土地监管论文范文

2022-05-09

本论文主题涵盖三篇精品范文，主要包括《土地监管论文范文(精选3篇)》，希望对大家有所帮助。摘要：应用文献研究法和归纳综合法，通过对农村土地整治项目监管绩效内涵及其影响因素的分析，探究农村土地整治项目监管的绩效形成机理及存在的困境。在此基础上，尝试构建监管绩效评价指标体系，并提出农村土地整治项目监管绩效的提升路径。

第一篇：土地监管论文范文

机构建制与治理：土地复垦监管组织条款的规范分析

内容摘要：土地复垦监管组织条款既是监管主体维度下构建完善土地复垦监管体系的必要规范指引，也是在该微观领域印证、反思行政组织法所涉行政权配置、公务员管理理论的基本制度载体。可基于机构能力这一“回应型法”命题，在法释义学范式的指引下，探讨该类条款所涉土地复垦监管机构建制、治理要义的规范评判与规范设定问题。土地复垦监管机构建制条款主要涉及相关监管机构的机构设置与职权配备事项，基于所涉法律机构“开放的权威”要义检视该类条款，发现其在部门协同、职权互动规范设定上存在缺失。应在鼓励协商要素指引下确立土地复垦监管部门协同形式、协同内容规范，在欢迎批评要素指引下确立土地复垦监管部门职权清单、权责信息公开规范。土地复垦监管机构治理条款主要涉及相关监管机构的人员管理与责任保障事项，基于所涉法律机构“参与性的权威”要义检视该类条款，发现其在任职保障、框架性制裁规范设定上存在缺失。应在决策理由说明要素指引下确立土地复垦监管人员履职能力基准、实效化在职培训规范，在合理性检验要素指引下确立土地复垦监管内部制裁权威包容性、方式整体化规范。

关键词：土地复垦监管机构建制机构治理规范评判规范设定

一、问题的提出

土地复垦是“一种对生产建设损毁和历史遗留、自然灾害损毁的土地进行恢复利用的土地整治活动”，〔1 〕所涉监管旨在为土地复垦活动依法管理、协作、自治行为的实施相关立法。土地复垦监管组织条款即是指向“依法制定、执行和发展相关规范标准” 〔2 〕来规制土地复垦活动及相关社会问题的政府相关职能部门，就其机构设置、职权配备、人员管理、责任保障等“机构建制、治理” 〔3 〕事项予以规制的相关法律规范。该类条款既是监管主体维度下“构建完善土地复垦监管体系” 〔4 〕以提升所涉“自然资源监管” 〔5 〕之相关“社会治理” 〔6 〕活动法治化水平的必要规范指引，也是在该微观领域印证、反思行政组织法所涉行政权配置、公务员管理理论的基本制度载体。

伴随《土地复垦规定》《土地复垦条例》的先后实施，我国土地复垦监管工作已初见成效，但在监管主体方面仍存在着监管机构不健全、监管机构缺乏配合、监管手段落后、监管人员业务水平不高〔7 〕等问题，存在诸多现实问题的制度肇因往往与所涉组织条款的科学设定水平有关。当前我国土地复垦监管组织条款〔8 〕多以具体性、实施性规定形式散见于土地复垦相关部门规章、地方性法规、地方政府规章的低位阶规范性法律文件中，在为数不多的相关法律、行政法规的高位阶规范性法律文件中主要以原則性、概括性规定形式存在。虽然学界尝试从监管技术、资金监管、项目监管、监管信息披露〔9 〕等方面开展土地复垦监管主体所涉机构建制与治理问题的附带性研究，但缺乏基于行政组织法理论，从实现“国家有序化机制和民间有序化机制的交涉性平衡” 〔10 〕的“回应型法”视角展开“针对所涉制度事实的规范分析”。〔11 〕

近年来，行政组织法本体理论研究〔12 〕以及机关诉讼、监管机构、给付行政、行政任务、大部制改革、电子政务、社会管理主体、独立机关、行政主体低碳化、风险行政、行为法机制等行政组织法应用研究，〔13 〕皆在局部变迁层面不断检验、修正、发展〔14 〕行政主体理论表征之行政法总论知识体系。伴随着我国当下社会转型的不断推进，在“国家社会化和社会国家化这一互动过程中，公共利益的公共因素与契约的私法因素糅合在了一起，产生出一个新的领域”。〔15 〕“把社会压力理解为认识的来源和自我矫正的机会” 〔16 〕的“回应型法”，透过“使目的具有足以控制适应性规则制定的客观性和权威性” 〔17 〕的管理、协作、自治，在对该类公私法因素相互交织作用“新领域”的规范分析中，基于是否有助于“提高法律机构的能力” 〔18 〕这一命题，来识别、评判法律要“更多地回应社会需要” 〔19 〕已成为一种可能。

土地复垦监管堪称是对“新的领域”管理、协作、自治的行为过程的一类具体表征。可在探究土地复垦监管组织条款“产生行为所涉结构、功能和相互关系” 〔20 〕的过程中，于该微观领域承接所涉行政组织法的印证、反思式部门行政法研究趋向，并基于机构能力这一“回应型法”命题，在“描述-经验、逻辑-分析和规范-实践” 〔21 〕的维度内，完成对机构建制、治理要义的规范分析。

所涉规范分析作为一种行为过程及结果，当首先基于对“有关行政机关设立、该机关所掌管事务以及行政机关关系” 〔22 〕进行“现行有效法律的描述”，〔23 〕就存续于土地复垦相关规范性法律文件中的监管机构建制条款和监管机构治理条款，予以归类和定性；进而依据是否有助于提高法律机构的能力之标准，就所涉规范展开“法律之概念-体系的研究”，〔24 〕来予以评价或判断。该类规范评判具体可围绕所涉法律机构的“权威必须是开放的和参与性的” 〔25 〕的结构性要义，从鼓励协商、决策理由说明、欢迎批评、合理性检验〔26 〕这四个方面，来厘清“提高法律机构的能力”命题的基本要件，并将其设定为评判具体指标。最终基于相应规范评判的结果“给出解决疑难的法律案件的建议”，〔27 〕以探寻规制机构建制、治理事项的土地复垦监管组织条款契合于相应“提升机构能力”要求的规范设定路径。

二、土地复垦监管机构建制条款的规范评判

土地复垦监管机构建制条款主要涉及相关监管机构的机构设置与职权配备事项。“开放的权威”鼓励法律机构之间通过相互协商来达成合意，并期盼所涉相对人通过批评的方式来融入权威的形成过程，以提高决策的可接受性。所涉规范评判即是基于“开放的权威”之“鼓励协商、欢迎批评”要素，来检视土地复垦监管机构设置与职权配备相关规范设定。

（一）土地复垦监管机构设置缺失应有的部门协同规范设定

既有土地复垦监管机构设置规范明确了国土部门的主导监管地位，以及财政、规划、环保、审计、纪检监察等相关部门的协同监管职责，而尝试确立“一元复合型土地复垦监管体制”。〔28 〕一方面，就主导监管而言：例如，《中华人民共和国土地管理法》第5条将“土地行政主管部门”设置为土地监管“统一负责”部门；《土地复垦条例》第5条进而将“国土资源主管部门”设置为土地复垦专门监管机构来主导土地复垦全过程监管。另一方面，就协同监管而言：例如，《土地复垦条例实施办法》第3条要求国土部门“应当加强与发展改革、财政、城乡规划、铁路、交通、水利、环保、农业、林业等部门的协同配合和行业指导监督”。

该类原则性规定虽然厘清了主导、协同监管部门的基本架构，但各部门之间如何实现有效“协同配合”及“会同”则欠缺具体的实施性规定。事实上，所涉各类监管部门的监管事项范围、监管重心及利益焦点皆有所不同，若未能在“鼓励协商”要素指引下确立相对清晰、完备的监管部门协同规范，只会让“协同配合”流于形式，而出现“因边界清晰、职能明确与实践中公共事务需要跨部门处置的情形形成相互龃龉的格局”。〔29 〕

一方面，就协同形式而言：虽然强调以国土部门为主并具体负责，但该部门与其他相关职能部门多属于平级单位，彼此间的部门协同更多地有赖于“上级组织或上级领导下的等级制纵向协同”，〔30 〕难以真正体现“鼓励协商”要素所涵摄的平等自愿与决策共识要义。且在当前“条块分割” 〔31 〕的职能部门设置理念下，部门协同的协商决策务虚意义远远大于其可能的决策执行务实价值，“决策—执行”两分改革〔32 〕不妨在土地复垦监管部门协同中试验尝试。另一方面，就协同内容而言：虽然有“应当加强协同配合和行业指导监督”之模糊表达，且明确了土地复垦验收环节的“会同组织”监管要义，但未就应予加强的协同配合内容，以及土地复垦活动全过程各环节监管所涉不同监管部门的具体协同监管事项，予以准据化梳理、列明。基于此，前述部门协同中的“相互龃龉格局”往往最终导向监管所涉“政策制定、政策执行和项目管理、公共服务提供中的协同失灵”。〔33 〕

对于应否设立跨部门性质的协商议事机构，抑或在根本上實现从传统纵向协同到横向协商式协同的协同理念转换，土地复垦前（标准、规划、方案）、中（年报、信息监测、资金管理、实施）、后（验收、效益评价）〔34 〕各环节监管中所涉协同部门的职责事项、协商范围，皆当在具体的监管部门协同形式规范、协同内容规范中予以厘清，以为可能的监管部门协同失灵予以必要的规范化、制度化矫正。

