推进财政体制改革 提高社会保险统筹层次

推进财政体制改革 提高社会保险统筹层次（共6篇）

篇1：推进财政体制改革 提高社会保险统筹层次

推进财政体制改革 提高社会保险统筹层次

【摘要】提高社会保险的统筹层次涉及广大的城镇职工和农民(包括农民工)的利益调整问题。社会保险制度改革不仅要兼顾城镇职工中的“老人”、“中人”和“新人”的利益关系,而且还要统筹考虑农民(农民工)的社会保险问题。没有财政体制相应的配套改革,难以保证我国社会保障改革的顺利开展。

【关键词】 财政体制,社会保险,问题,改革

早在1998年8月国务院下发了《关于实行企业职工基本养老保险省级统筹和行业统筹移交地方管理有关问题的通知》,确定到2000年,在各省、自治区、直辖市内,要基本实现统一企业缴纳基本养老保险比例,统一管理和调度使用基本养老保险基金,对社会保险经办机构实行省级垂直管理。2003年10月14日党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确指出,建立健全省级养老保险调剂基金,在完善市级统筹的基础上,逐步实行省级统筹,条件具备时实行基本养老基金的基础部分全国统筹。从1998年国务院制订的目标来看,我国在2000年实行基本养老保险省级统筹的任务根本没有完成,即便在时过7年的今天,离实行基本养老保险省级统筹的目

标仍然相距甚远。社会保险统筹层次过低,管理分散,限制了劳动力的流动和共济功能。因此,提高社会保险统筹层次,实现社会保险基金省级统筹,仍是我国当前和今后一段时期社会保险制度改革的一项重要任务。

要提高社会保险统筹层次,就必然涉及行政机关和事业单位职工的社会保险问题,城镇企业职工的社会保险财政兜底问题,农民工的社会保险基金和农村养老保险基金等问题。这些问题的解决,不仅影响各级政府的财政支出结构变化,而且还影响其税收结构的变化。因此,要提高社会保险统筹层次,就需要对目前的财政体制进行配套的改革或调整。经济体制改革必然伴随着多方利益关系的调整,因此提高社会保险统筹层次的改革遇到的各种阻力很大,并不能一挥而就。

首先,提高社会保险统筹层次,也要把国家行政机关和事业单位的社保“老人”、“中人”和“新人”纳入到新的社会保险体系之中,就必须兼顾这三类人的利益,理顺财政分配关系。

提高社会保险统筹层次,需要协调国家行政机关和事业单位的社保“老人”、“中人”和“新人”的利益关系。在不同经济体制环境下的就业人员,从社会保障的角度一般将其分为三类:在计划经济时期就业并进入传统社会保障体系的称之为“老人”;虽然在计划经济时期就业,但加入过转轨时

期过渡性社会保障体系的称之为“中人”;改革开放后就业,且进入全新的社会保障体系的称之为“新人”。国家在制定政策时必须兼顾这三类人的利益,使大多数人能够承担社会保障改革的压力,同时也能够分享经济发展的成果。原来,公务员、大学教职工、医生等的退休福利和医疗福利都是由各自所属的政府编制财政预算来保证的。要打破干部终身制,要让每一个层次和年龄的公务员及事业单位职工在合同期满辞职或辞退的时候,都能带走一份属于他们自己的社保福利,就必须把他们也纳入到统一的社保体系之中。一方面,公务员和事业单位的职工每月必须从工资中交纳一定的社会保险费;另一方面,党政机关和事业单位也必须像企业一样,为它们的员工交纳一定比例的社会保险费。目前现任在岗的公务员、事业单位职工主要是“新人”和“中人”,他们已经被纳入到全新的社会保险体系之中。但对已经退休的公务员和事业单位职工而言,其中很大一部分人的退休社保待遇仍然直接由财政资金提供。一旦提高社会保险统筹层次,由县市级提高到省级,把省县市级党政机关和事业单位的社保“老人”、“中人”和“新人”都纳入到新社保体系之中,必然要由省市级财政每月划拨一笔资金到社保中心,即省市县财政支出结构要发生相应的变化。

