养老地产相关法律问题研究——以国家鼓励民间资本投资养老服务业为背景

2023-02-09

一、我国养老地产的发展概述

(一) 我国养老地产的发展背景

2011年到2012年国家对房地产行业进行宏观调控, 出台的一系列限购政策直接导致了国内大多数房地产开发企业开始寻找企业项目的转型。据国家统计局统计, 2014年老年人口增长约1000万, 总数达2.12亿。老龄化的速度进一步加快。为促进国家养老事业的发展, 解决养老问题, 政府鼓励民间资本参与养老服务业。在这种背景之下, 养老地产成为企业转型的重要选择之一。

(二) 优势

目前国内大多数养老院都处于亏损经营状态, 即使有政府的拨款依然很难维持。民营养老机构面临着养老机构投入资金大、回报周期长、风险大等困难, 在规模和效益上均受到很大限制。而养老地产却展现出很好的发展前景, 最大化地扩大了消费群体, 通过规模效应分摊了运营和投资成本, 是未来发展的主要方向, 有着极大的优势:

1.房地产企业自身所具有的特质很适应养老行业的需求, 如庞大的资金链、对整个工程的宏观把握、行业竞争的特性等等, 都能满足养老行业对规模和服务配置的要求。所谓竞争中谋求发展, 养老地产之间的竞争能够带动养老地产的发展, 更是能促进整个养老服务业的发展。

2.在合理的盈利模式下发展, 会取得很好的经济收益, 能够吸引对民间资本的进入, 鼓励民间资本投资养老事业。

3.养老地产模式养老可以很好的解决子女养老支出大、远距离不便利照顾老人、送至养老院容易造成两代人心理隔阂等问题, 满足各种养老需求。

(三) 发展现状

国务院《加快发展养老服务产业的若干意见》的出台, 大大鼓励了民间资本进入养老产业, 这不仅为养老地产的发展带来资本的支撑, 也为房地产企业在当今市场环境下的转型提供了机遇。但在现实操作中, 因为养老地产暂未被纳入养老机构, 也就享受不到相应的优惠政策, 相关的法规也并未配套。这为开发商、民间资本持有者带来很大的压力, 也为养老地产的发展造成阻力。

二、民间资本投资养老地产所遭遇的难题

(一) 养老地产尚未被定性为养老机构, 无法享受相应政策优惠和法律保障, 民间资本投资养老地产的成本和风险较大

民政部发布的关于贯彻落实《养老机构设立许可办法》和《养老机构管理办法》的通知中要求要仔细甄别养老地产与养老机构。与之呼应的, 民政部部长李立国也曾表示不能将养老地产纳入养老机构设立许可和管理的范围。

由此看来, 养老地产并未被定性为养老机构。也就是说, 民间资本对养老地产的投资不能享受国家为鼓励民间资本投资养老服务业尤其是养老机构所提供的政策、法律方面的支持。

此外, 也有学者认为。面对当今的养老局势, 养老地产可以成为养老行业的新鲜血液。但政府公益和市场营利的界限一旦模糊, 该产业就有可能会出现畸形繁荣。商业化的养老地产模式应该由企业自行探索, 承担风险自负盈亏, 不应由政府为其买单。

但是, 有一个问题我们不能忽视。那就是养老地产作为养老行业的重要组成部分, 虽然区别于纯粹的养老机构, 其目的也带有营利性。但是它在养老服务领域仍然发挥着纯粹的养老机构所无法代替和超越的作用, 能够从更大程度上解决居家养老问题。然而它在创造巨大的商业价值和社会价值的同时却并未获得相应的政策优惠和法律保障, 这是极不合理的。既然养老地产属于养老体系中的一支。那么, 为什么它不能享受相应的政策扶植与法律保障呢?这是值得我们探索和思考的。

(二) 养老地产发展所面临的具体问题

1.无法享受补贴, 税收优惠落空

在养老机构税费优惠政策方面, 财政部、国家税务总局早在2000年就制定了专项政策《关于对老年服务机构有关税收政策问题的通知》, 后国务院发文《关于加快发展养老服务业的若干意见》, 再次对养老机构建设及服务等相关税项方面进行了规定。但总结起来政策对民办营利性养老机构的税收优惠仅表现在行政事业型收费减半征收, 相对而言支持力度较小, 企业所得税免征也只体现在非营利性养老机构。虽然在实践中, 许多地方政府普遍上调了养老机构床位的补助金额。但是在这些补助措施的文件中, 补助对象均标明为“养老机构”。

可以说在现行的政策下, 养老地产无法获得补贴, 其渴求的税收优惠也是难以实现的。

2.养老用地专项政策浮出水面, 但养老地产并未从中获益

在土地供应政策方面, 国务院早在2000年《关于加强老龄工作的决定》及2013年《关于加快发展养老服务业的若干意见国发》文件中便对养老供地方面进行了纲领性规定, 但具体的执行指导性不够。

随着国家对养老产业进一步重视, 第一部养老用地专项政策终于浮出水面。2014年4月国土资源部下发了《养老服务设施用地指导意见》, 对于养老服务设施用地范围、土地用途、土地出让年限、供地方式等方面的明确界定, 为地方养老用地供应明确了方向, 也为开发商拿地进行养老地产开发起到了一定指导作用。

根据现行的政策来看, 政府主导养老产业的趋势在加强。一方面公建民营中“公建”实际由国家建设基础设施, 由民间资本经营。这种方式从根源上抑制了房地产商等主体借养老的噱头圈地谋利的冲动。另一方面, 在民政部门对养老地产的定性中, 房地产企业等主体开发的养老地产是被排除在“养老机构”之外的。也就是说在实际操作中, 养老地产依然不能从土地政策中获益。

