生态补偿机制在环境影响评价中应用研究

2022-09-11

1 环境影响评价定义

环境影响评价的定义有多种, Munn1979年的广义定义为:识别和预测对环境和人类健康的影响, 以及立法、提案、政策、规划、项目及执行程序所带来的社会福利, 并且就有关影响的信息进行说明和交流。1989年英国环境部给出了一个狭义定义:通过从开发商以及其他渠道搜集有关项目环境影响的信息, 规划部门对这些信息进行综合考虑后得出该项目是否可行的技术和过程。联合国欧洲经济委员会1991年有一个简洁精练的定义:对规划活动 (项目) 所产生环境影响的评价。根据《中华人民共和国环境影响评价法》, 环境影响评价是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估, 提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施, 进行跟踪监测的方法与制度。

2 生态补偿

生态补偿应包括以下几方面内容:一是对生态系统本身保护 (恢复) 或破坏成本进行补偿;二是通过经济手段将经济效益的外部性内部化;三是对个人或区域保护生态系统和环境的投入或放弃发展机会的损失的经济补偿;四是对具有重要生态价值的区域或对象进行保护性投入。

生态补偿是一种为了减少破坏, 调动生态建设积极性, 促进生态保护的利益驱动机制和协调机制。建立生态补偿机制是承认生态环境具有公共物品的性质, 在经济建设和市场交换中体现生态价值, 保护生态环境的有效途径。生态补偿机制是连接经济发展与生态保护的纽带, 也是解决相邻区域、上下游及更高层次上生态保护问题的关键。

3 我国生态补偿研究与实践存在的主要不足

我国在生态补偿的研究与实践方面有一些成功的做法, 也取得了一些经验, 过去开展生态补偿研究与实践工作的不足突出反映在概念不清晰, 研究基础薄弱, 法律法规依据不足, 管理体制不统一等问题。

3.1 生态补偿的概念不清晰

从目前来自不同研究者和研究组织对生态补偿的定义, 对补偿对象主要有三种不同的理解, 一是补偿生态环境, 即通过人类干预, 减缓人类活动对生态环境的影响, 提高生态环境的自身恢复能力;二是补偿人, 即补偿由于人类活动对环境造成影响和破坏而影响到的人的福利;三是既包括补偿生态环境也包括补偿受影响的人。概念不清和内涵没有形成统一的认识, 因而所涵盖的范围零散、片断。基于不同定义的生态补偿, 会有差异性较大的一套政策或是制度设计。

3.2 生态补偿的管理体制不统一

我国目前的环境管理体制和机制不完善, 横向管理体制不健全, 尤其是缺少跨省市、跨流域、跨部门的协调体制, 管理体系条块分割, 无法解决跨区域之间、上下游和行业间的生态环境补偿问题, 生态保护和补偿也难以形成明确的责任机制。由于缺乏统一的归口管理, 也造成管理上的混乱。在我国现有的管理体制下, 排污收费、排污权交易等由环境保护部门执行, 矿产资源补偿费、土地损失补偿费等由资源管理部门收取和管理, 城镇土地使用税、耕地占用税、资源税及其他有益于环境的财政税收政策由综合管理部门执行。由于计划、经贸、财政、林业、国土资源、银行等部门对生态补偿都有自己的一套程序和方法, 各行其是, 既妨碍集中管理, 又不利于提高资金的利用效率, 缺乏生态补偿政策的绩效评估制度。

4 环境影响评价是实施生态补偿的有效途径

我国已经开展的生态补偿工作, 都是针对专项工程、在特定区域、以政策形式实施的, 而且大多具有时效性。而经济和社会活动特别是开发建设活动, 遍布于人类活动的各个角落, 任何时候都有开发建设活动在进行, 相应的环境影响随时在发生, 而且开发建设活动也是五花八门, 对于这些开发建设活动及其产生的环境影响, 更需要研究其开展生态补偿的机制, 建立一种生态补偿的日常执行和管理制度。

4.1 环境影响评价相关法律法规为生态补偿提供了依据

《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国环境影响评价法》、《建设项目环境保护管理条例》等环境影响评价相关法律法规的实施, 为环境影响评价工作确立了法律地位, 环境影响评价有了法律效力和依据, 是必须执行的义务和程序, 具有很强的威慑影响和约束力。所有新建、改建、扩建和技术改造项目都要履行环境影响评价制度, 而且纳入基本建设程序, 不通过环境影响评价, 就意味着无法通过环境保护审批, 无法进入其他审批环节和办理相关手续, 项目就无法开工建设, 环境影响评价具有了“一票否决”的权力。生态补偿融入环境影响评价中, 可以弥补目前生态补偿法律制度不健全、相关政策不完善、生态补偿实施难的现状。利用环境影响评价的法律地位和威严, 迫使项目建设者和开发者认真履行生态补偿或交纳生态补偿金的义务, 如果不按环境影响评价提出的要求交纳生态补偿费用或落实生态补偿措施, 将无法通过环境保护验收, 进而无法进行项目的生产或运行。这就弥补了目前生态补偿法律制度不健全、相关政策不完善, 生态补偿实施难的现状。

4.2 环境影响评价内容的完整性需要引入生态补偿

环境影响评价是在控制环境污染和生态破坏方面最富有成效的措施。但是, 即便是通过了环境影响评价, 落实了环境保护措施, 污染物排放和环境质量达标, 生态影响也在可控范围内, 并不能代表开发者或建设者已经尽到责任, 由于开发或是建设已经造成了环境影响, 在将来的运行中还将持续产生影响, 对相关的人群和当地及影响范围的环境而言是不可接受或不公平的。开发建设者除承担为消除或减缓开发建设的环境影响所付出的代价外, 还应承担开发建设项目所在地及影响所及区域中各受影响的环境要素和人群因项目开发环境影响所受损失和为消除这些影响付出的代价。以建设项目环境影响评价为例, 除研究开发建设活动的直接影响外, 还应研究其间接影响;除研究对环境的影响外, 还应研究对人群的影响, 并包含对人群和环境的生态补偿。基于这样的环境影响评价才是完整意义上的环境影响评价。

5 结语

建立生态补偿机制的目的是调整相关利益各方生态环境及其经济利益的分配关系, 而开展环境影响评价的目的是调整人类开发建设活动对生态环境的影响关系。将生态补偿引入环境影响评价, 可以将调整开发建设活动、生态环境和经济利益相关方整合在一起, 一方面扩大了环境影响评价的内涵, 同时可以形成落实生态补偿的有效机制, 建立生态补偿的实施制度。

摘要：本文基于笔者多年从事环境影响评价和环境监测的相关工作经验, 以环境影响评价为研究对象, 深度探讨了将生态补偿机制引入到环境影响评价中的相关方法, 论文首先诠释了环境影响评价和生态补偿的定义, 而后分析了我国生态补偿研究与实践存在的主要不足, 最后, 笔者研究探讨了实时生态补偿的有效途径, 全文是笔者长期工作实践基础上的理论升华, 相信对从事相关工作的同行有着重要的参考价值和借鉴意义。

关键词：生态补偿机制,环境影响评价,途径,体制