第二,由于国有企业和集体企业对“老人”和“中人”的历史欠账,提高社会保险统筹层次,集中了未来社会保险的支

付风险,因此,必须建立社会保险预算体系,调整财政支出结构,必要时则考虑适时开征补充的社会保障税。

城镇企业的“老人”和“中人”虽然已经纳入到新的社保体系,但这些城镇企业的“老职工”参保之前的工龄视同缴费年限对待,个人和企业都没有承担补缴养老保险费的义务,却同样计发养老金。2003年劳动和社会保障部课题组的《完善养老保险制度研究报告》表明:如果现行退休政策不变,养老保险的抚养比例将由2004年的36.75%上升到2033年的47.1%,我国养老基金缺口逐年增加,将从2004年缺口511亿元增加至2033年的4413亿元,总和高达82000亿元。

实行社会保险县市级统筹,虽然也会碰到对“老人”和“中人”的历史欠账问题,但各县市党委和政府负有保一方平安的职责,一方面会尽可能维持本地较低的基本养老金的替代率,控制社保待遇的发放水平,另一方面本级财政也会加强支持。即使个别县市出现支付风险,也有省级社保中心或省财政的支持。虽然2004年末基本养老保险基金累计结存2975亿元,但几年来个人账户的记账额累计大约7000亿元,而基本养老保险基金累计结存并没有全部用于充实个人账户,只是部分用于做实个人账户,实际上个人账户一直几乎处于“空账”运转。就是把这些结存的基本养老保险基金全部用于充实个人账户,个人账户空账规模也有4000亿元。

如果没有中央和地方的财政投入,大约7000亿元的个人账户根本就是空账。

提高社会保险统筹层次,犹如把数十个鸡蛋放在一个篮子里,其风险比在一个篮子中放一个鸡蛋大得多。这些“老职工”为企业创造的利润在传统体制下都已经缴给了国家,现在这部分“亏空”由国家逐步地补充也是应该的。因此,必须建立社会保险基金预算体系,调整财政支出结构,充实社会保险基金;各级财政要切实落实中央关于当年财政支出的10%～20%用于增加社会保险基金的要求,及时按硬性指标拨付到位;并根据未来支付缺口情况,如有必要的话,可以考虑适时开征补充的社会保障税,以弥补社保人口结构变化而出现的社会保险金的不足。

我国财政体制是根据事权与财权相结合的原则,将税种统一划分为中央税、地方税和中央与地方共享税。综合前面的分析,必然得出结论:城镇职工社会保险统筹由县市级提高到省级,再由省级提高到中央级,等于扩大了省市、中央的事权范围,就必然要对中央税、地方税和共享税做出相应的调整,加大省级、中央级财政收入比重。

第三,农民工养老保险基金管理采取完全积累制,将各社保机构收缴的农民工的社会保险基金纳入国家统一的农民工社会保险账户,实行集中管理;优先于城镇职工,建立中央统筹的农民工社会保险基金预算体系。如果没有农民工 的社保问题,我国城镇职工的社会保险体系实行省级统筹是比较理想的模式。理由如下:首先,我国是一个人口大国,2004年,河南省人口达9717万人,德国8242万人,仅河南一个省的人口就比整个德国的人口还多;其次,我国城镇户籍的职工跨省流动往往能实行户籍转移,只要户籍迁移到新工作单位所在城市,这个职工以前的社保关系就能得到承认,而且允许及时接续;再次,由于我国存在对社保“老人”和“中人”的历史欠账问题,由省级统筹提高到中央统筹,必然大大集中了未来支付社保待遇的风险;第四,虽然社保统筹部分不转移,城镇职工跨省流动,也会导致不同省份之间社保基金分配的不公平,但可建立中央级的社保调剂基金,况且携户籍跨省流动的城镇职工的人员数据统计起来也比农民工的容易些;第五,实行城镇职工社会保险省级统筹,有利于加强社保资金的监管,有利于防范社会保险基金被贪污、挪用以及违规投资于高风险行业。从这些意义来看,城镇职工社会保险由县市级提高到省级统筹,是十分紧要的;但城镇职工社保由省级统筹提高到中央统筹并不是一项非常紧迫的任务。可是,农民工跨省流动则不同,户籍一般不能转移,社会保险的统筹部分又不能转移,如果社会保险实行省级统筹,那么跨省流动的农民工就享受不到统筹部分,个人账户部分主要是自己交纳的,有些农民工就会放弃参保选择储蓄,现行的农民工社保制度就得不到广大农民工的拥护。

