基于人口老龄化的城市养老设施规划研究——以江苏启东市为例

1 引言

据统计资料显示, 2016年我国60岁以上人口2.31亿, 比重已达到16.7%, 其中, 65岁以上的人口1.5亿, 比重达到10.8%, 远远超过了国际通行老龄化社会的标准, 未来随着社会经济发展, 这一趋势将会进一步持续加剧, 预测到2050年我国的老龄化将会达到峰值。老龄人口的大量增加, 其生活方式和服务需求的变化, 对城市的基础设施、公共服务配套等提出了新的要求, 迫切需要对养老设施规划进行研究。

启东市是江苏省东部沿海的县级市, 到2016年底, 启东市60岁以上老人31.77万人, 占户籍人口总数的28.3%, 其老龄化水平远远超出了国家和江苏省的平均水平;同时启东的养老床位每百名老人仅1.9张, 严重不足;老龄化问题已成为启东发展面临的主要问题。因此, 加强对老年人口的需求进行研究, 从而有针对性的配套养老服务设施、完善养老服务体系已迫在眉睫。

2 国内外养老的经验借鉴

2.1 国外经验

西方发达国家普遍在上世纪进入了老龄化社会, 他们对老龄化问题十分关注, 并且在过去几十年间对养老问题进行了一系列探索和实践, 积累了丰富的经验, 主要以居家和社区养老为主, 在资金筹措 (政府、私营、融资) 、养老模式 (居家、社区、机构) 、制度设计 (养老保险、倒按揭) 等方面都有相当丰富的经验, 值得借鉴。但另一方面, 应看到国内外老龄化的情况、文化背景、社会经济发展水平等诸多不同, 尤其是经济发展水平上的差距让我国面临“未富先老”的紧迫局面, 因此也应审慎地借鉴国外经验, 采取符合我国国情与文化基础的养老模式。

2.2 国内做法

国内各大城市均由传统家庭养老为主向社会养老为主的方向过渡, 大部分以居家养老为主, 以社区、机构养老进行补充。总体来说, 各地发展社会化养老的主要做法还是以政府为主导, 通过构建基础平台 (场地提供、软性服务体系构建) , 进而提供优惠扶持政策并购买部分养老服务, 培育养老服务市场, 同时在市级、社区级层面积极引入私营机构力量, 为公办养老设施提供有力补充。在硬件设施方面, 无论是公办养老设施还是私营机构, 政府均给予政策扶持, 充分挖掘土地及现有设施潜力, 采取共享、独享结合的方式建设养老服务设施。

3 启东市养老设施规划思考

3.1 科学预测老龄化发展趋势

3.1.1 老龄人口规模

做好养老设施规划, 首先需要准确预测老年人口规模, 规划以启东市2016年人口统计数据为基础, 引入了国家计生委的中国人口预测系统 (cpps) 软件对未来2017-2030年的人口老龄化率进行测定, 预测到2020、2030年, 启东市老龄化率分别为28.74%、36.48%, 并结合启东市城市总体规划中确定的人口规模, 对中心城区和各乡镇的老龄人口规模进行测算。

3.1.2 老龄人口分类

根据规划期老年人口规模, 对未来需要建设的养老服务设施的覆盖人群进行细分, 包括保障类老人和福利类老人两大类, 其中保障类老人主要指介护老人 (丧失生活自理能力的老人) , 福利类老人包括三无老人、五保老人以及低收入家庭老人。

目前启东市自理老人约占85%, 介助老人约占11.4%, 介护老人约占3.6%。考虑到未来医疗条件的进一步改善, 介助和介护老人的比例会有所降低, 规划预测到2030年, 启东市介助和介护老人占比分别为10%和3%。

启东市三无、五保老人总体人数较为稳定, 占比为0.1%。按照《江苏省城市低收入家庭认定办法》的规定, 低收入家庭收入标准原则上要覆盖20%的家庭。根据前面对老龄化率的预测, 启东老龄化水平2030年为36.48%, 则2030年低收入家庭老人比例为36.48%*20%=7.3%。

3.1.3 床位配建标准

床位配建标准参考发达国家养老床位建设指标, 按照江苏省实现“两个率先”的发展要求, 综合考虑启东养老设施的现实需求, 2020年按照每千位老人40床的标准进行配建, 2030年按照每千位老人50床的标准进行配建。

3.2 完善养老模式与服务体系

综合国内外经验和启东现状发展水平, 规划提出在启东构建"9055&2460"养老模式与服务体系, 包括三个部分:养老模式系统、养老服务系统、养老设施系统。

“9055”是指90%的老人居家养老, 5%的老人社区养老和5%的老人机构养老, 确定这一比例主要考虑如下:一是限于启东现状土地条件、财政条件及养老体系构建状况, 未来仍将主要以社区服务介入的居家养老为主导模式, 该模式将大体上覆盖启东市域;二是在养老服务购买方面, 政府现阶段可能的财政投入仍然比较有限, 部分条件相对宽裕的老人可能仍需在家庭子女的经济辅助下购买社区养老服务;三是目前社会私营机构对启东养老服务市场积极性较高, 在现有39家民办机构的基础上, 启东完全有可能在政府引导下新增若干民办养老机构, 同时可采取奖励性措施, 鼓励私营机构参与养老体系构建, 并在一定程度上缓解政府财政压力 (例如私营机构为政府建设部分设施从而减免税费、减低土地价格等) 。

