城乡二元财政农村经济论文

[摘要]2004-2007年，在政策的推动下，农民收入不断增加。但如何保证农民长期增收并缩小城乡差距，实现我国全民小康仍旧是一个艰巨的任务。本文从财政支农的现状入手，分析了农民增收难的财政原因，指出只有实行长短结合的财政政策，积极构建农民增收的长效财政机制，才能从根本上解决农民长期增收难的问题。下面是小编整理的《城乡二元财政农村经济论文(精选3篇)》相关资料，欢迎阅读！

城乡二元财政农村经济论文 篇1：

深化财政体制改革推动城乡一体化发展

摘 要：党的十八届三中全会将缩小城乡差距，实现城乡一体化建设作为实现全面建设小康社会的重要举措。财政政策作为国家发展的指示器，在城乡一体化发展过程中具有举足轻重的作用。近些年，虽然在支农方面国家不断加大财政资金支出力度，但受二元财政的影响，城乡发展依然相对独立，并没有形成有效的一体化发展。文章在梳理现有财政支农政策的基础上，结合新形势下城乡发展现状，分析城乡发展与财政政策存在不协调的原因，总结国外财政支农政策经验与教训，最后提出城乡一体化发展的财政政策。

关键词：二元结构 城乡一体化 财政政策

城乡二元结构，是我国在历史背景下长期形成的一种经济模式，是我国迈向现代化的一个严重障碍。马克思“城乡关系”理论认为，在生产力的发展过程中，城乡关系必然要经历“依存、分离、融合”三个阶段{1}。消灭城乡二元结构，加快统筹城乡发展，最终实现城乡一体化，将是今后一段时期内我国发展的重点，是经济社会步入现代化的基本要求，是解决“三农”问题的根本途径，是建设全面小康社会的重要举措。运用财政政策对农村经济的发展进行行政干预，是大多数国家所采取的一贯做法。因此，在推进城乡一体化动态发展过程中如何运用财政政策缩小城乡差距，促进二者协调发展具有重要的现实意义和实践价值。

一、我国推进城乡一体化发展的财政政策梳理

近年来，为了加大强农惠农富农力度，政府制定出台了一系列财政政策，在体制设计，资金安排，政策运用上有针对性地持续地采取了多项措施，较好的保障和助推了农业农村持续稳定发展。财政支农力度逐年提高，据统计，在2003-2012年期间，累计安排的“三农”支出达6万亿元，年均增长21.5%。财政政策支持的重点是提高城乡融合协调程度，实现城乡基础设施建设以及基本公共服务软、硬件均衡发展。通过政策引导加强政府发挥市场配置资源的基础性作用，整合财政资金，主要集中财力支持“三农”发展，选择农村最急需的若干领域，均衡区域差距，较好地改变财富过多向城市、向优势地区集中的局面，提升财政资金的聚合效应，保障重大政策的兑现，重点项目的落实。

通过对我国支农财政政策的梳理，可以将其归纳为以下四个方面：（1）农业生产增收方面。以提高粮食产量、降低农业损失为重点，实施了加强农业综合开发的农田水利设施建设、河流治理、水库加固、土地治理、支持地方优势特色产业发展、支持现代种业发展、支持“菜篮子”生产和支持农业生产救灾、动物疫病防治、特大防汛抗旱、山洪灾害防治等一系列财政政策。（2）农业税费减免和补贴方面。自2006年取消了农业税以后，健全省以下财政体制改革，促进农村生产关系的调整。为了提高农民的积极性，对市县实施了奖补政策，加大了农业补贴力度，如农机购置补贴、农资综合补贴政策等。（3）农村公共服务方面。为了缩减农村和城市教育、卫生和社会保障方面的差距，出台了义务教育“两免一补”、教师特岗计划、薄弱学校改造计划、学生营养改善计划、中小学校舍安全工程、新农合制度、基本药物制度、最低生活保障制度、新农保制度、广播电视“村村通”、农村电影放映、农家书屋等财政政策。（4）农村扶贫开发方面。国家加大了农村扶贫的财政支持力度，据统计2010-2012年分别为1618亿元、2272亿元和2996亿元。同时，通过财政补贴、贴息、税收优惠等优惠政策，共同推进投融资渠道多元化，利用合资、参股、控股、BOT等方式，引导政府资金与金融资源和社会资金投入城乡一体化发展建设。

二、我国城乡发展现状

国家和社会为推进统筹城乡发展，投入大量的人力、物力和财力，促进城乡经济快步提升，农民收入得到大幅度提升，农村生活环境明显改善、城乡之间信息流和生产生活要素流互动加强、城镇人口比例快速提高，二者协调发展关系得到了有效的缓解。具体表现为：推进城乡基础设施项目建设，实行统一的城乡规划，行政村公路、客车班车、自来水、电、电话、有线电视、宽带实行村村通，农村义务教育实行免费，集中建设农村幼儿园，城乡社保、医保逐步并轨，实现养老新农保与城居保并轨，建设改造农村养老、卫生、文化机构，开展送科普、送书、送戏、送展览下乡活动。

但由于我国城乡二元结构长期存在，并受优质资源集聚特点的影响，城乡之间的差距呈现扩大的趋势，城乡发展不协调的问题也越发突出。由于受教育、房价大幅提升等不利因素的影响，那些由农民转化为市民的人群，大多生活在城市底层。目前，全国共有2.6亿农民工及其随迁人员在城市以打工方式生存，受原有户籍制度的影响，这一群体无法在城市中享受到公平的公共产品供给和就业机会，间接导致存在大量农村留守儿童，数量已超过6000万。另外，城乡居民在可支配收入、公共产品资源配置方面的差距也较大。在可支配收入方面，城乡居民可支配收入差距以每年近10%的速度增加。城市居民家庭恩格尔系数一直保持在相对稳定35.8%～37.9%的范围内；而农村居民家庭恩格尔系数虽呈现下降的趋势，自2003年的45.6%下降至2012年的39.3%，但截至2012年底，城乡居民家庭恩格尔系数仍相差3.1个百分点。