从提高社保统筹层次改革的进程来看,提高社会保险统筹层次的改革任务比想象的要复杂得多。完成在全国实行养老保险省级统筹的任务估计还要5～10年时间,假如由省级统筹提高到中央统筹大概又要10年时间;现在跨省流动的农民工认为享受不到社保统筹部分,则对参保采取无所谓的态度,很多农民工年轻时外出务工,到四五十岁以后就回乡务农。跨省流动的农民工当中一部分人可能参保累计时间达不到15年,即使参保累计时间满15年也不能享受统筹部分,如此一来,贻误一代农民工的养老保险事业。故从农民工社保的角度看,把社会保险统筹层次提高到中央级的改革任务非常紧迫。

如果社保统筹层次不能在10年内提高到中央级,笔者提议:优先于城镇职工,建立中央统筹的农民工社会保险基金预算体系。鉴于农民工的人数众多,国家财力有限,农民工仍有土地保障,农民工养老保险基金管理适宜采取完全积累制。应尽快把各社保机构收缴的农民工的社会保险基金纳入国家统一的农民工社保账户,实行集中管理。以免各社保局收缴到的农民工的社保基金被挪用或因提高城镇职工社保待遇的发放水平被挤占,导致形成国家对农民工社会保险的新债务。凡是被地方政府挪用或挤占的农民工社会保险基金必须由该地方财政弥补。

第四,农民工养老保险基金的管理采取完全积累制,不

等于国家不承担对农民或农民工社会保险财政支持的责任,国家应该根据经济发展水平和财政实力情况,给予适当的支持,弥补“剪刀差”。

1991年民政部出台了《县级农村社会养老保险基本方案》,该方案实施到1998年陷入了困境,部分地区遵照国务院通知精神停办了新业务,并将农民交纳的保险费和累计的利息退还农民,仅上海、浙江、山东等地范围有所扩大。据国家劳动和社会保障部的统计公报,1998年,全国已有2123个县(市)和65%的乡(镇)开展了农村社会养老保险工作,参加社会养老保险的农村人口有8025万人;2004年末全国参加农村养老保险的人数为5378万人,全年共有205万农民领取了养老金。总体而言,参保人数越来越少。其原因是大部分地区农村集体经济支持乏力,国家没有足够的财政扶持,缴费模式蜕变为商业保险模式,得不到广大农民的支持。选择建立中央统筹的农民工社保制度不失为农村社保扩面的突破口。农民工从户籍的角度来看就是农民;国家致力于解决农民工的社会保险问题,就是致力于解决一部分农民的社保问题。

虽然农民工社保最好采取完全积累制,但国家也该拿出一部分国有股减持的收益充实农民工的社保基金,或量力给予农民工社保财政支持,以弥补历史上的“剪刀差”。“剪刀差”是对不合理的工农业产品比价关系的概括,描述国家收

购价格和农产品实际价值之间的差距。国家利用工农业产品价格“剪刀差”,完成了工业化的原始积累,使资源配臵向城市、工业倾斜。在社保制度改革的过程中,很多学者强调国有企业和集体企业的“老职工”对企业上缴利润所做的贡献,呼吁要偿还这些“老职工”的社保历史债务。而这些学者尽管也知道“剪刀差”,可就忽视要求国家通过社保弥补“剪刀差”——农民曾经对国有企业和集体企业所作的贡献。主要是农民工社会保险制度都还没完全建立起来,所以大多数社保学者对此想的不多。

目前我国正在大力推动股权分臵改革,国家正可以拿出一部分国有股减持的收益充实农民工的社保基金。当前,绝大多数农民工还不到养老年龄,等到农民工养老退休高峰时期,国家还要给予农民工社会保险适当的财政支持。随着工业化的进程加快,将会有更多农民加入到农民工的队伍。国家拿出适当财力支持农民工的社会保障,也是对顺应城市化历史潮流的农民给予的最好奖励。