（二）土地复垦监管职权配备缺失必要的职权互动规范设定

既有土地复垦监管职权配备规范通过列举式规定明确了国土部门作为主导监管部门的主要职责权限，通过概括式规定就相关部门的协同监管职责权限予以了原则性阐述。一方面，就列举式规定而言：例如，《中华人民共和国土地管理法》“第六章监督检查”将监管资格准入、文件资料查阅复制、相对人说明问题、现场勘测、责令停工、出示有效证件、配合监管、违法查处这八类土地行政主管部门的共有土地监管职权予以了列明；《土地复垦条例》第7条、第8条则就“国土资源主管部门”在土地复垦监管中所涉监测、信息管理这两类专有职权及相对人配合监管之共有职权予以了列明及重点凸显。另一方面，就概括式规定而言：例如，《青海省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第59条，规定财政部门、审计部门分别“应当加强”对土地复垦费的“收支管理”和“征收和使用情况的审计监督”。

该类列举式、概括式规定虽然厘清了主导、协同监管部门的基本职权，但未能设定所涉职权清单、权责信息公开表征的职权互动规范。作为所涉相对人的土地复垦责任主体、权利人难以根据相关规范设定，实现标准相对一致的“信息公开与程序透明，获得与自己利益相关的信息”，〔35 〕从而“采用参与式观察等研究手段，在权力所涉社会互动” 〔36 〕中来实现对所涉监管部门监管过程的“欢迎批评”式有效监督。

一方面，就所涉职权清单而言：虽然在不同位阶就土地复垦主导、协同监管部门的主要职责权限予以了列明、概括，但既未能就主导监管部门所列明行使的共有土地监管职权与专有土地复垦监管职权完成系统的全面整合，也未能就其他协同监管部门“应当加强、统一监管”之概括行使的监管职权予以“具象化” 〔37 〕设计。所涉职权事项作为相对人实现“欢迎批评”式监督的“批评对象”，其在相关职权目录、实施主体、法律依据、运行流程等方面上未能实现清单化设定，从而难于有效实现土地复垦监管部门作为“一个权力持有者组织内部运行的机关内控制”。〔38 〕另一方面，就所涉权责信息公开而言：既有监管职权规范设定，没有涉及各类监管职权应有的行权过程公开、结果公开事项，使得相对人实现“欢迎批评”式有效监督缺乏来自作为监督对象的监管部门方面的清晰、明确的参与路径指引。“传统组织法探究之组织关系对反馈与网络结构的忽略” 〔39 〕，在土地复垦监管职权配备中同样存在。相对人实现“欢迎批评”式监督所涉必要的“参与目标、参与形式和参与环节” 〔40 〕规范表征之参与制度空间，以及凸显“培育主体意识与权利意识” 〔41 〕的参与能力保障，皆应基于必要的权责信息公开规范而设定。

土地复垦各环节监管中所涉主导、协同监管部门的职权事项、信息公开事项，皆当在具体的监管部门职权清单规范、权责信息公开规范中予以厘清，以为所涉相对人对监管部门监管过程的“欢迎批评”式有效监督提供必要的规范化、制度化保障。

三、土地复垦监管机构治理条款的规范评判

土地复垦监管机构治理条款主要涉及相关监管机构的人员管理与责任保障事项。“参与性的权威”强调通过说理沟通及合理性检验的方式，来健全法律机构的内部治理秩序并固化既有权威。土地复垦监管机构治理规范的评判，即是基于“参与性的权威”的“决策理由说明、合理性检验”要素，来检视土地复垦监管人员管理与内部制裁相关规范设定。

（一）土地复垦监管人员管理缺失应有的任职保障规范设定

既有土地复垦监管人员管理规范就所涉内部监管原则、责任行为、监察资格要件、执法程序等事项予以了明确规定。例如，《土地复垦条例实施办法》第3条确立了土地复垦的“专门机构”“专职人员”监管原则，第46条就“逐级上报”“绩效评价”等上下级监管机构之间的内部监管予以了具体规定。

虽然该类明确规制的事项范围较为广延，但就所涉监管人员的任职资格及在职培训等任职保障事项皆欠缺具体规定。土地复垦监管本身存在涉及政府规制、土地资源管理、农村社会发展、采矿工程与水土保持等复杂研究领域的多学科交叉，以及“10个土地复垦重点区域” 〔42 〕和“重点煤炭基地、国家高速公路网和‘四纵四横’高铁沿线、南水北调水利工程沿线3类土地复垦重大工程” 〔43 〕的多样化事实的系统工程。为确保监管实效，土地复垦监管人员在实施相关现场监管或技术化非现场监管的行为过程中，往往需要依托一定的复合化学科专业知识与实务操作技能之履职能力要件，方能更好地面向相对人完成“人性化执法沟通” 〔44 〕等相关监管“决策理由说明”。任职保障规范的缺失则使得所涉监管人员在履职能力提升上，因缺乏明确依据或标准而无所适从，甚至形成一定的能力掣肘。

一方面，就任职资格而言：相关规范虽然就所涉监管人员的专职化、资格化予以了明确规定，但未能就相应任职资格指向之履职能力所需学科专业知识与实务操作技能予以具体限定，而明晰所涉任职保障的准入事项，以实现“遴选化职业准入” 〔45 〕与“监管能力指标化评价”。〔46 〕另一方面，就在职培训而言：相关规范虽然明确要求相应监管人员取得执法资格“必须经过培训、考核”，但如何培训、考核则是含糊不清的立法语言设定。在职培训的主体、科目与方式等具体内容若未能予以清晰化规范设定，则只会让所涉任职保障的可持续事项流于形式，难以适应多样化土地复垦监管事实对所需监管履职能力的持续更新、提升需求。

土地复垦监管人员任职保障所需学科专业知识与实务操作技能的履职能力准入、可持续事项，皆当在具体的监管人员履职能力基准规范、实效化在职培训规范中予以厘清，以为监管人员面向相对人更好地完成相关监管“决策理由说明”提供必要的规范化、制度化指引。

（二）土地复垦监管内部制裁缺失必要的框架性制裁规范设定

既有的土地复垦监管内部制裁规范就所涉行政责任、刑事责任予以了明确规定。例如，《土地复垦条例》第36条就监管人员应承担行政或刑事责任的行为予以了列举。又如，《土地复垦条例实施办法》第49条就监管人员的“其他徇私舞弊、滥用职权、玩忽职守行为”予以了列举。

虽然该类规定规制的责任主体、责任形式、归责行为等制裁事项较为明确，并分别在应承担法律责任的具体行为和特定行为应承担的具体法律责任这两个向度皆有所涉及。但就所涉监管人员“把同意当作是对合理性的一种检验”的内部制裁“合理性检验”事项，皆欠缺具体规定。事实上，作为一类行政组织体的土地复垦监管机构所设定的内部制裁规范即是一类“能将组织由内而外加以管制并将组织中所规划的管制可能加以利用的法”，〔47 〕其应契合一定的“包含组织内各种力量并为其相互合作设定既有弹性又可信赖的框架” 〔48 〕特性，具体包括建构内部制裁所涉“内部程序、选择及管辖、责任区域、阶段同意或最后决定权、信息处理以及保持距离以确保中立的预防措施等” 〔49 〕相关规定。

一方面，既有规范所设定的监管人员归责行为大致可归纳为“徇私舞弊、滥用职权、玩忽职守”这三类行为。相关条款更多地是一种“缺乏与义务性条款的对应性，适用时没有明确的责任形式作为依据的笼统责任条款”。〔50 〕所涉“徇、舞、滥用、玩忽”的界分方式以及“私、弊、职权、职守”的清单式认定标准，皆难以在相应列举式规定中予以清晰呈现。另一方面，既有规范所设定的监管人员责任形式皆为一种“依法给予处分、依法追究刑事责任”的“解读性不强、适用程度较为低下的宣告、引用式” 〔51 〕无明确责任内容的模糊制裁条款，且未涉及实现“处分、追究”相关责任认定、实施承担、被惩戒人权益救济等制裁程序事项。

在该类笼统、模糊条款的指引下，所涉各类主体于相互合作前提下兼具弹性与可信赖的基本特性未能显现出来。相关制裁事项更多地置于既有上下级组织关系所形成的预设权威单向意愿表达前提下而设定，忽略了被惩戒人向度下对所涉权威、制裁程序与制裁方式应有的认同、参与乃至补正，使得能够完成“合理性检验”的必要框架性内部制裁规范存在缺失。在该类制裁设定理念下形成的内部制裁权威往往为传统国家高权行政（侵害行政）所指引，其实施的内部制裁相应惩戒行为通常分为组织自身即可做出的行政责任惩戒与需提请有权机关来完成的刑事责任惩戒。这两类惩戒的发起更多地交由前述“行政首长负责制”原则指引下所在或上级职能部门的“主管人员”，基于自由裁量来完成主观式抽象评判；而非由更具包容性的多向度制裁权威，基于清晰的责任认定标准、责任事项内容与制裁程序设定来完成客观式量化评判。

土地复垦监管框架性内部制裁所需被惩戒人向度下認同所涉权威、参与制裁程序以及补正制裁方式事项，皆应在具体的内部制裁权威包容性规范和制裁方式整全化规范中予以厘清，以便更好地完成内部制裁“合理性检验”提供必要的规范化、制度化指引。

四、“开放的权威”要义下土地复垦监管机构建制条款的规范设定

“开放的权威”要义下探讨土地复垦监管机构建制条款的规范设定，即是在“规范-实践”的维度内，基于前述所涉法律规范评价或判断的结果，探寻促使土地复垦监管机构设置、职权配备规范设定契合于提升监管机构的“鼓励协商”与“欢迎批评”能力要求的可能完善路径。

（一）“鼓励协商”要素指引下确立土地复垦监管部门协同规范

土地复垦监管部门协同规范即是在横向协商式协同理念指引下，就土地复垦各环节监管中“鼓励协商”所涉协同部门的职责事项、协商范围予以规制的相关法律规范，具体可从监管部门协同形式规范、协同内容规范这两个方面来展开分析。