长期以来，由于我国在教育、医疗卫生、社会保障和公共基础设施等基本公共服务供给方面，财政投入的城市倾向十分明显，致使城乡居民所享受的基本公共服务存在巨大差异。近年来，虽然政府加大财政投入，有效缩小城乡基本公共服务供给的差距，但收效甚微。在医疗卫生资源分配上，医疗救助城市人均1027元，农村人均为895元；城市人均卫生费用2969.01元，农村人均为1055.89元；城市和农村的医护人员和病床数量差距也很明显。在教育方面，虽然各级政府在资金、政策方面给与较大的倾斜，办学条件有了很大程度的提升，但与城镇相比，农村教育表现为学校规模、师生比、专职教师合格率、升学率等方面与城镇相比仍有很大差距。由于农村学校师资限制，教育科学体系缺失不健全，教学主要以学科教育为主，综合实践课程形同虚设，科学教学理念实现程度低，仍然以“灌输”为主，学生的主观能动性不能很好地发挥。农村学校执行撤销并点后，因为需要住校等原因，增加了农村家庭的负担，学生辍学率有所提高。据有关数据统计，分析我国大学生生源结构发现，1975-1979年出生的人口中，大学生生源城市与农村人数的比例为3.4：1，而1980年-1985年出生的人口中，这一比例达到5.5：1。这也说明，农村教育与城镇教育还存在质的差距。

三、我国城乡发展不协调的财政政策分析

根据对我国解决“三农”问题所投入的财政资金支持和城乡差距的现状的分析，可以发现，目前所实行的财政政策虽然在表面上缓解了城乡差距，但没有根本上解决我国城乡发展不协调问题。财政支持农村发展和城市建设仍然是两个并行体系，二者之间尚没有进行必要的交流，现从以下几个方面分析其主要原因及存在的问题：

1.宏观政策侧重城市发展。受二元经济结构的影响，我国在制定各项财政政策时，优先考虑城市的需求，通过“剪刀差”等形式，对农村资源多取少予。在城乡收支结构不对称的环境下，城市主导了国家财政制度的建立，城市通过筹集功能吸引大量的国家财政支出及社会财力从农村向城市转移，使得政府对城乡的投入存在巨大差距。另外，国家通过再分配制度将统筹起来的财政资金主要投入到城市，进而加剧了城乡差距扩大，这也是农村自身积累发展能力不足的原因之一。

2.城乡差距现实加大差距扩大。由于长期存在的二元结构，使得城市与农村的差距存在固化效应。根据有关数据统计，2012年，农村居民消费与城镇居民消费的比值约为1：3.5，人均消费比约为1：3.16，由此带来的GDP的拉动力也导致城乡地位的差距。因此，从整体上考虑，政府一定会加强城市的财政投资，使得城乡在公共资源配置上的差距扩大，进一步加大了城乡差距。按照这一思想，城乡差距与财政支出不公的现象会循环往复下去。虽然政府加大农村的财政投入，但不能从根本上解决城乡之间存在差距的问题。

3.农村剩余劳动力转移成本分担机制不清。我国积极推进户籍制度改革，实行统一的城乡户口登记制度，但是我们不难发现已在城镇就业和生活的农民仍不愿放弃农村户籍转为城镇户籍，呈现出“逆城市化”的现象。主要原因为政府、企业和农民担负的转移成本分担机制不清，农民转为城镇户籍以后，需要担负更多的转移成本，如衣、食、住、行和租房费用等，而相对于农村户籍却伴随着政府多项惠农补助，农村土地大幅增值、集体财产入股分红等多个收益。同时，城镇企业要为农民工转户缴纳相关社保、福利等，财务成本提高，企业意愿不足。虽然政府财政在推进农村剩余劳动力转移投入力度不断加强，但上述因素都在一定程度上阻碍了城乡一体化发展{2}。

4.城乡基本公共服务均等并轨困难。城市与农村的基础公共服务存在较大差距，具体实现城乡均等并轨还有很大差距。主要还是体制机制方面的原因，我国城乡基本公共服务制度呈碎片化，不同的人群享有不同的内容、不同标准的基本公共服务。财政只能在现有的制度上增加有效投入，但是增加的财政投入也加剧了基本公共服务供给的不均衡化。同时，政府与市场边界不清楚，政府在城市市场失灵时更多地承担提供有效的公共产品和公共服务的责任，职能部门大包大揽，而使农村财政供给不足，挤压了财政用于农村基本公共服务的资金。

5.城乡产业结构支撑能力弱化。随着改革开放的推进，我国三次产业结构发生了重大变化。但是，在城乡一体化发展的过程中，第二、三产业发展不够，产业支撑力不强等问题，导致城乡经济发展水平和产业结构不能适应快速的城镇化发展，不能全部吸纳农村劳动力向非农产业的快速转移。第三产业发达是现代经济的重要特征，发达国家第三产业所占比重一般在60%～70%左右，中等发达国家占比也在50%左右，而我国2012年第三产业增加值占GDP的比重为44.6%，仍与发达国家和地区有很大差距。城乡产业的弱化也与财税制度有一定的关联性。地方政府一般倾向于发展财税收益较高的产业，例如房地产，而发展工业需要较长的培育期，当期收益较少，政府投入大，短期内回报率低，这些因素最终导致城乡产业结构虚化问题严重。

