今天小编为大家推荐《经费监管论文范文(精选3篇)》仅供参考，大家一起来看看吧。【摘要】《国家中长期教育改革和发展规划纲要》(以下简称《纲要》)强调了政府对教育经费的监管。文章阐述了政府对教育经费监管的现实意义，论证了政府对教育经费监管的理论依据，研究了《纲要》发布后政府对教育经费监管的新举措，如设立教育部经费监管事务中心;《事业单位财务规则》中增设了“财务监督”一章;即将出台《行政事业单位内部控制规范》等。
第一篇：经费监管论文范文
高职校教育经费监管控制点的研究
摘 要：高职校教育经费监管是推动高职校科学治理，加强学校廉政建设，化解学校财务风险，提高经费使用效益的重要手段。高职校经费监管重在设计好关键控制点，特别是在顶层设计、预算杠杆、会计基础监督、会计信息公开、绩效评价及借助外部监督力量等方面形成合力，才能产生经费监管成效。
关键词：经费监管 控制点 顶层设计 预算杠杆
党的十八大以来，新一届中央领导集体在廉政建设方面作出了重大部署，及时出台了《关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定》和《党政机关厉行节约反对浪费条例》等一系列重大制度，在全社会引起了强烈反响。教育部为了响应中央号召，也开展了加强教育经费管理的一系列活动，在2013年4月印发了《关于开展“教育经费管理年”活动，进一步用好管好教育经费的通知》(教财[2013]3号)，并把2013年确立为“教育经费管理年”。在各项通知精神的引领下，教育系统也相继开展了教育经费管理活动，并取得了一定成效。作为一所公办高等学校，无论是普通高校还是职业院校，都掌握着数以亿计的教育经费，承担着经费监管的重大责任。如何减少浪费、化解风险，提高教育经费使用效益，办人民满意的教育，成为每一所高校财务工作者从微观上必须思考的重大课题。
一、教育经费监管的制度综述
长期以来，对教育经费的监管，无论从会计层面还是从教育层面，国家及各级部门都已建立了较为完整的制度框架，这是我们开展教育经费监管的重要理由和基本依据。
(一)《中华人民共和国会计法》
《中华人民共和国会计法》(1999)“会计监督”一章从法的高度，从宏观上专门对单位内控制度的建设、单位领导人对会计监管的职责和会计人员履行对单位经济活动实施监督的职责和权限作出了明确要求，尽管这些要求对每一个单位和每一个会计人员都适用，但这仍然是高职校财会人员进行教育经费监管的最高依据。
(二)《会计基础工作规范》
财政部1996年发布的《会计基础工作规范》至今仍对会计工作影响深远，是对《会计法》的重大补充，是对会计工作的具体指导，是对单位会计工作规范化的指南和标准。《规范》第四章“会计监督”对原始凭证的规范、会计审核的内容和要求作出了比《会计法》更为详尽的指导，是高职校财会人员履行对学校经济活动审核职能的直接依据。
(三)《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020)》
《纲要》第十八章“保障经费投入”中第五十八条指出：“加强学校财务会计制度建设，完善经费使用内部稽核和内部控制制度”，“加强经费使用监督，强化重大项目建设和经费使用全过程审计，确保经费使用规范、安全、有效。”《纲要》一方面对教育经费投入保障提出了明确要求，同时对教育经费的使用也作出了较为严格的规定，这也是各个学校落实教育经费监管的重要依据。
(四)《事业单位财务规则》
从2012年4月1日起正式实施的新《事业单位财务规则》专门增加了“财务监督”一章，是对原《事业单位财务规则》(1996)的重大变革。第十一章“财务监督”对事业单位财务监督内容、形式和要求作了较为详尽的要求，是高职校做好经费监管的又一重要依据。
(五)《高等学校财务制度》与《中小学校财务制度》
2012年12月由财政部、教育部联合颁布的新《高等学校财务制度》与《中小学校财务制度》分别在十三章和十二章增设“财务监督”内容，对学校财务监督的内容、形式、制度设计等作出了具体要求，是高职校财务人员开展财务监督和经费监管的最直接依据。
(六)其他各项文件通知对经费监管的要求
以上罗列了学校经费监管的主要的法规政策依据，除了这些，国家及各级教育主管部门出台的一些文件、通知，都会不同程度地提出教育经费监管的内容和要求，这些同样也是高职校财务部门履行教育经费监管的政策依据。
二、高职校经费监管的现状和难点
随着我国高等教育进入大众化发展化阶段，高等职业教育规模和总量也已进入历史上前所未有的高点，特别是随着财政性教育经费投入占GDP比例4%目标的实现，高职校的经费总量也进入了新的里程碑。而由于教育环境的日趋复杂，利益多元化格局的形成，高职校财务环境也日趋复杂，经费监管的难度不断增加，而监管的任务日益艰巨，对高职校财务部门形成了前所未有的压力和挑战。
(一)财务会计活动复杂化的增加
高职校的财务活动早已过了用简单“收支”所能涵盖的阶段。从收入角度看，由于多渠道筹措教育经费格局的形成，高职校除了与地方财政发生固定的经费划拨关系外，在提供教育服务中，学校与学生及家长形成了收费关系，在校企合作及科研活动中学校与行业和社会发生经费划拨关系，同时很多高职校还存在一些非独立核算的经营活动及其他创收活动。由于收入来源的多元化，资金的性质也各不相同，就需要不同管理要求。从支出角度看，由于受新财政体制的影响，资金支付受部门预算、国库统一支付、政府采购等管理模式的影响，学校稍有不慎就会陷入“有钱不能付、想付没有钱”的窘态。
