献综述[J].浙江大学学报（人文社会科学版），2009，39（6）.

作者：张振安 张丽娟

行政公产理论分析论文 篇3：

我国外汇储备权属与性质之法律分析

摘要：本文基于法学的视角，对外汇储备的所有权归属和性质进行专业分析和论述。我国外汇储备所有权归属与储备形成机制紧密相连。我国外汇储备所有权应然意义上属于国有，实然意义上属于央行所有。在经济学视野下，外汇储备是铸币税；在会计学平台上，它是债权债务的复合体；在法学视野下，它兼具国家公产和国家私产的特征。

关键词：外汇储备；所有权；铸币税；国家公产；国家私产

一、中国外汇储备的权属分析

(一)中国外汇储备在法律意义上非国有资产

1、从央行作为独立法人的角度看。

各国中央银行均既非一般的国家机关，又有别于普通的银行，具有公私交融、以公为主的特征，是一个典型的经济法主体和负有特殊公共职能的机关法人。当我们从银行的角度考察中央银行时，发现中央银行由于享有法定特权而在银行体系中处于一种完全超然于商业银行的至高地位，不同于一般的银行，具有公法人的属性：而从机关法人的角度来观察中央银行，我们会发现中央银行在组织机构、履职方式等方面与其他行政部门又有明显不同，中央银行毕竟是银行，具有私法人的属性。

中央银行外汇储备的法律权属与储备形成机制息息相关。根据我国外汇储备形成机制，外汇储备系中央银行在银行间外汇市场通过发放基础货币的形式向商业银行买来的，是中央银行的资产，直接归属于中央银行资产负债表内的资产项下。因是央行出资(直接印钞，发行货币)所买，纯粹从法律上看外汇储备所有权归属于中央银行当无疑义。如果从中央银行的私法人属性出发，将中央银行看成是国家出资设立的国有独资金融企业或者大陆法系中的独立行政法人的话，根据2008年出台的《企业国有资产法》的规定，所谓国有资产是国家对企业出资所形成的权益，简单的说就是股权及其收益，也即会计学上的所有者权益。因此，中央银行其所有者权益是国有资产，属于国家所有。但其他资产，如负债形成的资产，就并非是国有资产，而是中央银行自身的财产。根据法人人格独立的原则，法人自身的财产是不属于国有资产的，因为那是法人所有的财产，这是我国2005年出台的《公司法》所确立的基本原则。循此逻辑，外汇储备是中央银行通过负债而形成的资产，故外汇储备不是通常意义上的国有资产，而是归央行自身所有的资产。央行作为独立法人，享有外汇储备的所有权。

2、从出资来源的角度看。

我们也可将央行作为私法人在市场上从事的政府采购行为与在外汇市场上本外币买卖行为作一比较。央行从事政府采购。在市场上购置办公用品，经费来源于财政拨款；而用于购入外汇储备的资金并非源于财政经费，而是央行自身货币发行。央行购入外汇储备事实上是它的公务行为，储备作为资产计人央行的资产负债表。储备购买行为同时就是人民币发行行为，基于资产与负债相对应的原则，只有在法律上承认央行对储备享有所有权，才能在法律上同时确认央行还是等值人民币的债务人，对其自身债务负责：而对于央行购买的办公用品，由于资金来源于财政经费，且购买行为仅是私法意义上的买卖行为而非其公务行为，办公用品也仅是央行借以实施其公务的工具，在法律上被定性为公务用公产，该笔资产也并不计入央行自身资产负债表，故央行对其不享有所有权而仅有使用管理权。办公用品的所有权人是国家。财政部作为所有权人代表，有权对央行所买的办公用品的使用予以监督管理。可见，从出资来源的角度分析，遵循“谁出资、谁所有”的原则，外汇储备的所有权应归属央行。

