内蒙古自治区乌拉特草原生态补偿法律问题实地调研研究

2022-09-12

内蒙古自治区拥有我国最大的草场和天然牧场, 草原资源丰富。然而由于近年来自然及人为因素, 内蒙古自治区的生态破坏相当严重。因此内蒙古自治区不断重视草原生态建设, 把草原生态补偿建设作为重点项目工程, 陆续实施了与禁牧和草畜平衡等相关的法律法规。目前内蒙古自治区己经形成框架性的生态补偿法律制度, 在“十八大”之后草原生态补偿法律制度体系的建立已经愈加得到国家的重视, 并在快速发展和完善。乌拉特草原是内蒙古草原生态补偿建设的重点区域, 具有较高的代表性。本文通过对内蒙古自治区乌拉特草原进行实地调研来了解生态补偿法律实施过程中存在的问题, 以便提出解决之策。

一、乌拉特草原的生态补偿情况

内蒙古自治区依据我国新修订的《中华人民共和国草原法》, 相继修订实施了一系列草原监督管理条例及实施细则, 形成了较为完整的法律框架, 规定了通过禁牧区和草畜平衡区等内容来恢复草原生态。另外, 为了弥补禁牧区和草畜平衡区的损失, 内蒙古自治区根据不同区域制定了相应的生态补偿标准及规定。

乌拉特草原作为典型的生态补偿政策实施区域, 因此成为本文主要论述的研究对象。乌拉特草原目前实施补奖标准为:1.禁牧每自然亩补助4.74元/年, 草畜平衡每自然亩补助4.74元/年 (地方配套3.555元/年) [1]。2.未到期的退牧还草项目禁牧420万亩和休牧105万亩, 全部转入补奖项目, 禁牧补贴标准4.95元/亩, 休牧4.74元/亩 (地方配套3.5025元/亩) 。3.草原管护员工资6000元/人 (自治区配套2000元/人, 旗县配套4000元/人) 。上述补奖资金由国家资金和自治区配套和旗县配套组成, 其中国家资金占总比重73%, 自治区配套2%, 地方配套25%。禁牧区减畜70%, 按4:3:3比例分三年减畜。

二、乌拉特草原生态补偿存在的法律问题

为了了解内蒙古自治区乌拉特草原生态补偿现状, 发现生态补偿实施过程中的问题, 笔者通过问卷调查和实地访谈的形式进行了调研。笔者发现乌拉特草原区域内的各级政府及相关部门虽然已经尽力实施草原生态补偿的各项政策帮助, 但还是不能根本性的改善项目实施效果。目前主要问题有四:

(一) 补偿对象和范围过小

目前乌拉特草原实施划区轮牧和禁牧等多种结合措施。禁牧休牧和草畜平衡措施中, 有不少是政府依据法律规定而强制实施的, 但是法律中没有明确规定对草畜平衡的补贴的, 政府也没有出台政策进行补助, 所以即使是强制推行的, 所得到的补贴很少甚至没有补贴, 这导致一些提供了许多草地生态系统服务的产品的主体实际上是没有补偿的。此外, 部分损害了草原生态环境的主体, 得不到应有的惩罚。[2]根据草原生态受偿意愿的调查结果统计, 只有77%的被调查者所在苏木实施退牧还草, 23%的被调查者没有参与实施退牧还草工程补贴。

(二) 补偿标准不合理

补偿标准是否合理非常重要, 它与农牧民的获得利益的多少密切相关, 也会影响该区域经济社会能否得以持续发展, 而且反映了是否遵循了社会公平公正原则的要求, 而更重要的是, 它的合理与否是草原生态补偿顺利实施关键因素之一。但现阶段草原生态补偿的标准在理论上还没有达成一致意见, 也缺乏作一般参考的公式和模型, 在实践中各个地区也主要按照当地的具体情况来确定补偿的详细内容。因此怎样确定现金补偿的根据, 是基于人口或牧场的覆盖面积?单位补偿数额应该多大?采取的补偿方式有哪些?这些问题均无法得到统一解答。调研显示, 目前内蒙古自治区乌拉特草原生态补偿的标准具有一定的随机性。究其原因, 一方面, 因为草原自然资源的价值难以衡量, 补偿价格难以准确草原生态价值而只能粗略估计甚至忽略, 且牧民因生态建设放弃原来生产生活方式而损失的机会成本难以被准确核算, 因而核算存在困难。另一方面, 所谓自由协商实际上往往沦为是收益方与保护方的利益博弈。在补偿标准的制定上, 被补偿对象通常不具有发言权与决定权, 缺乏合适的途径来表达自己的对补偿标准的意愿与要求, 而且地方政府财力有限, 也不愿意对其付出太多, 所以标准往往偏低, 而且甚至过于偏低。