(二)利益多元化的客观存在
在市场经济环境中，高职校内部也客观存在着不同的利益主体，他们对学校的经济活动存在不同的利益诉求。在分级财务管理体制下，二级部门会对学校提出更多的经费需求，以满足部门发展需求;对学校管理层来讲，希望有更多的公用经费和职务消费来满足公务活动需求;对于普通教职工来讲，同样需要一个更为满意的薪资福利水平和一定的业务消费(包括出差、培训、科研等)，以满足自身价值的最大化。以上种种均对学校经费预算造成压力，并对财务部门实施经费监管形成阻力。
(三)舞弊及违法形式的多样化
客观地讲，高职校近年来经济案件也呈现高发易发态势，财务风险不断加大，而随着各种现代技术手段不断翻新，高职校经济活动中出现的舞弊和各种违规违法形式也呈现多样化、复杂化，增加了经费监管的技术难度。如经费使用中不顾效益的挥霍和浪费、政府采购中的暗箱操作，以及日常报销中出现的“真票假开”、科研报销中“以票套现”等现象，都对经费监管形成了挑战。
(四)新财政体制存在的局限
始于2000年实施的新财政体制，无疑是我国财政体制的一次重大改革，对于加强政府宏观调控，强化财政的约束和监管起到非常重要的作用。但是新财政体制在发挥作用的同时也显现了一些弊端。主要体现在财权的过度上移和集中，造成预算执行部门对经费监管自觉性的下降，主体责任的弱化。单位容易把监管的责任推向财政，并会出现单位与财政利益的反向博弈，削弱了单位经费监管的力度。
(五)财务人员角色的尴尬
财务人员自身固有职责决定了他们是学校经费监管的一支最重要的专业力量。财务人员的素质和能力无疑决定一个学校经费内部监管的质量和水平。但同时，财务人员的角色和身份在一定程度上也影响了经费监管的深度和力度。如今高职校的财务人员一般都是学校内部行政工作人员，是学校的“内部人”，财务工作形式上是在校长的直接领导下，有权对全校的经济活动实施监管，但由于身份天然缺少独立性，加上行政地位的有限，在处理个人利益、学校利益、国家利益的问题上很难做到完全超脱，而仅凭个人职业道德和判断能力，很难完成学校经费监管重任，极有可能出现社会上“顶得住站不住，站得住顶不住”的不正常现象。
三、高职校经费监管控制点的设计
高职校经费监管的宗旨，简单地说，就是要做到每一笔经费使用的合法性、合规性和合理性，同时要正确处理个人、学校和国家的三者利益关系，维护国家财经纪律和学校正常的经济秩序，最大限度地提高经费使用效益，化解学校财务风险，为学校各项事业的良性发展提供财务支持。经费监管千头万绪，错综复杂，本文认为主要应在经费监管控制点上下功夫，首要任务是设计好经费监管控制点，然后才能精准发力，产生监管成效。
(一)做好高职校经费监管的顶层设计
好的经费监管必须要有科学的顶层设计，这是做好高职校经费监管工作的首要前提。
1.组织架构。高职校必须形成由校长、分管财务工作的副校长(总会计师)、财务审计部门及工会(职工代表)组成的经费监管的主要组织框架，对学校经费监管工作起到领导、督查和协调功能。千万避免在经费监管中出现财务部门的“单打独斗，寡不敌众”的状况。在此，笔者认为校长的财务意识和对经费监管的支持程度，是决定学校经费监管工作成败的关键。
2.制度体系。制度体系的建立是经费监管顶层设计的另一重要内容。没有健全的经费监管制度体系会使学校经费监管缺少直接的制度依据，经费监管将会无章可循，而且对监管对象缺少说服力。毕竟国家的相关经费监管政策和规章是宏观的，可操作性不强，最关键是对普通教职工“距离较远”，约束性不强，需要有一系列适合学校具体情况的，“近距离”的、可操作性的、使全体教职工都知晓并且有约束的校内经费监管规章。校内经费监管制度体系从本质上属学校内部控制制度范畴，是学校内部财经法规的核心内容。笔者认为，经费监管的制度体系应以校内经济责任制为引领，建立包括预算、收费、资产、专项经费、日常报销等一系列管理制度组成的制度体系。
(二)抓住预算“杠杆”，实现经费监管的事半功倍
高职校预算是学校资源配置的主要手段，也是决定学校内部利益分配的总杠杆，而预算杠杆是学校经费监管的重要抓手。一方面通过科学并精细化的预算安排可以从总体上明确学校任务、目标和经费安排的关系，可以体现学校未来事项中的轻重缓急，避免因经费计划的盲目所带来的资源浪费、降低经费使用效益;另一方面，从预算执行方面看，必须强化各级部门预算主体责任，防止经费使用吃“大锅饭”现象的产生。目前大部分普通高校实施经费分级管控的办法对高职校也是一种很好的启示，当然在划分事权与财权的标准方面，学校之间不尽相同，关键是解决好经费的“统”与“分”的关系，终极目标是取得财权与事权的有机结合，以缩小二级部门与学校的利益博弈空间。
(三)夯实会计监督的基础，为高职校经费监管提供专业保障
会计监督作为会计机构的职能之一，属学校专设监督力量，是学校经费监管最直接的形式，同时经费监管也是学校会计机构义不容辞的职责。尽管会计监督本质上基本属于事后监督，但因为其直接性、具体性和可鉴别性等特点，对学校经济活动纠偏最为直接和明显，也最具有监管效率。
会计监督通常通过对经济活动的“合法性”、“合规性”和“合理性”的鉴别来实施对经济活动的监管。由于会计机构在学校经济活动中参与程度有限，即“事权”缺乏，俗称“管钱不花钱”，会计只能通过对各类凭证的审核和鉴定，来确认经济活动的合法性、合规性和合理性。但由于信息的不对称和基于“成本效益原则”，会计监管只能“重形式轻实质”，也就是会计只能通过票据形式上的合法性、合规性来推断经济事项的合法性和合规性，至于“合理性”较难于把握，会计监管有时显得力不从心。尽管如此，基于“形式”的会计监管，只要发挥它最大的效能，就能有效拦截大部分的错弊事项。