6.财政政策本身存在不合理因素。在解决“三农”问题资金不足的情况下，财政支出本身结构上也存在问题：（1）财政支出二元结构相对独立。国家从宏观上要缩减城乡差距，解决二元结构，但是在财政支出上，仅仅是加大了对农村的财政投入。由于优势资源的集聚效应，如果不建立起城乡之间相互联系、交流的平台，对农村的财政支出再大，也不会改变城乡差距的现实。（2）财政支农结构有偏差。在农业基本建设支出方面，非建设性支出和事业费比重较大，在事业费中，人员工资的比重逐年增加，而业务经费的比重下降，在基本设施建设上，对于投资规模大、收益受众广的水利工程、生态养护投入较大，而对于小型水利工程、科技基建等直接改善农民生产环境的投资较少；对于新建基础设施投入较大，而对于原有基础设施的维护、改造较少。（3）财政支农形式单一。我国财政支农主要依靠直接补偿及少量以奖代补的形式支出。引导作用不足，以及大量农村资金通过信用合作社等渠道外流，加剧了城乡发展差距。（4）农村公共产品供给不足。我国现行的涉农财政政策大多采取中央与地方按比例承担的原则，其中农村承担较大比例，例如义务教育方面，中央承担2%，地方承担98%。而1994年分税制改革、2006年免除农业税等一些列税收政策调整后，使得农村的本级财政收入锐减，使得农村财力大幅度下降，进而导致农村公共产品财政资金投入不足，制约农村经济的发展。

四、国外财政支农政策经验与教训

自古以来，农业就是各国关注的基础产业，发达国家根据对农业发展的目的不同，采取不同的财政政策。由于各国的环境、政策执行等问题的约束，政策实施效果不一。分析国外的财政支农政策，有利于我们比照自身，加快解决“三农”问题。为此，笔者对财政支农效果较好的美、日、德和效果较差的巴西进行比较分析。

1.国外对农业发展的目的。根据重要程度可以归纳为三个方面：（1）提高粮食的产量和质量。这是各国大力支持农业发展的根本目的，也是农业发展的立业之基。由于各国社会经济的发展程度不同，财政支持的侧重点也不同。例如，美、日、德等发达国家侧重于粮食质量的提高，因此在农科科技方面财政资金投入相对较多；而巴西等发展中国家则侧重于粮食数量的提高，因此，在农业防灾减灾方面财政资金投入相对较多。（2）提高农民群体的收入水平。城乡之间收入的差距在所有的国家都存在，大多数国家都选择了加快农村剩余劳动力市民化转移的速度，进而提高农业生产者的人均经营范围。同时，政府通过财政直补等多种形式降低农业生产成本，提高农业生产者的收入水平。（3）加强对公共服务设施和环境的财政投入。根据经济发展实力，对城乡公共服务和环境保护的投入力度也不尽相同，发达国家城乡间公共服务差距较小，生态环境保护较好，例如德国的巴伐利亚；发展中国家则相对差距较大，环境破坏严重，例如巴西。

2.发达国家成功经验。通过对美、日、德等国家的财政政策研究分析，发现这些国家重点在以下几个方面利用财政等手段对农业生产进行投入。（1）发展农业规模经营。通过财政政策的引导，使得农业用地相对集中，进而提高农业机械化率，利用城市的吸纳作用快速转移农村剩余劳动力。（2）对产业布局进行整体规划。利用财税政策的引导，吸引和鼓励工商业向城市郊区和偏远地区转移，提高农村剩余劳动力的就业，提升当地的消费水平和促进农民收入增收。（3）重视农民的职业技术教育。美、日、德等国家，都积极利用国家财政政策支持农村职业技术教育的发展，提高农民的技能和素质，既推广了农业生产的技术，又提升了农民对城市的适应能力和竞争能力。例如美国的“工读课程计划”、日本的“产学合作”、德国的“双元职业训练制度”。（4）提高农民收入，建立统一社会保障体系。发达国家大多鼓励农民积极发展非农产业，对农民生产进行直接补贴，以提高农民的收入，降低因收入差距造成的社会问题。例如，日本每年投入的基础设施建设就高达11000亿日元。同时，利用充足的国家财政，建立农民和市民等同化的社会保障体系，如城乡统一的失业保险和养老保障、医疗保障等。

3.发展中国家的教训。虽然巴西政府采用财政支出等手段，以期望缩减城乡差距，但通过对巴西国内现状的分析发现，这些政策的投入没有发挥应有的效应。其主要原因在于：（1）通过财政投入等政策，集中土地经营，但集中程度过高，出现大量失地农民，影响社会稳定。（2）工业化、城市化发展不匹配。政府虽然通过土地集中经营，并利用财政等相关政策将农村大量剩余劳动力转移到城市，但由于城市化过速，工业化相对落后，无法消化大量的剩余劳动力，使得转移农民生活更加落破、国家财政对这些转移人群的教育支出也相对较少，加大了他们失业的风险。（3）社会基础建设不健全。国家对城市发展的整体规划，特别是基础设施建设、低收入人群的社会保障等没有形成很好的规划，国家财政资金相对紧张，无法快速解决这些问题，使得城乡差距进一步加大。

五、我国城乡一体化发展的财政政策调整路径

完善财政宏观调控体系是一个复杂的系统工程，针对上述问题，借鉴国外经验与教训，建议从以下方面推进我国城乡一体化发展的财政政策体系的构建。

1.支持农村经营体制创新，为城乡一体化发展激发农村内生动力。加快县域经济结构调整是我国经济结构优化的重要内容，也是缓解城乡二元经济分化、提高农村农民收入的必要手段。要大力发展县域特色经济、民营经济，提升产业层次，培育品牌优势，为全县经济社会建设提供了强大的财源保障。要依靠县域自身的资源优势，鼓励企业带动农户生产农产品原材料形成产业链，把产品加工业做精做细，增加产品科技附加值；扶持行业龙头企业和骨干企业，加大开发力度、多创省级以上品牌；建设特色产业园区，以特色升层次，以特色创品牌，树立园区新形象，形成市场新亮点。加大财政对农村合作经济组织的扶持力度。要通过财政贴息、政策性信贷、保险、税收优惠等金融与财政手段，增强农民合作社的竞争能力。