(二)外汇储备在终极意义上仍属于国家

1、从货币发行是国家主权行为的角度看。

货币是每个拥有最高权力的国家所享有的货币铸造权利的产物。中央银行拥有垄断发行货币的特权，这是构成中央银行的基本条件，也是由央行独特的法律地位决定的。由于货币如何发行，发行多少，不仅直接影响币值，而且通过信用业务对调节货币流通也有重要作用，它直接影响国民经济的发展，因而现代各国几乎都将货币发行的垄断权以立法的形式明确授予央行，使其成为全国唯一的货币发行机构。货币发行权是一国货币主权的重要组成部分，央行发行货币，购入外汇储备的行为，也就不应简单理解为央行作为独立金融企业法人的买卖行为，而应看作是央行作为主权者的代表，在外汇市场发行货币的行为。通过卖出人民币购入的外汇，也就不应被简单理解为作为金融企业法人的央行自身的财产，而是国家货币发行所获之对价。由于货币发行是国家行为，由此获得的外汇储备从应然意义上也应视为国家所有。

2、从所有权领域，我国机关法人地位面对国家弱化的角度看。

大陆法系国家普遍承认国家主体的二元结构。即国家在法律意义上同时具有两个不同的法律主体身份：一个是国库，把国家当作一个“营业主体”或私法人；另一个是实际的国家，即作为公法人的国家。同时，大陆法系国家不承认一般国家机关的独立法人地位，国家与其机关的关系原则上为法人与其机关的关系。国家具有法律上的独立人格，而行政机关为国家法人设置的执行机关，行使公权力并代表国家为各种行政行为，其效果归属于国家。也即，行政机关为国家法人的构成部分，本身无法律上的独立人格。在所有权这一私法领域，行政机关所管理使用的财产之所有权一般也都归属国库。

而我国承袭前苏联民法的影响，在对公共机构的法律地位的立法设计上，由《民法通则》第五十条确立了公共机构普遍法人化的立法例：国家机关系机关法人。故中国人民银行系机关法人。但值得注意的是，我国民法尽管规定了公共机构的普遍法人化，但因为政治上的中央集权，故同时存在另外一个与法人化相逆的过程——非法人化的现象，主要体现为国家机关事实上的非法人化。因为对国家机关而言，实际上任何上级组织都拥有毫无阻碍地剥夺和再分配下属组织资产负债表上的财产的权利，甚至在涉及其他民事法律关系时，上级组织也可成为其当然的代表人，而不允许下级组织再行参与。在我国民事立法上，国家与国家机关之间的关系很特殊，从所有权的角度而言，尽管国家机关在我国民法上可以成为法人，但在所有权领域，国家机关却不能成为国有财产的所有权人。在国家和其机关的内部关系上，国家机关在国家面前也不具有主体资格，而是类似于公司分支机构与公司之间的关系。例如，在国家机关之间涉及国有财产的占有使用问题时，只能通过行政裁决的方式处理，不能向法院提起民事或行政诉讼。可见我国国家机关的法人地位是不完全的，有限的。因此，在所有权领域，我国中央银行在面对国家(国库)这一主体时，同样不具有法律上的独立主体资格，国家(国库)才是真正的、终极意义上的所有权人。而国家(国库)又是虚拟的法律主体，必须由政府，且中央政府来代表国家(国库)。行文至此，就不难理解为何先后动用外汇储备设立汇金公司、中投公司非得由中央政府——国务院牵