1.监管部门协同形式规范

监管部门协同形式规范即是就各类土地复垦监管职能部门的跨部门性质协商议事模式予以规制的相关法律规范。当基于既有土地复垦监管体制下主导、协同监管部门的基本架构，在凸显“连带感、相互扶助意识以及公共性” 〔52 〕的平等自愿与决策共识要义前提下，设定土地复垦监管联席会议制度以固化所涉协商议事模式。该会议可定性为“履行监督职能但不参与具体案件查办” 〔53 〕的土地复垦监管决策协商机构，由国土部门来牵头召集，财政、规划、环保、审计、纪检监察等相关部门参加，所在政府分管领导或上级职能部门代表视情况列席会议。日常定期会议每月一次，临时突发会议则根据所涉个案案情由国土部门来决定是否召集。

土地复垦监管联席会议旨在基于“国土资源主管部门实施全过程监管、财政部门实施资金监管、审计部门实施绩效监管、纪检监察部门实施人员监管” 〔54 〕的主要职责进行分工，通报、沟通所涉监管部门履行各自监管职责的工作情况。国土部门负责通报土地复垦违法行为查处以及相关违纪、犯罪行为移送处置信息，财政部门负责通报各类土地复垦资金收支账务信息，审计部门负责通报各类土地复垦责任主体不同责任行为过程及结果的审计报告信息，纪检监察部门负责通报各类监管人员违纪、违法行为的责任追究信息，其他监管部门则就各自职责范围内所涉土地复垦监管信息予以通报。会议参加部门在完成各自监管信息通报、共享的基础上，进而就不同部门独立处置个案中的重大突发问题，或须相关部门联合处置个案中的执法协调事项展开平等协商，立足于“相互帮助意蕴下的互助式纠纷解决模式”，〔55 〕来共同完成相应的监管举措决断。

2.监管部门协同内容规范

监管部门协同内容规范是就各类土地复垦监管职能部门在不同土地复垦环节的监管决策执行事项予以规制的相关法律规范。实施土地复垦监管联席会议共同监管决策的执行机构是参加会议的各相关职能部门。应将土地复垦验收环节的“会同组织”监管要义扩张至土地复垦三个阶段的其他环节，并就各类监管部门在不同环节的具体执行事项予以明确。

其一，就土地复垦标准、规划环节监管而言，土地复垦所涉标准、规划当与土地整治标准、规划以及土地利用总体标准、规划相衔接。国土部门牵头组织从包括文本、说明、图样、附件四个部分的草案拟定、论证、评审、确定这四个方面实施全程监管；规划部门协调参与草案拟定、论证监管；环保部门协调参与所涉环境影响评价论证监管；纪检监察部门协调参与所涉监管人员违纪、违法行为监管，并特别强调对草案评审、确定监管的直接参与。

其二，就土地复垦方案、年报环节监管而言，国土部门当就土地复垦义务人编制的土地复垦方案内容与上报的土地复垦义务履行情况，从形式要件、实质要件这两个方面实施全程监管；规划部门配合进行土地复垦方案与土地复垦标准、规划的协调性监管；审计部门协调参与土地复垦义务人报告事项履行监管；纪检监察部门协调参与所涉监管人员违纪、违法行为监管。

其三，就土地复垦信息监测、实施环节监管而言，国土部门当就动态土地复垦数据信息、土地复垦项目工程进展情况等事项实施全程监管；审计部门协调参与土地复垦项目工程运营监管；纪检监察部门协调参与所涉监管人员违纪、违法行为监管，并特别强调对土地复垦数据信息监管平台规范运营监管的直接参与。

其四，就土地复垦资金管理环节监管而言，国土部门当就土地复垦费征收使用、年度土地复垦资金投放使用等事项实施全程监管；财政部门协调参与所涉资金预决算及使用监管；纪检监察部门协调参与所涉监管人员违纪、违法行为监管。

其五，就土地复垦验收、效益评价环节监管而言，国土部门当基于所涉土地复垦标准、规划及方案的要求，对土地复垦项目工程验收及后续效果跟踪评价等事项实施全程监管；环保、农业、林业等相关部门协调参与验收监管；审计部门协调参与效益评价监管；纪检监察部门协调参与所涉监管人员违纪、违法行为监管。

（二）“欢迎批评”要素指引下确立土地复垦监管职权互动规范

土地复垦监管职权互动规范即是在相对人有效监督监管过程理念指引下，就土地复垦各环节监管中“欢迎批评”所涉主导、协同监管部门的职权事项、信息公开事项予以规制的相关法律规范，具体可从监管部门职权清单规范、权责信息公开规范这两个方面来展开分析。

1.监管部门职权清单规范

监管部门职权清单规范是旨在凸显对所涉土地复垦监管职权的“有效制约、道德评估、法律确认、人民介入和参与等综合效应”，〔56 〕而就各类土地复垦监管职能部门的职权目录、实施主体、法律依据、运行流程等事项予以明细列项式规制的相关法律规范。

一方面，就作为主导监管部门的国土部门而言，应予以明晰《全国土地整治规划（2011—2015年）》和《全国土地整治规划（2016—2020年）》中一再明确的“土地整治机构的实施监管作用”。“‘土地整治中心’所代表的土地整治机构作为监管微观执行部门，国土资源行政部门作为监管宏观决策部门” 〔57 〕的界分可在土地复垦监管中同样确立。另一方面，就作为协同监管部门的其他相关职能部门而言。可大致将其他相关职能部门的监管职权事项划分为两类：依托前述土地复垦监管联席会议所履行的监管协商决策职权和各部门在不同土地复垦环节监管中履行的监管决策执行职权。

应基于上述职权事项划分，并根据土地复墾相关规范性法律文件的规定，来设计相应监管决策、执行职权的具体运行流程。一方面，所涉决策职权的运行流程大致可分为四个步骤：第一步，汇总上级职能部门交办、下级职能部门上报、同级相关职能部门移送的各类需研究决策事项而形成决策议案；第二步，由所在职能部门正职负责人、分管副职负责人及相关内设机构负责人就决策议案进行协商酝酿，重大疑难决策议案可扩大协商酝酿范围；第三步，依循“首长负责制”原则，召开所在职能部门常务会议研究形成决策决议，重大疑难决策决议可上报上级职能部门常务会议复决；第四步，根据决策决议内容交由相关执行部门来具体执行，并根据相关信息公开法律规定公开相应决策过程及结果。

另一方面，所涉执行职权的运行流程大致可分为五个步骤：第一步，汇总各类举报、投诉、交办、移送的线索进行材料初审，并决定是否立案执行；第二步，确定立案执行者，则进行相关现场或非现场调查取证，并完成案件核查报告；第三步，基于案件核查报告作出案件处置决定，并告知所涉相对人；第四步，组织进行所涉相对人的陈述、申辩或听证，并完成相应审批手续，而作成案件处置决定；第五步，送达案件处置文书，并具体履行案件处置决定。

2.监管部门权责信息公开规范

监管部门权责信息公开规范是就各类土地复垦监管职能部门相关权责信息的不同公开方式及相应公开程序等事项予以规制，而切实保障所涉相对人知道相关职能部门“持有、保存的，与其权力行使有关一切信息” 〔58 〕的相关法律规范。

一方面，就权责信息公开方式而言，前述监管部门职权清单规范所列明的各类监管职权事项范围与运行流程的应然步骤设定皆属于应当公开的权责信息；相应监管决策、执行职权运行流程的实然步骤运行过程则属于可公开的权责信息，需厘清必要的信息公开排除范围。其一，所涉决策职权运行步骤公开事项。决策议案、决策决议的名称与内容，以及决策决议的执行过程与结果，只要不涉密、不涉监管人员隐私皆属于可公开范围；决策议案汇总、协商酝酿过程，决策决议研究、复决过程，以及可公开事项中的涉密、涉隐私部分皆属于排除范围。其二，所涉执行职权运行步骤公开事项。是否立案执行的结果，案件核查报告的结论部分，案件处置决定的名称与内容，陈述、申辩或听证的过程，审批手续的结果，案件处置文书的送达过程，以及案件处置决定的履行结果，只要不涉密、不涉监管人员隐私皆属于可公开范围；线索材料汇总初审过程，调查取证过程与案件核查报告的非结论部分，案件处置决定的作出过程，审批手续的作出过程，案件处置决定的履行过程，以及可公开事项中的涉密、涉隐私部分皆属于排除范围。

另一方面，就权责信息公开程序而言，其一，应当公开权责信息的公开程序。应当公开权责信息皆由相应监管部门基于所涉“公共利益衡量” 〔59 〕便捷化的需要，主动通过所在部门官方网站或定期发布的信息公报、白皮书、年鉴等形式来公开。该类信息应尽量图表化、简明化，以利于所涉相对人查阅、认知。其二，可公开权责信息的公开程序。可公开权责信息则需所涉相对人依循“申请、受理、告知利害相关人、公开信息” 〔60 〕的基本流程，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》的相关规定，通过其申请渠道以书面函件或电子邮件的形式，来对所涉相对人定向公开。该类信息应尽量规范化、周延化，以全面阐释所涉事项为原则，而利于所涉相对人认知、理解。

五、“参与性的权威”要义下土地复垦监管机构治理条款的规范设定

“参与性的权威”要义下探讨土地复垦监管机构治理条款的规范设定，即是在“规范—实践”的维度内，基于前述所涉法律规范评价或判断的结果，探寻促使土地复垦监管人员管理、责任保障规范设定契合于提升监管机构的“决策理由说明”与“合理性检验”能力要求的可能完善路径。

（一）“决策理由说明”要素指引下确立土地复垦监管人员任职保障规范

所确立的土地复垦监管人员任职保障规范是在切实提升监管人员履职能力理念指引下，就土地复垦监管人员“决策理由说明”所需学科专业知识与实务操作技能之履职能力准入、可持续事项予以规制的相关法律规范，具体可从监管人员履职能力基准规范、实效化在职培训规范这两个方面来展开分析。