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篇2：推进财政体制改革 提高社会保险统筹层次

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提高中国城镇养老保险统筹层次的思考

提高中国城镇养老保险统筹层次的思考

摘 要：目前中国大多数地区的养老保险基金统筹停留在市县一级，这在很大程度上影响了社会保险基金的调剂功能，也使各地间养老保险基金的筹集和支出呈现较大的差异，从而不利于城镇统一养老保险制度的形成。因此要尽快提高统筹层次，并尽早过渡到省级统筹。主要从目前中国养老保险统筹层次的现状、问题及其产生的原因等方面进行分析，探讨如何更加切实有效地提高养老保险统筹层次以及逐步完善全国养老保险统筹机制的对策。

关键词：养老保险；统筹层次；省级统筹

中图分类号：F840 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）31-0078-03

当前，改革开放持续深入，社会主义和谐社会建设不断推进，保障和改善民生成为举国关注的热点问题。党的十八大报告中鲜明指出：加强社会建设，必须以保障和改善民生为重点。民生问题是直接关系到人民最根本利益的现实问题，而城乡居民的社会保障体系建设是解决民生问题的重要途径，关注养老保险、提高养老保险基金统筹层次有利于保障人们的基本生活权益，维护人们的最根本利益，有利于社会主义和谐社会的构建和全面建成小康社会的实现。统筹层次的提高是建立全国统一的公平竞争市场体系的必然要求，是保障劳动者权益的必备手段，是构建社会主义和谐社会的重要工作之一，全社会都应该对养老保险统筹机制重视起来。但是，目前中国养老保险统筹层次还比较低，难以实现养老保险基金跨省跨区流动，没有真正惠及每一位受保人。2008年至今，中国共有17个省、县、市、自治区名义上实行养老保险省级统筹，十个左右的省区以地市级统筹为主，其余的省区仍然以县级统筹为主。可见中国养老保险的统筹层次很低，养老保险被分割为2 000多个统筹区。

一、中国城镇养老保险统筹层次低的具体表现

（一）社会公平难以实现、养老保险税难以开征

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养老保险以市（县）级统筹为主的现状，造成养老保险制度的人为分割，与其“保险属性”相违背，使得社会公平难以实现。由于各地在经济发展水平、养老保险负担方面存在差异，社会保险统筹层次过低不利于社会保险风险在更大的区域内分散，也不利于地区间收入再分配，甚至拉大了地区间的收入差距。并且，为弥补基金缺口，实现“两个确保”，国家财政对养老保险基金收不抵支的地方进行财政补贴，这实际上动用一般的财政收入弥补只覆盖正规就业者参加的基本养老保险制度的收支缺口，让所有人出资为制度内部分社会强势群体办社会保险，造成制度内外人员的不公平，加剧了全社会的分配不公。

（二）养老保险基金调剂能力被削弱

养老保险制度的有效运行需要足够数量的同质风险，养老保险统筹层次过低意味着基金筹集范围有限，筹集对象少，从而导致养老保险基金总量少，无法达到分散风险的目的。各地社会经济情况不同造成养老保险基金缴费基数、缴费率以及制度抚养比不同，在养老保险制度运行中出现了统筹区域社会保险基金“赤字”与“结余”并存的现象。中央财政每年都为“赤字”而提供大量财政补贴，结果是出现了基本养老保险基金总量结余的同时财政补助支出逐年增加的尴尬局面。

（三）养老保险关系持续困难

市场经济的发展，使得劳动力跨地区流动成为经常性的行为，但是社会保险关系的转移却存在着制度性的障碍。就养老保险来说，在现行制度下，跨统筹区域转移不能转移统筹账户的基金，只能转移个人账户基金积累：如果养老保险关系从待遇低的地区转到待遇高的地区，区域间的待遇差额由谁来承担又是一个难题。因此，在转移社会保险关系时，存在着“转出地”与“转入地”的博弈。社会保险关系的“转出地”获得了转出劳动力社会统筹账户基金积累，而“转入地”要承担转入者退休后几十年的养老金支付，增加了“转入地”的未来债务。二者之间的地方利益博弈使得“转入地”、“默认”转出，而“转入地”不愿意接受统筹区域外转来的社会保险关系。因此，许多地方人为地设置壁垒，对转移人员的身份进行限制，或者采取征收

