我国养老保险基金监管法律制度探析——以英国养老保险监管制度为鉴

2022-10-07

一、引言

养老保险作为社会保险的重要组成部分, 具有社会保障的基本功能。它通过为因年老等原因丧失劳动能力进而丧失收入来源的劳动者提供经济补偿, 保障劳动者的基本生活。不止于此, 养老保险更是一种“老无所忧”的未来保障, 有助于减轻劳动者的后顾之忧, 保障劳动者的精神健康, 安定生产与生活, 起到“社会减震器”的作用。养老保险金还是最大的社会保险资金流。据财政部2013年的数据显示, 全国社会保险基金总收入35994亿元, 其中企业职工基本养老保险基金收入20790亿元, 居民社会养老保险基金收入2173亿元, 共计22963亿元, 养老保险金约占社会保险基金总额的63.8% (1) , 资金融通作用明显。通过对养老保险金的投资运营, 使其保值增值, 一方面有利于对劳动者老年生活质量保障水平的提高、减轻政府财政负担, 另一方面又为经济发展提供了资金, 起到“社会助推器”的作用。

我国人口基数大, 被保险人数多, 目前已积累了巨额的养老保险金, 一旦出现资金安全事故, 将导致经济动荡、社会信任危机和政府公信力的丧失。2014年中央启动养老保险制度改革方案, 提出“一个统一, 五个同步”的改革基本思路 (2) , 旨在扩大养老保险覆盖范围, 缩小不同人群的待遇差距, 提高保障标准, 但保险金监管问题却无实质举措。并且, 近年来发生的保险金管理事故反映出我国现行监管体制的严重缺陷。因而, 加强养老金监管必要而迫切。

二、我国养老保险基金监管现状

(一) 基金构成及监管层次

我国的养老保险基金由三个部分构成, 一是城乡居民个人、企业职工、机关事业单位工作人员缴纳的基本养老保险费, 二是机关事业单位、企业、集体组织按照国家规定配套缴费, 三是国家财政补贴。具体来讲, 养老保险基金指存入财政部门在银行开设的养老保险基金专户中的资金。

养老保险基金监管有以下三层含义, 一是指国家有关部门通过对养老保险金征收、发放、管理、运营等机构的监督以确保基金安全。二是指金融、基金管理等机构通过对基金的运行和管理以保证基金收支平衡和保值增值。三是指通过组织和个人等对养老保险费征缴违法行为的社会监督。目前, “我国已经初步形成了以劳动和社会保障部门行政监管为主, 财政监督、审计监督、税务监督、银行监督、内部控制和社会监督有机配合的社会保险基金监管体系”[1]。

(二) 基金监管法律体系的现状

我国现有涉及养老保险基金监管法律规定散见于《社会保险法》等法律, 《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》等行政法规, 《企业年金基金管理办法》以及有关财务、审计等部门规章中。

就监管主体而言, 首先, 国家机关承担着最主要的监督职能。各级人大常委会有权监督和检查政府的监管工作。国务院及各级人民政府具有概括监督权。但这种监督权限于宏观层面, 具体执行权分布于社保行政部门、财政部门、审计部门等。其次, 国家金融机构和基金管理机构负责基金的投资运营。其中主要有四类主体, 即受托人、账户管理人、托管人、投资管理人, 分别负责基金的监督、建账、保管、投资, 并且这些主体都有资金、人员等严格限制。再次, 社会监督是不可或缺的外部监督手段。组织、个人对养老金监管的违法行为具有举报权和投诉权。新闻媒体、大众舆论是保证监管透明的“监控器”。社会保险监督委员会是法定的社会监督机构, 由单位、参保人、工会、专家等多方代表组成, 能提供科学、实际的意见, 进行多方位的监督。

三、目前养老基金监管存在的主要问题

(一) 立法难以满足监管需要

第一, 立法层级低且体系零碎。我国养老保险基金监管措施多来源于部门规章, 行政法规只在保险制度中的监管章节有所涉及, 而法律层面上只有《社会保险法》有所规定。到目前为止, 我国并没有一部完全单独的社保基金监管法, 各部门根据自己的职能各自立法, 不成体系。