1.监管人员履职能力基准规范

监管人员履职能力基准规范即是就各类土地复垦监管人员正常履职所需学科专业知识、实务操作技能基本要求予以明确的相关法律规范。土地复垦监管所涉学科理论是阐述、规制恢复利用损毁土地的“工程学、规划学、信息学、管理学、经济学、法学和生态学等基本原理和方法的土地整治应用理论”，〔61 〕其相应的实务操作技能往往表现为在监管实践中彰显“执行能力、开创性工作能力、学习能力、沟通协调能力” 〔62 〕的文字表达、口头交流及思维分析技能。

各类土地复垦监管人员中，仅前述作为监管微观执行部门之土地整治机构工作人员是事业单位工作人员，可结合近年来“分类推进事业单位改革”，〔63 〕将其中履行监管职权而承担部分行政职能的岗位划归行政机关公务员序列。进而根据公务员职位分类相关法律规定，视全体土地复垦监管人员岗位性质、特点之不同，而在所需学科专业知识、实务操作技能基本要求上予以差别化设定。该类基本要求可通过相应履职资格考试对所涉知识、技能的考核范围而予以明确。

2.监管人员实效化在职培训规范

监管人员实效化在职培训规范，即是就各类土地复垦监管人员的在职培训主体、科目与方式等事项予以规制，而尝试“确立有效培训绩效评估体系” 〔64 〕的相关法律规范。

其一，就在职培训的主体而言，各类土地复垦监管职能部门即是该类在职培训的组织方，既可由前述土地复垦监管联席会议来牵头组织相关职能部门监管人员统一培训，也可由相关职能部门各自组织其监管人员分散培训。统一培训主要适用于参加监管决策协商的领导职务监管人员，旨在强化其统筹协作意识；分散培训主要适用于执行监管决策决议的非领导职务监管人员，旨在提升其独立办案能力。其二，就在职培训的科目而言，应基于土地复垦监管活动的实际“培训需求分析”，〔65〕根据监管人员的不同类型，并结合差别化的所涉知识、技能基本要求而分别设计。其三，就在职培训的方式而言，既有公务员培训制度明确的“专门业务培训和更新知识培训” 〔66 〕教学、考核事项皆可作为设定土地复垦监管人员在职培训方式的基本指引。

（二）“合理性检验”要素指引下确立土地复垦监管框架性内部制裁规范

所确立的土地复垦监管框架性内部制裁规范即是在双向内部制裁权威理念指引下，就土地复垦监管内部制裁“合理性检验”所需被惩戒人向度下认同所涉权威、参与制裁程序以及补正制裁方式事项予以规制的相关法律规范，具体可从内部制裁权威包容性规范、方式整全化规范这两个方面来展开分析。

1.内部制裁权威包容性规范

内部制裁权威包容性规范即是就各类土地复垦监管人员实施内部制裁相应惩戒行为的发起主体予以多向度意愿表达式设定，并在该类主体实施惩戒的步骤环节的类型化规制中凸显被惩戒人参与要义，而确保内部制裁权威包容性的相关法律规范。

其一，设立奉行合议制的土地复垦监管人员惩戒委员会。该惩戒委员会即是在土地复垦监管领域，根据既有一般性公务员惩戒法律规范，特别设定之实施内部制裁相应惩戒行为的行政责任惩戒决定机关或刑事责任惩戒提请机关。若涉及普通的个体行为惩戒案，惩戒委员会应由两名监管人员所在职能部门的代表、两名监管人员的代表以及一名法律专家共五人来组成；若涉及影响较大的集体行为惩戒案，法律专家可增加三名共八人组成惩戒委员会。其旨在一方面基于上下级组织关系之“惩戒权限” 〔67 〕就所涉内部制裁权威予以厘清并固化，另一方面尝试将既有上下级单向度预设权威扩张至得到被惩戒人首肯或认同的“用于下属的福利之优越的力量” 〔68 〕式权威，以设定更具包容性的多向度惩戒发起主体，进而为完成“合理性检验”提供必要的组织保障。

其二，在所涉内部制裁惩戒程序规范设定中彰显“正当性、合理性与谦抑性责任条款思维理念”，〔69 〕以推动惩戒所涉各方主体特别是处于相对弱势地位之被惩戒人的切实参与。需提请有权机关来完成的刑事责任惩戒程序在既有刑事诉讼法律规范中已有清晰规制，且作为犯罪嫌疑人的被惩戒人相关参与机制与诉权保障皆较为明确。应予规制的被惩戒人参与制裁程序事项则当在凸显开放式、对抗型参与要义的前提下，指向土地复垦监管人员惩戒委员会自身进行的行政责任惩戒决定或刑事责任惩戒提请程序。两类程序的具体运作步骤皆为受理、调查、质证、认定这四个环节，区别即在于认定的结果是该被惩戒行为当追究行政责任还是刑事责任，若为前者则由该委员会直接作出惩戒决定。若为后者则由该委员会提请检察机关介入而启动刑事诉讼程序。在受理环节的参与要义即为被惩戒人的知情权，其当及时获知拟被惩戒的事由以及后续惩戒环节参与事项；在調查环节的参与要义即为被惩戒人的配合调查与主动举证，务求就被惩戒行为所涉各项事实完成全景、客观的证据式呈现；在质证环节的参与要义即为惩戒所涉各方主体就各项调查事实证据进行充分的说明与质辨；在认定环节的参与要义同样为被惩戒人的知情权，其当及时获知惩戒认定的结果以及后续申诉救济事项。

2.内部制裁方式整体化规范

内部制裁方式整体化规范即是就作为各类土地复垦监管人员实施惩戒的客观量化依据的责任认定标准、责任事项内容予以类型化规制的相关法律规范。当围绕既有内部制裁法律规范设定的监管人员徇私舞弊、滥用职权、玩忽职守之三类归责行为，主要阐明以下事项：所涉行为的界分要义、所涉行为追究行政责任抑或刑事责任的界分要义、所涉行为适用相应行政责任抑或刑事责任的具体条款准据。

其一，滥用职权行为。应将《土地复垦条例》第36条第1项、第2项、第3项以及《土地复垦条例实施办法》第49条第1项、第2项规定的六类职权事项列入滥用职权行为责任范围。该类行为即是指向土地复垦监管人员的越位监管，其界分要义在于监管人员超出了建设用地审批、采矿许可证审批、土地复垦费使用、土地复垦验收、土地复垦费支取通知书出具、退还耕地占用税意见出具这六类监管职权事项范围而积极作为。其中土地复垦费使用与土地复垦验收所涉具体职权事项，应在相应的权责条款中予以清单化列明。

其二，玩忽职守行为。应将《土地复垦条例》第36条第4项以及《土地复垦条例实施办法》第49条第1项、第2项规定的四类职权事项列入玩忽职守行为责任范围。该类行为即是指向土地复垦监管人员的缺位监管，其界分要义在于监管人员怠于行使监管职责履行、违法行为查处、土地复垦费支取通知书出具、退还耕地占用税意见出具这四类监管职权而消极不作为。其中监管职责履行与违法行为查处所涉具体职权事项，应在相应的权责条款中予以清单化列明。

其三，徇私舞弊行为。应将《土地复垦条例》第36条第5项规定的监管过程财务利益输送事项列入徇私舞弊行为责任范围。该类行为即是指向土地复垦监管人员越位、缺位监管所涉的动机诱因，其界分要义在于监管人员有否因该类行为而谋取不当私益。所涉“其他利益”的具体事项范围，应在相应的责任准据条款中予以清单化列明。

基于此，应将滥用职权、玩忽职守行为设定为基本归责行为，追究其行政责任抑或刑事责任的界分要义即在于该行为有否造成与之构成因果关系的重大损失。认定重大损失的准据条款应在所涉规范性法律文件的“附则”部分，明确指向《最高人民检察院关于渎职侵权犯罪案件立案标准的规定》的两类不同列举式规定。应将徇私舞弊行为所涉谋取不当私益设定为滥用职权、玩忽职守行为的加重惩戒事项，而就相关越位、缺位监管一并实施制裁。三类行为适用不同行政责任抑或刑事责任的准据条款，同样应在所涉规范性法律文件的“附则”部分予以明确的准用性设定。所涉行政责任即指向《行政机关公务员处分条例》有关“警告、记过、记大过、降级、撤职、开除”的六类处分不同适用情形的具体规定；所涉刑事责任即指向《刑法》第397條第1款之滥用职权罪、玩忽职守罪规定，第397条第2款、第402条、第410条之徇私舞弊罪规定。

作者：赵谦

第二篇：农村土地整治项目监管的三重困境透视及绩效研究

摘要：应用文献研究法和归纳综合法，通过对农村土地整治项目监管绩效内涵及其影响因素的分析，探究农村土地整治项目监管的绩效形成机理及存在的困境。在此基础上，尝试构建监管绩效评价指标体系，并提出农村土地整治项目监管绩效的提升路径。结果表明：农村土地整治项目的管理和治理分别对农村土地整治项目监管的绩效产生影响;项目监管存在三重困境，即项目区公众主体偏好多样性与项目监管的决策依据困境、多层次的委托代理与项目监管的制约机制困境、投资的软约束与项目资金监控困境。最后得出，可以从行为、结果2个维度构建农村土地整治项目监管绩效评价指标体系;提升农村土地整治项目监管绩效的路径包括：构建土地整治专项法律法规体系，定额和标准的有力执行，尽快在项目监管中应用“3S”技术，改革项目关键环节的行政化态势，以及实现全过程、全方位的公共参与等。

