政府购买居家养老服务综合信息平台构建研究——以石家庄市为例

2016年12月国务院印发的《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》提出, “推进‘互联网+养老’服务创新, 发展智慧养老服务新业态, 推动移动互联网、云计算、大数据等与养老服务业结合, 创新居家养老服务模式。”[1]2017年3月, 《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》中提到“大力发展居家社区养老服务, 加强居家养老服务信息汇集, 引导养老服务机构依托社区公共服务综合信息平台, 创新服务模式, 提升质量效率。大力推行政府购买服务, 推动专业化居家社区养老机构发展。”[2]可见我国政府大力提倡居家养老的养老模式, 并且鼓励社会组织利用互联网技术, 搭建养老服务机构和老年人之间的互动桥梁。在提供居家养老服务方面, 各地政府通过向社会组织购买的方式老满足居家老年人的养老服务需求已渐渐成为主流, 并取得了不同程度的效果。

一、问题的提出

政府购买居家养老服务, 是以公共财政预算为手段, 政府作为养老服务的购买方, 行使公共权力, 以契约的方式向社会组织购买老年人服务。[3]近年来, 我国社会服务组织得到快速发展, 据国家统计局统计, 截至2017年底, 我国共有社会服务机构3.2万个, 其中养老服务机构2.9万个, 社会服务床位749.5万张, 其中养老服务床位714.2万张, [4]为政府购买社会组织居家养老服务提供了有利的条件。随着社会化养老服务体系的快速发展, 老年人对养老服务的需求日益增长, 传统的公共服务提供方式因其数量少、质量差、效率低等问题, 已不能满足老人的实际需要, 而社会组织的专业性, 更加符合人们对高质量、专业化、多样性服务的需求。

石家庄市作为中央财政支持开展居家和社区养老服务首批试点城市, 早在2014年就出台了政府购买社区居家养老服务政策。为进一步激发养老服务市场主体活力, 2018年2月, 《石家庄市困难老年人社区居家养老服务补贴制度实施方案》, 对补贴对象和金额进行重新划分, 增加了“计生特殊家庭老人”, 并鼓励服务商采用网络技术手段推广方便老年人使用的电子设备。[5]石家庄市自开展政府购买居家养老服务以来, 取得了一定成效, 但随着老龄化日趋严重, 政府购买规模增大, 且购买环节复杂、涉及多方利益主体, 不可避免的产生了一些问题:

一是服务环节不畅, 缺少有效的监管体系。就石家庄的实际情况来看, 首先是监管责任主体不够明确, 例如市级和区级民政责任分工不明, 造成区一级的民政部门在监管过程中十分被动。其次是监管的体系不够完整, 主要依赖市、区、街道、社区, 却未能及时纳入第三方和社会成员的监督。

二是政府购买服务本身是无形的, 难以具体量化。养老服务项目种类繁多, 尚未形成统一的质量标准和价格, 加之近年来人口老龄化程度不断加深, 享受政府购买服务的老人数逐年增长, 2016年全市享受政府购买养老服务的老人数为14209人, 2017年为15329人, 2018年新增了井陉矿区, 预计享受政府购买服务老人数将达到20000人, [6]这势必会增加政府购买养老服务的成本, 加重财政支出。

三是社会组织的自利性和投机性, 导致不公平竞争, 服务质量差。与政府的公共性不同的是, 社会组织更加追求盈利性, 在交易过程中不可避免会有投机倾向, 在委托——代理的关系下, 容易导致社会组织依靠关系而不是依靠自身实力在市场竞争中获得一席之地。

从已有研究来看, 关于政府购买居家养老服务仍停留在政策梳理、模式比较、地方实践等方面, 较少利用互联网技术与政府购买相结合的案例, 本文通过理顺政府购买居家养老服务的业务流程, 构建养老服务综合信息平台的功能模块, 为更好的实现政府购买居家养老服务提供对策建议。

