二元体制下的农村环境问题探讨

2022-09-11

1 问题的提出

改革开放以来, 我国经济快速发展, 人民生活水平显著提高, 各方面事业有了比较长足的发展, 也伴生了很多副产品, 环境问题就是最为显著问题之一。特别是近年来, 环境问题更加严重, 也备受关注。雾霾天气常态化, 蔓延全国;风沙肆掠扩大化, 席卷我国大地;工业废水、废气排出剧增, 大量河流污染;生活垃圾日益增加, 遍地漫天;化工品、原油等污染扩张化, 触目惊心, 这些都严重干扰人们的正常生产生活, 制约了我国经济健康发展, 甚至威胁社会的和谐稳定。也说明环境问题已经成为我国进一步发展的极大威胁, 落实十八大提出的“生态中国, 美丽中国”精神刻不容缓。

基于此, 较多学者也逐渐开始关注农村环境问题, 从不同的角度开展研究。大致可以分为以下几个方面:一是, 从法律角度给予定性, 确定规制途径, 这是学者们给予最大关注的视角。王文颖 (2008) , 从农村环境保护体系不健全和监管体制不合理分析, 并提出应对策略;李长健等 (2009) 、张文同 (2011) 、杨永芳等 (2005) 分别从城镇化背景下的法律运行失效、法制宣传及强化农民环保意识方面、经济及执法多从手段加强环境保护的法律运行。二是, 从国家环保政策出发, 回顾历程, 研究形势和对策。石文香等 (2011) 从新形势下农村环保问题重要性出发, 分析原因提出对策;覃源 (2012) 以新农村建设为背景, 对其问题、对策进行了讨论。三是, 以经济理论为背景的, 具体分析模式。李长健、欧阳柳萌 (2011) 从税收视角, 以外部性分析探索农村环境权保护;苏明 (2011) 以规制经济学的手段剖析农村环境问题, 并从制度构建方面提出了规制措施;四是, 通过认知的方法开展分析或者主要采用综述性法则。王超峰 (2012) 从社会对农村环境问题认知偏差出发, 分析偏差导致的错误及化解手段。当然也有从其他角度分析的, 这里就不一一列出。

综合前文论述, 实际生活中农村环境问题较为突出, 其保护和治理容易被忽视;理论上说, 各个学者从多方面开展研究来看, 说明我国开始关注农村环境问题, 在法律规制以及政策探讨层面相对较为完善, 但是较多的都是就农村环境问题而谈农村环境问题, 没有和城市对比来看, 更进一步说就是现行我国的体制问题来说, 即城乡二元体制。因此, 从城乡二元体制的视角上探讨农村环境问题的进一步原因也是一个突破。基于此, 笔者以城乡二元体制为切入口, 分析农村环境问题的表现及原因, 并提出规制措施。

2 二元体制下城乡环境问题差异

二元体制, 通熟上讲就是城乡差别对待, 科学上的内涵就是在户籍制度基础上的农村和城市的资源配置差异。

二元体制下, 城乡投入的资源是不一样的, 其效果也是不一样的。具体表现在环境问题上主要有以下差异:

一是, 农村和城市环境问题的认知倾向不同。二元体制导致的城乡环境问题实际差别大, 但是, 较多公众的眼中, 仅仅认为我国的环境问题就等同于城市的环境问题, 或者说城市的环境问题和农村的环境问题是等同的, 更有少数认为只有城市具有环境问题, 而农村环境很好, 植被保护好, 完全没有环境问题, 不需要担心农村环境问题。

二是, 农村和城市环境问题的主要来源不同。城市的环境问题主要来源为环境污染, 大多是工业化过程中的副产品, 例如工业废水、废气, 汽车尾气, 化工等;农村环境问题主要来源是生态破坏, 大多是农民和农业生产所导致的副产品, 例如农药化肥等过量使用带来的富营养化, 植被砍伐导致的风沙、泥石流等灾害。这两个方面共同属于环境问题, 表现出较大的不同。

三是, 农村和城市环境问题治理的资源配置不同。二元体制下农村和城市的环境问题实质不同的, 但是, 基本将绝大部分资金和资源投入到城市环境治理过程中, 农村环境整治基本以大自然自我恢复为主, 较少得到相关的支持和扶持。城市环境问题整治效果相对明显, 而农村环境问题整治基本属于农户自发自律行为, 效果较差。

四是, 农村和城市环境问题的公共服务配置和执法管理不同。二元体制下, 城市的环境问题出现后, 有基本的城建、卫生等领域的公共服务, 也就是城市居民享受了政府提供的治理污染的服务, 并且对于不执行或者有较大污染的相关公司有比较强的执法队伍作为后盾;而相比之下, 农村环境问题出现后, 一无公共服务, 二无相关的执法力量, 完全以自身恢复为主。

