对我国农村土地制度改革的思考

2022-10-24

1 建国后我国农村土地制度的变迁

新中国成立后, 从1 9 5 0年到1 9 5 2年, 完成了全国近3亿农业人口区的土地改革。“土地改革的基本内容, 就是没收地主阶级的土地, 分配给无地少地的农民。”⑴这次具有划时代意义的土地改革, 为巩固新生人民政权和迅速发展国民经济奠定了坚实的基础。

从1 9 5 2年起, 我国开始推行初级农业合作社, 从1 9 5 8年起, 我国又兴起了“政经合一”的人民公社化运动, 这种“队为基础, 三级所有”的土地集体所有制, 在生产和分配中大搞平均主义, 严重挫伤了农民的生产积极性, 由于制度本身的效率低下和对农民利益的损害, 严重阻碍了生产力的发展, 造成国民经济比例失调, 人民生活水平下降。

1 9 7 8年冬以安徽省凤阳县小岗村农民的“包产到户”为开端, 我国又开始了一次重要的土地制度变革, 把集体所有、统一经营的土地制度变革为集体所有、集体经营和家庭承包经营相结合的土地制度。这种制度在一定程度上迎合了经济主体的内在要求, 促进了农业和农村经济的发展。可以肯定, 这是迄今为止中国农村最深刻的改革, 也是我国农村需要长期坚持的一项基本经济制度。

2 现行我国农村土地制度分析

我国现行的农村土地家庭承包责任制从土地产权的四权分离入手, 以“均田制”的形式把土地的使用权和部分收益权直接赋予给农民, 从而使农民获得了一项新的土地权利——承包经营权, 这使得农民和土地等财产之间发生了直接的利益联系, 从而产生了激励机制, 调动了农民生产积极性, 促进了农业生产力的发展, 但是随着我国工业化和城市化的推进, 特别是近些年来, 我国广大农村已经进入一个新的发展阶段, 农村土地家庭承包制度在实践中日益暴露出许多弊端。

土地产权主体模糊不清, 农民土地产权受到侵犯。按照我国现行法律, 农村和城市郊区的土地, 除由法律规定属于国家所有的以外, 均属于农民集体所有。但是, “集体”究竟指哪一级, 究竟由谁作为管理主体来行使土地管理权, 有关法律对这两个问题规定较为含糊。土地产权主体模糊往往导致各个“上级”, 代表土地所有者的名义来侵犯农民的土地产权, 使农民在现实中缺乏充分行使自己土地权利的能力。在这样的制度下, 农民长期而有保障的土地使用权和完整的土地财产权必然常常受到侵犯。在当前城市化进程中, 不少地区大规模侵占农民土地, 导致这些农民成为无业、无地、无保障的“三无农民”, 这些农民的生存前景让人担忧, 已经成为城市和农村不稳定、不和谐的一个隐患。

土地承包经营权流转制度不规范, 农地规模经营难实现。土地承包经营权流转不规范主要以流转中的任意性和无序性为特征。土地流转的口头协议多, 城郊土地流转在这方面表现格外突出, 转包或转让的期限也较短或没有正式约定, 严重制约了承包人的投资。农民外迁、务工等的去向和期限带有不确定性, 他们很少提出转让经营权的申请, 也没有办理规范的变更手续, 加重了流转的土地分散零碎, 这使得流转后的土地适度规模经营模式难以实现, 土地资源浪费、利用效率低下等问题得不到解决。分散经营又难以实现现代化农业要求的规模效益, 进而影响了农业生产力的提高和农村商品市场的发育。

法律法规体系不完善, 农村土地管理混乱。从立法看, 目前仅制定了农村土地行政管理、所有权归属、土地承包经营等方面的法律法规, 相当一部分农村土地关系仍由政策性文件和地方法规来规范, 下位法超越上位法的现象还在一定范围内存在。从法律法规的内容来看, 重实体规定轻程序规定的问题比较突出, 不同法律法规之间关于所有权主体、土地承包经营权抵押担保等关键问题的规定相互冲突⑵, 难以有效规范农村土地的生产、使用、收益和处置等活动。

此外, 农村家庭人口自然增减, 不同家庭人均承包耕地面积呈现持续扩大趋势大量农民转移就业, 造成投入降低、粗放耕作甚至弃耕、撂荒等问题;同时, 城镇化和工业发展大规模征用耕地, 土地征用制度不科学, 导致土地承包纠纷不断增多等问题也日益突出⑶。

3 对农村土地制度改革的思考

目前农村土地制度存在的问题, 有些是制度本身的缺陷造成的, 有些是操作不规范导致的, 还有一些是经济社会环境变化引起的, 从根本上解决这些问题, 必须进一步稳定和完善农村土地公有制和以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制, 构建一种既能促进农村生产力不断发展、又能与现行土地制度相衔接的适合中国国情的新型的土地管理模式和经营组织形式。

坚持土地公有, 建立归属清晰的土地产权制度。坚持农村土地的集体所有制不动摇, 就是要明确界定哪一级和哪些组织对哪些土地拥有所有权, 并以土地所有权证书这—法律形式予以确定, 从而解决产权人人有份、但谁也说不清自己到底占有多少产权的模糊问题, 确保产权主体明确到位。从目前现状来看, 将村集体组织作为土地的所有权者较为合适。进一步强化农户承包经营权, 促使农民真正享有占有、使用、收益和处分四权统一的承包经营权, 赋予农民完整的土地产权, 使农户成为实在的而不是名义上的土地主人。

建立农村集体土地使用权流转新机制, 实现农业规模化经营。可以在村一级社区性经济合作组织的运作下, 形成区域性的统一、规范的土地使用权交易市场, 做好农村土地市场培育工作。主要包括打破土地的社区界限和行政壁垒, 允许土地使用权在一定范围内流动;在土地转包、竞标和拍卖中, 社区内外的人员享有同等权利;通过土地租赁实现使用权流转等。具体的实践中如可以实行土地股份合作制, 在坚持土地集体所有的前提下, 按照市场经济的要求, 把集体土地所有权的占有权、使用权、收益权、处置权进一步分开, 集体只保留部分收益权和最终处置权, 土地的占有权和受益权则分为两部分, 通过股份分红, 一部分归集体所有, 一部分归农民个人所有。村级集体实行土地的统一规划和统一开发利用, 发展适度规模经营。

完善法律法规体系, 规范农村土地管理。抓紧修订《土地管理法》、《土地承包法》、《物权法》以及农村土地相关法律法规, 明确原有农村土地所有权主体、权能等方面的模糊规定, 并为深化农村土地制度改革留有法律空间。同时, 修订《公司法》、《担保法》等相关法律, 逐步形成以宪法为原则、城乡土地法典为主体、相关法律法规有效衔接配套的土地法律法规体系。进一步转变政府职能, 减少政府对农村微观经济主体的干预, 发挥市场促进农村土地资源优化配置的作用。

摘要：家庭联产承包责任制促进了农业和农村经济的发展, 但也日益暴露出许多弊端。如土地产权主体模糊不清, 土地承包经营权流转制度不规范, 法律法规体系不完善等。因此我们必须建立归属清晰的土地产权制度, 建立农村土地使用权流转新机制, 完善农村土地管理法律法规体系。

关键词：土地制度,弊端,改革