环境行政公益诉讼分析论文

摘要：司法实践证明，检察机关提起行政公益诉讼，不仅有利于监督行政权，更有利于维护国家利益和社会公共利益。当前，我国检察机关提起行政公益诉讼还存在办案人员不足、受案范围过窄、诉讼程序规定不明确等问题，因此，应加强检察机关行政公益诉讼队伍建设，通过立法的方式扩大行政公益诉讼的受案范围，同时进一步完善行政公益诉讼程序。下面是小编整理的《环境行政公益诉讼分析论文(精选3篇)》，供大家参考借鉴，希望可以帮助到有需要的朋友。

环境行政公益诉讼分析论文 篇1：

检察机关提起行政公益诉讼的举证责任

摘 要：从行政公益诉讼试点的情况来看，在行政公益诉讼中主要由检察机关承担举证责任，公益受到侵害是检察机关承担举证责任的主要内容，行政机关不承担主要举证责任。本文认为，配置行政公益诉讼举证责任，应当考虑诉讼的目的、依法行政原则、与证据距离的远近、先前程序中的举证责任分配情况等因素。在行政公益诉讼中，应当明晰作为和不作为两类行政公益诉讼的举证责任，以期完善检察机关调查取证制度。

关 键 词：行政公益诉讼；检察机关；举证责任

2015年7月1日，全国人大常委会授权最高人民检察院在北京等13个地区开展公益诉讼试点工作。随着公益诉讼试点工作的不断推进，举证责任制度逐渐成为试点中检察机关提起行政公益诉讼的主要困难和争议之一。在为期两年的公益诉讼试点工作即将结束之际，学界对公益诉讼试点工作的具体情况和公益诉讼试点工作取得的成效及存在问题开展了广泛研究，尝试为推动公益诉讼制度科学化、法治化发展提供理论支持。例如杨解君和李俊宏围绕公益诉讼试点中检察机关的角色定位、提起公益诉讼的程序建构、提起公益诉讼的条件与案件范围，以及试点过程中的其他实践问题进行了全面深入的分析。[1]胡卫列和田凯就检察机关提起行政公益诉讼试点一年多来的进展情况、主要特点、取得的成效和面临的问题进行了全面分析，并对如何科学认识立法路径、起诉前提、受案范围、案件数量四个问题阐述了独到见解。[2]刘艺就检察公益诉讼司法实践的探索历程、本土需求与生发条件、基本框架与理论探索进行了系统论述。[3]然而，尚未有学者就行政公益诉讼试点中的举证责任问题进行专门研究。杨解君、胡卫列、刘艺等学者虽然在研究中对行政公益诉讼试点中的举证责任问题有所涉及，但囿于研究未聚焦此问题，因而在描述现状、揭示问题和提出对策等方面未展开深入论述。本文结合行政公益诉讼试点以来的相关案例，以行政公益诉讼中的举证责任为研究对象，揭示试点实践中存在的突出问题，并就行政公益诉讼中如何配置举证责任提出建议。

一、行政公益诉讼试点中承担举证责任的现状

我国诉讼法和证据法领域相关学者对举证责任的概念已进行过大量讨论和研究并已形成共识。举证责任“是证明主体为了使自己的诉讼主张得到法院裁判确认所承担的提供和运用证据支持自己的主张以避免对于己方不利的诉讼后果的责任。”[4]举证责任是诉讼制度的关键环节，所解决的是应当由谁来“提出主张、提供证据、进行说服，并且在举证不能的情况下承担不利后果”[5]的问题。行政公益诉讼中的举证责任关系到作为公益诉讼人和被告承担举证责任范围的问题，是检察机关提起行政公益诉讼的重要制度和关键环节。

（一）行政公益诉讼试点中主要由检察机关承担举证责任

从现行有关行政公益诉讼的制度规定来看，只有最高人民检察院通过的《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》（以下简称《高检院实施办法》）以“列举+兜底”的方式对检察机关提起行政公益诉讼中的举证责任作出了简单规定，而最高人民法院通过的《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》（以下简称《高法院实施办法》）并未对审理行政公益诉讼案件的举证责任作出任何规定。《高检院实施办法》第45条规定：“人民检察院提起行政公益诉讼，对下列事项承担举证责任：（一）证明起诉符合法定条件；（二）人民检察院履行诉前程序提出检察建议且行政机关拒不纠正违法行为或者不履行法定职责的事实；（三）其他应当由人民检察院承担举证责任的事项。”可见，在《高检院实施办法》所列举规定的举证责任中，只有第二项是相对明确的，对第一项和第三项举证责任应如何理解，已成为检察机关提起行政公益诉讼试点工作中的关键问题。有学者认为，《高检院实施办法》第45条第1项中的“证明起诉符合法定条件”应包括检察机关提起行政公益诉讼的五个实质要件、两个形式要件；第3项兜底条款中的“其他事项”应包括被告负有法定监管职责以及国家和社会公共利益受到侵害的事实。①

在試点实践中，13个试点地区的检察机关也基本上在这些事项范围内承担举证责任。例如：在内蒙古自治区苏尼特左旗人民检察院诉苏尼特左旗生态保护局不履行法定职责案中（以下简称苏尼特左旗生态保护局案），苏尼特左旗人民检察院在庭审中共出示了五组证据，分别证明以下事项：第一，证明被告具有对草原进行监管的法定职责；第二，证明被告未履行法定职责、未及时制止违法行为的事实；第三，证明检察机关已履行向被告提出检察建议、督促其依法履行职责的诉前程序；第四，证明被告在收到检察建议后仍未能有效纠正违法行为，造成国家和社会公共利益依然处于受侵害状态；第五，证明国家和社会公共利益依然处于受到侵害的状态及其严重程度。综上，可以认为第一、二组证据证明了《高检院实施办法》第45条第1项规定的“起诉符合法定条件”，第三、四组证据证明了《高检院实施办法》第45条第2项规定的“人民检察院已在诉前程序提出检察建议且行政机关不履行法定职责的事实”，第五组证据证明了《高检院实施办法》第45条第3项规定的“其他应当由人民检察院承担举证责任的事项”。因此，在行政公益诉讼试点实践中，检察机关除了对《高检院实施办法》第45条明确列举的“已履行诉前程序提出检察建议且行政机关拒不纠正违法行为或者不履行法定职责的事实”承担举证责任以外，还需要就检察机关为适格原告、行政机关为适格被告、案件属于行政公益诉讼受案范围等起诉符合法定条件的程序性事项以及国家和公共利益受到侵害的事实承担举证责任。

（二）公益受到侵害是试点中检察机关承担举证责任的主要内容

相比证明起诉符合法定条件，以及已履行诉前程序提出检察建议且行政机关拒不纠正违法行为或者不履行法定职责的事实，证实国家和社会公共利益受到侵害的状态，是检察机关承担举证责任最重要和最困难的内容。因为检察机关对国家和社会公共利益受到侵害的状态承担举证责任，就意味着检察机关要证明相关行为与国家和社会公共利益受到侵害的事实之间具有因果关系以及国家和社会公共利益受到侵害的程度，这对于不具有专业知识和鉴定能力的检察机关来说是十分困难的。例如：在庆城县人民检察院诉庆城县环境保护局怠于履行法定职责一案中，检察机关采取委托西安圆方公司进行废弃检测、委托西安石油大学进行鉴定并提供环境监理报告、建设项目环保设施竣工验收监测报告和环境影响报告书等方式，才证实了轻烃回收厂的违法排放尾气行为与周边群众生活生产困难、生态环境遭到破坏具有因果关系，同时证明了空气受到污染的严重程度。在苏尼特左旗生态保护局案中，检察机关为了证实国家和社会公共利益受到侵害的状态，对涉嫌排污的9家企业进行了两次询问，对污染地区进行了现场测绘和航拍，并委托专家针对污染地区的环境损害情况进行了评估。这些案件只是检察机关开展行政公益诉讼的个案。试点期间，各地方检察机关还集中力量查办了一批侵害国家和社会公共利益的案件。但这些案件牵扯了检察机关大量的人力和财力，给办案经费有限、办案期限紧张的检察机关带来了严峻挑战。可见，证明国家和社会公共利益受到侵害的事实是检察机关最为关键和负担最重的举证责任事项。《高检院实施办法》第45条虽然明确规定“人民检察院应对已履行诉前程序提出检察建议且行政机关拒不纠正违法行为或者不履行法定职责的事实承担举证责任”，但从试点的实践情况来看，检察机关还应对起诉符合法定条件等其他事项承担举证责任。其中，对于检察机关而言，最为关键和负担最重的是对国家和社会公共利益受到侵害的事实承担举证责任。

