“河长制”的法律困境及建构研究——以水流域管理机制为视角

2022-09-18

一、问题的提出

“河长制”是法学界讨论的热点问题, 也是社会关注的热点。“河长制”的观点分为两种:肯定说和否定说。肯定说认为“河长制”在治水、改善水生态环境方面取得巨大成绩, 值得我们研究、借鉴, 以便把成功经验辐射到其他环境领域, 实现经济社会的可持续发展。[1]否定说认为这种应急式的管理制度存在不少弊端:“河长”的设置缺乏法理依据并且存在一定的逻辑错误, 难以形成长效机制;“河长制”力推的问责制和“一票否决制”的科学性和可行性也不无疑问;从长远的制度影响上看, 它还会影响到水污染防治制度的正规化和常态化建设。[2]

2015年4月16日, 国务院印发《水污染防治行动计划》 (“水十条”) 对我国的水环境治理提出新的要求, 为实现“水十条”的目标, 明确制度研究是根本, 理论实践是关键。现行的水流域管理体制是我国水环境实现生态发展的最大阻碍。“河长制”作为我国水流域管理体制的一种典型的制度设计, 究竟是一种无奈之下的应急措施, 还是一种具有强大生命力的制度创新, 以水流域管理体制为视角进行研究已经刻不容缓。

根据《中华人民共和国水法》等规定, “统一管理与分级、分部门管理相结合”, 是我国法律明确规定的水流域管理的模式。毋庸置疑, 应该以统一的流域管理为主, 辅助以部门管理和行政区域管理。但是, 实践中却逐渐形成了国家与地方的条块分割, 各级河长正是在以河流流经的各行政区域管理为主的背景下应运而生。各有关管理部门各自为政, “多龙管水、多龙治水”的管理状态必然致使“群龙无首”的局面随之出现。为何会出现这种状况?主要是由现行的流域管理体制存在的问题造成的, 在此背景下“河长制”如同凸透镜一样, 将问题聚焦起来, 凸现出来。“河长制”存在的问题, 一定意义上正是水流域管理体制问题的集中体现。经梳理, 水流域管理体制下“河长制”存在如下问题。

二、水流域管理体制下“河长制”存在的问题

(一) “河长制”缺乏统领性的水流域管理法律规范

据王树义教授的观点, 环境问题的解决, 最为重要的是树立环境法治的理念, 用法律规范人的行为, 解决环境纠纷。但是“河长制”缺乏统领性的水流域管理法律规范, 这样难以实现环境正义。其次应该转变观念, 立足长远, 树立生态文明观, 实现社会的可持续发展。最后则是充分利用现代科学技术手段保护环境。

“河长制”作为地方政策的有益探索, 缺少统领性的水流域管理法规作为支撑, 法学理论基础孱弱使得“河长制”难以形成长效机制。众所周知“河长制”的最初推行是由严重的水污染事件倒逼出来的, 所以“河长制”缺乏广泛且深刻的法学理论基础, 更没有在国家层面上取得各界的共识。无法可依使得“河长制”一直处于尴尬的境地, “河长制”虽然是一种水环境管理体制的自下而上的积极探索, 但是各地方政府的做法迥异, 出现了“各管自家门前水”的境况, 水环境的治理缺乏整体规划, 治理成本增加, 治理效果不佳等状况屡见不鲜。

(二) “河长制”的监管体制不健全, 跨部门问题难以协调

“河长”由谁来监管?监管的标准是什么?“河长”未能履行职责如何追究责任?这些都是“河长制”急需解决的问题。1998年之前, 对全国环境保护工作实施统一监督管理职能, 是通过国务院环境保护委员会这一机构行使的。1998年撤销了国务院环境保护委员会, 环境保护监督职能的行使失去了体制保障。作为国务院直属机构的环境保护部, 在新设的环境保护部会议中与其他成员地位平等, 难以对国务院组成部门行使监督职能, 作为环境保护部下属司局级参与单位的区域环保督查派出机构, 难以对省级政府进行有效监督。在此背景下, 新颁布的“水十条”中每个条款之后都附有具体牵头落实部门和参与部门, 每项工作落实到相应的部门, 包括谁牵头、谁参与、谁负责, 职责权限相对明晰, 与以往行政规定有很大的不同, 可谓最大的亮点。这为我国的“河长制”提出了新的思路和要求, 但有关“河长制”的监管仍然缺乏具体的规定。