二、政府购买居家养老服务综合信息平台的构建

(一) 石家庄市政府购买居家养老服务的业务流程

首先, 符合政府购买条件的老人到所在社区居委会提出申请, 所属街道办事处初审, 区民政审批, 审批通过后次月下拨补贴;与此同时, 市民政对社会公众进行居家养老服务需求调研, 获取老年人进本信息, 建立社会公众居家养老服务信息资料库。其次, 根据调研数据编制政府购买居家养老服务目录, 并向全社会招标, 符合条件的社会组织申请准入, 市民政审批通过。最后, 获得补贴的老人按照自身实际需求选择并联系准入服务商, 提出服务需求, 服务商按照约定内容进行服务, 每个季度同市民政结算, 市民政在整个政府购买环节进行监督。

(二) 政府购买居家养老服务综合信息平台功能

将互联网技术运用到养老服务中, 能够把供需两端的各种资源要素结合起来, 最大化满足养老的需求。政府购买居家养老服务综合信息平台的建立, 能够在一定程度上解决政府在推进购买居家养老服务过程中出现的监管不到位、服务质量不达标等问题。鉴于此, 将从政府、服务商、老人三个角色探讨信息平台的主要功能模块。

1. 政府

政府是公共物品的确认者、购买者、财政的支出者, 在整个政府购买居家养老服务体系中占据主导者的地位, 承担着政策导向、激发养老服务市场活力的责任。

政府的权限包括:政府购买服务管理、服务商管理、统计分析子模块。在政府购买服务管理子模块中, 各区民政可以办理老人补贴申请的审批、评估、发放和停发业务;服务商管理模块中, 政府可以实现“事中监管”, 对服务商订单随机抽检, 重点对服务质量和满意度监管, 对违规的服务商进行处罚;统计分析模块接入申请发放人数统计、发放金额统计等模块, 统计结果向社会公开。

2. 服务商

服务商通过报名、培训, 在网上注册、接受民政的资质审批后即可成功入驻到养老服务综合信息平台。

服务商的功能及权限包括:商家中心PC和服务人员APP。商家中心PC端包括服务管理、人员管理、订单管理等模块, 商家管理员可根据能够提供的服务类别添加服务细项和服务人员, 老人下单后可分派服务人员进行服务。服务人员APP包括订单和评价模块, 服务人员在接到商家的分派后, 为指定老人进行服务并完成结算, 结算信息一旦提交即可同步到商家中心;老人在接受服务后对服务服务质量及满意度进行评价, 服务人员可通过评价改善服务质量。

3. 老人

老人作为政府购买服务的接受者, 能够直接反映服务质量的好坏, 老人的服务评价对于服务商提升服务人员技能、改善服务质量具有重要作用。

享受政府购买服务的老人或其指定联系人首先通过下载买家APP, 注册账号并绑定老人信息, 在买家APP上购买服务。针对无法使用APP叫单的情况, 老人可向平台的呼叫中心发起申请, 由呼叫中心为老人分派服务商。两种方式均可使老人享受到服务, 老人在接受服务后同服务人员结算, 扣除账户余额, 并对服务人员的服务情况进行评价。

三、面临的挑战及对策建议

(一) 政府购买服务中成本的控制问题

政府购买服务是根据项目内容进行限额补助的服务方式, 通常是政府事先核算项目成本, 再制定预算方案进行补助, 缺少市场竞争定价的环节, 这导致核算误差较大, 不是核算成本过高, 造成资金使用效率低, 就是核算成本过严, 社会组织缺乏动力。因此, 政府定价的策略选择显得尤为重要, 可以考虑每个项目设立多档次的价格, 由社会组织通过平台竞价, 对于不同的服务, 均可尝试在定价过程中引入第三方评估机构, 利用其专业知识与经验, 制定劳务等费用标准, 使服务的最终定价更加准确、合理。

(二) 智能工具的使用问题

老年人随着年龄的增长, 身体机能弱化, 身体上表现为行动迟缓, 视觉听觉等感官能力衰退;心理上和年轻人相比思想守旧, 不愿意接受新鲜事物, 尤其是对电子产品有惧怕心理, 认为自己学不会, 加之我国老年人的文化程度普遍比较低, 在学习使用电子产品时更为困难。服务人员中, 尤其是保姆、短期护工, 年纪较大者居多, 且这类人员大多是石家庄周边农村进城务工的农民, 在使用电子设备时也存在着一定困难。老年人智能工具的使用问题是平台正常运行的瓶颈, 为了解决这类问题, 一是改进输入设备, 设计适合中老年人的多种输入方式, 如语音输入, 手写输入等, APP页面、功能设计简单易操作;二是针对失能、半失能等不具备使用智能设备能力的老人, 加大宣传力度, 鼓励其子女亲属使用APP, 为老人选择适合的服务;三是经常到社区为老年人开展信息技术的讲座, 提高其使用智能设备的能力, 增强其享受政府购买服务的主动性、参与感。