（三）行政机关在行政公益诉讼试点中不承担举证责任

从制度方面来看，《高检院实施办法》仅规定了检察机关承担举证责任的事项，并未规定行政机关需要承担举证责任。由此可以认为，《高检院实施办法》是最高人民检察院通过的司法解释，它可以为检察机关设定行政公益诉讼中举证责任方面的义务，但却无法规定行政机关在举证责任方面应当承担的责任。另外，试点阶段的相关案例也表明，检察机关就行政公益诉讼中的几乎所有事项承担举证责任，行政机关虽然在庭审中也会向法庭出示相关证据，但并不承担因举证不能而导致败诉的后果。例如：在贵州省金沙县人民检察院诉毕节市七星关区大银镇人民政府不履行行政职权一案中，被告大银镇人民政府向法庭提交了大银镇人民政府《关于集镇生活垃圾临时填埋场处理情况回复》《关于集镇生活垃圾临时填埋场整改相关情况报告》《“绿保”垃圾裂解炉及成套烟气净化设备建造协议》、整改措施相关现场照片、七星关区大銀镇垃圾中转站勘测定界图等证据，并请证人赵彪出庭作证，以证明不存在严重危害当地环境的情况和大银镇政府已采取了相关补救措施。而被告举证并不是承担举证责任的表现，也不会引起因举证不能而导致败诉的后果。

总之，在行政公益诉讼试点阶段，作为公益诉讼人的检察机关承担了全部举证责任，作为被告的行政机关可以提出举证，但不承担任何举证责任。

二、行政公益诉讼举证责任配置的原理

通过前一部分的讨论可知，试点中的行政公益诉讼主要由检察机关承担举证责任，由此检察机关所承担的举证责任过重也成为了许多试点地区检察机关反映最为突出且集中的问题之一。地方检察机关寄希望于从制度层面完善行政公益诉讼举证责任制度。然而，检察机关承担举证责任范围的大小只是试点过程中反映出的实际问题或困难。而从根本上认识并解决行政公益诉讼举证责任制度存在的问题，首先需要厘清举证责任的配置原理等理论问题。

从目前学界对行政公益诉讼举证责任制度的研究来看，对于举证责任究竟如何配置尚未形成统一认识。概括起来主要有三种观点：一是认为不应突破行政诉讼“举证责任倒置”的规则。如有学者认为：“在行政公益诉讼案件中，行政机关取证时更具有专业性与便利性，且行政机关应当证明行政行为的合法性。因此，在行政公益诉讼中应实行一般行政诉讼中的举证责任倒置规则。”[6]二是认为应当遵循民事诉讼“谁主张，谁举证”的规则。如有些检察机关的工作人员认为：“检察机关具有法律专业人才和专业优势，举证能力较强，由检察机关在原则上承担举证责任是合理的。此外，行政行为具有公定力，检察机关必须有足够证据，才能对其提出质疑，否则不利于行政秩序的稳定。由检察机关举证还有利于防止检察机关滥用行政公益诉讼权。”[7]三是认为应加重被告行政机关的举证责任。如有学者认为：“在行政公益诉讼中，检察机关具有更强的抗辩能力，因此应当加重被告的举证责任，从而更好地证明行政行为的合法性，以达到更好地维护公共利益之目的。”[8]

从近两年行政公益诉讼试点的情况来看，多数地方检察院相关工作人员认为，目前检察机关在行政公益诉讼中的举证责任已经突破了《高检院实施办法》第45条所规定的承担初步的举证责任。检察机关负担大量的举证责任，可以保证其以确凿、充分的证据支持自己的诉讼请求，有利于检察机关谨慎、妥当地处理好每一起行政公益诉讼案件，但如此之重的举证负担是检察机关所无法承受的。举证责任配置是否合理，行政公益诉讼举证责任究竟应当如何配置等问题，还需要从行政公益诉讼举证责任配置的原理来进行探讨。笔者认为，行政公益诉讼举证责任配置的原理主要有以下几个方面：

（一）诉讼的目的

“举证责任作为一项诉讼制度，其设计必然要遵循目的、体现目的、实现目的。”[9]我国的行政诉讼是建立在主观诉讼基础之上的以保护公民、法人和其他组织的合法权益为目的的“民告官”诉讼。因此，在举证责任配置方面，行政诉讼选择了由行政机关承担主要举证责任的“举证责任倒置”模式，从而减轻了行政相对人因为举证不能而承担的败诉风险。而在行政公益诉讼中，检察机关提起行政公益诉讼是为了监督行政机关依法履行职责，维护公共利益，属于典型的客观诉讼。因此，从诉讼目的来看，检察机关应当就客观法律秩序受到损害以及行政机关的违法行为或者不履行法定职责的事实承担举证责任。

（二）依法行政原则

“依法行政是行政诉讼举证责任分配的根本原则”，[10]其要求行政机关行使权力、管理行政事务必须依法进行，严格履行法律赋予的行政职责，不得超越法律授权。行政机关行使权力、履行职责都应当具有法律依据，是依法行政原则的直接体现，也是在行政诉讼中行政机关承担主要举证责任的重要原因。因此，在行政公益诉讼中，行政机关应当就其履行法定职责及其合法性承担举证责任。

（三）与证据距离的远近

“证据距离是当事人控制证据可能性的度量。”[11]在举证责任的配置上，证据距离的远近是衡量诉讼双方取证能力的重要因素。“德国学者莱纳克认为，拥有更多的举证可能性的一方当事人，应负该事实的举证责任。如果一方当事人远离证据，他就没有可能得到，那么此类案件就应当由保持该证据的一方承担举证的责任。”[12]因此，在行政公益诉讼中，应当将与证据距离的远近作为考量举证责任配置的原理之一。例如：对于行政机关是否负有履行特定法定职责的举证责任，应当由与相关法律授权、三定方案等依据距离较近的行政机关承担举证责任。倘若行政机关不能证明自身不具有相应法定职责，就应当推定行政机关具有相应法定职责。

（四）先前程序中的举证责任分配情况

行政机关针对行政相对人作出行政行为之前，需要经过调查取证、听证等程序环节。这些程序环节都由行政机关主导，相关材料、证据也由行政机关保存，事后作为行政机关作出行政决定的依据。倘若行政相对人对该行政决定不服提起行政复议或行政诉讼，就理应由主导程序进行并保存相关证据材料的行政机关承担举证责任。可以说，“行政诉讼举证责任是行政程序证明责任的延续和再现。”[13]因此，在行政公益诉讼中，诉前主导调查、取证等程序的检察机关应当对相关事实承担举证责任。虽然检察院承担着绝大部分的举证责任，也增加了检察机关的工作量，但从行政公益诉讼举证责任配置的原理来看，这部分举证责任仍属于检察机关应承担的合理范围。