头的法理原因了。在我国，外汇储备终极所有权属于国库，中央政府——国务院是国库的法定代表人。

3、从外汇储备的用途及所有权行使的特点来看。

从外汇储备的用途以及其所有权行使特点看，外汇储备所有权符合公共所有权，即国家所有权的性质。国家所有权最大的特点在于私人自治与自由的缺失。私人所有权的主体享有充分甚至绝对的财产自由，作为传统民法的三大基本原则之一的私有财产神圣不可侵犯原则。构成了西方近代以私人财产权利为核心的观念和制度体系。而国家所有权受严格公共利益目的和公法的限制。从一定程度上讲，公共所有权的客体，类似于目的性财产，这个目的就是公共利益，因此“政府的所有活动都在于促进社会的幸福和繁荣。”，由于受到公共利益目的限制，导致了某些因其自然属性或法律规定而具有公共利益目的的国有财产，原则上不得转让、不得被强制执行、不得为他人设定他物权，不得以取得时效取得。外汇储备是我国央行能随时用来干预外汇市场、支付国际收支差额的资产，用途限定于公共利益——稳定汇率、维持国际收支平衡等公共目标。央行在处分上受到公共利益目标的严格限制，管理以流动性、安全性为首要目标，赢利性退居其次，不得如同私法主体般随意处分或追求盈利。其次，设立在国有资产上的不仅有权利，而且有权力。从某种意义上说，国有资产是权力的化身或载体，凡是国有资产存在之处，即有权力栖身之所。正是因为外汇储备作为国家公共资产，承载国家公共权力，才使其基于国家主权享有强制执行韶免权的特权。外汇储备享有主权豁免已是国际法的通例。如我国就制定了《中华人民共和国外国中央银行财产司法强制措施豁免法》，保障各国外汇储备在我国投资享有主权豁免权。而外汇储备所享有的这一特权正是建立于国家公共财产的法律性质基础之上的。

二、中国外汇储备的性质分析——从经济学、会计学、法学的多维展开

(一)从经济学的视角分析——铸币税

1、铸币税概述。

铸币税是一个特定的经济范畴，它不是通常意义上的税收概念，而是铸造和发行货币所得到的特殊收益。封建时期的欧洲，铸造货币(把金块变成金币)是封建君主和大领主的一种特权。君主或大领主在铸造货币之后，要向购买铸币者收取一笔费用，一是作为铸造货币的成本，二是作为君主或大领主铸币的净收入。这笔净收入，是封建君主和领主利用他们的特权而取得的，类似于国家通过权力征收的税收，铸币税由此得名，它的基本含义是铸造货币所得到的收益。在金属货币时代早期，因货币本身的价值与它所代表的价值相等，故铸币税即指纯粹的铸币费用。但到了金属货币时代的后期，铸币者发现货币本身的价值即使低于其面额，也不影响其按照面额大小在市场上流通。因而没有必要用足值足量的贵金属来铸造货币。这样，铸币者能够按没有十足成色和重量的贵金属来铸造货币，从而得到货币面额大于实际价值的额外差价收入。这个差价就是铸币税，此时铸币税的概念已非其本义——铸币费用了。随着人类进入信用货币时代，纸币和其它信用工具逐渐完全取代金属货币，成为流通货币的主体。由于纸币的印制、发行成本很小，因此铸币税几乎就等于货币面额。由于国家垄断货币发行权，可以通过货币的发行取得人们生产的商品或提供的劳务，铸币税被定义为中央银行基础货币的增量减去印制、发行货币费用之后的实际价值量。对中央银行来说铸币税是一种债务收入，而不是无须偿还的收益。在货币发行权归属财政，现代中央银行制度建立以前，铸币税是财政收入。各个国家的国库直接管理和发行货币，形成的铸币税收入与税收一样用于财政支出。在中央银行独立后，货币发行权集中在央行，也使铸币税成为央行的资产。

2、外汇储备是央行的铸币税。

上文已述我国用于购汇作为外汇储备的人民币资金不是来自财政拨款，央行自己也没有“收入”，购汇人民币资金来自央行行使国家信用，直接发行货币的结果。央行的外汇资产与货币发行(外汇占款)是直接对应的，外汇储备的基础是国家信用和货币发行。因此，根据我国外汇储备形成机制，如果将外汇储备视为商品，那么外汇储备是中央银行通过发行货币与持汇主体等价交换而来，而央行发钞成本相较货币面额几乎可忽略不计，因此外汇储备的本质就是央行通过货币发行得到的发行收入，是央行所获得的铸币税。

(二)从会计学的角度分析——对本国居民的债务、对外国非居民的债权

1、对本国居民的债务。

从会计学的角度看，在数量上，任何一个企业的所有资产与所有权益的总额必定相等。所以有了会计恒等式：资产=权益或资产=负债+所有者权益。一个经济主体的资产和权益是对同一事物从两个不同角度观察和分析的结果。有一定数额的资产，必有相应的权益；反之亦然。所以，资产与权益是相互依存的，是同一枚硬币的两面。也即，如果从财产来源的角度(权益)分析，我们可发现，企业财产要么是借款，要么是资本金；而如果从财产的运用(资产)视角来观察，则财产表现为厂房、机器设备或对外投资等等。