关键词：土地整治;监管;绩效;形成机理;困境;评价指标体系

当前，我国的农村土地整治已上升为国家战略，已成为推动新农村建设、保障发展、保护耕地、统筹城乡土地配置的一项重要举措。与当前农村土地整治的稳步、快速发展现状相比，我国的农村土地整治监管的发展则相对滞后，农村土地整治已进入提升项目监管绩效水平、提高项目监管质量的重要时期。目前，国内多位学者对农村土地整治项目的绩效进行了深入的研究，例如王红雷等利用多层次模糊综合评价模型，提出了土地整治项目绩效评价技术路线，同时构建了土地整治专项资金项目绩效评价指标体系 [1];王瑷玲等结合具体项目，构建了由社会、经济和景观生态效益3大元素组成的土地整治效益评价指标体系，并根据评价指标对土地整治效益的影响建立了模糊分布函数，计算出土地整治项目综合评价效益 [2];罗文斌等将物元模型引入到土地整治项目的绩效评价当中 [3];展炜等综合利用层次分析法、特尔菲法和模糊综合评价等方法，建立了土地整治项目绩效评价体系，并进行实证分析 [4]。然而，这些研究的重点都集中在土地整治项目本身的绩效，而当前针对项目监管绩效的研究还很欠缺。鉴于此，本研究尝试界定农村土地整治项目监管绩效的内涵，分析其影响因素及形成机理，阐述当前农村土地整治项目监管的三重困境;在此基础上，构建出农村土地整治项目监管绩效评价体系，并提出监管绩效的提升路径。

1 农村土地整治项目监管绩效的内涵界定及影响因素分析

1 1 内涵界定

监管由监督和管理2部分组成。监督，即对特定过程﹑环节进行督促、监视，使其结果能达到预定的目标。周三多教授对“管理” 一词的定义为：在社会组织中，为了实现预期的目标，以人为中心进行的协调活动 [5]。管理的本质就是协调。通过对具体实践的分析，我们可以将农村土地整治项目监管定义为：根据相关法律及规定，具有一定的法律地位的监管机构或组织，为高质、高效、保量完成各项资金来源投资的农村土地整治项目，对项目的整个实施过程进行督促、管理和协调的活动，不同于一般意义上的管理，具有一定的行政强制功能。此外，农村土地整治项目的监管不局限于对项目施工过程的监管，而是包括从项目构想及选址、到项目决策及立项以及项目使用和后期管护的全面系统性、综合性监管(图1)。

由图1可知，农村土地整治项目监管涉及的内容广、环节多，这也在一定程度上决定了监管绩效的综合性以及绩效评价的复杂性。

绩效至今还是一个较为模糊的概念，学术界对绩效尚无统一公认的定义。目前，对绩效的理解主要有3种观点，即绩效是结果、绩效是行为以及绩效强调员工素质和未来发展 [6]。柯洪认为绩效是绩和效的合成，是项目建设成果与过程的综合反映和体现，绩指项目主要任务是否完成，完成情况如何，结果是否达到预先设定的目标，它侧重反映项目的结果;效则指完成项目的效率，侧重反映项目的过程 [7]。Katzel认为绩效是项目建设过程中对其目标的实现程度 [8]，监管是综合评测过程和结果后的结论。

综合上述观点并结合农村土地整治项目的自身特征，笔者认为，农村土地整治项目的监管绩效的内涵包括：农村土地整治项目监管行为和结果的综合反映，包括监管过程中的具体方法、措施以及这些方法、措施所产生的结果。

1 2 影响因素分析

通过对相关文献资料 [9-11]的梳理、归纳，本研究将影响农村土地整治项目的因素分为外部影响因素和内部影响因素2大类。其中，内部影响因素主要是农村土地整治项目管理及项目治理，其中，项目管理可以细化为计划、组织、领导和控制等职能，项目治理可以细化为激励、约束和协调等职能，由于这些影响因素可以被不断优化从而改善项目管理绩效，因此将它们界定为可控的影响因素。而外部影响因素包括政策环境、经济发展水平、技术水平、文化环境以及市场环境等，在项目实施周期内很难依靠人力改变，因此，将它们界定为不可控的影响因素(表1)。

由表1可知，无论是项目管理还是项目治理，对项目绩效的影响都可通过组织内部的不断改进而提升整个项目的监管绩效。其中，项目管理是把各种知识、技能、手段和技术应用于项目活动之中，以达到项目的要求 [12]。而项目治理是一种制度框架 [13]，它的提出源于项目委托-代理关系中产生的代理问题及项目契约的不完备性。项目管理与项目治理的区别主要体现在执行者、中心对象、首要导向和主要内容上(表2)。

从表2可见，项目管理由直接管理项目过程的一方来执行，更偏向于行政力量的推动;而项目治理则需要项目主要利益相关方的集体参与，其权威来自于利益相关者之间的持续互动。尽管如此，项目管理和治理活动的共同目标是提高项目管理的绩效，都是根据项目主要利益相关者的需求来实施的。

2 农村土地整治项目监管绩效形成机理及面临的三重困境

2 1 基于SCP范式的农村土地整治项目监管绩效形成机理

农村土地整治项目监管绩效的形成有其特有的规律和特征，本研究应用产业组织理论中的经典理论分析范式——SCP范式 [15]，对农村土地整治项目监管绩效的形成过程进行分析。SCP即“结构(structure)-行为(conduct)-绩效(performance)”分析范式，它提出：市场结构决定企业市场行为，而在特定的市场结构下，市场行为又决定市场的绩效水平。产业组织理论主要应用于工业领域，因此，SCP范式的基础是发达的市场经济以及较稳定的企业组织;但是，由于公共项目的本质是一组利益相关方围绕共享项目资源、公共需求而缔结的长期性契约，公共项目市场即公共品市场，它是健全、稳定的，因此，SCP范式对于公共项目而言是适用的 [16]。由于农村土地整治项目是公共项目的一种，因此，该范式同样也适用于农村土地整治项目。

将SCP范式运用到农村土地整治项目中，可得到农村土地整治项目监管绩效形成机理图(图2)。

由图2可知，农村土地整治项目治理将影响项目的管理活动，而项目管理活动将影响项目的监管绩效。具体来讲，通过优化项目管理能够改善项目监管绩效，而项目治理作为一种制度安排，其本身不能创造经济绩效，但是它可以通过项目管理间接贡献于项目监管绩效。

2 2 农村土地整治项目监管的三重困境

笔者从决策依据、制约机制以及资金监管等方面，阐述当前我国农村土地整治项目监管中存在的三重困境。

2 2 1 困境一：公众主体偏好多样性与项目监管的决策依据困境农村土地整治项目属于公共项目的一种，其主体应当是全体公民，地方群众应当具有决定项目投向的基本权利，项目投向的决策实际上是一个公共选择的过程。然而根据公共选择理论，作为理性经济人，每一个人都有自己的效用函数。肯尼迪·阿罗“不可能定理” [17]表明，公共选择过程并不总是有效的。这种悖论表明，在公共选择中达到“帕累托最优”状态是非常困难的。因此，农村土地整治项目的投资选择上，要真正体现地方群众的共同需求有相对大的难度，这就给地方政府预留了巨大的自由裁量空间，只要符合相关规定，在什么地方、在什么年份实施土地整治项目，完全由地方政府行政官员主观决定，这就导致农村土地整治项目的决策监管缺乏指向性、针对性，只能浮于表面，审查项目的运作程序和手续等，不能真正确保项目投向了地方群众最需要的、亟须通过实施项目改变现状的地区。这种困境同样也体现在具体项目实施过程中。例如，在项目区内规划新增防渗渠道原本是一件利民工程，但有部分农户可能会认为这对项目区儿童的安全将产生隐患;又比如，项目设计单位、施工单位等机构的选择，项目实施主体也有较大的自由裁量度，项目区群众一般很难有发言权。

2 2 2 困境二：多层次的委托代理与项目监管的制约机制困境作为政府投资项目，农村土地整治项目在运行过程中存在两层多级委托代理链(图3)。第一层委托代理“自下而上”，体现为公众将公有资产交由政府进行管理;第二层委托代理“自上而下”，即由政府将农村土地整治项目委托给项目业主(一般为县级以上土地整治中心)，项目业主再委托各相关企业进行实施。

由图3可知，在两层多级结构的委托代理链中，政府既是原始委托人的代理人，又是最终代理人的委托人，扮演着被监督者和监督者的双重角色。政府投资项目业主行政代理模式委托代理关系中，委托人和代理人都有明显的政府化特征 [18]。

在以上两层委托代理关系中，农村土地整治项目代理人可能会面临道德风险，即为了实现自己的效用最大化，利用信息的不对称性，减少自己的资源投入或采取机会主义行为，最终影响农村土地整治项目绩效水平 [19]。另外，由于委托人与农村土地整治项目代理人之间的信息不对称，在具体代理过程中，还存在逆向选择问题 [20]，即农村土地整治项目代理人事先拥有了委托人所不知道的私人信息，在建立委托代理关系时，签订对自己(代理人)有利的契约。由于道德风险和逆向选择的存在，导致来自真正投资者监管约束的不足，也使政府作为委托人时，无法行使对代理人(项目建设方)的有效监督。

2 2 3 困境三：投资的软约束与项目资金监控困境匈牙利著名经济学家科尔奈在《短缺经济学》提出了“预算约束”的概念，他认为，在社会主义国家，政府对国有企业实行的是一种预算软约束。而之后又有学者以此为基础，提出预算软约束是集权体制内生决定的 [21]。而本研究认为，农村土地整治项目中的投资软约束主要来自投资资金来源的公共性。正是由于目前农村土地整治项目的投资主要来自公共财政，不存在民间资本的还本付息的压力，导致各利益相关者均希望争取的资金数额越大越好。在这种情况下，容易产生虚增投资数额的现象。农村土地整治项目业主以完成项目的规模为政绩，项目可行性研究、规划设计以及测量单位按照投资额的比例计提相应服务费用，施工单位一般都以超预算的账目谋取利润的最大化，最终导致项目实施后实际发生的资金量远大于项目预算。

在具体实践中，大部分农村土地整治项目的建设实施单位为政府国土部门，临时成立的项目指挥部等非法人机构根本不必承担筹措、运作资金的责任。鉴于此，在整个建设实施过程中，仍然由政府国土部门来履行具体监管职责。虽然目前已经建立了项目审计制度，但是作为中介机构的审计单位只能被动地对已经发生的账目进行核对，至于是否应该发生则没有发言权。因此在建设过程中，项目实施单位很容易只从本部门利益出发，在用相对较低的投资预算争取到农村土地整治项目之后，就以各种理由提高建设标准、增加建设内容，导致超预算现象的发生。