但由于会计监管毕竟属于事后监管，加上由于不可避免的利益调整，监管本身具有一定的“杀伤力”，容易对监管对象造成“利益伤害”，因此也最易在会计监管层面引起冲突和阻力，因此更需要学校行政力量的支持，才能固化学校经费监管的最后一道防线。当然，最终还须靠制度发挥规范引领和事前控制功能，才能最大限度减少“闯红灯”现象，从而减轻会计监管的压力。
(四)建立会计信息公开制度
随着近年来国家信息公开制度的建立和推进，会计信息的公开也成为不可逆转的趋势。特别是在预决算和“三公经费”方面，公开力度不断加大，对单位的舆论压力不断显现。由于高职校是政府预算部门，高职校收入本质上属于财政性资金，会计信息的公开也成为了必然。高职校会计信息的公开对学校经济活动具有非常大的约束力，特别是对“三公经费”最具明显的压制，大量的“三公经费”被压缩，学校的经费支出结构更趋理性，这是原本靠常规会计监管难于达到的效果。会计信息的公开尽管来自于外在的行政力量，但有效弥补了会计监管的不足，对于提升学校经费使用的合理性起到了不可替代的作用。
(五)实施重大项目绩效评价，提高项目资金使用效益
随着新财政体制改革的不断深化，近年来政府越来越重视财政资金的绩效评价工作，而且开始形成绩效评价的常态化。“用钱必问效”是政府绩效评价的基本理念，这对于推进绩效预算、提高财政性项目资金的使用效益提供了保障。高职校每年都有大量实训基地建设专项资金，按规定均须纳入绩效评价范围，这对学校加强专项资金的管理提出了更高的要求。如果资金不能产生预期的效益，将降低学校从政府筹措经费的能力，这对学校的发展将会产生负面影响。因此有了绩效评价手段，高职校对项目的论证将更为重视和充分，资金使用将更为规范理性，这对学校资金使用的合理性是一种有力的促进。
(六)借助外部审计监督力量，为内部监管提供强大支持
内部监管是高职校经费监管的主要形式，但由于内部监管存在部门利益的牵制和监管人员素质、专业胜任能力的限制，内部监管客观上存在一定的局限性，因此需要借助外部监督力量，才能补内部监管之缺。随着政府监管和廉政建设的深入，财政、审计监督检查力量不断加强，各类专项审计和检查已覆盖到各类学校，对高职校的经费监管形成强大支持。同时，外在力量的补充也使高职校经费监管体系更为健全，监管成效更为突出。
[基金项目：本文系江苏省2014年高校哲学社会科学研究专题项目《高职校部门预算管理模式的实践研究》(2014SJA012)的阶段性成果。]
参考文献：
[1] 乔春华.“教育经费管理年”的回顾与展望[J].教育财会研究，2014(1).
[2] 施建军.关于财务监督的思考[J].教育财会研究，2013(8)
[3] 王守军，刘景，杜育红.美国高校经费监管的主要做法与启示[J].教育财会研究，2014(2)
[4] 赵建新.五年制高职校财务监控体系构建的研究[J].中国乡镇企业会计，2013(9)
(作者单位：江苏联合职业技术学院苏州旅游与财经分院 江苏苏州 215104;作者简介：赵建新，硕士，江苏联合职业技术学院苏州旅游与财经分院财务处处长，正高级会计师，副教授;主要研究方向：教育财务实务与理论，高职会计教育。)
(责编：若佳)
作者：赵建新
第二篇：论政府对教育经费监管
【摘 要】 《国家中长期教育改革和发展规划纲要》(以下简称《纲要》)强调了政府对教育经费的监管。文章阐述了政府对教育经费监管的现实意义，论证了政府对教育经费监管的理论依据，研究了《纲要》发布后政府对教育经费监管的新举措，如设立教育部经费监管事务中心;《事业单位财务规则》中增设了“财务监督”一章;即将出台《行政事业单位内部控制规范》等。
【关键词】 政府; 教育经费; 监管
一、政府对教育经费监管具有重要的现实意义
(一)教育经费达到GDP4%后应加强对教育经费的监管
2010年6月21日，中共中央政治局审议并通过的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》第五十八条强调指出：“加强经费使用监督，强化重大建设项目和经费使用全过程的审计，确保经费使用规范、安全、有效。”
2011年6月29日，国务院颁布《关于进一步加大财政教育投入的意见》第四条第二款规定：“……四是要加强财务监督和绩效评价。进一步完善财务监督制度，强化重大项目经费的全过程审计，建立健全教育经费绩效评价制度。”
2011年7月6日，刘延东在全国教育投入和管理工作电视电话会议上指出：“要全面推行教育经费科学化、精细化管理，建立健全教育经费监管机制，加强教育经费使用绩效考核，不断提高教育经费管理水平和使用效益。”
2012年1月6日，刘延东在2012年全国教育工作会议上的讲话中又强调指出：“尽快设立高等教育拨款咨询委员会，加强教育部经费监管事务中心建设。……要制定各级各类学校财务公开制度，使经费使用始终处于社会监督之下，在阳光下运行。”
2011年12月30日，教育部部长袁贵仁就国务院关于实施《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》工作情况的报告回答委员们询问时表示，国家将设立专门的教育经费监管中心，使对经费的使用、管理、监督常态化、规范化、制度化。