第二, 立法滞后。我国养老保险基金监管立法严重滞后于国民经济的发展。由于我国社会保障制度还在探索发展的初步阶段, 滞后于经济建设情有可原。立法还滞后于养老保险制度的改革。虽然社会建设要一步一步来, 但养老保险的监管与养老保险的筹资、收支、计发等内容是一个整体, 随着近年来养老保险制度改革, 国务院只出台了相应的收支政策, 却忽视了监管措施的同步进行, 说明政府对基金监管的重视不足。一旦出现基金安全问题, 将后悔莫及。

第三, 立法过于笼统。法律多“相关部门”、“有权监督”、“有权管理”、“有权提出建议”等表述。只规定“要监督”而不规定“具体怎样监督”、不明确“具体谁来监督”和“具体哪个监督主体监督什么内容”, 法律没有可操作性。

第四, 立法单向性问题。养老保险制度的直接受益人是缴纳了保险费的公民个人, 公民与保险金的监管有更直接、更密切的联系。国家机关有公权力的保障, 实施监管更具优势地位, 但不可因此忽视公民个人维权的立法。法律对国家机关和有关机构广泛授权, 但对公民的自力救济只有法律“有权进行举报、投诉”的空洞授权。而复议和诉讼则成为保障个人权利的唯一措施和最后屏障。

(二) 监管机制制约监管效果有效发挥

第一, 监督权过于集中。“行政监管是社会保险基金监管中不可缺少但又不可过分倚重的监管方式”[2], 法律赋予行政机关以充分的监督权是很有必要的, 但不能只依靠或过度依靠行政监督。“一些部门立法、执行、实施、经办、监督一条龙管理”[3], 无法起到监督的作用。并且各主体之间还存在监督与被监督的关系。“自己管自己”往往使监督效果大打折扣。

第二, 监督重量不重质。中央有人力资源和社会保障部负责社会保险基金的管理工作, 下设社会保险基金监督司具体负责。具体到地方, 各省有人力资源和社会保障厅, 下设社会保险监督处, 并设社会保险事业管理局作为经办机构。各市设有人力资源和社会保障局、社会保险监督处、社会保险事业管理局等等 (各地名称不同, 如社会劳动保险事业管理局、社会养老和工伤保险管理局等) 。再加上每一级又有每级的财政、审计部门, 部门之间的职责分布又不明确。最后导致全国各地具有社保基金监督权的部门机构庞杂、数不胜数, 争利推责、人浮于事, 反而造成巨大的社会负担。

第三, 对监督权制约不足。各级人大常委会通过听取和审议政府专项报告来实现对行政权的监督, 但实际上只是一种形式监督、结果监督, 无法监督行政权运用的过程。社会保险监督委员会具有专业性、民主性、无利益相关性等天然优势, 是实现有效监督不可替代的一角。但《社会保险法》明确规定“社会保险监督委员会由统筹地区人民政府成立, 由人民政府负责人任主任, 办公室设在省级人民政府社会保险行政部门”, 并且对发现的问题只能通过向有关部门提出建议的方式处理。这样一来, 社保监督委员会无独立性 (无独立财产、无独立场所、无独立负责人) 、无处理权、受制于政府、听命于政府, 最终只能徒有“社会监督”之表, 而行“行政监督”之实。公民、组织自力救济途径有限, 再加上在中国有“民告官”难的特殊国情, 来自公民的社会监督更是名有实无。从而形成行政监督过大, 人大监督、社会监督过小的“枣核结构”。

四、我国养老保险基金监管制度的改革

(一) 英国养老保险基金监管制度的成功经验

英国的养老保险制度是世界上最发达、完备的养老保险制度之一, 这不仅取决于制度设计的科学性, 还取决于其监管制度的有效性。经过近半个多世纪的改革, 英国的养老保险金监管制度不断得到纠正、完善和发展, 如今以其多体系和法制化的优点著称。

1. 立法体系方面

“英国对职业养老金计划的监管体现了高度的法制化特征”[4], 以《信托法》为核心, 又补充以《养老金法案》和专门立法《1986年金融服务法》、《社会保障法》和《养老金计划规则》等, 从而形成较为完整的法律体系。