(三) 补偿形式单一

这种完全由国家承担的生态补偿方式较为单一, 不能将“受益人支付”的原则得以充分运用, 减少了生态补偿资金的补偿。同时, 目前还没有收益地区提供对草原生态环境的经济补偿, 这实际上不符合社会正义原则, 非常可能使得获得利益的地区忽视了生态补偿效益以及原住民所做的利益牺牲和贡献。这种完全由中央政府补偿导致了获得利益的地区“搭便车”现象的出现, 不利于顺利和有效地实施生态补偿。

(四) 法律责任规定不够完善

现行的生态补偿有关法律条文中法律要素并不完整, 例如缺乏对草原生态补偿法律概念界定, 对于草原生态补偿的主体间的权利义务规定不完善。此外, 相关责任方面的规定也不到位。比如:乱开垦破坏草原在性质上归属于破坏农用地罪, 然而因为量刑依据方面有所欠缺, 导致有些严重违法乱开垦草原, 破坏草原的案件不能用刑事责任予以制裁, 而仅能对其进行经济制裁, 而就连这种处罚通常也面临执行困难的状况。而对于怎么处置有关违法案件缺乏具体规定, 仅规定了扣留违法用具等处罚, 对于某些拒绝恢复植被的行为缺乏进行强制恢复的规定等, 可见法律的制裁威慑效果不佳, 无法有效制止对草原乱开乱垦, 破坏植被等行为。此外, 对于行政管理机关的责任权利规定不均衡, 赋予了更多的权利却没有相应的匹配的责任。

三、完善乌拉特草原生态补偿法律制度的建议

(一) 扩大补偿主体

目前我国草原生态补偿主体仅仅包括国家政府, 这使其承担了繁重的补偿重担和压力。对此, 我国还应使包括农牧民等自然主体、企业以及其他组织等在内的受益者也承担生态补偿责任, 其在享受利益时承担相对应的义务, 并接受政府补偿机构的监管。

(二) 明确补偿对象

我国规定的生态补偿对象为牧民。然而现实中我国部分草原尚未包产到户, 因此仅仅规定牧民为受益主体显然范围过窄。因此, 笔者建议补偿对象应扩大至西部地区的地方政府、草原资源自然保护区、因退耕还草受到经济利益损失的自然人和法人[3], 提高上述主体的积极性。

(三) 设置灵活的补偿标准

面对我国草原生态补偿标准过低、适用过于死板的问题, 我国需对其进行相应的修正和调高。为此, 我们需改变当下一刀切似的补偿标准, 根据不同地区实际情况因地制宜。补偿标准应当包括直接损失和当地经济所遭受的间接损失, 并适时进行调整。

(四) 优化补偿方式

我国补偿采取政府财政负担的单一方式, 不能完全满足现实所需。为此, 我国可建立政府补偿和市场补偿的多元化补偿方式。在政府补偿方面, 可以采取技术支持税收优惠政策、实物补偿等多种方式。而在市场补偿方面, 我国可以采用草原碳汇、放牧权交易等方式进行。

(五) 健全法律责任

首先我国应完善相关法律法规, 明确草原生态补偿的法律性质, 相关主体的权利与义务内容, 以及违法法律法规应当承担何种法律后果。其次, 可以通过责任书的形式明确法律责任。例如, 目前嘎查 (村) 委员会通过草畜平衡责任书规定了委员会与农户之间的权利义务内容, 确立了委员会承担做好草畜平衡具体工作, 执行项目规章制度、服务指导、监督检查, 协助有关部门核定减畜任务等责任;农户承担服从监督和管理, 在规定期限内完成减畜任务, 采取措施实行舍饲圈养等责任。任何一方一旦违约, 将受到警告、处罚等责任。

摘要：近年来内蒙古政府根据乌拉特草原生态补偿的具体情况颁布了一系列规章制度明确了生态补偿的标准和资金来源等内容。通过调研发现, 针对乌拉特草原生态补偿的法律法规在实施过程中还存在补偿对象和范围过小、补偿标准不合理、补偿形式单一以及法律责任规定不够完善等问题。这些问题的需要我们扩大补偿主体、明确补偿对象、设置灵活的补偿标准、优化补偿方式以及健全法律责任。

关键词：内蒙古自治区,乌拉特草原,生态补偿,法律问题