城市跨界流域生态保护补偿机制研究

2023-01-06

1.研究背景

由于工业企业需要稳定的水源和便利的水利运输,因此污染企业多沿水域布局。因此跨行政区域的流域污染纠纷多有发生。纠纷流域上下游对经济发展和环保责任的不同态度,容易产生上游流域排放污染,下游流域为其“买单”的情况,制定完善的跨界流域生态保护补偿机制能够有效的破解跨行政区域的流域环境问题,保障流域生态功能,维系下游可持续发展,同时对推动流域生态环境整体保护、体现社会公平具有重要意义。

流域生态补偿机制,涉及生态效益、经济效益和社会效益,是调配区域间协同发展的有效手段,是生态补偿机制中的重要形态,是通过综合运用行政和市场两种手段,协调流域上下游之间、受益者和破坏者之间利益关系的制度。

《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》 (国发[2005]39号)和《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》(环发[2007]130号)发布以来,各省纷纷开展区域内流域生态补偿的探索。目前,国内的主要研究集中在补偿标准确定、补偿机制和政策的制定、时空格局的分布等,已产生一定的成果。

由于流域管理工作涉及到的利益相关者众多且关系复杂,给流域生态补偿工作带来了很大难度,尽管全国各地的生态补偿试点工作取得了阶段性成果,但由于各地情况和条件不同,各地均有自身的特点,未形成一套普遍适用的、完整的生态补偿机制,因此该机制建设尚需进一步完善。

2.机制制定思路

流域生态补偿机制涉及多领域、多学科、多部门,并且需要在实践工作做不断验证完善。本次研究仅从流域生态补偿机制的基础、补偿合约的合理性、经济补偿的公平性,以及生态补偿的整体性对机制进行研究和探讨。

首先,通过收集国内现有流域生态补偿机制的案例,以及国内外生态学者对生态补偿理论机制的研究,明确机制的基本框架,明确生态补偿机制的主要目标、内容,对象,补偿的范围和依据。

其次,总结国内现有案例的经验教训,在机制的制定过程中,切合当地城市的主要特点,与各区县的经济发展状况,有针对性的提出具体的生态补偿措施。同时,按照各政府部门的职权,提出落实生态补偿政策机制的落实措施,切实保障政策的实施。

最后,建立以政府为主导的协商平台,在政策落实的过程中,通过相关方的协商不断对生态补偿机制的相关政策进行修改和完善,实现区域协同发展,水生态资源的共同保护。

3.机制的基本框架

基于生态流域补偿机制的含义,以及现有理论研究,确定补偿机制的基本框架包括:补偿的基本原则,补偿的主体,补偿的范围,以及补偿的具体手段。

基本原则包括公平原则,污染付费保护受益原则,政府主导原则,市场原则。(1)公平:机制建立的目的就是要协调上下游环境和发展尖锐矛盾的措施,只有对相关区域进行有效补偿,才能促使相关政府积极主动措施保障水生态资源的保护及改善。(2)污染付费保护受益:在生态补偿过程中,必须对环境污染者采取必要手段进行约束,对生态环境保护者进行激励,才能有效遏制流域生态的恶化趋势,甚至促进生态环境向着积极改进的方向转变。(3)政府主导:由于流域生态的公共属性,要求政府必须发挥主导作用,以解决界限模糊,主体不明,跨省域沟通等问题。 (4)市场补充:由于政府的管理成本和效率不及时问题,难以实现资源配置效益的最大化,因此需要引入市场对权责明晰的流域开放市场交易,引导多渠道资金用于生态补偿和环境保护,实现整个流域的可持续发展。

补偿主体包括两类:水生态服务的受益者,以及环境污染的制造者。根据收益范围的明确性和环境污染的具体实施行为判断流域生态补偿的主体。一般流域涉及范围较广,难以确定受益对象时,则将城市政府作为补偿主体,承担相应的补偿义务。

补偿范围包括与水域有关的所有生态系统的保护者,流域环境资源管理者(如政府)及受污染地区的受害者。通过对流域内生态保护和生态环境补偿,能够确保主管部门有相应的资金投入环保工程的建设中,同时,支持为保护水资源环境放弃发展权区域的基础设施建设,协助区域整体共同发展。

补偿标准包括具体的补偿手段和补偿的额度。由于各地对水生态资源的权责理解不同,各自资源特征不同,必将在赔偿标准存在争议。若相关方无法进行协商一致的情况下,城市政府应在充分听取补偿主体,补偿对象及其他相关者的意见后,制定统一的补偿标准,保障补偿政策切实执行。

4.现有机制分析

针对流域生态补偿,我国学者已进行了较多的探讨,对流域生态补偿的概念的界定基本遵循生态补偿概念的思路,并将其分为流域生态保护补偿和流域生态破坏补偿,前者强调对保护者的激励,后者则强调对破坏者的惩罚[1]。