三、完善行政公益诉讼举证责任制度的路径

试点地区检察机关对行政公益诉讼中承担举证责任的认识偏差，主要是《高检院实施办法》未对公益诉讼人需要就国家和社会公共利益受到侵害的事实承担举证责任予以明确规定造成的。只有通过对《高检院实施办法》的相关条文进行解释，才能得出检察机关应当对国家和社会公共利益受到侵害的事实承担举证责任这一结论。

（一）明晰作为和不作为两类行政公益诉讼的举证责任

《高检院实施办法》规定：“人民检察院应就履行诉前程序提出检察建议且行政机关拒不纠正违法行为或者不履行法定职责的事实等承担举证责任。”这一规定未区分行政机关违法行使职权与不履行法定职责案件的情况。试点工作开展以来，由于实践中极少出现检察机关针对行政机关违法行使职权而提起的行政公益诉讼案件，①因此，也未对行政机关违法行使职权类行政公益诉讼案件的举证责任予以足够关注。从学界对行政公益诉讼举证责任配置的研究成果来看，大部分学者并未区分作为与不作为行政公益诉讼的举证责任，而将其混同论之。如有学者认为：“检察机关提起公益诉讼，并不改变行政机关在诉讼中的举证责任。但由于检察机关本身掌握了公共利益受到侵害的证据，而且也有一定的调查核实权力和证明能力，因此，检察机关在公益诉讼中，通常会积极承担推进说明的证明责任。”[14]“行政公益诉讼在本质上仍属于行政诉讼，故在原则上仍应按照《行政诉讼法》的规定由行政机关来承担举证责任。检察机关可以就行政机关滥用职权的事实、行政行为的违法性及其公益损害后果进行举证，但公益诉讼人提供的证据不成立的，不免除被告的举证责任。”[15]目前，只有少部分学者认为作为与不作为行政公益诉讼案件的举证责任应当有所区别，并提出“在作为类的行政公益诉讼中，由被告承担举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件；在不作为类的行政公益诉讼中，原告应当提供其向被告提出申请的证据，但被告应当依职权主动履行法定职责的，以及原告因正当理由不能提供证据的除外。”[16]

《行政诉讼法》对作为和不作为两类行政行为的举证责任进行了区别规定。在作为类行政行为中，被告对作出的行政行为负举证责任，应当提供作出该行政行为的法律依据和事实证据。这一规定即为“举证责任倒置”规则。主要原因有四个：第一，“举证责任倒置”这一特殊规定考虑了与证据距离的远近因素，体现了“最有利于客观事实再现”的原则。行政机关对其作出的行政行为的依据最为了解，由被告行政机关负责证明其行为的合法性，更有利于客观事实的再现。第二，依法行政原则决定了应当由行政机关承担举证责任。依照依法行政原则，行政机关必须先调查取证，后依据法律规定和事实作出决定。因此，由行政机关承担举证责任，符合依法行政的理念，也有利于制约行政权力。第三，由被告行政机关承担绝大部分举证责任，是行政诉讼法“保护公民、法人和其他组织合法权益”的目的所决定的。第四，行政机关主导行政执法中的调查、取证等程序，决定了其在行政诉讼中承担相应的举证责任。而在不作为类行政行为中，依据《行政诉讼法》第38条的规定，原告原则上应当提供其向被告提出申请的证据。在行政赔偿或补偿案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。这样配置举证责任的原因是当事人比行政机关更容易证明其向行政机关提出过相关申请以及自己受到损害的状况。另外，举证责任的配置，是对诉讼目的、与证据距离的远近等多重价值进行权衡选择后的结果。行政公益诉讼有行政机关违法行使职权和不作为而造成公共利益受到侵害两种情况，因此，在作为与不作为两类行政公益诉讼案件中应当对举证责任作出区别规定。

事实上，行政公益诉讼中的举证责任有程序性事项和实体性事项之分。在程序性事项中，无论是作为类还是不作为类行政公益诉讼案件，检察机关都应当以检察机关为适格原告，行政机关为适格被告，案件属于行政公益诉讼受案范围，已履行诉前程序提出检察建议等符合起诉条件的程序性事项承担举证责任。但在实体性事项中，作为与不作为两类行政公益诉讼的举证责任是存在区别的。

在作为类行政公益诉讼中，应当由行政机关承担主要举证责任，以证明行政机关并未违法行使职权。首先，由于行政机关应当根据法律的规定作出行政行为，依据依法行政原则，行政机关应当提供作出行政行为的法律依据。其次，从与证据距离的远近这一角度来看，行政机关对其作出的行政行为的依据最为了解，提供证据更为便利。再次，行政机关在法庭中提供证据，是对行政机关主导行政执法中调查、取证等程序的延续。因此，在作为类行政公益诉讼中，应当适用“举证责任倒置”规则，由行政机关承担主要的举证责任。在不作为类行政公益诉讼中，检察机关应当就行政机关不履行法定职责以及公共利益受到的侵害承担举证责任。对于实践中大量存在的不完全作为类行政公益诉讼案件，检察机关应当就以下内容承担举证责任：第一，行政机关已履行的行政职责未能有效维护公共利益；第二，行政机关应当履行但未履行维护公共利益的其他法定职责；第三，国家和社会公共利益受到侵害。从诉讼目的来看，检察机关提起行政公益诉讼是为了监督行政机关依法履行职责，维护公共利益，是典型的客观诉讼。因此，检察机关应当就客观法律秩序受到损害以及行政机关不履行法定职责的事实承担举证责任。而行政机关不可能主动证明自己未履行法定职责以及对国家和社会公共利益造成了侵害，否则就违反了“不得自证其罪”的证据规则。从先前程序中的举证责任配置情况来看，在行政公益诉讼中，由检察机关主导诉前调查、取证等程序，诉前获得的证据也应在庭审过程中提交法庭，作为证明行政机关不履行法定职责的證据。因此，由检察机关承担举证责任更为科学、合理。

从法律位阶和制定主体的角度来看，《高检院实施办法》是由高检院通过的司法解释，它可以规定检察机关在行政公益诉讼中的举证责任，但却无法对行政机关在行政公益诉讼中应承担的举证责任予以规定。这也是目前《高检院实施办法》并未区分作为类与不作为类行政公益诉讼举证责任的原因之一。因此，在将来的公益诉讼立法或修法中，应将行政机关违法行使职权类和不作为类行政公益诉讼的举证责任作出区别规定，同时以列举的方式明确规定检察机关和行政机关分别应承担的举证责任事项。

（二）完善检察机关调查取证制度

在试点过程中，多数检察机关相关工作人员反映，检察机关对国家和社会公共利益受到侵害的事实承担举证责任不仅非常困难，而且也远远超过了《高检院实施办法》第45条所列举的范围。这种误解的产生一方面是由于《高检院实施办法》第45条未明确列出检察机关需要对国家和社会公共利益受到侵害的事实承担举证责任，另一方面也反映出检察机关在对国家和社会公共利益受到侵害的事实进行调查取证的难度，检察机关承受了“不能承受的举证之重”。

从客观上看，行政行为具有多样性、复杂性、封闭性，相关的法律法规也时常出现相互矛盾、不具体、不明确等问题，实践中还存在行政机关不配合等阻力。从主观上看，检察机关对国家和社会公共利益受到侵害的事实承担举证责任，不仅需要耗费大量的人力、物力，还需要办案人员具备相关专业知识。就目前检察机关民行部门的编制配置和工作能力来看，让检察机关承担如此困难的行政公益诉讼举证责任是其力不能及和不现实的。可以认为，实践中检察机关不断反映的举证责任负担过重的问题，归根结底还是检察机关调查取证的问题，具体而言是应当通过哪些机制来支持、保障检察机关调查取证的问题。笔者结合理论界对这一问题的研究成果，分析了实践中检察机关调查取证中存在的主要问题，认为应当采取以下措施以保障检察机关调查取证权的充分实现：