“2460”是指对60岁以上的老人实行24小时全天侯的养老服务。建立该体系是基于如下考虑:一是在“9055”系统下, 必须建立具备完善项目与内容的服务体系与之匹配;二是60岁以上老人, 尤其是失能、半失能老人对服务的需求特殊性较强, 特别是对服务时间段有较高要求, 因此应在最大可能上实现服务可达化、全天化;三是基于智能控制系统, 对老人的身体状况、生活起居进行统一管理。此外, 还可在“2460”系统建构较为完善的时候逐步推行“持续性照顾” (CCRC) 的各项服务, 即在该系统自身提供全天候服务的基础上, 还能为特定老人提供专属持续性养护, 从而全面升级养老服务水平。

养老设施系统重点体现层级性和多样化, 层级性主要考虑其服务范围的大小, 分为市级-街道-社区三级, 在空间上实现全覆盖;多样化主要是为社会提供多样化的养老设施产品, 既有大型的老年公寓、敬老院, 也有规模较小的老年服务站、日托所等, 以满足多样化的选择需求。

3.3 多元共享的规划策略

3.3.1 分级多元化策略

启东养老设施规划首先应满足便于管理和和设施全覆盖的要求, 因此, 须构建以行政管理层级——市、街道、社区为基础的分级养老设施体系, 同时充分考虑公办、民营、公私合营等多元化的发展需求。根据熊必俊等人的研究, 养老体系应提倡公办民营结合, 并且公办与私营的最佳融合点即在社区一级上。因此, 启东养老设施规划应尽可能在设施建设布局上促进公办民营结合, 通过这种方式扩大养老设施建设规模, 以政府为主导进行管理监督和优惠扶持, 以民营资本为主导进行投资和建设。

3.3.2 设施共享化策略

启东养老设施共享化策略包括两个方面:一是社区养老设施与现有公共设施合并, 或是新建养老设施与新建公共设施合并, 从而节约土地、节省成本;二是某些养老设施应积极参与市场化运作, 既给老年人提供服务, 也给非老年人提供服务, 以为老年人服务为主, 为其他人群服务为辅, 或是部分时间为其他人群服务的模式进行运营, 从而降低运营成本, 补充运营所需经费, 提高公共设施的全天候使用效率。

3.4 统筹城乡的养老设施布局

在养老设施的布局方面, 充分体现统筹城乡的发展理念, 以空间资源协调配置为重点, 对机构、社区、居家养老设施进行分类指导, 关注农村老人的养老服务需求, 妥善安排养老设施, 保证人人享有养老服务, 促进各类设施协调发展。

3.4.1 机构养老设施

机构养老设施按照"市级—镇级"两级机构养老设施体系布局。市级养老设施指服务启东市域老年人的大型福利院、老年公寓和养护院等设施, 主要发挥示范、保障作用。镇级机构养老设施包括中小型福利院、老年公寓和养护院等设施, 主要就近满足周边社区介护老人养老需求。

3.4.2 社区养老设施

社区养老设施根据人口分布的差异, 分为城市设区和农村社区, 城市社区参照《城市居住区规划设计规范》中的居住区、居住小区的标准, 按照20平方米/百户进行配建;农村社区按照中心村和自然村的分布, 以方便老人生活为原则, 灵活布置。

3.4.3 老年公共服务设施

老年公共服务设施包括教育、文体、卫生等设施, 布局按"市级——街道 (镇) 级——社区 (村) 级"布局, 其中市级为专享型, 街道 (镇) 级和社区 (村) 级为共享型, 建议与文体设施进行共设。

3.4.4 老年社区

老年社区是指在适应居家养老和社区养老发展趋势下, 集医疗保健、健康养生、休闲娱乐为一体的综合化养老居住社区, 根据居住社区内老年人群的集中居住程度可以分为宜老居住社区和独立养老社区两类。

3.5 合理有效的政策配套机制

为了保证规划得到有效的实施, 规划从落实、土地保障、资金保障等方面提出了相应的政策配套建议。

3.5.1 规划落实

养老设施规划作为一项重要的城市专项规划要得到很好的落实必须反馈到城市总体规划和城市控制性详细规划等法定规划之中, 在城市总体规划层面重点在于养老设施发展策略和总体规模的控制, 在控规层面重点在于养老设施空间的落实, 政府在出让土地时应将养老设施建设作为重要的设计条件来保障, 以确保规划得到真正的落实。

3.5.2 土地保障

应优先保障养老设施建设的土地供应, 由于养老设施具有福利性质, 其土地出让应有别于经营性用地的出让方式, 可以采取划拔、租赁等方式, 鼓励兴办养老设施;同时可充分利用现有的学校、医院等公益性设施的存量用地, 建设养老服务设施。

3.5.3 资金保障

在资金保障方面, 一方面应建立完善的补助配套政策, 鼓励社会力量兴办养老机构, 鼓励金融机构为兴办养老机构提供优惠贷款;另一方面, 政府应对养老服务机构的各项税、费根据情况进行减免, 以减轻企业负担。

4 结语

本文是作者对启东市养老设施规划布局的几点思考, 其中, 采用国家计生委的人口预测系统引入对老龄人口预测以及构建9055&2460养老系统是在同类规划中的一次创新尝试, 设施的布局充分体现了城乡统筹的发展理念, 既具有一定的前瞻性, 同时又紧密结合启东的实际情况, 具有较强的可操作性, 可为同类城市的养老设施规划提供借鉴, 但随着老龄化的进一步加剧, 老年人的需求变化, 未来的养老设施将呈现出多样化的发展态势, 规划需要不断地探索。

摘要：人口老龄化是当前我国面临的主要问题, 文章以江苏启东市为例, 结合国内外养老设施建设的成功经验, 对启东市的养老设施规划进行探讨, 重点对老龄化趋势进行判断、完善养老模式与服务体系构建、多元共享的规划策略、统筹城乡的养老设施布局以及相应的政策配套机制等方面, 以期为同类城市的养老设施规划提供参考。

关键词：老龄化,养老设施,启东市

参考文献

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