“河长制”是行政体制的创新, 然而各个“河长”之间缺乏有效的沟通。我们常常用“五龙治水、九龙治水”比喻中国水资源管理体制。政府部门中仅仅涉水、管水的就包括城建、航运、渔业、林业、水利、环保等。如此繁杂的部门缺乏有效的协调和配合机制, 必然造成各类管理工作缺乏有效衔接。

(三) 行政依赖过度, 缺乏生态文明多元治理思维

“河长制”体现了在水流域治理过程中, 行政依赖过度, 缺少生态文明多元利益共生性的理念。行政资源是有限的, 行政手段有阶段性、不稳定和权力集中等弱点, 对一个行政任务投入过多的行政资源, 对其他的行政任务而言是不公正的。“河长制”的优势是集中大量的行政资源去完成一个行政任务。在多元化行政目标任务下的行政资源, 必须统筹兼顾, 合理分配。

“河长制”只是单纯依靠政府及负责人治理水环境, 更多的透露出对政府和行政手段过度依赖。环境整治是各级政府义不容辞的责任, 但水环境整治是一个复杂的系统工程, 涉及政府、市场 (企业) 、公众等责任主体, 治理的手段也是多样化的。这有可能在一定程度上弱化或架空现有环境政策和法规体系, 缺乏生态文明多元化的治理思维。

三、水流域管理体制下“河长制”的具体建构

(一) 树立“河长制”的全局系统思维

水环境系统不同于其他环境系统, 它最大的特征在其物理特性即水的流动性。囿于我国行政管理体制尤其是环境管理体制上的落后, 形成了污染的流动性与条块治理的单一性这样特殊的水环境问题。因此, 必须立足水环境的系统性全局性, 构建“河长制”的集成管理体系。

以矛盾的普遍性和特殊性为哲理基础, 树立水环境管理的集成思维。中国的自然环境存在较大的差异, 如地域的差异, 经济水平的差异, 管理水平的差异等等。水环境管理的特殊性是客观存在的, 所以水环境治理不能采用完全统一方式。毋庸置疑, 特殊性的同时也伴随着矛盾的普遍性, 立足全局, 从生态文明多元利益共生性理念出发, 借鉴网络治理与整体性治理理论, 萃取治理过程中的交叉点、重叠点, 实现水环境的集成化管理模式。水环境集成管理包括4方面的集成:一是部门间集成, 即跨部门管理;二是地域间集成, 即跨地区管理;三是管理内容的集成;四是管理对象的集成。

(二) 引入公众参与和监督机制

解决中国严峻水环境问题的最终动力应该来自于群众。水环境的治理应该充分调动人民的力量, 仅依靠河长依靠行政力量是难以持续的。宪法赋予的知情权、参与权、表达权、监督权, 公众应该积极参与到公共事务的治理中。

公众参与水环境治理是公民行使环境权的具体体现, 随着水环境的不断恶化以及恶性水环境污染事件的出现, 人们日常生活遭到严重的威胁, 环境权作为一项重要的人权越来越被人们重视。社会公约赋予了政治共同体广泛的权力, 现代民主通过扩大公民直接参与达到维护公共利益的目的。引入公众参与和监督机制正是社会契约论的具体体现。民主行政要求政府而应该扩大参与, 将群众吸纳进来。

在水环境治理中“河长”应扮演“守夜人”的角色, 把着力点放在充分拓展公众的参与途径, 支持非政府组织的发展, 加强民间互动, 只有这样才能充分发挥公民在水环境治理中的关键作用, 这是水环境治理的根本之策和长久之计。

摘要：随着我国水流域资源环境的持续恶化, 日益盛行的“河长制”不应成为“运动主义”“形式主义”的牺牲品。在“水十条”背景下, 针对“河长制”的法律困境, 进行“河长制”的法理思考和理论构建, 将河长制纳入水流域管理体制中, 立足生态文明的战略高度, 实现水流域的集成管理, 引入公共参与和监督机制, 建构、完善水流域分配和治理中的地方政府协同机制。

关键词：水十条,水流域管理体制,河长制