2. 监管主体方面

目前, 英国的养老保险金监管机构主要有养老金监管局、金融服务监管局、养老金保护基金和养老金督察员。

养老金监管局 (The Pensions Regulation, 简称TPR) 由职业养老金管理委员会 (Occupational Pensions Board, 简称OPB) 和职业养老金监管局 (Occupational Pensions Regulatory Authority, 简称OPRA) 演变而来, 有权发布“整改令”, 命令有关人员在规定期限内采取补救措施;发布“第三方提示”, 对由一部分第三方过错造成的违规行为, 命令第三方采取补救措施;还有“限制令”和“归还令”, 阻止养老金为他人所挪用或责令其归还等[5]。该局弥补了职业养老金管理委员会权小和职业养老金监管局只能进行事后监督的弊端, 成为监管养老金的专门机构。

金融服务监管局 (Financial Service Authority, 简称FSA) 由证券投资管理委员会 (Securities and Investments Board, 简称SIB) 改制而来, 负责公司资格审核、日常交易监督、对不当行为处罚、评估投资风险等“一条龙”监管, 弥补了其前身监督滞后的缺陷, 成为有制裁权的养老金基金资产投资和个人养老金一切活动的监管局[5]。

养老金保护基金 (Pension Protection Fund, 简称PPF) 由养老金赔偿委员会 (The Pensions Compensation Board) 演变而来, 负责因发生养老金事故而不能发放时为养老金计划提供资金支持, 并且无论什么原因 (比如欺诈、玩忽职守、管理不当或管理无能等) 造成养老金损失, 该基金都有权监管, 被誉为养老金“救生艇”。

养老金督察员办公室 (office of Pensions Ombudsman) 负责调查和处理养老金计划成员的投诉案件。相比上述几个机构, 督察员制度能够有针对性地维护具体成员的利益, 并且成本低, 效率高, 适用灵活, 但督察员的负担较重。

3. 辅助监管体制

一是风险监管体制。英国颁布《2004年养老金法案》后, 采用积极主动的监管模式, 建立风险监管机制, “根据风险事件发生概率的高低和风险事件对社会经济影响程度的大小, 把所有的职业养老金计划都划入四个象限, 并相应采取四种监管方式:积极的干涉、主动的监视、基于情报的行动和针对具体计划的最小行动。”[6]这种监管有针对性, 预防效果大大增强, 既节约成本又保证效率。

二是指导培训机制。英国采取积极主动模式的另一个体现就是加强对相关机构和人员的培训和指导。养老金监管局通过制定行为守则、开发网上学习系统来帮助、督促他们更好地理解和遵守法律[6]。

(二) 我国养老保险基金监管制度的改革建议

我国养老金监管存在立法层级低且不完整, 行政监管分工不明确、权力无制约, 社会监督有名无实等问题, 而起步较早的英国养老金监管制度则已经经历了这一阶段, 形成了完善的法律体系, 机构设置精简, 职能分工各有侧重, 还建立了颇具特色的辅助监管机制, 值得我国借鉴。

1. 事前预防措施———完善法律体系

第一, 以《社会保险监管法》为基本法, 建立健全层次性的法律体系。英国养老保险监管法律层级高, 体系完整, 因而执行力强。而我国大量规定都集中于部门规章层级, 不同部门各自立法还会出现“打架”情况, 我国没有专门的社会保险金监管法, 也无法对规章起到统领作用。国务院行政法规多综合性规定, 与部门规章之间出现断层。因而首要措施应当是制定并出台更有针对性的《社会保险监管法》, 对监管的原则、不同主体的监管职能、各主体行使监督权的法定程序、救济措施等进行明确规定, 并以《社会保险法》和《社会保险监管法》为纲, 完善法规规章, 逐步建立法律、行政法规、规章多层次、全方位的监管法律体系。

第二, 完善以《企业年金管理办法》为核心的专项立法。英国的《信托法》可以说是养老金投资运营的“行为手册”, 详尽的规定了各主体的权利义务。而《养老金法案》对养老金的安全管理作出专门规定, 明确各权力机构及其职能分工。我国应当进行专门立法, 做到运营机构、从业人员的从业资格标准法定, 并提高社保基金投资运营机构的准入条件, 保证养老保险基金投资运营的质量。

第三, 由法制部门定期为监管部门人员进行教育。现实中, 各部门机关工作人员甚至领导干部不知法的现象非常普遍, 不知法必然不懂法, 不懂法者必然不能有效执法。英国的培训指导机制值得我国借鉴, 法制部门可以通过定期培训、系统学习甚至设立考试制度等方式来提高监管人员的法律知识水平, 使其做到知法、懂法、守法、护法。