第一，明确检察机关调查取证的相关法律责任。目前，《高检院实施办法》已明确了民行部门具有调阅、复制行政执法卷宗材料，询问行政机关相关人员以及行政相对人、利害关系人、证人等调查取证的权力。除此之外，还应适当增加有效开展调查取证工作的刚性保障措施，规定检察机关调查取证的相关法律责任。因为公益诉讼的核心就是强化对公权力的监督，这是刚性监督，这就要求要有刚性的手段及刚性的规则。比如法律应当规定，对于拒绝配合检察机关进行调查取证的，根据情节严重程度，可向其上级主管部门或者本级人民政府发出检察建议，建议对相关人员进行处分。同时，还需要在人员编制、财政以及装备上给予检察系统民行部门足够的支持和保障。

第二，完善专业鉴定、评估、审计制度。鉴定、评估、审计具有极高的科学性、时效性、中立性，尤其是在生态环境资源保护类案件中更需要专业鉴定机构或专家来鉴定公共利益受到损害的状况。但目前许多省份还没有具有国家资质的环境损害评估、鉴定专业机构。而且，对于生态环境损害类的鉴定费用数额较大，检察机关一般难以承担。因此，应由最高人民检察院建立统一的全国性的环境资源鉴定专家库，并可跨区域委托鉴定，发挥专家在环境司法保护中的积极作用。对于勘验现场，则需要细化具体操作标准，以规范该项调查取证工作，确保勘验笔录作为证据的效力。

【参考文献】

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[13]高家伟.论行政诉讼举证责任[A].罗豪才.行政法论丛（第一卷）[M].法律出版社，1998.479.

[15]季美君.检察机关提起行政公益诉讼的路径[J].中国法律评论，2015，（03）：218-219.

（责任编辑：王秀艳）

作者：王玎

环境行政公益诉讼分析论文 篇2：

我国检察机关提起行政公益诉讼的试点分析与相关制度完善

摘 要：司法实践证明，检察机关提起行政公益诉讼，不仅有利于监督行政权，更有利于维护国家利益和社会公共利益。当前，我国检察机关提起行政公益诉讼还存在办案人员不足、受案范围过窄、诉讼程序规定不明确等问题，因此，应加强检察机关行政公益诉讼队伍建设，通过立法的方式扩大行政公益诉讼的受案范围，同时进一步完善行政公益诉讼程序。

关 键 词：行政公益诉讼；检察机关；检察权；行政权

收稿日期：

作者简介：郑朋树（1976—），男，吉林桦甸人，浙江广播电视大学玉环学院讲师，法学硕士，研究方向为宪法学与行政法学。

基金项目：本文系2017年度台州市哲学社会科学规划课题“检察机关提起行政公益诉讼实证研究”的阶段性成果，项目编号：17GHY10。

近年来，我国学术界对建立行政公益诉讼制度的呼声很高，保护环境、保护资源、保护公共设施都需要建立行政公益诉讼制度。2014年，我国对《行政诉讼法》进行了修订，但对行政诉讼原告的规定没有作出修改，仍规定“只有自身合法权益受到侵害的公民、法人或者其他组织才能提起行政诉讼”。为了弥补我国《行政诉讼法》只保护当事人主观权利的不足，党的十八届四中全会提出要探索建立检察机关提起公益诉讼制度。2015年7月，全国人大常委会授权最高人民检察院在部分地区开展检察机关提起公益诉讼试点工作。[1]随后，最高人民检察院发布了《检察机关提起公益诉讼试点方案》（以下简称《试点方案》），该方案确定在13个省、自治区、直辖市开展检察机关提起行政公益诉讼试点，试点期限为两年。①2016年1月，最高人民检察院发布了《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》（以下简称《检察院试点工作实施办法》），对检察机关提起行政公益诉讼的负责部门、人民检察院的管辖分工、证据调查方式、诉前程序、举证责任等进行了规定。为确保检察机关提起的公益诉讼案件能得到正确审理，最高人民法院于2016年2月发布了《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》（以下简称《法院试点工作实施办法》），对立案登记、检察机关的诉讼权利义务、是否适用人民陪审制等问题进行了规定。截至2017年6月，我国检察机关提起行政公益诉讼试点工作已满两年。在两年的试点过程中，检察机关提起了大量的行政公益诉讼案件，对维护国家及社会公益、促进行政机关依法行政和推进法治政府建设发挥了积极作用。2017年6月27日，全国人大常委会通过了修改《行政诉讼法》的决定，在《行政诉讼法》第25条中增加条款，正式赋予了检察机关提起行政公益诉讼的权限。
一、检察机关提起行政公益诉讼试点情况分析

在两年的试点过程中，我国检察机关共办理公益诉讼案件9053件，人民法院已判决的有437件，检察机关都获得了胜诉。①[2]《检察日报》是发布行政公益诉讼案件最多的报纸之一，因为检察机关提起行政公益诉讼需要报最高人民检察院批准，所以，《检察日报》发布的案例具有一定的代表性和典型性。为了了解试点期间检察机关提起行政公益诉讼案件的情况，笔者对报纸标题含有“行政公益诉讼”内容的文献进行了检索，共收集到行政公益诉讼案例65个。在这65个案例中，北京3个、安徽16个、内蒙古1个、云南1个、陕西3个、甘肃5个、福建2个、山东7个、湖北3个、广东3个、贵州10个、吉林10个、江苏1个。这些案例除一例是由专门检察院（铁路运输检察院）提起，其它的均由地方基层人民检察院提起。被告涉及部门情况如下：环保13个、林业12个、国土25个、卫生2个、财政2个、水务3个、农业3个、街道1个、国税1个、房管1个、水利2个。

试点工作取得了良好的效果。具体而言：一是检察机关提起行政公益诉讼制度被社会所认可。在试点工作开始之前，我国学术界和实务界对检察机关是否适宜提起行政公益诉讼有不同的观点，支持者和反对者各有其理由。通过试点工作，检察机关提起行政公益诉讼的优势逐渐显现出来。检察机关的人员具有法律优势，经费相对有保障，案件线索也比较充足。同时，检察机关提起行政公益诉讼并没有导致自身角色的冲突，也没有利用自己的抗诉权来对案件的审判施加影响。试点工作开展两年以来，试点地区的行政机关已接受了“监督就是支持”的理念，思想上实现了由被动应诉到主动争取支持的转变。说明此项制度符合我国特色检察制度的发展规律，有利于在全国范围内施行。二是检察权对行政权的监督作用进一步加强。检察权由检察机关行使，行政权由行政机关行使，二者由不同的制度加以保障。依据现行法律，检察权范围局限于提起公诉、职务犯罪立案侦查、诉讼监督和监所检察等方面，试点工作赋予了检察机关提起行政公益诉讼资格，使检察权更好地发挥法律监督功能。行政公益诉讼有利于倒逼行政机关依法正确履职，从源头上提升依法行政工作水平，防止行政机关不作为、乱作为。行政公益诉讼亦有利于提升行政机关依法行政意识，进一步加快法治政府建设的步伐。三是维护了国家和社会公共利益。由于行政机关的不作為导致国有资产流失、环境被破坏、资源被滥采的现象时有发生，检察机关提起行政公益诉讼有利于督促行政机关依法履职，更有利于维护国家和社会公益。在已经宣判的检察机关提起行政公益诉讼案件中，人民法院均支持了人民检察院的诉讼请求，判决行政机关不履职行为违法或责令行政机关在限期内履职。试点期间，检察机关督促恢复被污染、破坏的湿地、草原、耕地、林地共计12.9万公顷，督促治理被污染的水源面积达到180余平方公里，督促1700余家企业进行整改，通过公益诉讼挽回直接经济损失达89亿余元。[3]
二、检察机关提起行政公益诉讼试点工作中存在的问题