外汇储备是我国央行通过发放基础货币的形式产生的，构成央行资产负债表内的资产项，同时相应投放的等值人民币构成外汇占款，因货币本质即为央行不付息的债务，构成央行的负债，因此，外汇储备与相应的外汇占款实则是一枚硬币的两面，究其实质而言，从其来源看，就是央行对本国居民的负债。因此，如同企业向银行借款后用该笔资金购入机器设备一样，我们也可以把外汇储备看成是央行向本国居民融资(货币即债务凭证)后所购的资产，前者的机器设备和后者的外汇储备，在此情境下性质完全相同，都是债务性资产，对应的都是负债。因此，说外汇储备是对本国居民的债务，正是将中央银行作为一个会计主体，从外汇储备来源(权益)角度所作的结论。

2、对外国非居民的债权。

货币发行是国家主权行为，任何国家都不能随意发行他国货币(否则只能是假币)，因此全球流通和储备的国际储备货币，如美元，归根结底都是从美国投放和分流出来的，其实际头寸最终都保留在美国，体现在美国金融机构(包括美联储)的资产负债表上。由此，在全球范同内，无论是投资，还是贸易、非贸易的往来，不管是直接与美国发生往来，还是与其他国家发生往来，凡以美元进行清算，真实的美元头寸最终都会归并到美国的金融机构。s也就是说，美元用于全球支付清算并被广泛持有或储备，只是一种转账记录，实际上只是表象，其他国家的美元储备或美元资产只是“影子账户”，代表着债权和处分权。

同样，中国人民银行和境内商业银行的美元与人民币之间的买卖，积累外汇储备的行为，其资金清算最终也仍然必须通过美国，我国中央银行所获得的美元储备，无论是最初形式在美国银行的存款，还是其后的投资购买美国国债或政府机构债券，客观上同样必须保留在境外，最终体现为对境外主体(美国银行、美国政府或政府机构)的债权。这是储备货币清算的

客观过程决定的，不以我国央行意志为转移。

这样，从财产运用(资产)的角度看，我国外汇储备集中在央行，由央行在境外投资，以银行存款或外国政府债券或高信用等级政府机构债券等各种金融资产形式存在。因此，外汇储备又是央行持有的对外国非居民的债权。无论是外汇存款还是外国债券，本质上都是债权。事实上即使央行持有外币现钞，由于各国纸币的本质均为债权债务凭证，因此央行持有的仍是对外国的债权。

(三)从法学的角度分析——国家公产和国家私产

1、国家公产、国家私产理论概述。

在传统的资本主义国家，无论是在大陆法系国家，还是英美法系国家，它们的国有财产的双重结构基本上相同，只是称谓不同而已。大陆法系国家特别是法国法系国家基本上采用国家公产和国家私产的概念‘。国家公产与私产区分的主要标准在于根据国有财产的目的和用途。在大陆法，国家公产是指国家所拥有的直接供公众使用的和为公众服务的目的而由国家机关和公共机构使用的具有特殊法律地位的国有财产，包括行政财产和公共财产；国家私产是指国家机构可以为了自己的类似于私人的私的需求而拥有的财产，因而该财产服从于私法的一般规范。在英美法系国家采用的是国有商业性财产和非商业性财产的概念，证明了两种类型的财产在事实上的存在。

我国国有财产法律上虽没有正式采用国家公产和国家私产的概念，但事实上也同样存在国有财产的双重结构现象：早先民法学者采用国家专有财产和非国家专有财产的区分，近期学者对国有资产采用经营性、非经营性、资源性国有资产或经营性、行政事业性、资源性国有资产的区分，同样证明了两种类型的财产在我国事实上的存在。尽管我国立法未采用国有财产公产、私产的分类，现有学说分类也不统一，但鉴于该分类简单、清晰，为便于理解，以下采用国家公产、私产理论对外汇储备的法学性质进行论述。