2.提高财政资金的使用效益，促进增加农民收入。中央和地方各级政府应该对现有的涉农财政资金进行整合，改变多头支出、政策混乱的格局。为避免有限资金过于分散，无法达到“以点带面”的效果，应该对财政投资项目进行合理规划，在农村路、电、水等基础设施上进行重点投入，带动周边产业的发展。财政支出渠道梳理、分类后，完善财政支出投入机制和监管体系。建立涉农资金绩效管理机制，实现资金支出的各个步骤都有具体的考核指标，形成“用钱必问效、无效必究责”的资金管理模式。充分发挥财政监督、投资评审等作用，积极借助审计、纪检、中介机构、新闻媒体等力量，切实加强对各项强农惠农政策落实情况的监督。丰富财政支农的方式方法，在农业直补的基础上，灵活运用贷款贴息、以奖代补、融资增信、承担项目等方式，更好地发挥财政资金的引导、扶持、放大效应，撬动社会资金支持城乡协调发展。

3.建立公平的公共产品供给机制，为城乡一体化发展做实托底保障。在财权上，建立稳定的地方政府财政收入来源，在财政预算模式上实行全口径预算，降低事业性支出的规模，节约非农生产成本。在事权上，要围绕农村教育、医疗、社会保障等领域展开公共产品供给，将责任下放至县、乡级政府负责。公共产品供给要分类、分阶段完善。我国财政支农规模远远低于城乡统筹的需求，各级政府应该对本地区现阶段的城乡统筹工作进行合理规划，保证重点工作的资金需求。着手在义务教育、基本养老金、公共卫生、食品安全、环境保护、公共安全等领域，扩大中央财政支出责任，增强省级财政对辖区内的统筹责任。注重设计科学合理的激励约束机制，避免资金浪费的现象发生。

4.构建和完善地方税体系，形成有利于城乡一体化发展的税收制度。构建地方税体系，是一个动态的历史过程。建议将增值税划归中央，在零售环节开征销售税，将其作为地方税种，有利于改变地方政府干扰企业生产经营、盲目追求扩张的现状，促进产业结构调整。将消费税划归地方，征收从生产环节调整到消费环节，合理调整征税范围和税率结构，引导理性消费和发挥调节收入分配的作用。拓宽资源税征税范围，适当提高税率，加快从价计征方式改革，使之作为省级政府重要税种。尽快建立房地产税制度，使契税和房产税成为地方税潜在主体税种。加强辅助税种建设，重点是修订或开征城建税、环保税、社保税、教育税四大特定税种，完善印花税、车船税及地方特产税等零星税种。适度赋予地方税权，对税源零散、纳税环节不易掌握和具有明显地域特征的地方税，在保证国家宏观经济政策畅通前提下，由省级政府制定税收基本法规，扩大地方税权空间，提高地方调控能力。

5.建立以一般性转移制度为主，专项转移支付为补充的转移支付体系，实现基本公共服务均等化。合理确定转移支付形式，减少专项转移支付，完善均衡性转移支付增长机制。提高均衡性转移支付规模和比例，进一步均衡地区间支出水平，重点增加对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区的扶持力度，既可以引导地方政府减少干预经济的行为，也能较大程度地给予地方可自主支配的财力空间，提高财政资金的使用效能。甄别、清理、规范专项转移支付项目，将现有的专项转移支付项目进行整合，归并重复交叉、使用方向一致的，取消到期项目、新形势不需设立的项目。借鉴国外经验，探索建立科学规范的纵横交错的转移支付模式，将有利于缩小地区间差距，协调地区间的发展。增强专项资金的分配透明度，在公平分配的同时体现激励性，调动地方政府的积极性，形成良好互动机制。完善转移支付的绩效考评机制，根据考评结果，相应增加或扣减地方转移支付规模。

6.改革完善相关配套政策体制和运行机制，为建立现代财政制度提供坚实保障。在宪法中进一步明确中央和地方财力与事权相匹配的基本框架，奠定政府间财政关系的基础。加快研究出台政府间关系法和转移支付法等相关法律法规，为政府间财权、支出责任划分以及对下转移支付提供法律依据。推进地方政府性债务融资管理制度和风险管控体系的构建，建立健全地方性债务管理的法律法规以及“借用还”与“权责利”相统一的债务管理制度。实施农村土地制度改革，大力推行土地股份制，积极推动农村土地承包经营权合理流转，促进农业规模化、产业化经营。建立农村金融服务体系，要全力支持“立足农村、服务三农”的村镇银行、社区银行的发展，积极利用财税政策大力支持农村地区金融市场的发展，满足农村和农业发展的资金需求，增强城乡一体化的发展合力。

注释：

{1}白永秀，王颂吉.马克思主义城乡关系理论与中国城乡发展一体化探索[J].当代经济研究，2014（2）

{2}楼继伟.财政改革发展若干重大问题研究[M].经济科学出版社，2014

{3}苏明.我国城乡发展一体化与财政政策思路[J].财政部财政科学研究所研究报告，2013（8）

{4}贾康，刘薇.深化财税体制改革推进城乡统筹发展[J].经济要参，2010

（作者单位：财政部财政科学研究所博士后流动站 北京 100142）（责编：吕尚）

作者：王志伟

城乡二元财政农村经济论文 篇2：

积极构建农民增收的长效财政机制

[摘 要] 2004-2007年，在政策的推动下，农民收入不断增加。但如何保证农民长期增收并缩小城乡差距，实现我国全民小康仍旧是一个艰巨的任务。本文从财政支农的现状入手，分析了农民增收难的财政原因，指出只有实行长短结合的财政政策，积极构建农民增收的长效财政机制，才能从根本上解决农民长期增收难的问题。