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养老保险超龄废等做法来控制社会保险关系的转入。

（四）农民工参保不便

目前以市（县）统筹为主的社会保险制度，成为阻碍农民工参加养老保险的主要制度性障碍，但是当工作岗位发生转移时，却产生了大量的退保现象，这种现象的出现是与农民工参加养老保险的初衷相违背的。养老保险统筹层次过低，养老保险关系接续困难，农民工出现大量退保现象，且出现逐年增加的迹象。相违背，使得社会公平难以实现。由于各地在经济发展水平、养老保险负担方面存在差异，社会保险统筹层次过低不利于社会保险风险在更大的区域内分散，也不利于地区间收入再分配，甚至拉大了地区间的收入差距。并且，为弥补基金缺口，实现“两个确保”，国家财政对养老保险基金收不抵支的地方进行财政补贴，这实际上动用一般的财政收入弥补只覆盖正规就业者参加的基本养老保险制度的收支缺口。

二、当前城镇养老保险统筹层次过低的原因分析

（一）地方经济收入差别、地方利益保护主义作祟

一般而言，养老保险缴费工资基数与职工的社会平均工资存在着正相关的关系，养老保险缴费工资基数的调整也多以社会平均工资的变动作参照。但是全国各省之间、省内城市或地区之间社会平均工资的不同，使得可以全国通用的社会保险缴费基数、缴费比例难以确定，在一定程度上迫使各地根据自身情况与本地经济情况相适应的缴费基数与比例，这是客观方面的原因。

（二）各地养老保险历史债务不等、统筹基金缺口不一

由于各地社会经济情况的不同，导致各地养老保险历史债务不等、统筹基金缺口不一。在国家未明确承担养老保险历史债务的责任之前，养老保险统筹层次的提高，意味着历史债务在统筹范围内的平均分摊，原本历史债务负担较轻的地区由于统筹层次的提高而加重了负债，这是这些地方所不愿意接受的。

（三）管理水平与技术能力不够：信息化、社会保险经办管理、账户衔接等

截至目前，中国仍然没有一部完备的《社会保险法》，指导和规范中国社会保险工作的多是一些部门性和地方性的法规政策，各地养

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老保险基金筹集、管理、支付的方式不同，地区性特征显著，难以协调统一。这种部门与地方的“分割管制”加大了养老保险统筹层次提高的难度。另外，市场经济条件下劳动关系的频繁转移，使得劳动者社会保险关系转移、接续的工作日益增多，对养老保险管理部门的管理水平、业务水平以及信息技术能力方面提出了更高的要求。

三、提高中国城镇养老保险统筹层次的对策

（一）强化“大局意识”以配合养老保险提高统筹层次

地方利益保护主义是目前提高统筹层次的主要障碍之一，而地区间社会、经济状况的不同是地方利益保护主义存在的前提。因此，在思想上加强对各级政府“大局意识”的教育，使他们认识到“大局意识”的重要性和中央政府提高社会保险统筹层次的决心，弱化、消除地方利益保护主义，确保社会保险改革的政令畅通，维护中央决策的统一性、权威性和有效性，这对于养老保险统筹层次的提高来讲，是十分必要的。在国家重点扶持中、西部和东北等老工业基地经济发展的同时，经济发达地区也应力所能及地帮助落后地区发展经济，因为地方经济差距越小，改革的阻力也将越小，地区间经济差距的消失，意味着地方利益保护主义存在的前提消失。因此，我们应大力促进区域经济的协调发展，缩小地区经济之间的差距，为养老保险统筹层次的提高夯实经济基础。

（二）改革养老保险基金统筹账户的分配方式

“统筹结合”的养老保险制度中，“个人账户”具有明显的私有性，养老保险统筹层次的提高不会影响“个人账户”的产权，只会涉及“统筹账户”的基金。以基本养老保险为例，要求职工缴费十五年后才能享受基本养老保险待遇，假设A、B两地的在岗职工平均工资分别为X＼Y，且在供款的十五年内保持不变，X>Y，按照平均工资20%的比例划入“统筹账户”，则A、B两地人均十五年划入社会统筹账户的养老金额分别为3X和3Y。假如A、B两地纳入同一统筹区域内，则A、B两地职工享受到的基本养老金待遇是相同的，但是A地职工在供款年限内比B地职工人均多缴纳了3（X-Y）的供款。多缴费和少缴费都获得了同样的基本养老金待遇，对于A地来说是不公平的，这必然会挫伤A地区的积极性。因此，只有改革养老保险基金统筹账