《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》第五十六条规定：“2012年达到4%，”这是政府的责任;第五十八条的标题是“加强经费管理，”这是学校的责任。2012年是财政性教育经费占国内生产总值的比例将达到4%的一年，对于教育主管部门将工作的重心放在经费使用的安全和效益上是非常适时的。近两年来，党中央和国务院如此重视“监管教育经费”，专门成立“教育部经费监管事务中心”，表明了政府监管教育经费的必要性和重要性，同时，也表明了研究政府监管教育经费具有明显的现实意义和重大的理论价值。
(二)加强对教育经费监管具有重要的现实意义
1.对建设节约型学校具有重要的现实意义
党和政府曾多次强调“建设节约型校园”和“建设节约型学校”，这次《纲要》在第五十八条中又一次指出：“坚持勤俭办学，严禁铺张浪费，建设节约型学校。”虽然今年教育经费达到GDP的4%后教育经费有较大的投入，但我国是发展中国家，财力不是很充足，必须将有限的教育经费用在刀刃上，但现在相当多的学校新学区建设贪大求洋、“三公消费”浪费严重。因此，加强教育经费监管对建设节约型学校具有重要的现实意义。
2.对促进高等教育内涵发展具有重要的现实意义
“大学者非大楼矣，乃大师矣。”目前高校经费支出结构存在问题，某省2010年专门下发了优化高校支出结构、加强内涵建设的文件，要求高校内涵建设比例本科院校不低于25%，高职高专院校不低于20%。但从2011年54所省属高校(本科院校30所，高职院校24所)统计分析数据来看，超过25%的本科院校仅有6所;高职院校平均占比11.57%，超过20%高职院校仅有2所。教育部、财政部曾颁布了《关于全面提高高等教育质量的若干意见》和《关于实施高等学校创新能力提升计划》等文件，但不少学校仍搞面子工程，不在提高教育质量、提升创新能力上下功夫。因此，加强教育经费监管对促进高等教育内涵发展具有重要的现实意义。
3.对高校防范财务风险、促进高等教育可持续发展具有重要的现实意义
高校财务的可持续发展影响高校可持续发展，高校财务风险影响高校财务的可持续发展。目前相当多的高校盲目扩张、债务累累;一些高校招生达不到规模，资金紧缺，这些已构成高校潜在的财务风险。因此，加强教育经费监管对高校防范财务风险、促进高等教育可持续发展具有重要的现实意义。
二、政府对教育经费监管的理论依据
(一)公共产品理论
经济学理论告诉我们，社会资源(又称社会产品)从消费角度划分，可以分为公共产品和私人产品。基础教育属于公共产品，高等教育属于准公共产品。公共产品由财政全额拨款，故称为义务教育;准公共产品由政府公共财政拨款为主、以市场调节为辅的资源配置机制，故称为非义务教育。政府的公共财政拨款决定了政府对教育经费的监管地位。学校虽然是面向社会自主办学的法人实体，但由于学校的资金主要来自政府的公共财政拨款，因此，学校对这些资金只具有经营权，不具有所有权，政府的财政部门和教育部门对公办学校的经费使用具有控制权。这就是政府要求公办学校实行部门预算、国库集中收付、政府采购、收支两条线等制度的理由;这也是政府对公办学校经费实行监管的理由。所以，公共产品理论是教育经费监管的理论依据。
(二)委托代理理论
财政资金来自纳税人即全体人民。教育经费的所有者是全体人民，教育经费的经营者是学校，所有权与经营权分离之日就是委托代理关系产生之时。学校的委托代理关系主要表现在三个层次：第一层次，委托代理关系是全体人民委托各级人民代表大会;第二层次，委托代理关系是各级人民代表大会委托各级人民政府;第三层次，委托代理关系是各级人民政府委托公办学校管理层。
教育部门作为政府的组成部分，义不容辞地接受人民代表大会的委托，承担着政府对教育经费的监管职责，因此，委托代理理论是教育经费监管的理论依据。
(三)公共受托责任理论
这实际上是上述两个理论的结合，只不过强调受托责任。我国会计学家杨时展教授将受托责任定义为：“因受命或受托经营财政或财务收支，对命令或托付人所负的一种以最大善意充分体现其意志的责任。负这种责任的人为责任人;命令或托付这种责任的人为授任人。”杨时展教授还指出：“任何单位和个人，接受了委托人的资金资源，具有代他保管和运用这些资金和资源的权力，就应对委托人负起下列责任：以最大的忠诚，使委托人最满意的方式，运用这些资金和资源，完成委托人托付，向他们报告，请求解除责任。这种责任是因受托引起的，就叫受托责任。所谓的委托人就是人民、股东、捐款人、其他各种出资人，而受托人则是政府、董事、企事业单位负责人、其他各种受资人。”
在公司中的受托责任称为公司受托责任，在公共部门中的受托责任通常称为公共受托责任。美国审计总署认为：公共受托责任就是指受托管理并有权使用公共资源的机构向社会公众说明其全部活动情况的义务。最高审计机关亚洲组织认为：公共受托责任是指受托管理公共资源的机构报告管理这些资源及其有关的规划、控制、财务的责任。
1985年5月15日至21日，在日本东京举行的最高审计机关亚洲组织第三次大会通过了《最高审计机关在加强公共会计责任制中的作用的指导方针声明》(关于“公共会计责任制指导方针”的东京宣言)，它在“公共会计责任的监管”中规定：“授与公共企业的自主权并不免除其公共会计责任制。有关当局必须认识到有必要对公共企业进行审计，以确保它们对议会的会计责任制，尤其要考虑到它们对于社会经济发展所具有的越来越大的重要性，向它们投入的大笔公共资金和公共对其健全的管理、成本意识与适当效益所寄予的日益高涨的期待。”由此可见，公共受托责任理论是教育经费监管的理论依据。