2、外汇储备的基本属性——国家公产。

外汇储备用于稳定汇率、弥补国际收支赤字等特定用途，是央行履行其公务所不可缺失的公务用财产，因此是一种类似货币资金形态的公务用公产，属于国家公产中的行政公产当无疑义。但由于外汇储备本身的特殊性，导致其作为国家公产在法律规制上有自身特殊性。

行政公产如国家机关办公楼、办公用品等，一般以其使用价值履行公务，原则上不具有可流通性，即原则上不得被私有化。如日本《国有财产法》规定：“不得将行政财产进行租赁、交换、出售、转让、信托、用于出资、或对其设定私权。”但对外汇储备而言，本身就是一种以债权形态存在的虚拟资产和组合资产，无实物形态，在市场交易中以其交换价值而非使用价值履行公务，追求清偿债务、汇率稳定等公共政策目标。央行对储备管理首要追求的是储备的流动性、安全性，维持储备的购买力，而储备具体的形态(是存款还是债券，抑或何种债券，何种币种)则是次要的。因此，外汇储备重在资产的价值与交换价值，而非其具体使用价值。故外汇储备作为国家公产，对一般公产禁止流通转让的原则适用例外，它应具有绝对的可流通性、可转让性。也可将具体储备资产卖与私人而私有化(但交换价值仍归央行)，如此才能维持储备的高度流动性。

3、外汇储备的附属属性——国家私产。

外汇储备就其应然意义而言，是有着特定用途的、以应付不时之需的一种储备资产，它应当具备高流动性，随时待命以行使它的这些特定功能。因此，传统的储备管理始终以安全性、流动性为首要目标，但目前还有一个共同的趋势就是，有越来越多的国家正在向积极的外汇储备管理战略转变，在保持外汇储备流动性、安全性的前提下，也尽可能地追求更高的收益。在IMF开展的外汇储备管理国别调查中，有多家央行表示其储备资产分为流动类和投资类乃至更多。不同类的储备有不同的管理指南，投资类的储备管理更注重收益。除实行分类管理外，很多国家还为此成立专门的政府投资机构，即目前国际金融界通称的主权财富基金来经营管理国家外汇资产。如我国就于2007年专门设立了中国投资有限责任公司来管理从央行转移过来的国家外汇储备，从事商业化经营，追求收益最大化。外汇储备经营管理上的此种变化，说明其除国家公产外，还附属带有国家私产的性质。这种公私交融的法律属性是难以清楚分离的。当然，相较于储备国家公产的主要属性，其追求盈利性、作为私产的属性是次要的、附属的，甚至可说是为其公产属性服务的。公产属性作为基本属性是由于外汇储备所承载的维护国家金融安全这一公共利益目标的根本性任务所决定的。因此，外汇储备是集公共性与赢利性于一身，客观上同时发挥公共产品和非公共产品功能，并在资产的物理状态上不可分割的一种特殊公共资产。

外汇储备这种作为一项财产同时兼备国家公产、私产的特性是极为特殊、极为个别的。在大陆法，尽管国家公产与私产间并不存在绝对不可逾越的界线，在公共用途废止后，国家公产通过法定程序可依法变更为国家私产转而追求盈利，但那是一项财产在不同的时间段分别具有国家公产或私产的身份，而非同时兼而有之。

三、总结

外汇储备的权属、性质具有多样性，如同一个立体几何中的多面体一样，从不同的角度出发，可得出不同的结论。外汇储备的所有权归属如同中央银行法律性质一般，公私融合却又非公非私，应然意义上它是国有财产，属于全民：实然意义上它属于央行所有。在经济学视野下，它是铸币税；在会计学平台上，它是债权债务的复合体；在法学视野下，它兼具国家公产和国家私产的特征。这种极其特殊的法律性质，在一国国有财产中，除了外汇储备之外，再无出其右了。

(责任编辑：姜天鹰)

作者：吴汉铭