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户的分配方式，将养老保险统筹账户的待遇水平与职工的供款额度挂钩，才能获得像A地之类的经济发达地区的支持。

（三）加强基本养老保险费征缴和管理监督

征缴收入是基本养老保险基金的主要来源，必须依法做好征缴工作，做到应收尽收。因此，各地方要全面落实《社会保险费征缴暂行条例》的各项规定，严格执行社会保险登记和缴费申报制度，强化社会保险稽核和劳动保障监察执法工作，努力提高征缴率。凡是参加企业职工基本养老保险的单位和个人，都必须按时足额缴纳基本养老保险费。对拒缴、瞒报少缴基本养老保险费的，要依法处理。对欠缴基本养老保险费的，要采取各种措施，加大追缴力度，确保基本养老保险基金应收尽收。

基本养老保险基金是养老保险事业的物质基础，是退休人员的“养命钱”，各地地方政府必须加强管理和监督。基本养老保险基金要纳入财政专户，实行收支两条线管理，严禁挤占、挪用。各地方要制定和完善社会保险基金监督管理。基本养老保险金监督管理的法律法规，实现依法监督。各省、自治区、直辖市人民政府要完善工作机制，保证基金管理监督制度的顺利实施。要继续发挥审计监督、社会监督和舆论监督的作用，共同维护基金安全。

参考文献：

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[7] 宋晓梧.中国社会保障体制改革与发展报告[M].北京：中国人民大学出版社，2001.[8] 宋斌文.统筹城乡就业与社会保障体系建设研究[M].武汉：中国地质大学出版社，2009：7.[责任编辑 陈丽敏]

收稿日期：2013-06-19

作者简介：林梓约（1988-），女，广西崇左人，硕士研究生，从事思想政治教育理论与实践研究；梁友佳（1986-），男，广西贵港人，硕士研究生，从事思想政治教育理论与实践研究。

篇3：关于提高养老保险统筹层次的思考

国务院1997年26号文件决定,1998年28号文件再次明确,要求到2000年要基本实现基本养老保险基金从县级统筹到省级统筹的过渡。即便在时过8年的今天,这个任务也根本没有完成,目前,实行养老保险省级统筹垂直管理的只有北京、上海、天津和陕西省等少数地区。离全国范围内实行基本养老保险省级统筹的目标仍然相距甚远。社会保险统筹层次过低,限制了社会保险共济功能的实现。因此,提高养老保险统筹层次,实现养老保险基金统筹的合理化,仍是我国当前和今后一段时期养老保险制度改革的一项重要任务。

二、低水平的统筹层次带来的弊端

1、养老保险基金的规模较小,存在收支平衡的风险过低层次的养老保险统筹层次使各市县的社会保险机构之间“划疆而治”,随着社会的发展和老龄化程度的不断加深,养老基金规模的增长受限,赡养率不断增大,收支缺口日益扩大。养老基金的现状给社会保险基金的管理机构造成了很大的压力,致使在投资运营的过程中畏首畏尾,影响基金的保值增值。

2、管理分散,政府寻租现象严重就我国目前的社会保障基金管理模式来看,全国的社会保障基金由社会保障基金理事会进行管理,而地方上城镇职工基本养老金按照各级统筹层次由地方政府分散管理。全国范围内的社会保障管理局多达2000个,如此分散的管理模式增加了各部门的管理难度和管理成本,降低了管理效率,不符合行政经济的原则。各个养老保险基金管理机构在人事管理和薪酬制度上都从属于各级地方政府,与其有着千丝万缕的利益联系,因此,各地方政府出于地方利益或是政绩方面的考虑往往会做出影响养老基金管理的行为,政府的信息披露机制不健全,基金管理透明度低,内外部监督机制力度不到位,给了相关机构“钻空子”的机会,严重危及养老基金的运作安全。