(三) 服务项目的适配问题

政府在确定购买居家养老服务项目时虽然对社会公众进行了居家养老服务需求调研和养老服务市场的供给状况调研, 但是在实际服务的过程中仍会存在服务项目与老人“不适配”的问题, 例如《石家庄市困难老年人社区居家养老服务补贴2018年服务项目清单》中为重度失能老人提供康复服务和生活照料服务, 但是在以往的实际服务过程中, 许多重度失能老人年纪较大, 身体脆弱, 不具备康复条件, 康复指导和功能训练等服务已经无法享受, 反而是一些家政服务, 例如清洗、做饭、房间整理等在一定程度上能减轻老人照料者负担, 从另一个角度也使得重度失能老人收益。但是在“项目清单”上, 家政服务并没有列在重度失能老人享受的服务列表中。针对这种“不适配”的问题, 政府除了前期调研外, 还应在开展购买居家养老服务的过程中充分利用平台, 收集老人的服务反馈和服务商在实际服务过程中的建议, 作为以后指定更人性化、合理化的相关政策的重要依据。

摘要：随着人口老龄化的加剧, 养老服务需求激增, 政府购买居家养老服务作为解决养老问题的有效举措, 已在全国多地开展。但是政府购买过程涉及多方利益主体, 易导致购买费用高、服务质量差、监管不到位等问题, 构建合作、服务、评价、监督于一体的养老服务综合信息平台显得尤为重要。通过分析政府购买居家养老服务的已有问题及原因, 根据政府购买居家养老服务业务流程, 设计综合信息平台的功能模块。与此同时, 这一过程仍存在着例如购买服务成本控制、智能设备使用、服务项目适配等问题。鉴于此, 应以捋顺服务链为着力点, 优化制度设计, 完善平台功能和智能设备操作流程, 推进政府购买居家养老服务的发展。

关键词：政府购买,居家养老,综合信息平台

参考文献

[1] 国务院.国务院办公厅关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见[EB/OL]. (2016-12-23) .http://www.gov.cn/zhengce/content/2016-12/23/content_5151747.htm.

[2] 国务院.“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划[EB/OL]. (2017-2-28) .http://www.gov.cn/zhengce/content/2017-03/06/content_5173930.htm.

[3] 胡宏伟, 童玉林, 郭少云.我国政府购买社会组织居家养老服务现状、问题与改进路径[J].广东工业大学学报 (社会科学版) , 2013 (4) :42-51.

[4] 国家统计局.中华人民共和国2017年国民经济和社会发展统计公报[EB/OL]. (2008-2-28) .http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201802/t20180228_1585631.html.

[5] 石家庄市民政局.石家庄市困难老年人社区居家养老服务补贴制度实施方案[EB/OL]. (2018-2-1) .http://www.yanglaocn.com/shtml/20180205/1517836642113932.html.

[6] 石家庄市民政局.大力发展居家养老服务, 让每位老人乐享晚年[EB/OL]. (2017-4-14) .http://www.sjzmz.gov.cn/content.aspx?id=011795453204.

[7] 马贵侠, 叶士华.政府购买居家养老服务的地方性实践:成效、挑战与展望[J].山东社会科学, 2015 (239) :125-130.

[8] 杨双.地方政府购买居家养老服务质量研究——以石家庄为例[D].石家庄:河北经贸大学, 2017.

[9] 曾明星, 李桂平, 杨明刚.政府购买社会组织居家养老服务综合信息平台构建研究[J].电子政务, 2016 (166) :57-67.

[10] 穆光宗, 姚远.探索中国特色的解决老龄问题的未来之路——“全国家庭养老与社会化养老服务研讨会”纪要[J].人口与经济, 1999 (2) :58-64.