3 农村土地整治项目监管绩效评价指标体系构建及绩效提升

3 1 农村土地整治项目监管绩效评价指标体系构建

由于农村土地整治项目的公共物品属性，利益相关者较多，具有多元价值与目标，其监管绩效评价要比私人项目复杂得多，这种复杂性也体现在其绩效评价指标的构建上。本研究参考了相关文献 [22-24]中关于公共项目管理绩效评价指标体系构建的相关内容，结合农村土地整治项目自身的特点及其监管的影响因素，从行为和绩效2个维度初步构建出农村土地整治项目监管绩效评价指标体系(表3)。从表3可以看出，本研究初步构建的农村土地整治项目监管绩效评价指标体系基本涵盖了项目监管各个环节所应涉及的因素，监管绩效的提升过程也就是对这些指标进行优化的过程。

3 2 农村土地整治项目监管绩效的提升路径

3 2 1 加快土地整治专项法律法规建设步伐，强化监管效力项目的监管离不开法律法规的保障。当前针对农村土地整治的专项法律、法规还很欠缺，没有形成“国家-省-市-县”的法律法规体系，这在很大程度上弱化了土地整治项目监管的执行力和绩效。因此，应当构建一个自上而下的土地整治专项法律法规体系，同时加大违法成本和惩戒力度，确保土地整治项目的健康、持续运行。

3 2 2 加强土地整治相关定额、标准的执行力度，规范监管尺度项目监管的结果绩效应以定额、标准的执行情况为依据。近年来，在国土资源部的大力推进下，全国以及各省(区、市)陆续制定并发布了土地整治相关的定额、标准，为农村土地整治项目的科学实施提供了很好的参考;但是，笔者通过对一些项目实施单位的调查发现，很多定额和标准没有得到很好的执行。这其中有定额、标准更新滞后的原因，也有监管部门监督缺位的因素。因此，应做好土地整治相关定额、标准的更新工作，同时各监管部门要加强执行力度，保证项目的每一个单体工程、每一项单项工程都符合标准。

3 2 3 加快“3S”技术在具体监管过程的应用，提升监管科技水平项目的监管需要先进技术的支撑。“3S”技术(RS、GIS和GPS)的应用能够很好地解决土地整治项目监管工作中存在的“四难”问题(即定位难、丈量难、记录难、分析难)，能极大地提升项目监管绩效;但是目前该技术只是在个别地区进行了试点，暂时还没有得到推广普及，因此，应尽快将“3S”技术引入土地整治项目监管工作之中，最终实现项目监管的数字化。

3 2 4 改革项目关键环节的行政化态势，确保监管成效项目关键环节的处理直接影响监管的绩效。项目实施的关键环节包括立项、招投标、实施、审计、验收等，这些关键环节的行政化态势影响了项目实施的质量。以立项环节为例，现实状况通常是由省级国土资源管理部门下达立项通知，要求申报单位在一定期限内完成可研报告、规划设计报告，结果导致很多可研和规划设计文本都是“赶”出来的，有的设计单位甚至连项目区都没去过，坐在办公室就完成了设计文本。这种模式很难保证设计的科学性，大大降低了项目立项阶段的监管绩效。又比如在验收环节，当前大部分项目的验收都是由主管单位通过行政指令，组织部分专家，在1～2 d的时间内就完成项目内、外业的验收并得到验收结论，这种方式难以对项目做出全面、科学的评判，对项目监管的结果绩效有一定影响。

3 2 5 实现全过程、全方位的公共参与，形成监管合力公共参与程度与项目监管绩效有着密切的联系。所谓公共参与，不能片面地理解为在可研报告或者规划设计文本中请项目区群众签字，知道有项目的存在，而是要让群众全过程、全方位参与进来。可以将土地平整等简单工程分包给当地农户，并给予相应的报酬;可以请有经验的农户参与可研报告、规划设计的编制;可以与农户签订管护合同，将重要的单体工程交由农户管护等。全过程、全方位的公共参与，能够与监管单位形成合力，不仅能调动项目区群众的参与积极性，而且能大大降低监管成本，提升项目监管绩效。

4 结语

农村土地整治项目的实施，实现了区域土地的节约、集约利用，改善了村容村貌，提高了当地农民的生产、生活水平;但是随着项目数量和投资额迅速增长，对项目实施监管不足的问题也逐步显露，具体表现为工程质量达不到设计要求、项目建设周期过长、资金超预算、项目变更频繁等。如何切实加强农村土地整治项目的监管、提升项目监管的绩效成为当务之急。笔者认为，要提升项目监管的绩效，首先要了解项目监管绩效的内涵、影响因素及形成机理;其次要对当前农村土地整治项目监管所面临的困境进行深层次分析;最后，应从行为和结果2个维度构建项目监管绩效的评价指标体系，做到有的放矢。通过土地整治专项法律法规体系的构建、定额和标准的有力执行、“3S技术”在项目监管中的应用、项目关键环节的行政化态势改革以及全过程、全方位的公共参与，能够进一步提升农村土地整治项目的监管绩效。

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作者：孟展　李烨　刘斌等

第三篇：土地流转与土地流转纠纷

摘要：本文从土地流转的交易视角，对广东省四市的土地流转与土地流转纠纷进行调查研究，得出如下结论：(1)土地流转中交易对象越具有正规化特征，越促进交易方式的正规化;(2)土地流转的交易方式含有强制性行政成分时，会使农户交易意愿减少，从而诱发土地纠纷。政府协商可能是最佳流转方式;(3)农户在流转土地过程中往往存在货币幻觉，忽略对方企业家才能，从而内生诱发土地纠纷。同时，提出了在土地流转过程中维护农户的合法权益，减少土地纠纷的政策建议。

关键词：土地流转;交易对象;流转纠纷;货币幻觉

一、引言

威廉·配第曾说过“土地是财富之母”，是人类社会创造财富的根本。在地少人多，人地关系极其紧张的我国，土地对于农民来说意义尤为重要。近几年来，随着农村公共管理体制的不断深化及国家惠农政策的出台，使得土地流转向规模化、专业化及组织化演进。早在1984年的中央“一号文件”就开始鼓励农地流转规模化。2008年党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》进一步强调“加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形势流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营”。鼓励农村土地承包权和经营权相互分离，促进农村土地由小规模细碎化经营向组织化经营成为了国家制定相关土地政策的前提。然而，一方面鼓励农村土地流转，一方面却围绕土地流转出现了一系列的土地纠纷。减少土地纠纷的发生，提高纠纷处理满意度成为了土地流转顺利进行的最后保障(王一天，夏显力，2012)。

土地纠纷是农民因履行承包合同、承包经营权流转以及侵犯土地承包经营权而发生的纠纷，其本质是围绕农村土地承包权利配置而发生的利益矛盾所引发的冲突，而作为权利约束的土地承包权具有多维性(王佳，韩学平等，2011)。土地承包权利益涉及复杂的利益主体及利益分配程序，由此决定了由土地承包权引起的纠纷是土地流转能否大规模实现的关键问题。

已有文献讨论了土地纠纷的不同成因。具体分为宏观方面和微观方面。从宏观方面来说，法律规定与农村社会规范之间的冲突(徐凤真，2011)、农村现实利益与国家政策频繁调整之间的矛盾(唐启光、王伟，2008)、刚性的法律规定与复杂的现实农村之间的脱节，以及土地家庭承包经营制度的不完善(王佳等，2011)等导致我国土地流转先天发育不足，为日后流转过程中所产生的土地纠纷埋下祸根。从微观主体方面来说，流转主体虚置，微观主体权益得不到保障(张涛，2010)、流转合同机制不完善，流转交易市场缺失、村干部在土地流转过程中掠权空间大，导致农户面临村干部的寻租行为(郭翔宇，王颜齐，2010)、农户是理性决策人，追求自身利益最大化(唐启光、王伟，2008)以及从农户心理角度出发，认为农户与城市居民相比具有相对掠夺感(高瑞琴，2011)等均有可能引发土地纠纷。

尽管这些研究有助于从宏观和微观主体方面加深对土地纠纷的理解，但对于流转过程中微观主体所引发的土地纠纷认识仅仅是近些年来的尝试(唐启光，王伟，2008;张涛，2010;郭翔宇，王颜齐，2010;高瑞琴，2011)，同时忽视了在土地流转的过程中，土地纠纷与微观主体的交易对象、交易方式与交易意愿之间的关系。

因此，基于交易的视角，研究土地流转过程中农户的交易对象、交易方式、交易意愿与土地纠纷之间的关系可能比单纯从宏观、微观方面研究土地纠纷发生的成因更具有研究意义。本研究关注发生了土地流转(包括流出土地和流入土地)的农户中，其流转的交易对象、交易方式、交易意愿与土地纠纷之间的关系，并进一步分析货币幻觉对土地纠纷的内在作用机理。

二、土地流转与土地纠纷——基本的分析框架

(一)分析视角：土地流转的交易理论

农民是土地流转的主体。推动土地承包经营权流转不仅需要政府的推动，最终仍要取决于农户的决策。农户作为农地流转市场的参与主体，其做出农地流转决策，是在成本收益衡量后理性选择的结果(罗必良、汪沙等，2012)。然而，农户的决策却受到流转过程中不同的交易对象、交易方式及交易意愿的影响。

已有文献分析了土地流转中交易对象、交易方式对农户决策的影响因素。费孝通(1998)提出现今农村依然为一个乡土社会，实质是一个“熟人经济”，熟人之间不存在真正的市场交易，因此农户在流转土地过程中，如果不是出于单纯追求经济利益时，会选择将土地流转给具有亲缘或地缘关系的农户，此时农户流转的交易对象第一选择将会为亲友邻居，其次为本村的一般农户。这体现出了农户在流转过程中的“人格化”倾向(曾祥明，汪传信，青平，2006)。唐启光，王伟(2006)则认为每一个农户都是理性人，都追求各自主体的经济利益。当土地流转过程中，这种利益的追求始终贯穿其中，这使得即使签订了正式书面流转合同，但当流转的土地经营权价值发生变化，或土地的预期收益与流转当初的收益发生巨大差异时，也会出现交易一方违约行为，引发土地纠纷。虽然已有的文献研究了交易对象、交易方式对农户的决策，但较少关注交易对象、交易方式与土地纠纷之间的关系，且几乎没有关注农户交易意愿对土地纠纷的认知问题。