（一）民行部门工作人员不能适应新要求

当前，我国检察机关在人员配置方面仍存在“重刑事、轻民行”的情况，基层检察机关的民行部门工作人员比较少，导致行政公益诉讼案件办案力量严重不足。行政公益诉讼由于被告的特殊性、案件的复杂性、取证的困难性而对办案人员提出了更高的要求，但由于受检察机关传统业务及工作范围的制约，检察机关民行部门工作人员普遍欠缺办理行政公益诉讼案件所需的专业知识，其侦查能力和调查能力不强，不能完全适应提起行政公益诉讼的新要求。

（二）行政公益诉讼受案范围过窄

《试点方案》《检察院试点工作实施办法》和《法院试点工作实施办法》均规定，在国有资产保护、国有土地使用权出让、资源保护和生态环境保护等领域，有监管职责的行政机关怠于履行职责，如果损害国家或社会公共利益，试点地区的检察机关可以向人民法院提起行政公益诉讼。从相关报道的案例上看，检察机关起诉的也正是国土、环保、林业、水务、农业、国税、财政等部门。从《试点方案》中可以看出，行政公益诉讼受案范围较民事公益诉讼受案范围缺少“食品药品安全领域”一项。行政机关如果在食品药品制定标准、审批等方面怠于履行职责或违法履行职责，不仅会侵害到众多消费者合法权益，也会损害公共利益。因此，在试点工作结束后，全国人大通过立法的方式将行政公益诉讼受案范围从“国有资产保护”改为“国有财产保护”，并增加了“食品药品安全领域”，但从保护国家和社会公共利益的角度出发，行政公益诉讼的受案范围还是过窄，因此，应进一步扩大行政公益诉讼的受案范围。

（三）行政公益诉讼程序尚不完善

一是检察机关诉讼地位界定不明。《试点方案》赋予了检察机关“公益诉讼人”的资格，《法院试点工作实施办法》第14条也规定人民检察院以公益诉讼人身份提起行政公益诉讼，检察机关的诉讼权利义务参照原告，这导致了检察机关在诉讼中地位的不明确，毕竟“公益诉讼人”和原告在诉讼权利义务上有很大的差异。二是行政公益诉讼起诉期限不清。检察机关提起行政公益诉讼必须经过诉前程序，即检察机关应先向行政机关发出检察建议，行政机关应在收到检察建议之日起1个月内给予检察机关书面回复。如果行政机关收到检察建议后，1个月内并没有给予书面答复，检察机关可向人民法院起诉。而对行政机关收到检察建议并按时给予了答复，但检察机关认为行政机关履职不到位、国家和社会公共利益仍在遭受侵害的情况，检察机关是立即起诉还是要等1个月满之后才能起诉，《试点方案》里没有明确说明。三是对上诉权、撤诉权法检认识不一。在行政公益诉讼案件中，检察机关作为“公益诉讼人”如果不服一审人民法院的判决是否可以上诉，《试点方案》并未明确说明。《检察院试点工作实施办法》规定人民检察院在行政公益诉讼过程中可以撤回起诉。对于撤诉权，检察机关认为在符合法定条件的情况下是“决定”撤回起诉而非“申请”撤回起诉。[4]这与《法院试点工作实施办法》中所规定的在人民法院判决或者裁定之前，人民检察院可以申请撤诉，但是否准许则由人民法院裁定不一致。四是诉讼文书如何使用存在争议。部分人民法院在受理检察机关提起的行政公益诉讼案件后，以“传票”的方式通知检察机关派员出庭，并要求出庭人员出具检察长“授权委托书”。“传票”是人民法院签发的要求被传唤人按指定的时间和地点出庭参加诉讼活动的文件，具有强制性，经两次“传票”仍不到庭的当事人可以拘传。在行政公益诉讼过程中，《试点方案》《检察院试点工作实施办法》及《法院试点工作实施办法》均没有对人民法院能否使用“传票”以及要求检察人员出具“授权委托书”作出规定。五是举证责任如何承担还待细化。《检察院试点工作实施办法》规定人民检察院起诉要提交国家和社会公共利益受侵害的证明材料，同时还要证明人民检察院的起诉符合法定条件以及履行了诉前程序。《法院试点工作实施办法》进一步说明了何为“符合起诉条件”。①但以上两个文件中都没有提到行政机关在行政公益诉讼中如何承担举证责任。有学者认为，行政机关在行政公益诉讼试点中不承担举证责任。[5]笔者不赞同这种观点，认为应通过立法或出台司法解释对行政公益诉讼中检察机关和行政机关的举证责任进一步细化。
三、完善我国检察机关提起行政公益诉讼制度的对策

建议修订《人民检察院组织法》，赋予检察机关提起行政公益诉讼的权限，对检察机关提起行政公益诉讼的受案范围、诉前程序、诉讼形式、诉讼地位、举证责任、裁判执行机制等作出具体规定。修订《环境保护法》《消费者权益保护法》等部门法，为检察机关在生态环境、消费者权益维护领域提起行政公益诉讼提供法律依据。[6]

（一）加强检察机关行政公益诉讼队伍建设

检察机关需要组建一支政治过硬、作风优良，既有侦查能力又有庭审能力，同时具有一定行政法理论研究功底的正规化、专业化、职业化办案队伍。一是增加检察机关民行部门办案人员的数量。可以考虑从自侦、公诉、技术、宣传等部门选拔政治性强、业务素质高的干警充实到民行部门，同时要注重办案人员之间的年龄、技能、知识的互补性和协调性。二是提高民行部门办案人员的业务能力。行政公益诉讼对检察人员在业务方面提出了较高的要求。检察人员不仅要善于调查取证、查清客观事实、正确适用法律，还要掌握行政公益诉讼受案范围所涉领域的相关专业知识。②同时，亦要善于将法律与政策有机结合，实现政治效果、法律效果、社会效果相统一。[7]为提高办案人员的业务能力，可以通过邀请专门执法人员、相关专家授课、实地调研等多种方式，提高检察人员发现线索、调查核实、案件汇报、文书写作、出庭公诉等方面的能力。

（二）逐步扩大行政公益诉讼受案范围

一是增加行政公益诉讼案件类型。试点工作开展以来，行政公益诉讼案件主要集中在行政机关怠于履职损害国家和社会公共利益方面。试点工作结束之后，检察机关应将办案范围向行政机关违法行使职权、违法经营决策从而导致生态环境被破坏、資源被滥采、国有资产流失等领域拓展。[8]二是拓展行政公益诉讼的受案范围。最高人民法院于2017年1月公布了第八批指导性案例，其中，湖北省十堰市郧阳区林业局行政公益诉讼案中给公共利益界定了七个标准：重大性、相对性、开放性、基本性、整体性、层次性和发展性。依此标准可以看出，目前一些侵害公共利益的行政机关的行为并没有纳入到行政公益诉讼受案范围。行政机关在预算编制、预算执行、预算调整等各个阶段都可能存在违法行为，这些行政违法行为直接影响到国家收入的支出，损害了国家和社会的公共利益，因此有必要赋予检察机关提起预算行政公益诉讼的资格。如公共工程的审批、招标、发包及建设过程中的违法行政行为应纳入到行政公益诉讼范围。近年来，我国出现了公共工程的建设热潮，这些公共工程从决策、发包到后期的验收都由政府职能部门操作。在这些环节中如果存在违法行政情形，会对社会公众的生命构成威胁，并且会侵害社会公共利益，行政公益诉讼是最后保障。[9]此外，政府部门对公共设施不维护的行政不作为也应纳入到行政公益诉讼范围。公共设施是城市正常运转不可缺少的部分，不仅方便市民生活，也是展示城市魅力的重要载体。公共设施受损而政府部门不加以维护会导致国家和社会公共利益受损，所以这种情形亦应纳入到行政公益诉讼中来。