(三) 养老地产相关政策不完善, 部门间协调的效果不佳, 迫切需要相关法制和标准建设

最近几年国家密集的出台了一些比较宏观纲领性的政策, 各地省一级、市一级也在出台相应的对应政策。但这些政策在具体实施时却遇到诸多困难:1、发改委、民政局、卫生局、国土局在这一问题上的沟通存在问题。2、政策在地方政府很难落到实处, 虽然有较为明确的目标和支持方向, 但是在实施的时候常常在具体问题具体分析上做得不够充分, 也缺乏必要的创新, 以至于难以发挥政策的引导作用。

但是, 相对于部门之间的协调工作, 养老地产对相关标准的制定和立法规范的需求要更加迫切。

三、解决方法

解决以上问题, 为民间资本在养老地产的投资提供保障, 规范养老地产市场实现其健康发展, 进一步地推动养老产业的发展, 需要多方努力。具体有以下几个方面:

(一) 酝酿养老地产法规

独立设置养老地产相关条例即行政法规。目前, 我国已有针对养老机构的系列法规和标准, 但对于未被划分到养老机构领域的养老地产依然缺乏配套的行政法规和服务标准。这两者的建设与养老地产发展密切相关。这意味着, 政府需要制定和出台相关标准以及专门的条例, 这样才能规范管理养老地产市场。值得注意的是, 相关标准的制定需要政府和企业的合作, 所涉及的内容也应当尽量全面和具体。

在行政法规方面, 就目前的情况来看地方政府是鼓励养老的, 开发商可以以养老的名义拿到协议地价, 但是缺乏专门条例的规范。开发商、民间资本持有者的利益得不到具体的保障, 可变因素也大大增加, 不利于养老地产的发展, 也不利于市场的竞争。因此制定出专门的条例予以规范是及其必要的, 这需要立法上的支撑。

(二) 适度的政策倾斜

制定相关行业标准, 对于符合标准的养老地产可以予以政策优惠。养老地产往往依赖廉价土地, 而政府理论上的支持和实际的支持是有差别的, 只有实现政策上的倾斜, 才能真正为养老地产带来资金上的补助。其中养老土地政策和税收优惠政策是重点。与此同时, 我们还应注意到养老地产的商业性营利性, 不能无差别给予政策优惠。因此制定行业标准, 筛选出确实需要政策帮助的养老地产也是十分必要的。这样既可以打消民间资本投资养老地产的顾虑、规范并促进养老地产行业的发展, 又可以有助于解决养老问题。

(三) 实现养老地产与养老机构的合作

民间资本进入养老行业, 现实情况并不如预期的好。民营养老机构容易陷入市场不足、资金缺乏的困境, 仅有的服务方向的优势并不能维系其发展。而对于地产公司来说, 养老服务并不是自己的强项, 比较好实现的是地产项目环境、硬件设施等方面的提升。以上使得养老地产与养老机构的合作成为可能, 前者强项在于硬件配套, 后者强项在于软件服务, 两者的合作能更好的创建一个功能齐全的养老项目。

然而要实现养老地产和养老机构的合作, 还需要解决以下问题:1、土地问题。土地性质是影响养老地产开发的关键因素, 但目前尚无养老产业用地划分。取得何种类型的土地, 对养老地产商运营模式的选择影响巨大。2、养老地产的规划。空气清新、有一定的自然资源、交通便利是养老地产选址的共通规律。配套设施的多功能复合以满足老年人的多方面需要也十分重要。

以上问题如果得到很好的解决, 养老地产与养老机构进行合作, 地产企业提供场地, 养老机构进行托管, 共同为业主服务, 将会成为一种既能满足市场需求创造更多的经济效益, 又能实现企业品牌效益的模式。这种模式下民间资本对养老服务业的投资所受到的限制和阻力也大大减小。

但随着养老地产与养老机构的合作所带来的一系列法律规制、标准制定、政策导向等问题, 依然需要我们设法解决。归根结底, 政策、标准、法规的建立, 仍然是解决政府鼓励民间资本投资养老服务业环境下养老地产发展所遇到的问题的关键, 也是整个养老服务业发展的关键。

四、总结

在目前中国严峻的养老局势下, 探索出行之有效的养老方式是及其必要的。为尽快缓解养老问题, 我们应当寻求突破。在市场经济环境下, 借助市场的力量, 利用养老地产这一产业日益发展的机遇, 辅之以政策的扶持和法律的规制, 正确引导民间资本的投资, 具有十分重要的现实意义。随着养老服务业地不断发展, 养老体系的不断完善, 养老地产与养老机构的合作成为趋势, 也会陆续出现新的养老模式, 随之而来的相关法律问题需要我们的持续关注。

摘要：在政府鼓励民间资本投资养老服务业的背景下, 民间资本大量涌入养老地产, 这为本身就具有良好发展前景的养老地产带来更好的机遇。但是因其不被定性为养老机构, 而在运营过程中承担市场风险却不能享受相关政策扶持和法律保障, 由此产生诸多问题。本文在探讨养老地产与养老机构合作的可行性, 探索能够兼顾经济效益和社会效益的养老模式的同时, 着重讨论法规和标准及相关政策的建构, 为养老地产的发展、为民间资本投资养老地产保驾护航。

关键词：民间资本,养老地产,养老机构,合作,法律规制