事实上，由于土地流转的交易对象一般都在相对封闭的农村里，靠的是亲缘或地缘关系在维持交易，因此流转土地的交易方式大多为口头协议，而忽略了正式的书面合同和公证等正规交易方式。正是这种基于人情往来建构起来的关系网络导致契约观念的缺失，为日后纠纷的产生埋下了祸根。同时，当农户流转土地方式为集体强制、政府强制或未经农户同意就强制流转，则会使农户的交易意愿大大减少，引发纠纷。

因此，本文的分析维度：(1)研究的主体是发生土地流转(包括流出土地、流入土地)的农户，重点关注其中发生土地纠纷的农户;(2)分析土地流转过程中交易对象、交易方式及交易意愿对土地纠纷的影响;(3)进一步扩展交易意愿，引入货币幻觉考察其对土地纠纷的影响。

(二)分析依据：行为机理

1.微观主体行为

现代乡土社会已经不再是一个静止不变的超稳定结构的熟人社会，市场经济、民主政治在农村的推行，已使得原来熟人社会中的社会结构、组织和个人的观念都已发生空前变化，并逐步形成如今的“半熟人”社会。一方面，土地流转中农户仍然将亲友邻居、本村农户作为流转土地交易对象的第一选择，另一方面，农户也逐渐选择将土地流转给龙头企业、专业合作社等“陌生人”，以期获取更高的土地收益。然而，一旦流转农户实际获取的土地收益与预期收益出现落差时，则容易因交易双方谈判能力的差异，导致在交易中谈判能力强的农户挤占了谈判能力相对弱势的农户权益，由此引发相对弱势农户的抗议，从而引起土地纠纷。

具体来讲，当农户土地流转交易对象为亲友邻居、本村农户时，土地纠纷主要由三方面造成：一是由于土地转入者耕种能力有限，或外界环境不确定因素导致无法达到预期耕种收益，因此土地转入者无法准时缴纳租金或租金缴纳不足，由此引发土地纠纷。二是由于土地转出者农业技术得以提高或改变原有土地用途，从而想收回土地，引起现有土地转入者不满，引发土地纠纷。三是由于土地转出者当初外出就业，无暇耕种，但外出就业能力在现实中得不到实现，因此想收回土地继续耕种，以解决温饱问题，从而引起现有土地转入者不满，引发土地纠纷。当农户土地流转交易对象为龙头企业或专业合作社时，由于交易双方谈判能力差异较大，使得谈判能力占优的龙头企业、专业合作社部分存在故意瞒报实际土地收益以骗取低廉的土地租金的动机，由此引发土地纠纷。

2.合同机制

在土地流转过程中，除了农户不同交易对象引发不同成因的土地纠纷之外，进一步，可以由微观主体扩展到合同机制，考察合同机制本身对土地纠纷的影响。合同机制对土地纠纷的作用主要包含交易方式(指合约的形式)和交易意愿(合约达成的方式)。具体分为两方面：一方面是农户在流转土地的过程中，由于交易对象的不同所采取的合约形式不同，所隐含的纠纷强度不同。签订书面合同体现了农地流转风险，同时也反映了流转市场的规范程度。书面合同率越高，规范程度则越高，从而土地纠纷率越低(刘洋，刘惠君，2010)。当农户的交易对象为一般农户时，交易双方对是否签订正式书面合约持无所谓态度，既可以签订书面合约，采取正规的合约形式，又可以仅靠口头协议维持交易。交易方式的非正规性及随机性则隐含了土地纠纷发生的可能性。当交易对象为龙头企业和专业生产大户时，由于交易一方谈判能力占优，往往主动要求签订正式的书面合同以防日后纠纷，此时的交易方式趋向于正规化，土地纠纷的强度大大减少。

另一方面，农户在流转土地的过程中，合约达成的形式也直接影响农户的交易意愿，当农户的交易意愿大大减少时，则会引起土地纠纷。在选择土地流转方式时，要选择农户认可的流转方式来减少农地流转的阻力(王一天，夏显力，2012)。当合约达成形式(即土地流转方式)含有强制性行政成分时，如政府强制、集体强制时，农户的交易意愿会大打折扣，土地转出者往往想收回农地，从而引起土地纠纷。结合微观主体行为与合同机制，两者对土地纠纷的作用机理如图1所示

3.提出假设

基于以上理论分析，提出以下假说：

假说1：土地流转过程中所发生的土地纠纷，原因大多集中在土地转入者无法准时缴纳租金、对租金高低有分歧及土地转出者想收回农地。

假说2：在土地流转过程中，当农户的交易对象越具有正规化、专业化特征，农户签订书面合同的可能性越大。其可细分为两个子假设：

H1：当农户的交易对象为龙头企业时，农户签订书面合同的可能性越大。

H2：当农户的交易对象为本村农户时，农户对是否签订书面合同持无所谓态度，即可以签书面合同，又可以靠口头协议维持交易。

假说3：当土地流转方式含有强制性行政成分越高，农户的交易意愿就会越低，则越容易诱发农户违约，导致纠纷。

三、实证研究

(一)数据选取

2013年寒假华南农业大学经济管理学院组织学生进行社会问卷调查，本研究选取广东河源、从化、江门、清远四市的问卷调研数据，四市共发放问卷1281份，回收有效问卷1072份，有效问卷率达83.7%。问卷涵盖了广东省四个不同经济发展程度的城市，具有较好的代表性。

(二)变量定义

在本文中，我们定义农户的交易对象为“农户在流转土地的过程中，流转给谁”;定义农户的交易方式为“农户在流转土地的过程中，所采用的合约形式”;定义农户的交易意愿为“土地流转中所采取的流转方式”。

本文的因变量为土地在流转过程中是否发生纠纷，对应问卷的题目为“土地是否发生纠纷”，如果发生纠纷，赋值为1，若无，赋值为0.自变量有三个，X1为交易对象，对应问卷的题目为“土地流转过程中，将土地流转给谁?”，流转给龙头企业、生产大户、合作社、亲友邻居、一般农户分别赋值为1，2，3，4，5;X2为交易方式，对应问卷的题目为“流转过程中采取的合约形式”，采取书面合约，赋值为1，采取口头协议，赋值为2;X3为交易的流转方式，对应问卷的题目为“流转中所采取的流转方式”，政府协商、集体协商、自主协商、集体强制、政府强制分别赋值为1，2，3，4，5。

(三)描述性统计

1.土地纠纷下的交易对象与交易方式

在1072份有效问卷中，发生土地流转的农户共474户。其中土地流出的有327户农户，土地流入的有147户农户。总体土地流转发生率为43.7%。在发生土地流转的474户农户中，共有31户农户发生土地纠纷。而本文研究的主体就是发生土地纠纷的31户农户。

在31户农户，共有8户农户的交易对象为龙头企业，其中签订正式书面合同的有8户，没有农户采取口头协议。共有23户农户土地流转的交易对象为本村农户(其中包括本村生产大户、一般农户和亲友邻居)，其中10户农户的交易方式采取口头协议，13户农户采取书面合同。具体数据如表2所示。

由上述数据显示，(1)可以验证之前提出的假说2和两个子假设。即在发生土地纠纷的农户中，当其交易对象为龙头企业这类具有正规化、专业化规模特征时，由于龙头企业的谈判能力相对一般农户强，因此往往由龙头企业主动提出要与农户签订正式的书面合同的可能性大大增加，以防日后发生纠纷。表现在数据上为当土地流转的交易对象为龙头企业时，正式书面合同签订率达100%。

(2)当交易对象为本村农户时，农户对土地流转是否要签订书面合同持无所谓态度，既可以签书面合同，也可以靠亲缘和地缘关系维持“隐形契约”，仅靠口头协议流转土地。此时签订书面合同的比率为56.52%，口头协议的比率为43.48%，各占一半比例。

进一步从上述交易对象与交易方式的数据中分析，可以得出：(1)从发生土地纠纷的31户农户中，其交易对象为本村农户的占了74.20%，这反映了现今农村社会土地纠纷的主体由原来的企业转换成了农户。农户占了纠纷主体的七成以上。这说明了，在要素流动的社会背景下，以往相对封闭，要素内在自循环的小农经济体系正向一个相对开放、要素自由流动的开放经济体系转变。以往仅仅靠亲缘和地缘维持“隐形流转契约”的可能性在逐步减少，合约的稳定性已不能仅靠农村社会道德及农户之间“声誉”来维持。如何在逐步开放的农村经济体系下，维持农户流转土地合约的稳定性，提高农户契约精神已成了保障农户土地收益权的重要前提。(2)当土地流转的交易对象为龙头企业时，农户的正式签约率高达100%。这归因于在土地流转中龙头企业谈判能力处于优势，由龙头企业主动签订书面合同的可能性增大，而处于相对弱势的农户则会跟随。因此，适当引入龙头企业进村，不仅可以提高土地流转率，还能提高农户的契约精神，促进交易方式的正规化。

2.流转方式与土地纠纷成因

在31户发生土地纠纷的农户中，共有3户农户的土地流转方式为政府强制，其中3户农户表示根本不想流转农地，想收回农地，但由于现有土地转入者不同意，导致土地纠纷。15户农户的土地流转方式为完全自主协商，发生土地纠纷是因为承租者不按时缴纳租金或双方对租金高低有分歧，或承租者想提前终止租用土地。流转方式为政府协商有3户，集体协商的有10户，土地纠纷的原因集中在违反合同条款及“合同有些事情没有说清楚”上。如表3所示。