[关键词] 农民增收；税收机制；财政支农

[基金项目] 湖南省教育厅立项研究课题“税费改革后促进农民增收的财政政策研究”(批准号：06C466)

[作者简介] 温桂荣，湖南商学院经济学系副教授，研究方向为财税政策。(湖南 长沙 410205)

2004-2007年，中央一号文件均为“三农”文件，中央对农民增收问题持续关注。在具体措施上，2000年在安徽、江苏等地进行农村税费改革试点；2003年在全国推行农村税费改革；2004年实施农民直补；2006年彻底取消农业税；2007年推行免费农村义务教育和普及农村医疗改革。多管齐下，共抓农民增收。在政策和措施的有力推动下，农民收入增长速度日益提高。但如何巩固政策成果，保证农民长期、稳定增收，并从根本上消除城乡差距，实现我国全民小康目标，仍旧是一个值得探讨的课题。

一、财政支农机制的现状分析

财政支农机制一般包括收入机制、支出机制，具体体现为涉农税收政策、涉农国债政策和各类涉农财政支出政策。财政支农政策在促进农民增收中既可以提供一种重要的农业投入来源，特别是具有广泛外部效应的农村公共物品，也可以通过发挥导向功能、协调功能和“发动器”功能，为农民增收提供长期保障。

1.2000年税费改革以来财政支农与农民增收基本状况分析。从总量上分析，目前，财政支农的直接资金投入约有15大类，具体包括基本建设投资、科技三项费用、农业税灾歉减免补助、农村中小学教育支出等。从2000年至今，国家财政支农支出情况如表1。

从表1看，2000-2004年，财政支农总量持续性增加。另据资料统计，2005年-2007年，中央财政支农总量增长非常突出，其总量分别为2450亿元、3397亿元和3917亿元(预算)。

从结构上分析，2004年以前，农业基本建设支出和支援农业生产以及农林部门的事业费支出两项构成财政支农的90%以上，农业科技等其余项目所占比重较小。从数量变化看，农村基本建设支出逐年下降，事业费支出逐年增加，这表明国家对农业投入支持主要集中在维持农村基层政权运转方面，而对农村基本建设和科技投入等中长期促进农村发展的财政投入则明显不足，这对农民增收的长期稳定不利。

从农民增收效果上分析，2000年以前，财政支农与农民增收之间缺乏明显的相关关系。2000年以后，财政支农增长与农民增收表现出比较明显的正相关，财政投入对农民增收起到了较大的促进作用。测算表明，农民收入增长弹性系数(农民收入增长率/财政收入增长率)由2000年的0.14增加到2003年的0.54，4年的平均弹性值是0.58。从2004年至今，中央财政支农幅度不断增加。据财政部统计显示， 2006年全国粮食直补资金达到142亿元，比2005年增加约10亿元，其中13个粮食主产省(区)为126.8亿元，均占本省(区)粮食风险基金的50%以上。良种补贴资金40.7亿元，农机具购置补贴资金6亿元， 2007年中央一号文件明确提出，各地用于种粮农民直接补贴的资金要达到粮食风险基金的50%以上。政策性因素对农民收入增长起到了重要作用。

2.农民长期稳定增收难点逐步显现。从2000年至今，减税和补贴有力促进了农民增收，但这只是短期政策。从长期来看，这些还不是促进农民增收的有效途径。目前，农民增收难点已经逐步显现。

从结构上看，农民收入中的粮食收入、农产品收入对农民增收推动作用趋缓。2004年推行“三补贴”以来，粮食产量迅速增加，但粮食增产却带来粮价波动，引起粮价下降。同时，自2005年以来，全球粮食产量上升，使世界粮食市场价格呈现下降趋势，对我国粮价也有影响，这使得粮食生产推动农民增收作用趋缓。同时，农产品因为粮价下降而带给农民收入增长作用正在减弱。农民收入中的非农收入主要是工资性收入。由于农村劳动力整体素质偏低，财政培训机制尚不健全，农民工资性收入难以得到大幅度增加。

从财政体制上分析，城乡二元体制尚未打破，地方财政重工轻农、重城轻乡的投资导向没有得到根本改变。虽然中央财政至今对三农投入在持续增加，但地方财政投入比重却呈现下降趋势。中央财政从1997-2003年的6年间“三农”支出增长了2.8倍，平均年增长率达30%；而地方财政从1991-2003年总支出增长了6.5倍，支农支出仅增长了3.5倍。而且，近几年地方财政支农投入高度依赖中央政府。据财政部提供的资料，目前在东部地区的农业投入中，中央投入所占比例为20%-30%，在中部地区的比例为40%-60%，在西部地区的比例为50%-70%。

从城乡收入差距上分析， “十五”期间，由于政策措施的推动，农民人均纯收入增长速度出现回升，从2001年的4.2%上升到2006年的7.4%，农民人均纯收入从2001年的2366元提高到2006年的3587元，年均增长5.3%。2004年、2005年、2006年农民收入虽然超过5%，分别达到6.8%、6.2%、7.4%，但低于城镇居民当年的可支配收入增长率，而且二者之间的差距有增大的趋势。前不久，中国社会科学院发布了《农村经济绿皮书》，其中提到：2005年，中国城乡居民之间收入差距比率高达3.22∶1，而到2030年，也即23年后，城乡居民收入差距才会缩小。