近年来,各地政府积极探索多种类型的生态流域补偿策略,根据各地实际情况建立生态补偿机制。我国目前已有新安江、九洲江、汀江—韩江、东江、滦河、渭河流域等六大河流的生态补偿机制试点,有了一定的工作经验。汇总国内目前流域生态补偿机制的案例可知当前的主要补偿模式分为三种:水权交易模式、流域环境协议模式和异地开发与环境保护协作模式[2]。

(1)水权交易模式:主要是利用市场作用,采取交易水资源权属的方式,使上游获得节省水资源和水源区环保的经济价值。近年来,浙江、甘肃、宁夏、内蒙古和辽宁等地在探索水权交易模式方面探索开展了一些工作。(2)流域环境协议模式:由流域相关地区就流域环境质量及双方承担的责任自行或者在上级政府引导下达成协议,通过设立专项资金、实施财政转移支付等方式,将补偿资金用于流域环境保护相关工作,激励流域内各区域积极提高环境质量。(3)异地开发与环境保护协作模式:为防范上游地区创建大型工业、引入污染型企业,在下游地政府规划特定地区作为上游区部署项目和引资招商的地区,两地共享财政效益,化解上游地发展空间不足的难题[2]。

5.机制实施重点

本文研究内容主要针对流域环境协议模式,基于以往的工作经验和国内现有案例,提出机制实施应重点关注如下内容。

(1)完善各区县例行监测制度

监测断面的缺失会造成上下游区县间水体污染责任不明,纠纷不断,不利于工作业绩考核。城市可充分利用现有国控、国家考核断面,省控、省考核断面,对于尚不能满足入境和出境水质的监测需求的情况,应由城市生态环境主管部门为主导,同流域区县间平等协商,优先选择流向稳定,污染责任明确,利用已有国控、省控监测断面作为补偿断面,其次根据需要选择河流较宽、水量较大、流向相对稳定的河流设立补偿断面。区县可根据方案执行情况及水污染防治工作要求调整和扩大补偿断面范围。

选取化学需氧量、氨氮、总磷和流量作为考核因子。如下游水生生态环境对某因子较为敏感,或上游流域工业排放有毒有害、难降解有机物等特征污染物,也可由下游流域区县申请增补特征考核因子。

建议各流域的监测断面采取在线监测。若地方财政困难,可由政府委托的检测机构每月开展4次监测,监测时间均匀分布。下游流域的相关区县若未完成相关考核指标的监测工作,视为自动放弃对上游流域的监督权力。对流域产生污染的相关区县作为流域生态服务受益者应主动向流域生态保护者或受损者支付经济补偿和提供协同发展的服务。

区县可根据国家、省、市相关工作要求、地表水环境功能区域调整、污染治理经济成本等,向市生态环境局提交已实行监测方案的修改申请,并由生态环境局主持,相关区县协商对考核断面、考核因子、水质目标等监测方案进行实时调整。

(2)建立以政府为主导的协商平台,实现多种补偿机制

跨界生态补偿的协商机制就是遵循“共享共建,利益协调”的原则,建立上下游区县之间的协商机制,各区县在城市政府的主导下达成生态环境可接受,区域间协同发展,互惠共利的合约,将相关区县间的对立转变成协作,各行政区域从独立、分割转向协作、开发,实现整个流域的协同发展[3]。

城市政府作为政策的制定者,对具体措施的落实具有指导和主导的作用,并作为最终的协商仲裁者的角色。但为了让地方区县政府更加主动积极的落实生态补偿工作,应由主要利益相关区县在公平,受益者补偿,受损者受偿,多方互助的原则下进行平等协商。

协商过程以考核指标的实际监测数据为基础,充分考虑流域水资源保护的投入成本和经济发展机会成本的丧失,以协商确定的补偿标准为依据,通过采取地区优势资源互补、产业转移、共建产业园区、人才培训、对口支援等多种补偿方式,确保全流域能够共同发展。根据协商确定内容相关方签订书面协定,在今后一定期限内按照协定履行对应权责。同时,应积极拓展生态补偿资金的来源,充分发挥市场机制的作用,探索发行流域绿色债券、建立流域生态银行,或者引入大型企业,吸引更多社会资金参与到生态保护工作中。建立公共财政主导、全社会共同参与的多元化流域生态补偿模式,引导多元主体以不同的模式参与共建共享,增强补偿的适应性、灵活性和针对性,为流域生态补偿提质增效[4]。

(3)制定合理的流域生态补偿标准体系

流域生态补偿标准的制定是实现流域生态补偿的前提,也是建立流域生态补偿机制的重点。目前国家尚未制定统一的生态补偿标准,各城市需要依据当地的经济发展情况、水资源分布情况和流域污染情况进行制定和落实。城市政府应当适度放宽对承担生态流域保护责任区县的经济发展要求,对造成流域污染的补偿主体制定详细的奖罚规则,并在政策的实践工作中不断完善和改进,合理确定补偿标准的平衡点。