三、政府对教育经费监管的新举措
(一)新举措是指中国教育财务会计史上的新创举
《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》颁布前，只有两个法规对“教育经费监管”作出了规定，这两个规定是：2002年2月4日，上海市教育委员会关于印发《上海市高等学校经费监督管理暂行规定》的通知(沪教委法[2002]1号);2004年12月9日，教育部办公厅关于转发《黑龙江省义务教育学校公用经费监督管理及责任追究暂行办法》的通知(教财厅函[2004]47号)。虽然只有两个但足以表明上海市和黑龙江省对教育经费监管的重视，由于这两个法规出台较早，因此，教育经费监管的内容和方式仍停留在传统层面上。
从学术期刊网上搜索，发表“教育经费监管”的论文也不多，这些论文有些发表于《纲要》颁布前，有些发表于《纲要》颁布后。特别是《纲要》颁布后的论文都存在一个问题，都没有提到《纲要》，没有提到教育部设立的经费监管事务中心。同时，大多数论文对教育经费监管停留在学校层面上，没有放在政府监管的层面上。
(二)政府对教育经费监管的新举措
1.专门设立教育部经费监管事务中心
2010年10月19日，教育部印发《关于设立教育部经费监管事务中心的通知》(教人[2010]13号)规定：“为贯彻落实《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》关于加强经费管理、完善教育经费监管机构职能的要求，根据中央机构编制委员会办公室《关于成立教育部经费监管事务中心的批复》(中央编办复字[2010]96号)，经部党组研究决定，设立教育部经费监管事务中心。该中心的主要职责是：受教育部委托，承办与教育经费监管相关的辅助性工作，提出意见建议;承办相关教育专项经费项目预算的前期论证、评估评审及绩效评价等具体工作，提交相关论证、评审和评价报告，为教育部进行决策提供参考;承办经费监管相关信息化建设工作和财务数据统计、汇总、分析工作;承办与直属高校、直属事业单位领导干部离任审计、单位撤并专项审计有关的具体工作和其他与财务管理有关的具体工作。”
设立教育经费监管的专职机构，这是共和国成立后的第一次。它具有层次高、专业性强、监管力度大等特点。2012年7月23日，教育部经费监管事务中心专门在中国人民大学组织专家论证了“教育部资金监控信息系统建设方案”。虽然“资金监控信息系统”是教育部经费监管事务中心一项重要的基础工作，但足以反映教育部经费监管事务中心将监管重心放在“经费使用的安全和效益”上。正如该方案指出的：“建设好资金监控信息系统，能使各单位在资金使用上更加规范、安全，也能指导各单位调整资金使用结构，使资金使用更好满足单位各方面发展需要，提高绩效水平。同时，建设好资金监控信息系统，能强化各单位资金使用的评价和评估，便于教育部、财政部等上级部门对整个教育系统在财务管理上，包括财务制度、资金运动、资金使用结构方面进行综合评价，建立一套较完整的评价体系，为今后教育财务管理制度建设打下基础。”上述这些，在历史上是从来未有的创举，是教育经费监管的创新。
2.《事业单位财务规则》中增设了“财务监督”一章
2012年2月7日，财政部正式颁布了新的《事业单位财务规则》(财政部令第68号)，已于4月1日实施，新规则专门增加了“财务监督”一章，它包括财务监督的内容(对预算管理、收入管理、支出管理、结转和结余管理、专用基金管理、资产管理、负债管理等的监督)、财务监督的方式(实行事前监督、事中监督、事后监督相结合，日常监督与专项监督相结合)、财务监督的制度(应当建立健全内部控制制度、经济责任制度、财务信息披露制度等监督制度，依法公开财务信息)和外部财务监督(应当依法接受主管部门和财政、审计部门的监督)。这在《事业单位财务规则》中新增的，在中国教育财务会计史上也是第一次。
3.《行政事业单位内部控制规范》即将出台
内部控制是指一个单位为了实现其经营目标，保护资产的安全完整，保证会计信息资料的正确可靠，规范经济行为，控制经济活动，确保经营方针的贯彻执行，保证经营活动的经济性、效率性和效果性而在单位内部采取的相互制约的制度，其中风险控制是核心。
《行政事业单位内部控制规范》目前也在征求意见，这是新中国成立以来第一次针对行政事业单位出台的内部控制规范，其目的是要提高行政事业单位对内部控制的高度重视，加强单位及领导班子的风险管控意识。
完善内部控制监督机制，必须建立健全制度建设。教育部、财政部正在起草《关于合理安排使用财政教育经费的指导意见》和《教育经费使用监管暂行办法》，明确监管范围要以重大经济活动为监管核心，以重大资金运转为监管主线，做到所有教育经费全覆盖、教育经费使用过程全覆盖。此外，还要尽快建立健全校内经济责任制，建立和健全重大问题集体决策制度、专家咨询制度、决策责任制度、绩效考核制度，明确各级的职责权限和议事规则，做到相互配合、权责统一、依法办事。
【参考文献】
[1] 杨秀梅，黄骥.构建高校财务监管体系的探讨[J].财会研究，2010(8)：73-75.
[2] 丛全喜.高校财务会计监督机制存在的问题与完善探究[J].商业文化(上半月)，2012(1)：268.