（三）进一步完善行政公益诉讼程序

一是明确检察机关在行政公益诉讼中的地位。检察机关是我国《宪法》明确规定的法律监督机关，行使检察权体现在对社会生活进行干预，特别是对有损国家和社会公益的行为进行干预。检察机关公共利益代表者的身份决定了其具有公益诉权，提起行政公益诉讼应从保护公益核心目标出发，围绕社会公众所关切的热点问题和相关领域，针对严重损害国家利益和公共利益的重大案件履行好监督职责。学界对于检察机关在行政公益诉讼中的地位存在多种观点，如“原告说”“公诉人说”“法律监督者说”等。《试点方案》将检察机关界定为“公益诉讼人”，采纳了“公诉人说”的观点。有学者认为，检察机关既为法律监督机关又是案件的当事人，其具有的双重身份容易造成角色冲突，不利于诉讼公平；检察机关一旦作为法律监督机关审视行政公益诉讼，其法律地位高于被告和人民法院，破坏了诉讼的基本架构。[10]检察机关提起行政公益诉讼并不是寻求司法救济，而是对行政机关违法行使职权或者不作为进行监督和追诉，这种特性决定了检察机关是以“公益诉讼人”的身份参与公益诉讼，更能体现检察机关的诉讼地位。[11]检察机关作为“公益诉讼人”在庭审中享有一些类似原告的诉讼权利，如提供证据和申请证据保全、申请回避、申请撤诉等，但在“公益诉讼人”的诉讼权利和程序安排上又与原告有所不同。原告首要的价值追求是争取胜诉，而检察机关是代表国家提起行政公益诉讼，其目的是维护公共利益。检察机关与案件之间没有直接的利害关系，只享有程序上的权利，不享有实体上的权利，只承担程序意义上的诉讼结果。因此，作为“公益诉讼人”的检察机关应享有比原告更多的诉讼权利。在程序安排上，“公益诉讼人”与原告也不同。在行政诉讼案件中，对于一审未生效的判决，原告可以依法上诉。但在行政公益诉讼中，出庭的检察人员发现庭审活动违法的，在休庭或庭审结束后，可以人民检察院的名义向人民法院提出检察建议；对未生效的一审判决、裁定认为有错误的，检察机关可向上一级人民法院提出抗诉。

二是适当延长行政公益诉讼起诉期限。检察机关履行诉前程序，发出检察建议后，行政机关虽在一个月内进行了书面答复，但没有履行职责，检察机关可以立即向人民法院起诉。《检察院试点工作实施办法》第56条规定，检察机关提起行政公益诉讼本办法没有规定的，适用《行政诉讼法》及相关司法解释。检察机关提起行政公益诉讼是否适用《行政诉讼法》第46条的规定，《试点方案》和《检察院试点工作实施办法》均没有规定。《行政诉讼法》第46条规定，行政诉讼的原告要在知道或应当知道行政行为之日起6个月内向人民法院起诉，这一条款针对的是私益诉讼。检察机关提起行政公益诉讼所关注的是环境、资源等领域有监管职责的行政机关不履行或怠于履行职责从而损害国家利益和公共利益，因此，《行政诉讼法》第46条并不适用行政公益诉讼，应通过立法的形式将行政公益诉讼的普通起诉期限至少规定在3年以上，最长起诉期限也应进一步延长。[12]

三是正确赋予检察机关抗诉、撤诉的权限。《法院试点工作实施办法》规定，当事人不服一审人民法院对行政公益诉讼案件的判决可依法提起上诉，人民检察院可以依法提起抗诉。人民检察院如果对一审人民法院未生效的判决不服，是否可以提起上诉？答案是否定的。在我国，抗诉是法律授予检察机关代表国家行使法律监督权，是检察机关认为人民法院作出的判决或裁定确有错误而提出人民法院对案件进行重新审理的诉讼活动。而上诉是指当事人不服一审法院还没有发生法律效力的判决或裁定，要求上级人民法院对案件进行重新审理的诉讼活动。因此，在行政公益诉讼中，检察机关如对一审人民法院作出的判决或者裁定不服，应提起抗诉。《法院试点工作实施办法》中对于检察机关的抗诉期限未作说明。对此，笔者建议，应参照《行政诉讼法》的规定，对一审未生效的判决抗诉的，检察机关应在15日內提起，对一审未生效的裁定抗诉的，检察机关应在10日内提起。同时，也应当通过出台司法解释的方式对允许检察机关进行撤诉的情形进行规定。既要赋予检察机关撤诉权，又要对其加以限制防止滥诉。

四是规范适用行政公益诉讼中的法律文书。“授权委托书”是当事人向人民法院提交用来证明当事人委托他人代表自己参与诉讼活动的法律文书，其效力来源于当事人与受托人之间的委托代理关系。有的人民法院在受理行政公益诉讼案件后，要求出庭的检察人员出具检察长的“授权委托书”，这种做法是不正确的。检察人员出庭是职务行为，不是基于委托代理关系，因此，向法庭提交的是“出庭通知书”而不是“授权委托书”。在诉讼过程中，检察机关如果认为有必要，可更换出庭的检察人员，无须经过人民法院批准。在试点过程中，人民法院受理行政公益诉讼案件后通知检察机关派员出庭时，有的使用“开庭通知书”，有的则使用“传票”。“开庭通知书”和“传票”适用不同的对象，“开庭通知书”是法院送达给人民检察院以及当事人以外的诉讼参与人，“传票”只适用当事人。检察机关在行政公益诉讼中的地位不是原告是“公益诉讼人”，因此，人民法院通知人民检察机关派员出庭不应该使用“传票”，而应使用“开庭通知书”。

五是合理分配行政公益诉讼的举证责任。检察机关提起行政公益诉讼应适用《行政诉讼法》中的“举证责任倒置”原则，由行政机关来证明其行政行为的合法性。检察机关并不是行政行为的相对方，其获得相关行政信息的机会和方式要比行政相对方薄弱，所以，要求检察机关证明行政机关行政行为违法是不合理的。行政机关对其是否履行了法定职责有更充分的认知，因此，行政机关应对其行政行为承担举证责任。按照“举证责任倒置”的要求，检察机关应对行政机关违法行使职权或不履行法定职权从而侵害国家和社会公共利益的事实和因果关系提供初步的证明，作为被告的行政机关应当证明其行政行为的合法性和正当性，否则应承担败诉风险。

【参考文献】

[1]李葳，陈坚.十八以来全面依法治国的战略新部署[J].共产党员，2017，（15）：11-16.

[2]閆晶晶，史兆琨.试点两年检察机关办理公益诉讼案件9053件[N].检察日报，2017-07-01.

[3]蔡长春.检察机关两年办理公益诉讼案9053件，挽回经济损失89亿余元[N].法制日报，2017-07-01.

[4]郑新俭.检察机关提起公益诉讼的若干问题[J].人民检察，2016，（20）：21-25.

[5]王玎.检察机关提起行政公益诉讼的举证责任[J].上海政法学院学报（法治论丛），2017，（04）：138-145.

[6]张百灵.检察机关提起环境公益诉讼的困境与完善[J].江苏大学学报（社会科科学版），2017，（04）：35-41.

[7]曾文生.检察机关提起行政公益诉讼试点工作机制构建[J].人民检察，2015，（18）：33-34.