由以上分析可以得出结论：农民总体收入上升，但城乡差距仍然没有明显缩小；来自于短期政策(补贴、减免税收等)的收入增长较快、比例较高，来自于长期政策(体制性收入)的收入比例较低；收入增长空间有限，难度加大。

二、农民长效增收难的财政原因

农民长效增收难的主要财政原因是缺乏系统、统一的涉农税收机制和财政支出机制，许多关系农民长期收益的税收优惠政策很少，财政支出政策也没有把农民纳入整个支出制度统筹考虑，使得农民增收不稳定。

1.涉农税收政策缺乏长效机制。2006年农业税取消后，解决了农民承担的直接税收负担，例如：农业税、农业特产税、牧业税等单独向农业生产者征收的税种。但对于农民负担的间接税和“暗税”负担触及很少，例如：农民承担的增值税、消费税、营业税、关税以及增值税的“进项税额”。据一些学者推算，2002年农民作为消费者当年负担的流转税为3964.59亿元。另外，农民还负担了大量的增值税“进项税额”。因剪刀差减少农民收入、增加农民负担的“暗税”，在工业化、城镇化过程中农村土地资源被征用，因补偿不足而造成农村财富的转移等，这些间接税收负担从根本上制约了农民增收。

(1)涉农税收优惠政策缺乏长远规划。到目前为止，为促进农民增收，国家已经出台的涉农税收优惠政策约47项，涉及多个税种。现行涉农税收优惠虽然达47项之多，涉及流转税、所得税等多个税种，对农产品的生产、销售、加工以及农业企业、农业生产资料的生产与销售也都有优惠政策，但由于缺乏整体性的统筹考虑，一些政策也是先后出台，缺乏政策之间的严密衔接和配套措施，并不能达到预期效果。

首先，对农业生产资料的税收优惠政策效果差，通过农资企业减免增值税来间接补贴农民的政策初衷难以实现。其次，农民购进农业生产资料的进项税额不能抵扣，导致农民收入减少，部分农业收益被农资涨价抵消。最后，虽然2006年取消了农业税，但地方财政尤其是乡镇财政困难，缺乏公共资金。国家目前尚缺乏完善的转移支付制度，难以保证农民税负不再反弹。

(2)涉农重大问题缺乏税收政策明确导向。第一，对农业产业化缺乏明确系统的税收支持。目前，我国农业生产已经出现了产业化发展趋势。据农业部统计，20世纪末期，全国农村新型的农民合作组织已经建立了140多万个，其中比较规范、形成规模的有14万多个，绝大多数是乡镇、村一级组建，带动农户总计有1000多万户。我国现行的农村合作组织是市场体制下建成的，延长了农业生产链，促进了农业产业化发展。但由于国家缺乏明确的税收鼓励政策，发展速度和规模受到了制约。第二，对生产要素在城乡之间自由流动缺乏税收支持。农村剩余劳动力向城市转移已是客观事实。根据我国第五次人口普查的结果，我国农民工占第二、三产业就业人口的比重已经高达46.5%，其中，占第二产业就业人员的57.6%，占建筑行业就业人员的80%。要想在1.4亩人均耕地面积上，以家庭联产承包责任制为基础，通过农业生产的发展来提高农民收入是不现实的。因此，对于农村剩余劳动力的转移要确定明确的税收优惠政策。同样，对于城镇居民或企业到农村投资，特别是到农村投资基础设施、从事文化教育和农村医疗等事业也缺乏相应税收支持。

(3)城乡二元税制依然存在。二元税制是我国涉农税制缺乏长效机制的表现之一。在1994年进行工商税制改革时，并没有将涉农税制纳入整个现代工商税制改革中。目前的城乡二元税制极大加重了农民的负担，扩大了城乡收入差距。尽管2006年全部取消了农业税，但该税存在50多年所产生的后遗症是不可能短期消除的。我国市场经济改革的目标之一应该是要建立覆盖城乡的统一税收体系，取消针对农民的歧视性税收制度，还农民无差别的国民待遇。

2.涉农财政支出政策缺乏长效机制。国家财政涉农财政支出虽然促进了农民增收，但从财政支农长远计划、资金结构、转移制度等方面分析，均不同程度缺乏长期规范的机制，难以保证农民长效增收。

(1)涉农财政支出缺乏长远计划。首先， 涉农财政支出总量不足，缺乏长远计划。我国财政支农支出总量虽然逐年增加，但比重还是过低。2000年-2004年，分别为7.75、7.71、7.17、7.12、8.28。这个比值低于一般发达国家和发展中国家。其中，农业投资支出比重更低。如果用我国农业投资占全社会投资总额的比重与农业产值占社会总产值的比重之比(称为投资比较率) 作为衡量标准来判断。根据世界农业的发展规律，在工业化中期，农业投资比较率的值应接近或者超过1 。但是，我国的实际情况却是从1984-2002 年为0.12 以下，而且还有下降的趋势。由此判断， 我国的财政支农总量严重不足，缺乏长远计划。其次，涉农财政支出投入机制不稳定。我国的财政支农受政策影响较大，一般来说，在宏观经济波动期间会有较大的变化。例如，1998 年，我国经济进入了通货紧缩阶段，全社会消费需求尤其是占全国人口比重绝大部分的农民消费需求疲软，国家采用积极的财政政策调控宏观经济， 财政支农总额从1997 年的766.39 亿元迅速攀升至1998 年的1154.76 亿元，增幅达50.67 %。2004年由于实施“三补贴”和“两减免”政策，比重又快速上升。

