如何构建区域耕地保护补偿机制

2022-11-15

随着我国社会经济的飞速发展和城市化进程的不断加快, 耕地数量不可避免地在大幅减少。为了在经济发展的同时确保粮食安全和社会稳定, 保护我们有限的生命线, 我国实行了严格的耕地保护制度。但当前的耕地保护制度仍然存在着许多不完善之处, 仍需要针对我国的具体国情来制定更加合理的耕地保护制度。下面笔者将从区域公平发展的角度出发, 探讨如何构建区域间耕地保护补偿机制。

1 区域间耕地保护补偿机制的定义及构建步骤

区域间耕地保护补偿机制是指从区域公平角度出发, 以耕地资源价值、保护成本和发展机会成本等方面为依据, 通过政府和市场手段, 来制定相关制度来调节耕地保护利益相关者的利益关系, 以保护耕地, 促进经济社会的可持续发展。构建区域耕地保护补偿机制应通过以下步骤来实现。

由国土资源部、农业部等相关部门联合成立耕地保护补偿管理办公室, 通过该办公室来制定区域间耕地保护补偿规则, 核算相应的补偿价值标准。

耕地保护补偿管理办公室分析各区域的粮食消费水平, 测算各区域耕地需求量, 并对照各区域耕地存量计算区域耕地赤字/盈余, 以确定保护补偿的主体和客体。

对各区域耕地进行等级划分, 并确定区域平均耕地质量水平, 通过全国耕地面积折算系数来测算区域耕地保护补偿的面积标准。

根据耕地的经济价值、生态价值和社会价值等来综合核算耕地补偿的价值标准。

完成以上工作之后, 补偿管理办公室再确定各区域补偿的资金额, 并加强对保护补偿执行情况的监督和管理力度。

2 构建区域耕地保护补偿机制的原则

2.1 区域利益协调原则

在市场经济条件下, 由于农业的经济效益比第二、三产业的经济效益要低得多各区域为了地方经济的发展, 而在一定程度上忽视了在国家粮食安全方面的责任和义务, 将大量的耕地转变为建设用地。所以应通过区域耕地保护补偿机制的构建, 来协调不同区域的经济利益, 对那些承担过多耕地保护任务的地区予以经济补偿, 以便在一定程度上解决不同区域保护耕地与发展经济之间的矛盾。

2.2 中央政府主导的原则

耕地资源的价格形成机制不是完全靠市场来实现的, 通常耕地赤字区享受了耕地保护所带来的好处, 但其本身应承担的相应的责任和义务却不能通过市场机制来体现, 必须由中央政府介入来纠正这种市场失灵现象, 靠它采取差别化的制度来调节耕地赤字区和耕地盈余区之间的利益关系, 实现利益均衡。

2.3 发挥市场机制作用的原则

不仅要强调中央在耕地资源配置和粮食安全调控中的重要性, 还应充分发挥市场机制的基础性作用。耕地盈余区生产粮食必然会进入到市场, 应建立开放、竞争、有序的粮食大市场, 为粮食生产者提供及时、准确的供需信息, 加强农业生产结构的调整, 延长粮食产业链条, 保证各区域粮食供需平衡。

2.4 发挥比较优势的原则

耕地赤字区用劳动密集型产品换取土地密集型产品, 通过比较优势理论来分析, 如果赤字区也要实现粮食的完全自给, 则需要将经济效益高、比较优势明显的二三产业占用的耕地资源转向比较劣势明显的粮食生产上, 这不符合经济发展的规律。所以应从社会发展全局角度出发, 实现耕地赤字/盈余区之间的优势互补, 合理配置耕地资源, 既保证粮食安全, 又实现经济又好又快的发展。

3 构建区域耕地保护补偿机制的建议

笔者认为, 应该建立以下制度来保证区域间耕地保护补偿机制的有效实施。

3.1 经济制度

(1) 构建区域耕地保护补偿机制。我国东西部区域经济差异较大, 东部沿海地区经济发达, 第二三产业占用了大量土地资源, 吸收了大量的劳动力, 所以需要其它区域替为履行粮食生产的职责。

(2) 建立横向财政转移支付制度。应制定受益地区对耕地保护地区、开发地区对保护地区、耕地赤字区对耕地盈余区的横向财政转移支付制度, 以实现地区间公共服务水平的均衡, 缩小区域间的经济差距。

(3) GDP增长提成。GDP增长的一个重要因素为土地资源的投入, 在实现GDP增长的同时, 也不可避免的占用了耕地, 一些地区盲目地追求GDP增长导致了耕地非农化的代价性损失。为提高耕地占用效率, 可以实行GDP增长提成, 这样还能使经济发展带来的社会财富分配更公平。

3.2 行政制度

(1) 明确各区域耕地保护的责任和义务。为很好的解决我国这样一个人口大国的粮食安全问题, 必须正确处理好工业化和城镇化发展与耕地保护的关系, 明晰区域在耕地保护中应承担的责任和义务, 遏制耕地面积加速减少的势头。

(2) 在耕地保护中应体现区域差异。在保证公平的前提下, 耕地保护应体现出一定的区域差异, 对那些经济发达、建设用地合理需求量大的地区, 可适当降低耕地保护率, 并通过提高耕地占用税、造地费等收费标准, 再对耕地保护量大、保护率高的地区进行财政补偿, 以合理配置土地资源, 实现共同发展。

3.3 技术制度

(1) 强化耕地资源的价值核算。耕地资源价值不仅包括经济价值, 其社会价值和生态价值也是非常重要的, 但由于后者的度量难度较大, 在实际测算耕地价值时常被忽视。在我们这样一个农业大国和人口大国, 随着人地关系矛盾加剧和可持续发展理念的提出, 耕地的国家粮食安全和社会稳定功能越来越被重视, 所以应纠正被扭曲了的耕地价值, 充分挖掘耕地被置于公共领域的生态环境价值和社会价值。

(2) 加快农用地等级划分工作。我国耕地总量动态平衡制度中, 只注重补充耕地数量, 耕地质量没有达到要求, 这主要是在实际检查验收中缺乏评价耕地质量的依据和基础。所以应加快农用地分等工作, 为区域间耕地保护补偿提供基础和方法依据, 强化土地资源的科学管理。