[8]马怀德，孔祥稳.拓宽案件范围完善行政公益诉讼制度[N].检察日报，2017-04-03.

[9]黄学贤，王太高.行政公益诉讼研究[M].中国政法大学出版，2008.242.

[10]梅宏.由新《民事诉令法》第55条反思检察机关公益诉讼的法律保障[J].中国海洋大学学报（社会科学版），2013，（02）：72-78.

[11]黄旭东.“检察机关提起公益诉讼”入法后的程序问题[N].民主与法制时报，2017-07-20.

[12]张艳歌.行政公益诉讼的起诉期限问题刍议[J].中国检察官，2015，（15）：66-69.

（责任编辑：苗政军）

Key words：administrative public interest litigation；procuratorial organ；procuratorial power；administrative power

作者：郑朋树

环境行政公益诉讼分析论文 篇3：

行政公益诉讼管辖权的配置

摘 要：检察机关提起行政公益诉讼由试点活动转为正式立法后，一方面，检察机关亟需主动作为，更多地通过行政公益诉讼来体现和发挥其监督职能和公益代表者的角色；另一方面，现有管辖制度却客观上阻碍了检察机关作为提起行政公益诉讼唯一主体的整体作用的发挥，尤其是直辖市分院的角色抽离，使得直辖市三级检察院对行政公益诉讼的参与度呈现“沙漏型”特征。在全面推进依法治国和司法体制改革的大背景下，应对行政公益诉讼管辖权进行再配置，使其更加符合行政公益诉讼的特点和司法实践规律。

关键词：行政公益诉讼 管辖权配置 诉前管辖 诉讼管辖

一、行政公益诉讼管辖权配置缺陷分析

2017年7月1日，随着新修订的《行政诉讼法》开始实施，全国检察机关提起行政公益诉讼制度正式确立。但修改后的《行政诉讼法》第25条规定的内容较为原则，尤其是对于行政公益诉讼案件的管辖并未涉及。2018年3月2日施行的《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《解释》）第5条第2款明确了行政公益诉讼案件的管辖。《实施办法》确定基层人民检察院管辖一审行政公益诉讼案件的主要理由为：一是行政公益诉讼应当遵循行政诉讼制度的原则，无需特别规定；二是试点工作的重心应当在基层院；三是基层院管辖就近调查更加便利；四是省级统管可以保障各级法院不受行政机关干预，无提级管辖的必要。但从两年试点期的办案情况来看，这种管辖制度的设计存在着明显的缺陷。

（一）基层检察院“权”“能”失调

根据管辖权配置，基层检察院是开展行政公益诉讼工作的中坚力量，是从线索摸排、立案调查、提出检察建议直至提起诉讼的主体，权力与责任很大。但基层检察院的办案力量却无法与之相匹配。

首先，作为具体承办案件的行政检察部门，其自身人员结构和资源配置在检察院内设业务部门中始终处于劣势，与刑检部门无法相比。以北京市为例，全市16个基层院行政检察部共计84人，平均到每个基层院有5.25人，员额2.12人，助理2.43人，书记员0.69人。以某基层院为例，该院行政检察部共有6人（员额3人、助理3人），人员配比在全市16个基层院中排名第三，但该院仅具有刑事公诉职能的部门就有4个，总人数合计达到77人，是行政检察部的12.8倍。行政检察部门既要承担行政诉讼监督工作，还要开展行政公益诉讼工作，这样的人员配比与办案力量显然是捉襟见肘。

其次，随着“两反”职能并入监察委，检察机关的“分量”、检察权的地位以及检察权的行使状态都受到了冲击与弱化。检察机关在调查取证等方面更加力不从心，基层检察院囿于层级位置较之上级院则更甚之。

最后，地方政府意志和地方保护主义对检察权的干预无法避免。虽然司法改革已开始探索省级以下检察院人财物统一管理，但短期内基层检察院不可能与辖区内地方政府完全脱钩。污染环境的违法行为未受行政处罚，未必是环保部门简单的不作为，很可能源于地方政府发展经济的需要，试点期内全国13个试点地区的检察机关提起行政公益诉讼的对象几乎全部集中在区县一级的环保行政部门而非地方政府，其中的缘由耐人寻味。

（二）直辖市分院的主体作用被虚置

试点期间，直辖市三级检察院对行政公益诉讼的参与度呈现出了“沙漏型”特征，基层院是案件的具体承办单位，市院对全市所有起诉或拟撤回起诉的案件进行审批，而分院的管辖范围仅限于违法行使职权或者不作为的行政机关是县级以上人民政府的案件。试点期间北京市提起的11件行政公益诉讼案件全部由基层检察院办理且全部由北京市院直接指导。

直辖市分院没有充分参与到行政公益诉讼工作中，使其作为一级检察机关的监督主体作用被虚置。一方面是基层检察院在办案力量和抗干预能力方面力不从心，另一方面具有较高业务水平和相对超然地位的分院却被排除在行政公益诉讼的主要工作之外。在检力资源被浪费的同时也不利于行政公益诉讼工作的开展。

（三）两类公益诉讼案件管辖制度的错位配置

根据《解释》的规定，市（分、州）人民检察院提起的第一审民事公益诉讼案件，由侵权行为地或者被告住所地中级人民法院管辖。如果说将民事公益诉讼案件提级管辖主要考虑到食药安全领域和环境污染领域内的案件具有较强的专业性、程序复杂、审理执行难度大，且侵权行为带有弥散性，受害者众多，影响范围广，由中级人民法院管辖有利于保障审判质量，提高司法公信力的话，那么比民事公益訴讼涉案领域更广、案件性质更为复杂的行政公益诉讼由基层人民法院管辖，则明显缺乏合理性。比较而言，民事公益诉讼适宜由基层院办理，因为基层院更贴近地方民生，方便了解民情民意；而行政公益诉讼则应以分院管辖为宜，因为分院天然地跨行政区划，监督起来会更加有力。

此外，级别管辖的不对等给行政公益诉讼和民事公益诉讼交叉案件的办理带来实际困难。《解释》中没有规定行政公益附带民事公益诉讼这种形式，那么两个案件按照目前的管辖层级分别由分院和基层院起诉，既跨部门又跨层级的办案模式降低了诉讼效率也浪费了诉讼资源。

二、行政公益诉讼管辖权配置现状探讨

检察机关提起行政公益诉讼是履行法律监督职责的职权行为，既要遵循行政诉讼的一般原则，也要遵循检察机关的职能特点和职权运行规律。我国的直辖市是“二级行政，三级司法”的设置，分院不同于省、自治区的市院和州院，没有对应的行政层级，而是出于办案审级需要而设立的一级检察院。作为直辖市分院，应当在既有的法律框架内立足本职、找准发力点，围绕办案和监督两条主线开展行政公益诉讼工作，同时发挥对辖区内基层检察院的业务指导和协调作用。

（一）基于办案职能，直接办理行政公益诉讼案件

行政公益诉讼案件办理的主要流程节点为：线索发现、评估和管理——立案——诉前程序（调查——审查——提出检察建议——跟进调查）——提起诉讼——执行——诉讼监督。从管辖权配置角度，提起诉讼之前的案件办理完全由检察机关独立完成，属于检察院的诉前管辖。提起诉讼、执行和诉讼监督三个环节属于人民法院的诉讼管辖，《解释》仅仅对诉讼管辖进行了规定。因此，检察机关可以通过制度设计，使分院得以在诉前环节充分发挥办案的主体作用。