(2) 财政支农资金结构不合理，不利于农民长效增收。第一，在现行涉农财政支出中，农民直接受益或者农民获益较多的财政支出主要是支援农业生产、农业科技三项费用以及农村救济费， 农村基本建设支出由于农民受益有限和农林水利等部门事业费由于有关农村管理部门效率低下，妨碍了农民收入增加。国家发改委农经司课题组(2003年)研究表明，我国财政在农业基本建设中用于重大水利工程和生态建设等全社会受益的投资约占80%，而用于增强农业市场竞争力和直接改善农业生产生活条件的良种工程、重要农产品基地、农田水利、节水灌溉等中小型基础设施方面的投入只占10%左右，这些项目都是直接增加农民收入的。第二，在涉农财政支出中，缺乏规范的涉农财政转移性支出机制。财政补贴、农村社会保障以及转移支付等均缺乏完善的法规和长远的设计，难以保证农民长期稳定提高收入。财政补贴虽然短期内能够促进农民收入直接增加，但不能够作为农民长效增收的政策工具。一方面是由于WTO对财政补贴的限制和世界粮食价格的影响；另一方面国家财政负担也太重，不利于长期实施。

三、积极构建农民增收的长效财政机制

1.确立财政支农的长效目标。建设社会主义新农村， 是一项长期而又艰巨的历史任务，这一任务的完成离不开财政的支持。因此，财政支农要把建设社会主义新农村、实现小康社会作为财政支农的长效目标。通过构建长效财政机制，真正贯彻“工业反哺农业、城市支持农村”的政策。

2.完善长效税收机制，有效增加农民收入。(1)科学规划长期、统一的城乡税制，切实增加农民实惠。从世界主要国家的税制演变情况来看，当市场经济发展到一定阶段后，实施城乡税制一体化就会成为必然的选择。我国经过近30年的改革开放，基本建立起社会主义市场经济，农业产业化和市场化也日益发展。同时，我国已经建立了以增值税为基础的流转税体系和个人、企业所得税为基础的所得税体系以及财产税等体系，城乡税制统一的基础基本具备。因此，从长远来看，未来的涉农税制应当是城乡一体化的税制，实现城乡居民税收的公平负担。只有这样，才能真正促进农民增收，缩小城乡收入差距。(2)明确税收在重大涉农问题上的导向。对农业产业化重点龙头企业和外资企业以及其他所有制性质的农产品加工和深加工企业均实施税收优惠政策，促进农业工业化和产业化。鼓励生产要素在城乡之间流动，对失地农民提供就业岗位的企业，可以给予一定的税收优惠。对失地农民自主就业、自谋出路者，可以比照给予下岗职工再就业的优惠政策执行。对进城务工的农民提供免费就业培训，增强就业能力等。

3.完善财政支出政策，建立农民增收的长效机制。一是要制定农村经济发展和农民收入增加的长远计划，严格执行财政支农发展资金国家预算，并且使财政支农的过程和各个环节制度化、透明化、规范化，避免因受经济形势的变化和人为因素的影响而任意削减财政支农资金。同时，建立稳步增加财政资金对农业的投入机制。严格按照《农业法》的要求，真正实现国家财政每年对农业总投入的增长幅度高于国家财政经常性收入的增长幅度。保证农业投入的长期稳定性。二是要不断调整和优化财政支农资金结构，增加支援农业生产、农村科技三项费用、农村救济费的比重，直接受益于农民，增加农民收入。同时，控制或者减少农业基本建设资金，尽量规范补贴等短期性支出，建立规范的财政转移支付制度。

参考文献：

[1]李晓嘉，李玉山.新时期农民增收的财税政策研究[J].财经科学，2006，(4).

[2]国家税务总局税收科学研究所课题组.工业反哺农业时期“三农”税收政策研究[J].税务研究，2006，(12).

[3]金人庆.三农支出3000亿 财政支农呈五大新变化[EB/OL].http：//news.xinhuanet.com/politics/2005-12-19.

[4]韩俊.农业资金投入如何“划时代”[EB/OL].http：//www.agri.gov.cn，2006-03-07.

[责任编辑：陈 瑾]

作者：温桂荣

城乡二元财政农村经济论文 篇3：

新时期城乡融合发展的问题与对策

党的十九大报告指出，我国社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴中国梦成为现阶段我国社会经济发展的主旋律。新时期，面对城乡发展不均衡、农村经济发展不充分严重阻碍我国社会主义现代化建设的突出问题，习近平总书记在十九大报告中提出，要实施乡村振兴战略，通过建立健全城乡融合发展机制，加快促进农业农村现代化。2019年4月，《中共中央、国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》指出要通过破除体制机制弊端、促进城乡资源合理配置、推进新型城镇化建设等方式推动城乡融合发展。城乡融合发展成为新时期推进农业农村建设、实现全民经济高质量发展的必由之路。

面临的主要问题

当前我国城乡融合发展虽然取得了显著的成就，但相比实现全面建成小康社会、实现社会主义现代化目标的要求尚有差距。城乡二元体制对农村经济发展的约束并未从根本上得到改变、农村经济发展相对薄弱、基础设施建设不完善、劳动力流失严重等问题依然制约着农村经济发展。

——生态环境问题突出。当前农村经济发展面临着巨大的环境压力，农业生产中化肥、农药的大量使用，导致土壤板结、土质下降，残留的化肥和农药不仅会带来严重的食品安全问题，也会造成水质污染。虽然近年随着国家政策的引导和生态农业的发展，化肥、农药的使用量已经开始下降，但中国的化肥、农药使用量依然远高于世界平均水平。我国农村垃圾回收站等基础设施建设相对滞后，生活垃圾无法得到及时处理，加大了环境治理难度。在城乡融合发展过程中，部分城市产业向农村转移，农村在承接产业转移的同时，也极力引进第二产业，大力发展第三产业，农村在发展自身产业的同时，也造成了空气和水污染等生态环境问题，加剧了农村生态危机。