作者：李爱芬
第三篇：关于高校科研经费内部监管体系构建的探讨
摘 要：随着高校科研经费的日益增多，对其的有效使用问题也日益突出，建立健全高校科研经费监管体系，加强科研经费监督将是一项重要而紧迫的任务。结合2014年国发11号文件要求，在深入分析高校经费投入使用管理问题及其监管失灵原因的基础上，着重从监管主体、监管方式、监管基础和监管内容四方面，就高校建立健全科研经费内部监管体系提出对策建议。
关键词：高校；科研经费；内部监管；体系建设
《国务院关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》（国发[2014]11号）印发后，引起社会广泛关注和积极评价，《意见》要求的有效落实需要政府、社会和科研承担单位的共同努力。近年来，随着高校获得各类科研经费投入的持续快速增长，其投入使用过程中的经费浪费和流失等违规违法问题也不断显现，影响着科研经费使用效益的提高和高校教学科研事业的健康发展。本文结合2014年国发11号文件要求，在深入分析高校经费投入使用管理问题及其根本原因基础上，着重从监管主体、监管方式、监管基础和监管内容四方面，就高校建立健全科研经费内部监管体系提出对策建议。
一、我国高校科研经费内部监管面临的形势
（一）高校科研经费投入使用现状
高校科研经费投入方面，总体上存在着结构失衡问题。首先，基础性科研经费投入比例偏低，基础性研究经费和应用性研究经费结构不合理，存在重“横向”轻“纵向”现象。其次，个体经费配置相对集中态势比较严重，易造成科研经费滥用和流失。我国竞争性科研经费支持政策导致“学术大腕”易于争取经费，以及多部门分散支持科研工作造成“多头申报”科研经费，因此容易导致比较严重的集中现象和贫富不均问题[1]。再次，直接费用和间接费用结构不合理，间接费用补偿和人力成本补偿不到位，易造成教学资源被挤压占用和福利待遇“票据化”。《关于调整国家科技计划和公益性行业科研专项经费管理办法若干规定的通知》（财教[2011]434号）规定：“间接费用是指承担课题任务的单位在组织实施课题过程中发生的无法在直接费用中列支的相关费用。主要包括承担课题任务的单位为课题研究提供的现有仪器设备及房屋、水电气暖消耗，有关管理费用的补助支出以及绩效支出等。其中绩效支出是指承担课题任务的单位为提高科研工作绩效安排的相关支出。”此规定适当调整了直接费用和间接费用结构，提高了间接费用比例，增加了对科研人员的激励性绩效支出。但在课题实际申报过程中，由于规定的模糊性和课题立项审核的严格性，导致由课题申报人主导的课题经费申报中的间接费用比例偏低，远远低于高校实际承担的间接成本支出[2]。
高校科研经费使用方面，局部上存在着支出失范问题。目前，高校科研项目种类繁多，科研经费使用规定也不尽相同，导致科研承担单位和科研项目负责人在使用科研经费过程中有意或无意出现违规违纪违法行为。
（二）高校科研经费监管面临的内外部压力
一方面，外部监管越来越严，一是经费资助部门和主管部门等政府监管越来越严，除加强科研项目结题结算财务审计外，近年来，财政部门、教育部门、纪委监察与审计部门等都对高校科研经费投入使用情况加大了审计力度、开展了财务巡视、专项审计等工作，查处了一批科研教师、通报了一批案件；二是社会监督越来越深入和广泛，新闻媒体不断曝光一些高校科研经费腐败问题、浪费问题以及低效问题等。审计等外部监督的力度在加大，对发现问题的整改落实、责任追究、结果公开等越来越重视，也越来越规范。同时也在根据外部监督发现的问题不断改进和完善现行科研经费管理政策，从政策角度保证科研经费得到有效投入使用。可以说，外部监督的加强对高校加强科研经费监管发挥了“倒逼”作用，促动并强化了内部监管工作。另一方面，科研事业稳定发展需要加强监管，一是高校自身的监管责任越来越大，高校作为科研承担单位，其法人责任更加明确；二是高校科研实力不等同于科研经费到款额度，高校将逐渐从追求科研经费到款转到追求科研创新、科研成果上来，必然需要高校加强管理，完善内部管理制度，既提高科研教师的科研积极性、自主性，又保证科研经费合规合法有效使用。
因此，在高校科研经费存在诸多不良状况的情况下，无论是为了适应外部监督的需要还是自身管理的内在需求，高校都应该建立和完善科研经费内部监管体系。
二、高校科研经费监管失灵的原因分析
高校科研经费投入使用方面存在的问题，是社会经济转型过程中社会问题在科研领域的反映，是高等教育事业发展进程中的问题，既有外部宏观管理政策不合理、监管不到位原因，也有高校自身特性、内部制度粗放、监管宽松造成的。
在外部宏观管理层面，首先，科研经费投入的多头管理以及科研经费投入使用政策的多样性，增加了科研经费监管的难度。其次，我国目前的科研经费管理制度与科学研究活动本身的规律不适应。如，科研经费的“分散投入、多头管理”的管理体制，造成管理制度的不统一和管理单位间的政策冲突，易产生“多头申报”和科研经费“过度集中”等后果[3]。再次，国家对科研项目监管缺乏力度，监督检查不深入、不彻底，在促进科技创新和提高科研人员积极性下，对科研经费使用中的违规违纪事项处罚较轻，易使得部分科研人员产生侥幸心理。科研经费外部监管的虚化，进一步造成高校内部监管力度下降，重视不够，进而使内部监管长期处在“宽松”状态。