1.直接办理属于分院管辖的行政公益诉讼案件。虽然《解释》规定由基层检察院提起第一审行政公益诉讼案件，但是《解释》第3条和第26条也同时规定，办理公益诉讼案件应当遵守《宪法》法律规定，遵循诉讼制度的原则，《解释》未规定的其他事项适用《民事诉讼法》和《行政诉讼法》及相关司法解释的规定。因此，根据《行政诉讼法》第15条对中级人民法院管辖的第一审行政案件的规定，如果行政公益诉讼的被诉行政机关是国务院部门、县级以上地方人民政府，则案件由分院直接办理。

2.分院可以通过管辖权转移的方式办理辖区内特殊案件。《行政诉讼法》将本辖区内重大、复杂的案件作为中级人民法院管辖的第一审行政案件。因此，对于行政公益诉讼案件而言，如果分院认为确有必要，可以办理辖区内基层人民检察院管辖的重大、疑难、复杂案件。辖区内基层人民检察院认为需要由分院办理的，也可以报请分院办理。这里需要解决两个问题，一是分院提出的检察建议是否受级别对等限制，二是后续的诉讼由哪一级法院管辖。

分院提出的检察建议不受级别对等限制。一方面，级别对等主要限制“下对上”，即检察机关一般不能向比其级别高的机关提出检察建议，但是并未限制“上对下”，即分院按照管辖权转移办理的行政公益诉讼案件向级别比其低的行政机关提出检察建议是完全可行的。另一方面，根据2009年11月13日施行的《人民检察院检察建议工作规定（试行）》第6条的规定：“人民检察院可以直接向本院所办理案件的发案单位提出检察建议。”检察院针对发案单位在规章制度、管理等方面存在的漏洞与不足，直接向该单位提出改进完善的检察建议不受级别限制。行政公益诉讼的诉前检察建议在作用上更接近于纠正违法类的检察建议，但从性质上，两类检察建议都是人民检察院履行法律监督职能的表现与延伸。因此，只要分院有权办理的行政公益诉讼案件，都可以以分院的名义直接向行政机关发出检察建议。

后续诉讼的管辖法院可以通过两种方式确定。一是分院可以通过管辖权协商，在提起行政公益诉讼前与同级法院共同协商确定管辖。二是案件仍由基层法院管辖，但分院可以派员与基层院一同出庭。

（二）基于指导职能，参与基层院的案件办理

行政公益诉讼的工作重心已经从提起诉讼转移到诉前监督，不再一味追求起诉率，而是以切实督促行政机关依法履职为主要目标。这就要求人民检察院必须保证诉前程序的权威性，提升检察建议的公信力。分院依托业务指导和协调的职能，参与基层院的案件办理活动中，可以有效排除地方行政权干扰、统一辖区司法尺度、保证案件质量，为后续的起诉和二审上诉程序做好应对准备。

1.分院业务指導的方式和重点。基层院是案件的承办主体，分院可以通过线索备案、召开辖区检察官联席会议等方式予以指导，统一司法尺度，保证法律适用的一致性。调查、发送检察建议以及跟进调查环节是分院指导的重点。分院参与调查环节可以有效帮助基层院消除对行政机关的顾虑。分院对检察建议内容的把关可以保证检察建议的质量。而分院介入跟进调查既是对行政机关的威慑又是对基层院办案效果的监督。

2.落实线索备案制与层报制。2017年7月24日，最高人民检察院下发了《最高人民检察院办理公益诉讼案件的规定（试行）》（征求意见稿）（以下简称征求意见稿），其中附件2《检察机关行政公益诉讼案件办案指南》（以下简称《办案指南》）中规定行政公益诉讼案件线索施行备案管理制度，重大案件线索应当向上一级人民检察院备案。检察机关拟决定向人民法院提起行政公益诉讼的，应当层报省级人民检察院审查批准。分院可以通过这两项制度的落实，掌握辖区内基层院办理的案件线索，从而及时对案件办理进行指导。

（三）基于监督职能，对生效判决提出抗诉或提请上级院抗诉

根据《解释》的规定，行政公益诉讼中虽然检察机关是“公益诉讼起诉人”的身份，但要依照《行政诉讼法》享有相应的诉讼权利、履行诉讼义务，即等同于一般行政诉讼案件的原告，检察机关的法律监督地位并未予以体现。但是《解释》第3条和第26条也明确了办理公益诉讼案件应当遵循诉讼制度的原则，遵循审判权、检察权运行规律，未规定的其他事项，适用《民事诉讼法》《行政诉讼法》以及相关司法解释的规定。因此，检察机关作为国家的法律监督机关，有权对行政公益诉讼活动进行监督。根据《行政诉讼法》第93条规定，分院对于基层法院和中级人民法院生效的判决、裁定，只要符合法定情形，有权提出抗诉或提请上级院抗诉。对行政公益诉讼审判程序中审判人员的违法行为，有权向同级人民法院提出检察建议。

三、行政公益诉讼管辖权配置重构设想

行政公益诉讼作为行政诉讼的特殊类型，其制度设计应当符合行政诉讼制度改革的大趋势，《解释》中关于管辖的规定值得进一步的探讨和商榷，行政公益诉讼一审案件可否由同级管辖改为提级管辖，即由行政机关所在地的中级人民法院管辖。

（一）行政公益诉讼提级管辖符合行政诉讼改革的大趋势

《最高人民法院关于全面深化人民法院改革的意见——人民法院第四个五年改革纲要（2014-2018）》以及修改后的《行政诉讼法》进一步确立了以跨区域管辖为行政诉讼改革突破口的主要方针。目前我国行政诉讼案件管辖出现了以本地管辖为“干”，异地管辖（提级管辖、指定管辖、交叉管辖、集中管辖、跨区划的法院管辖）和专属管辖为“支”的“一干多支”模式。该模式的价值就在于实现行政权与审判权空间维度的相对分离，排除政府权力对司法权的干扰，让行政审判权脱离“地方化”困境，维护司法公正。

行政公益诉讼案件由行政机关所在地的中级人民法院管辖，在兼具提级管辖、集中管辖和跨区划管辖优势的同时还可以有效避免上述管辖的副作用。一是地方政府干预难度增加。二是“高级别”审理结果增加公信力。三是管辖相对固定避免不确定性。四是专业性更强、裁判尺度统一。五是案件体量小不会给中院增加办案压力。六是中院管辖区域范围固定、诉讼成本增加有限。

（二）行政公益诉讼提级管辖符合检察监督体系的发展方向

法律监督是检察机关的主责主业，行政检察监督是检察监督的重要组成部分。在深化行政诉讼监督的同时，拓展对行政权的监督是行政检察监督的发展方向。而行政公益诉讼是检察院法律监督职能的延伸和重要组成部分。检察院在办理行政公益诉讼案件过程中必然对行政机关是否依法行使职权作出司法评价，并通过诉前程序和提起诉讼两种方式实现对行政权的监督。诉前程序与提起诉讼是一体两面、相辅相成的，提起诉讼是刚性手段，提级管辖强化了这种手段的威慑力，能够更加有力的保障诉前程序发挥作用，从而整体上提升检察权对行政权的监督效果。

（三）行政公益诉讼提级管辖符合办理行政公益诉讼案件的实际需求

一是与民事公益诉讼的管辖权配置相一致，降低行政公益诉讼和民事公益诉讼交叉案件的实际办理难度。二是提级管辖使执行依据为中级人民法院生效的裁判，更便于基层法院的执行活动排除地方干扰。三是有些行政违法行为的背后潜藏着地方政府的意志，仅起诉具体行政部门可能无法解决问题且增加起诉阻力，可以尝试将地方政府作为共同被告，提级管辖为这种尝试提供了制度保障。四是检察院在办理行政公益诉讼案件的过程中，发现行政行为所依据的地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，可以探索在提起行政公益诉讼时一并请求对规范性文件进行审查。提级管辖为行政公益诉讼附带规范性文件的合法性审查预留了应对空间。

作者：宋卫东 王子涵