2. 事中监控措施———明确各方监督主体的责任, 形成权力制约

第一, 行政部门应当明确自身责任, “监”与“管”相分离。英国对养老金有实质监管权就是养老金监管局和金融服务监管局, 前者主要针对养老金的保管进行监管, 后者对养老金的投资升值过程进行监管, 各有侧重。而我国社会保险行政部门 (各地的人力资源、劳动社保部门) , 有权对社会保险基金的收支、管理和投资运营情况进行监督检查。而各审计部门负责对社会保险行政部门管理的基金进行审计。社保行政部门对社保基金又“监”又“管”, 会导致监督权被管理权囊括, 出现监督权的缺失。并且, 基金投资运营专业性强, 行政人员往往并不通晓, 因而管理权不宜为行政部门所控。因此, 应当将社保行政部门的管理权剥离出来, 从而避免同一部门同时拥有管理权和监督权, “自己监督自己”现象的发生。同时, 行政部门还应当转变“当权者”的监督理念, 明确“监督者”的法律定位, 不插手干预养老金的投资运营, 明确各自的监督权范围, 有重点地进行监督。

第二, 建立专业人员巡回监督制度。由政府设立督察组, 聘请专业人员 (会计师、精算师、审计师、律师等) 进行不定向监督, 既能避免行政机关不够专业而无法进行实质监督, 又可防止设置凌乱庞杂的行政监督机构, 减少监督成本。

第三, 确保社会保险监督委员会的独立性[7]。由法律赋予其独立人格, 参考消费者协会的运行机制, 使其成为法律授权的由政府资助和社会捐助的对社会保险基金进行社会监督的保护社会保险投保人合法权益的全国性社会组织。

第四, 增强公民、组织的监督权。制定《社会保险金投保人权益保护法》, 赋予公民随时查询养老金投资运行状况、要求有监督权的机关予以说明、要求有关机关公布数据信息、投诉举报等权利。在人力资源与社会保障部下设投诉举报网站、热线电话等, 对相关部门定期通报, 严重者予以处罚。

3. 事后救济措施

第一, 建立专门的仲裁机制。借鉴英国的“仲裁”制度, “引进专业裁判或者仲裁者代表委托人的利益, 对受托人的不当行为进行有效的约束。”[4]

第二, 建立法律“低容忍”制度。英国的“零容忍”监管制度中规定, “专业顾问或受托人对其发现的违规行为事无巨细都要报告, 而监管局对收到的每个违规报告都要检查, 无论其违规性质、严重程度、是否对计划成员构成实质性风险”[6]。但这种制度容易造成大量的监督成本, 特别是在我国, 人多地广, 出现违规行为的可能性更大, 事事监督不现实。但可以通过对违规行为“重罚”, 对监管机关、人员起到威慑作用。

第三, 建立养老金保护基金, 保证养老保险金的基本支付。我国也应当建立类似英国养老金保护基金的保障制度, 在发生养老金挪用侵占或发生投资风险时, 能够及时追回基金的尽量追回, 不能追回的由养老金保护基金作部分补充。当然, 该基金的资金来源有限, 因而不能当作养老金的“备份件”而面向所有缴费个人, 只能选择部分人群、降低标准进行赔付。

五、结语

目前, 我国已经基本建立养老保险基金的监管制度, 但还存在监管法律体系不健全, 立法层级低, 监督权分配不科学, 行政监督分工不明确、权力无制约等大大小小的问题。英国经过多次养老保险制度改革, 形成了目前严密有效的监管体制, 为我国提供了宝贵的经验。随着养老保险制度的改革, 养老保险金监管的法律体系应当大力完善, 赋予公民更多的监督权, 平衡行政监督, 保障基金安全。

摘要：随着养老保险制度改革的启动, 养老保险基金的监管问题也提上日程。我国目前的养老保险监管制度存在立法层级低、不完整, 行政监督分工不明确、权力无制约等问题。本文力图通过对我国现有养老保险监管法律制度的分析和对英国养老保险监管制度的借鉴, 探求出我国养老保险监管的新路径。

关键词：养老保险基金,基金监管制度,英国职业养老金