在高校内部管理层面，第一，课题制造成监管弱化。课题制在保证课题负责人或课题组在申报项目、项目研究以及经费专款专用自主权方面，曾经发挥着重要作用，激发了科研人员的创造性和积极性，推动了广大科研人员积极申请科研、开展科学研究，但同时也易造成课题组权力过于集中[4]。课题负责制和法人责任制之间的对立，出现课题组“老板”化，诱发科研人员动用科研经费公款消费，发生违纪违法行为，严重违反了学术道德，败坏了学术风气[5]，削弱了学校的监管责任和动力，降低了学校在科研项目经费管理中的法人责任。特别在大力争取科研经费背景下，学校监管往往会被进一步弱化。第二，学术行政化导致监管矮化。高校越来越多的科研大腕担任行政领导，这种“学术权和行政权”在管理高层的交叉导致各部门在科研经费管理方面不愿坚持原则、不能坚持原则、不敢坚持原则。第三，利益共享导致监管虚化。很多学校为提高本校科研竞争能力，获取更多的科研经费进入学校，避免科研经费“体外循环”，在政策上鼓励教师多争取科研资金，重视科研资金获取、忽视科研经费使用管理[4]，通过降低间接费用承担比例、提供科研经费到款奖励、放松经费报销审核力度、对支出采取“形式上的审核”，对支出的合理性、真实性和相关性审核不到位等方式，为教师重复申报课题提供便利。第四，信息不畅导致监管盲化。由于我国科研项目存在多部门多头管理问题，一旦不同项目资助单位以及项目承担单位在科研项目立项、评审、结题、经费使用、经费审计报告等方面的信息封闭，易造成经费资助部门和社会监管存在盲区，必然易导致重复立项、分散立项等问题，也易导致校内监督、同业监督和社会监督不够。第五，职责不清导致监管分化。目前，高校内部各部门在科研经费管理方面存在职责不清、协同配合较差等问题，造成科研管理中的项目负责人、学校科研管理部门和财务部门等之间相互脱节、各自为政，相关部门在经费监管中分化，科研经费监管缺乏全面、系统和连贯。
三、我国高校科研经费内部监管体系构建
本文在分析高校科研经费监管失灵原因的基础上，结合《国务院关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》（国发[2014]11号）文件（以下简称《意见》），着重从监管主体、监管方式、监管基础和监管内容四方面建立健全高校科研经费内部监管体系。
（一）明确监管主体职责
《意见》明确提出：“项目承担单位是科研项目实施和资金管理使用的责任主体，要切实履行在项目申报、组织实施、验收和资金使用等方面管理职责，加强支撑服务条件建设，提高对科研人员的服务水平，建立常态化的自查自纠机制，严肃处理本单位出现的违规行为。”科研经费监管主体，从高校内部来看，主要有科研管理部门、财务管理部门、审计部门以及经费使用部门和课题组等，其既是科研经费监督者，又是使用者。高校科研经费监管者存在的主体同一化现象，往往易造成内部人控制，特别在学术行政化背景下，学校科研大腕往往又是学校校级领导或部门领导。所以，明确监管主体职责，建立健全内部治理结构往往就是成功关键。
（二）改进监管方式
《意见》规定要改进科研项目资金结算方式，实行“公务卡”以及银行转账方式结算；完善科研信用管理，建立“黑名单”制度；完善覆盖项目决策、管理、实施主体的逐级考核问责机制，建立责任倒查制度；建立健全信息公开制度，向社会公开接受社会监督和向内部公开接受内部监督。从高校监管角度来看，需重点运用好信息公开、内部审计、“公务卡”结算等三种方式，关注全过程监管。
1.完善科研项目全信息公开。完善科研项目全信息公开，关键是做好全过程信息公开和全内容信息公开。在项目指南确定环节，包括指南征求意见阶段，科研资助项目一旦确定，应及时向社会公开发布，减少信息不对称导致的申报垄断、权力寻租和不同部门科研项目资助的相同重复；在项目申报环节，应及时向社会公开不同项目的申报单位和申报人，以及申报书内容，减少虚假申报，减少预算经费编制的不科学；在项目评审环节，在做好事前保密工作的同时，对于评委评审结果应及时公开或反馈申报人，接受社会监督，减少学源者和利益相关者之间的利益互换；在项目结题环节，除公开项目结题验收成果、专家意见外，应公开经费使用、仪器设备购置使用以及项目研究成果等情况信息。
2.加强科研经费专项审计监督。当前，高校科研经费专项审计工作尚处于起步阶段，绝大部分科研项目尤其是横向科研项目和限额以下、级别以下纵向科研项目尚未开展审计工作，高校内部审计也基本没有将科研经费投入使用纳入经济责任审计范畴。加强科研经费投入使用的专项审计监督，充分发挥学校纪检监察和审计人员对科研经费的监管作用，让审计部门参与科研经费投入使用管理的全过程，组织有关人员定期审计科研经费使用情况，实现科研项目结题财务审计双签字制度，实现内部审计人员对科研经费监管的常态化和制度化。
3.大力推行“公务卡”结算。公务卡是财政监管主导下，银行面向高校在职职工发放的，主要用于日常公务支出和财务报销业务的信用卡，是一种新型的财政管理手段和工具。利用公务卡进行经费使用结算，可实现对资金使用的监控，避免虚报冒领劳务费和专家费、公款消费以及以虚假票据和业务套取资金等，实现从资金流上对科研经费投入使用进行有效控制。
（三）夯实科研经费监管基础
1.加强科研管理综合信息系统建设。一是宏观上，建立跨部门的全国性科研管理信息平台系统，促进各部门科研项目统筹，减少重复投入、重复申报和虚假申报。二是高校内部建立财务业务一体化的科研管理信息系统。高校应在建立财务综合信息化系统的基础上，实现科研管理信息系统与财务管理综合信息系统、资产管理信息系统等有机系统的有机整合，实现数据的互联互通，通过信息化实现学校科研经费的全过程管理。
2.加强科研经费监管组织协同建设。高校科研经费的监管是一项专业性、政策性、系统性很强的工作，在明确高校法人监管职责和部门职责的基础上，需要加强科研部门、财务部门、审计部门和资产部门之间的业务协同，进一步整合监管措施[6]。首先，需要协调科研经费资助方（政府部门）、学校内部科研管理部门（包括科研管理部门、科研经费管理部门和审计部门、课题所在院系）以及科研项目组之间的关系。其次，完善学校内部科研经费管理岗位，可在财务处内部设置科研经费管理科，横跨科研管理部门和财务部门，负责科研合同、预算编制与审核、预算执行与决算审计工作。再次，高校在科研经费监管中要充分发挥学校内部审计、纪检、监察等部门的作用，建立科研经费审计监督制度，将科研经费投入使用管理情况纳入学校或院系部门负责人离任或任期经济责任审计范畴。