建立“以核算为基础,以协商为依据”的新型生态补偿评估标准体系。对于跨界生态补偿核算要体现两大特性,即核算的全面性和动态性,所谓全面性是指生态补偿核算不仅要包括对上游流域水生态与环境的价值,还要考虑中下游水资源的环境、社会、经济价值,以及对潜在发展权的影响。动态性主要体现在区域水资源机会成本的变化上。衡量一个区域水资源价值的重要因素为当地水资源的机会成本,即这部分水资源如果被本流域地区利用,在当地可带来的最大收益。随着社会经济发展,水资源在当地日益成为稀缺资源,水资源的机会成本就会越来越高,因此,需要对生态环境的补偿额度定期评估,调整生态补偿的额度[5]。

由于研究时间和具体操作落实的限制,本研究仅从时间和指标的连续性的角度提出补偿标准的建议。

①时间。

城市现状生态补偿考核标准要求与上年同期浓度进行对比,如有恶化则进行扣缴补偿金。但流域水质的变化情况不仅与污染物排放情况有关,还与降水量、日照时长、地下水补给等自然条件有关。且当水体水质达到良好水平后,在达标前提下的略微浮动,对水生生态环境及下游用水影响很小。建议针对Ⅲ类及以上水体如能达标的前提下,水质恶化不进行扣缴补偿金。考虑城市属于高原温带季风型大陆性气候,干旱少雨,严重枯水期部分河流可能出现断流现象。因此,建议在严重枯水期时可根据实际情况暂停补偿。

②指标。

城市现状生态补偿考核标准按照水质优劣程度确定扣缴和奖励梯级标准。梯级指标虽然能够体现环境对指标变化的敏感性,但由于阶梯的变化可能忽略区县为保护生态环境做出的努力。本研究在现有考核标准的基础上,增加不同占标情况下需扣缴补偿金的数额,形成水质占标率与补偿金对应关系如表1所示。

占标率小于1为达标情景,按照超标第一级别标准确定补偿金;占标率大于1为超标情景,参考现有考核标准确定缴纳金。采用散点分布绘图,用多项式趋势线近似确定水质占标率与补偿金连续变化公式如下:

A水质——根据水质变化需要补偿或缴纳的补偿金额,万元;C——水质占标率,%。

参考现有考核标准汇总水量变化与补偿金的对应关系见下表。

以同样的思路确定水量与补偿金连续变化公式:

A水量——根据水量变化需要补偿或缴纳的补偿金额,万元;Q——水量变化量,m3/s。

水质考核目标以国家、省、市水污染防治工作要求及城市环境保护工作目标责任书为主要依据;“水十条”中没有明确目标的断面,以城市地表水环境功能区划2020年水质目标为准。

(4)以水定产,以容定量

区县在制定自身发展规划时应充分考虑流域内可获取的水资源,合理论证可开发利用的水资源量,并以此优化区域的产业结构;根据地表水环境现状和未来治理规划,合理预测可供排放的地表水环境容量,以此确定工业、农业和生活所排放污染物总量。严格实行用水总量控制。各区县队水资源管理应从供水管理转向需水管理,结合自身水资源可开发利用量按照产业结构制定水量分配方案,严格执行建设项目水资源论证制度,严格取水许可审批管理,从而实现区域用水总量的控制目标加强节水工作管理。各区县应在社会经济发展和日常生产生活中全面落实节水工作,加强节水工作的监督管理,限制建设高耗水项目,淘汰区域内落后的用水工艺、设备和产品,加强企业节水管理,加快普及农业高效节水技术。严格控制污染排放总量。各区县应依据流域水环境功能和对应的水质标准,科学核定水域纳污的容量,建立水环境功能达标评价体系,严格控制流域污染排放总量,对排污总量已超出水功能区限制排污总量的区县,禁止新建排污项目,限制审批新增取水口。

6.结论

地表水跨界断面水质考核生态补偿机制为当前城市存在的主要生态补偿形式,按照当前对国内流域生态补偿形式的分类,属于流域环境协议模式。探索建立跨界流域横向生态补偿机制,是城市目前工作的重点。流域生态补偿机制的制定是一个长期而复杂的工程,需要在实践工作中不断摸索完善,通过在健全流域生态补偿机制政策体系、有效筹措管理流域生态补偿资金、加强流域生态补偿机制保障体系建设等方面的调整和改进,最终建立适合当地的城市流域生态补偿机制。本次研究提出了针对合理的补偿制度,有效的协商平台,有针对性的补偿措施等内容的讨论,期望该政策的研究能够实现城市内上下流域的联动治污,促进了流域水环境的改善。

摘要：本研究基于生态补偿工作的实践,通过研究国内流域生态补充的现实案例和学术研究成果,分析城市的水资源和特征,对城市发展和完善跨界生态保护补偿机制、探索建立新考核标准等方面提出对策建议。

关键词：跨界流域,生态补偿,补偿机制