注：问卷上土地纠纷发生的成因为“违反合同条款”所包括的选项有：承租者不按时缴纳租金、双方对租金高低有分歧、对方想提前终止租用土地、违约使用及想收回农地。

由上述数据显示：(1)可以基本验证假说3，即当土地流转的方式为含有强硬的行政成分，如政府强制或集体强制时，由于农户在土地流转中处于被动，相对劣势地位，往往不情愿流转土地，农户的交易意愿会大大降低，因此造成农户想收回农地，从而引发土地纠纷。从数据上看到，在5户农户土地被政府或集体强制流转出去后，发生纠纷的成因100%都集中在农户想收回农地，进一步是是因为农户在当初“根本就不想流转土地”。(2)当土地流转方式为完全自主协商时，农户发生土地纠纷的成因73.33%集中在交易双方出现违反合约条款的行为，由此引发土地纠纷。具体违约行为包括承租者不按时缴纳租金、双方对土地租金高低有分歧或承租者想提前终止租用土地。违反合约条款与土地转出者想收回农地从而引发的土地纠纷共有19例，占总体纠纷案例61.30%。这验证了假说1，即由于微观主体本身违约行为所导致的土地纠纷占了绝大部分，成为了土地纠纷的主要诱因。

从上述土地流转方式与土地纠纷成因数据可以得出，政府协商可能是介于强制性流转方式和完全自主协商中的最佳流转方式。在31户发生纠纷的农户中，其流转方式为政府协商的纠纷只有3户，仅占纠纷的9.67%。政府在土地流转中扮演着双重角色，既是土地流转，具有权威的规制者，又是维护农户合法收益权的协调者。既要促进土地的流转，提高土地的流转率，又要协调土地转出、转入农户之间复杂的利益分配和利益分配程序问题。因此，政府协商作为一种介于政府强制或集体强制和完全自主协商的中间流转方式，它既维护了政府较为“权威”的规制者形象，又相对向维护农户权益的角色倾斜，从而有助减少土地纠纷的发生。

(四)计量模型与检验

1.卡方检验

(1)本文计量模型样本采取典型性区域抽取方法，即选取了土地纠纷所在区域的全部发生土地流转的农户，若该区域没有发生土地纠纷，则剔除该区域数据。因此，抽取了有发生土地纠纷的12个村庄，共76份样本进行逻辑回归。其中31份发生土地纠纷，45份无发生土地纠纷。其中交易对象与交易方式、流转方式的卡方检验如表4所示。

由表4所示，交易对象分别与交易方式、流转方式的卡方检验都十分显著，Sig(双侧)接近为0.000，明显小于临界值0.05，因此认为两者卡方检验结果均通过检验。其中，交易对象与交易方式的Phi值为0.489，即认为两者的关联强度为0.489。交易对象与流转方式的Phi值为0.729，即两者的关联强度为0.729。

(2)土地纠纷与流转方式的卡方检验如表5所示。

如表5所示，流转方式与土地纠纷的卡方检验结果Sig(双侧)为0.072，在0.1的显著性水平下通过检验。其中，流转方式与土地纠纷的Phi值为0.304，即两者的关联强度为0.304.若农户意愿中的流转方式与现实中的流转方式有较大差异时，则会导致农户流转土地的交易意愿降低，由此引发土地纠纷发生。

以上卡方检验结果与图1提出的作用机理结果一致，即土地流转过程中的交易对象同时影响了交易方式、合约达成方式(土地流转方式)，而土地流转方式又代表了农户流转土地的交易意愿，交易意愿的高低隐含了土地纠纷发生可能性的大小。

2.逻辑回归模型

由于X1(交易对象)对X2(交易方式)有直接影响，二者出现共线性问题。因此经过多次试验，剔除X2(交易方式)这一自变量，仅保留X1(交易对象)和X3(流转方式)两自变量进行逻辑回归。回归结果如表6所示。

由表6所示，X1(交易对象)在显著性水平下0.05下未能通过检验，即认为X1是不显著的。X3(流转方式)在显著性水平下0.05下通过检验，其Sig=0.033，小于0.05，因此认为X3(流转方式)是显著的。H-L Test为0.590，明显高于0.05显著性水平，即认为模型拟合通过检验，整体模型预测正确率为59.2%。

农户的交易对象决定了农户交易方式是否正规化，即是否签订正式的书面合同，同时农户的交易对象也会影响农户的流转方式，交易意愿是通过农户意愿中的流转方式与现实中的流转方式的差异来体现的，当意愿与现实中所采取的流转方式有巨大落差时，农户的交易意愿往往会减少，从而流转土地的意愿减少，为日后纠纷埋下祸根。同时，由上述的统计性描述中可以得到，当今农村社会的纠纷主体已有企业向农户转移。即农户与农户之间的纠纷占了现有土地纠纷主体的70%，而因为农户双方违约行为的出现导致纠纷的则占了其中的60%，即在总体发生土地纠纷的样本中，有43%是由于农户之间的违约行为所导致的。进一步的问题是：农户间发生纠纷的动因是什么?是什么内在因素引发了农户的纠纷?对于以上这个问题，本文试图基于农户的“货币幻觉”加以解释农户间土地纠纷的内在影响机制，并构建一个整合的分析框架。

四、进一步分析：货币幻觉对土地纠纷的内在影响机制

当今农村社会发生土地纠纷的主体七成以上是农户，农户之所以发生土地纠纷，除了现实与意愿中的土地流转方式出现巨大差异，从而降低农户的交易意愿之外，还与农户对“合理租金”的看法有关。即什么样的租金水平在农户眼里才是合理的?农户将土地流转给生产大户或龙头企业时，随着对方赚钱越多，农户眼中的“合理租金”也会水涨船高，原先按照合约上标注的租金数额已经不能满足农户对租金的要求，因此部分农户会在对方赚钱增加的基础上要求提高租金，从而产生“货币幻觉”，但却因土地转入者反对，而引起土地纠纷。因此，农户的交易意愿除了用流转方式来衡量以外，农户的“货币幻觉”也应纳入其中。因为一旦土地转出农户存在“货币幻觉”，则有提高土地租金的意愿，若土地转入者无法满足新的租金要求，则会使土地转出者交易意愿大大减少，进一步使土地纠纷发生。其完整的影响机理如图2所示。

(一)货币幻觉与土地纠纷的卡方检验

定义变量X4为货币幻觉，对应问卷的题目为“将土地转出后如果对方赚钱越多，就应该支付更多的租金”，分别赋值很不同意、不太同意、一般、比较同意及很同意为1，2，3，4，5。由此得出货币幻觉与土地纠纷的卡方检验结果如表7所示。

由表7所示，货币幻觉与土地纠纷的卡方检验结果是显著的，Sig(双侧)=0.022，低于显著性水平0.05.即认为货币幻觉与土地纠纷的发生是有关联的，两者关联程度为0.388。当农户对“合理租金”的看法随着对方赚钱越多而升高时，农户普遍存在“货币幻觉”，当农户货币幻觉比较严重时，则会要求承租者提高租金，若对方不答应，则容易导致双方扯皮，酿成土地纠纷。

农户在看待对方赚钱越多的同时，往往容易忽略对方的“企业家才能”，一味地认为是自家的土地升值所带来对方收益的增多，因此农户产生了货币幻觉，而一旦产生了这种错觉，则容易增加农户的投机行为以谋求潜在收益，最终诱发土地纠纷。

(二)加入货币幻觉的逻辑回归模型

由于X1(交易对象)与X2(交易方式)存在共线性问题，本文经过多次试算，剔除X2(交易方式)，仅保留X1(交易对象)，X3(流转方式)，并新加入X4(货币幻觉)进行逻辑回归。逻辑回归结果如表8所示。

如表8所示，加入货币幻觉后的逻辑回归结果，其H-L Test的Sig为0.594，大于显著性水平0.05，即认为模型拟合程度通过显著性检验。其中X1(交易对象)在显著性水平0.1下未能通过检验，其Sig=0.329大于0.1，而X3(交易方式)在显著性水平0.1下通过检验，X4(货币幻觉)在显著性水平0.05下通过检验，两大自变量均是显著的。整体模型预测准确率为65.8%。逻辑回归方程的整体预测准确率比未加入X4(货币幻觉)的逻辑回归方程准确率高。说明加入货币幻觉自变量后，方程拟合效果得到提高。

当一个农户越存在“货币幻觉”，对“合理租金”要求不断提高的前提下，该农户发生土地纠纷的概率越大。而当农户不存在“货币幻觉”或存在性较低时，该农户发生土地纠纷的概率就越小。

表9 假说验证结果

具体假说是否得到验证

假说1：在土地流转过程中，当农户的交易对象越具有正规化、专业化特征，农户签订书面合同的可能性越大。是

假说2：当土地流转方式含有强制性行政成分很高或完全放任农户采取自主协商，农户的交易意愿就会变低，则越容易诱发土地纠纷。是

假说3：农户在土地流转过程中往往忽略了承租一方“企业家才能”，而高估自己土地价值，产生“货币幻觉”，从而土地纠纷的可能性增大。是

五、主要结论及政策建议

基于前文的分析，得出以下结论：

第一，当农户发生土地流转时的交易对象越具有正规化、专业化特征时，越促进农户交易方式的正规化程度。

第二，农村土地纠纷的主体74.20%为农户，显示纠纷的主体已由企业转向农户，其中由于农户之间的违约行为引发土地纠纷的又占了农户为纠纷主体的61.3%。因此，由于农户之间违约行为所导致的土地纠纷占总体纠纷的45.48%。

第三，政府协商可能是农户最佳的流转土地方式，政府既具有一定的权威性，又可以适当在土地流转过程中维护农户的合法权益，减少土地纠纷的发生。

第四，农户普遍存在货币幻觉，“合理租金”的不断提高与现实中实际租金的落差，导致交易意愿减少，从而内生诱发土地纠纷。