二元体制下, 城乡环境问题上也还存在着其他方面, 这里就不一一列出, 但是就是因二元体制导致的这种差异, 进一步扩大化产生了农村环境问题更为严重的后果。

3 二元体制下农村环境问题恶化的原因

一是, 二元体制使得对农村环境问题的认知不足, 定位不准。

我国城乡推行的是二元体制, 执行两种不同的运行模式, 使得城乡在环境问题上实际存在很大差别。但是, 人们在认知上, 往往偏向于一个整体看环境问题, 并且大部分偏向于看待环境问题等同于城市环境问题, 进一步说, 很多人有认为农村生态稳定、环境好, 不存在环境问题的倾向, 这样就由对二元结构的认知不足产生对农村环境问题的认知偏差, 或者错误观念。更加严重的是, 这种错误观念趋使下, 决策上就会出现定位不准, 忽视农村环境问题的出现或者没能完全认识其的严重危害。

二是, 二元体制使得对农村环境问题的关注不够, 立法失真。

二元体制下, 人们对农村环境问题认知不足, 易出现偏差, 这样就使得农村环境问题被忽视。这种忽视体现在人们精力上就是由于觉得没有问题或者不会出现问题的人为心里懈怠, 自然不会及时关注其发展动态和趋势。也由于比较多出现的一般是城市环境污染的报道和宣传, 人们思想中会逐渐消除农村环境问题的痕迹, 增加城市环境污染问题的记忆。进一步使得, 人们即使关注农村环境问题, 也会无形中不能把握农村环境问题的整体动态进展, 把原来的过时的观点体现在立法中;更加会把城市中环境问题的相关认知照搬到农村环境问题立法中去, 使得法律不能体现农村的要求, 二者共同作用, 使得农村环境问题立法出现失真现象。

三是, 二元体制使得对农村环境问题整治的投入不足, 服务不够。

二元体制下, 没能准确把握农村环境问题的严重程度, 加上资源有限, 往往将最优质的资源和最好的服务未投入到农村环境问题整治中。道路洒水车只为城市提供洒水服务;清洁工人只为城市清扫马路;污水管道建设和污水处理绝大多数只为城市居民提供;垃圾清理、回收大多只在城市内开展……这些方面的环境治理大多在城市进行, 投入极大, 相比之下, 投入到农村环境整治的资源就很稀少了, 并且提供的这些服务是很难能够具体到惠农措施中去的。

四是, 二元体制使得对农村环境问题整治的机构缺位, 执行偏差。

二元体制下, 绝大多是机构都建立在城市, 为城市服务。一般城建部门负责城市建设环境管理;城管服务中心负责维护城市环境, 整治环境安全;工商、食品等部门负责相关领域和交界方面的城市管理;环境执法大队直接负责环境违规行为执法……虽然一些环境整治机构负担有为农村改善环境的任务, 实际中却只是承担了对城市环境整治的职能。这样农村环境问题整治, 实际上出现机构缺位的现象, 即没有实际发挥作用的机构, 农村环境整治的执法过程势必同一种虚设, 不能发挥实际的作用。

五是, 二元体制使得对农村环境问题的放任自流, 农户自利。

二元体制下, 农村环境问题关注不够, 管理的缺位, 进一步使得农村环境问题保持在一种自然水平, 主要通过自然调节、自然恢复来解决。无人管, 管的不严, 有法律, 执行不严等, 使得农户可以按照自己意愿决定, 按照其行为成本和行为收益来衡量是否采取行动, 而不是以社会的最优需求来提供供给。农户的行为容易造成个人获得利益, 社会群体吃亏的现象。

二元体制造成农村环境问题更加严重是多种合力共同作用的结果, 而不是单一条件变化导致的。

4 化解二元体制下的农村环境问题的路径

4.1 落实城乡一体化是根本路径

长期以来, 二元体制形成之后, 逐渐扩展, 已经成为一种制度惯性。随着时代的发展, 这种制度惯性, 不在能够缓解农村环境问题, 反而进一步加剧了这种不良影响。要消除这种不良影响, 仅仅小修小补是不能够取得突破的, 势必要从源头入手解决二元体制这一根源性问题。

具体来说, 必须在观念上培育改革意识;均等的配置资源、提供服务, 强化机构职责, 从新界定相关机构职权;执法上, 保障严格、高效, 并且城市、农村一视同仁。

4.2 开展有区别的解决具体问题

尽管城乡一体化是奋斗目标, 但是, 还得关注城市和农村环境问题的不同特征开展工作。同一目标下的, 不同方面采取不同行动, 对于城市, 应该把握改善城市污染现状这一重点, 进行治理;对于农村, 应该把握改善农村生态环境问题这一重点, 进行想办法。由于二者实质不同, 必须在保障投入情况下, 方法应该有差别。

摘要：以二元体制下的农村环境问题为切入点, 探讨二元体制下的农村环境问题表现及原因, 探索推动二元体制改善的路径。

关键词：二元体制,农村环境问题,探讨