——城乡资源配置不合理。在旧有城乡二元体制的影响下，生产要素在城乡之间的流动都是由农村向城市的单向流动，城乡差距逐渐扩大，改革开放以后这种情况得到了改善，但城市的虹吸效应依然导致农村的土地、劳动力等生产要素向城市流动，而城市先进的生产技术、雄厚的资金、健全的教育医疗等却无法将农村覆盖。在劳动力方面，大量农民工进城务工，而农村却无法吸引城市的优质劳动力，这使得农村发展后继无人;在土地方面，随着城市化的推进，大量农村土地被并入城市，农村土地使用面积不断减少，压缩了农村的发展空间;资本方面，农村在生产技术、配套基础设施、营商氛围等方面都远不如城市，很难吸引到足够的资金支撑自身发展。近年来，在政策的支持和引导下，由城市向农村的技术人才、资本等生产要素转移在逐渐增加，但由于我国城乡二元体制并未完全消除，生产要素在城市和农村间无法自由流动，从总体上看生产要素由农村向城市单向流动的局面没有从根本上得以改变。

——城乡产业融合程度较低。我国农村产业发展水平有限，以粗放的经营方式为主，生态农业、集约型农业发展水平有限。城乡在产业分布上不均衡，农村以第一产业为主，城市以第二、三产业为主。大部分农村地区以农产品生产为主，农业生产附加值较低，农产品的加工与深加工等高附加值的产业主要集中于城市，不仅增加了成本，也不利于产销结合，导致农产品烂在地里的情况在农村地区屡见不鲜。 近年来，我国不少农村地区也开办了自己的农产品加工企业，积极吸引外来企业在当地办厂，部分地区注重旅游资源的开发，把农业生产与生态旅游结合起来，建立生态旅游园，这些举措都取得了很好的效果，极大地推动了农村经济的发展。但与城市相比，农村一、二、三产业融合程度依然偏低，部分农村地区的生产加工厂生产设备陈旧、生产技术落后，只能进行粗加工，在产业价值链中依旧处于底部。

——城乡公共设施和服务供给不均衡。从基础设施建设上看，我国大部分农村地区的道路硬化、电网改造、网络通信等基础设施建设要远落后于城市地区，部分偏远农村仍未通水泥路;从医疗、教育等公共服务提供上看，城市在教育经费、医疗经费投入、教育及医疗人才储备上都远优于农村地区，部分偏远农村地区教育医疗条件落后，上学、看病都要到几十里外的镇上，而优质医疗人员和教育人员在城乡间的分配则更为不均衡，大部分高学历的教育工作者和医疗工作者都集中于城市;在居民保障方面城乡亦存在差异，城市居民的社会保障体系较农村居民更为完善。城乡公共设施和服务供给的不均衡，势必会阻碍城乡融合发展的推进。

对策建议

——加强农村生态环境治理。对已经存在的问题，要加快处理进度，结合当地情况，制定合理的解决方案。加强农村生态环境监管，当地政府要不定期对农村环境状况进行检测，对破坏生态的行为要严肃处理。对污染频发的地区进行重点监控，实行责任到人制，明晰权责范围，做到对环境污染零容忍。要加强生态文明建设宣传，让当地村民树立起绿水青山就是金山银山的环境保護意识，号召村民积极参与生态环保建设，引导村民养成生活垃圾分类处理的习惯，建设生态文明新农村。

——优化城乡资源配置。实行城乡人口双向自由流动机制，在加快城镇化进程的同时，通过财政扶持、政策引导等方式，鼓励城市优质劳动力走进农村、服务农村、建设农村，改善农村生活质量，从根本上解决农村优质劳动力不足的问题。小家小户的生产方式已经逐渐不再适应现代农业生产的发展，要进一步完善土地流转制度，鼓励企业或个人承包土地进行农业集约化生产，加快推进农业生产现代化。优化农村营商环境，政府可以通过税收补贴等手段，吸引一批拥有先进生产技术的企业落户农村，带动当地产业发展。加大对农村建设的资金扶持力度，拓宽融资渠道，除财政拨款外，鼓励企业、私人等社会资本对农村产业项目建设进行投资。

——促进城乡产业融合。推动产业结构在城乡间合理布局，中心城市以高端服务业、高新技术制造业为主，引导一些劳动密集型或涉及农业的优质企业向城乡边际区域迁移，充分利用农村闲置劳动力，既节约了企业成本，也提高了农民收入。依托优质企业，结合当地实际，进行特色小镇建设，不仅可以解决劳动力流失的问题，也可以充分利用城市技术、资金优势，通过技术支持、企业进驻等方式，把特色小镇建设成城乡产业融合的结合部，让特色小镇成为农村产业发展的领头羊和明信片。做大做强乡镇企业，延伸农村产业价值链，不再局限于产品初加工，向深加工、精细加工迈进，打造知名品牌，提高产品附加值。充分利用当地资源，开发特色产业，利用当地农业资源、文化优势，在有条件的地区开展红色旅游、健康养生等产业。

——推进城乡基础设施和服务供给一体化建设。城乡基础设施建设一体化要优先发展农村，加大在农村基础设施建设上的投资力度，加强农村道路交通、水利、通信、电力等基础设施的建设，尽快补齐短板，为城乡融合发展提供现实基础。在城乡基础设施建设一体化过程中，要明确城乡基础设施建设责任分工及归属，做到权责明晰。在城乡社会服务供给一体化建设中，应加大农村社会保障投入力度，逐步实现城乡社会保障体制一体化。政府财政要加大对农村地区在教育、医疗方面的投入，着力解决部分农村地区看病难、上学难的问题。通过财政补贴等方式，鼓励优质教育、医疗人才扎根农村，推动乡镇教育、医疗卫生事业发展。

作者：王勇