3.加强科研经费管理制度体系建设。改进科研经费监管工作，核心是科研经费投入使用的制度建设和并能有效落实。在制度建设层面，一方面主要是解决科研经费管理存在的政策缺陷，现今除完善直接费用和间接费用结构，增加间接成本补偿和人力成本报酬支出外，关键是建立全国统一的高校科研经费管理制度，明确各环节规定；另一方面是各高校根据实际情况进一步完善科研经费使用管理办法和实施细则，增强制度的针对性、适应性、协调性和可操作性。在制度执行层面，一方面应建立健全制度培训服务制度，增强制度的接受性、理解力；另一方面要加强执行过程中的惩罚力度，严格制度执行。前者是监管的依据，后者是监管的重要落脚点[7]。
（四）明确监管重点，做好科研经费全过程监管
科研经费监管工作应该伴随着科研项目的全过程，包括科研项目立项前、立项申报中、立项审批中、项目执行中、项目结题以及项目结束后的六个阶段。对于项目承担单位的经费管理来说，主要涉及项目经费支持额度及结构确定、项目申报预算审定、项目预算经费下拨、项目结题财务审计、项目结余经费收缴等监管环节；对于高校来说，涉及科研项目申报预算编制、项目预算经费使用、项目结题财务决算报告编制以及结余经费上缴等监管环节，包括经费预算管理、经费支出管理、科研成果管理和科研绩效评价管理等工作。
1.加强科研项目预算的全过程管理。高校科研预算管理主要包括科研项目立项申报阶段的预算编制管理、科研项目实施阶段的预算执行管理和科研项目结题验收阶段的预算决算管理三阶段。首先，预算编制监管方面，科研项目在立项申报阶段，需要根据立项申报要求以及申报研究项目特点，科学合理准确地编制预算。一方面，科研管理部门、财务部门和审计部门应加强对项目申报预算编制的服务工作，包括政策解读、知识培训和编制指导等。另一方面，做好科研项目预算编制的审核工作。建立项目申报预算审核审批制度，所有待申报项目预算都必须经过财务部门和审计工作的共同审核。其次，预算执行监管方面，确保经费开支严格按照预算标准、范围和进度列支是监管的重点。一方面，财务部门应及时反馈科研项目经费执行进度，服务科研人员做好经费支出安排或预算调整，避免出现应付未付、串账户支付等问题；另一方面，加强预算执行审核，严格审核科研经费是否按照批准的预算执行。再次，预算决算监管方面，加强科研经费预算执行决算监管是正确确定结余经费、应对财务结算审计的重要环节。
2.加强科研项目经费支出审核控制。加强科研经费支出审核，是保证科研经费支出符合项目预算，避免违规违纪违法使用科研经费的重要保障。第一，明确项目负责人、会计审核人员的审核监督职责，注重科研经费支出是否符合预算规定及相关规章制度。第二，加强审核力量，包括会计信息系统建设，增加专职科研经费管理科室和人员，对科研经费支出项目进行严格审核。第三，实现项目预算结构化控制模式，通过会计核算与预算结构化控制相互控制，实现按照项目预算结构实时控制支出。第四，及时反馈科研经费支出进度，加强经费支出过程性控制，减少科研项目结题财务决算审计过程中的调账发生以及科研结题时经费报账滞后等问题造成的部分经费没有使用完等问题。第五，加强会计基础规范建设，严格票据要素内容和报销手续，严格资金支付手段，全面推行“公务卡”报销制度。
3.加强科研经费成果管理。科研成果包括科研经费形成的固定资产和技术成果，加强科研成果管理，不仅关系到科研人员的积极性，关系到科技创新，更关系到科研经费的使用效益。一方面要加强产学研合作，促进科研成果转化，提高科技成果转化率。我国科研成果转化率平均仅为20%，实现产业化的不足5%，专利技术的交易率也只有5%，远低于发达国家水平[8]。另一方面要加强科研成果产权管理，防止科研成果私自转让、无偿转让和流失，维护国家、学校和科研人员的合法利益。
4.加强科研绩效评价管理。2005年，教育部、财政部印发《关于进一步加强高校科研经费管理的若干意见》（教财[2005]11号）要求：“各高校要逐步建立科研经费使用的绩效考核制度，完善科研项目的绩效评价制度，对科研项目所取得的社会效益和经济效益进行考核和评价，提高项目管理水平和资金使用效益。”科研经费使用绩效评价考核是加强科研经费监管的最后环节，它在进一步加强科研经费管理方面发挥着重要的作用，通过绩效评价，对科研经费使用的合法性、合理性和效益型进行评价，从而促进科研经费管理水平的提高。
本文在分析高校科研经费监管失灵原因的基础上，从监管主体、监管方式、监管基础和监管内容四方面构建了高校科研经费内部监管体系。当然，高校科研经费内部监管体系的完善以及作用的发挥，还需要外部监管体系的强力支撑。
参考文献：
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[2] 黄永林，李茂峰.我国高校科研经费管理政策与制度存在的主要问题及其对策建议[J].教育与经济，2013，（3）：3-8.
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[6] 王春举，揭筱纹.建立协同监管机制加强高校科研经费管理[J].中国高等教育，2014，（6）：55-57.
[7] 课题组.关于加强高校科研经费管理和监督工作的探讨[J].清华大学教育研究，2008，（5）：112-118.
[8] 卿文洁.我国高校纵向科研经费管理体系构建探析[J].湖南社会科学，2011，（4）：137-139.
[责任编辑 吴明宇]
作者：叶青松 陈丰