3、养老保险基金的地区间调剂不畅,抗风险能力差由于统筹层次经历着由县市向省级统筹转移的过程,统筹区域的划分为养老保险基金圈定了地域色彩的“势利范围”,各地之间在养老保险的转移、接续等方面存在着政策性壁垒。养老保险基金制度是建立在大数法则之上的,只有参保人数足够多,养老保险基金的运作才能实现动态平衡,才能充分发挥养老保险金的统筹调剂功能。基金调剂的不畅使得各地社会保险机构应对风险的能力不高,养老保险基金的安全性存在很大的隐患。

4、阻碍劳动力流动,导致养老保险的可携带性差我国实行的是“统账结合”的部分积累制,综合考虑了“横向平衡”和“和纵向平衡”的原则,但是我国的个人账户已经蜕变为名义个人账户,在人才流动需要转移养老保险时,就出现了资金与账户相脱离的现象。统筹层次的高低影响着各地区间人才的自由流动,也决定着经常流动的劳动力的参保积极性。

三、提高养老保险统筹层次的阻力

1、“统而难筹”的问题2007年原劳动和社会保障部公布的实现省级统筹的有北京、天津、吉林、黑龙江、上海、福建、重庆、云南、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆13个省,其余的省份仍以县级统筹为主。而且,从真正意义上来讲,现在实现的省级统筹的省份所实行的基本不是真正的省级统筹。正所谓上有政策,下有对策,在提高统筹层次之后各地区瞒报,谎报,虚报的现象层出不穷,各地政府为了保护地方利益,竞相提高养老金的替代率,导致全国基本养老金节余数量大大减少,不少地区出现完全挤占个人账户的现象,甚至出现收支赤字。

2、兜底的问题统筹层次的高低决定着哪一级的政府财政将对养老保险基金的缺口实行“兜底”责任,通过前文的分析,我们可以知道,随着养老保险基金缺口在人为因素的催化下不断增大,给政府财政造成了不小的负担,所以对养老金统筹层次的改革迟迟不见动静。

3、态度问题养老基金的统筹采取的是平均主义,一些经济相对发达,财政相对宽裕的地区不愿意把自己的基金结余奉献出来转移到相对贫困的地区,所以提高统筹层次的积极性一直很低。而在相对贫困的地区存在着两种心理,一方面提高统筹层次后可以将财政包袱甩给上一级政府,而另一方面统筹层次的提高使得政府的权力受到限制,权力同利益相关联,因此,即使贫困地区的地方政府也不一定会大力支持统筹层次的改革。

4、成本问题统筹层次改革的成本主要涉及三个方面,一是改革前相关制度的设计成本,对于我国城乡经济二元结构来讲,要协调各地的社会结构、经济结构来形成一个统一规范的政策和制度所要花的成本是相当大的;二是统筹层次提高之后的管理成本,对于高层次的养老保险基金管理机构而言,改革后它所管理的层次、事务相应增多,内部管理和协调的成本自然提高;三是废除和改造先前制度遗留问题的成本,统筹层次从县级到地级,再从地级到省级,最终向全国层次的过度才能实现由中央财政负责的终级层次,三次制度的变迁是要耗费成本的,每一次改革都会涉及到税务、人事等相关制度的改革。提高统筹层次会加大道德风险和逆向选择发生的可能,这也是改革裹足不前的一个重要原因。

四、改善养老保险基金统筹状况的措施

1、建立健全养老保险基金筹集与运营的法律法规,在同一统筹层次形成统一的制度环境。在法制社会如火如荼地建设过程中,无论养老保险基金的统筹层次如何,都应该在各自的统筹范围内营造良好的硬件环境。完善法律法规的建设使养老保险的筹集和运营工作有法可依。社会保险制度的本质是一种再分配制度,是国家对时常初次分配结果进行调整以保证社会公平的制度。以法律的途径保障社会公平,逐步实现各地区、各行业之间有统一缴费比例和基数、统一基本养老保险统筹项目、同意基本养老金计发办法、统一基金管理、统一业务规程和信息系统、统一社会保险经办机构管理等条件,促进社会主义和谐社会的建设进程。

2、树立以人为本的保险理念,协调各利益主体之间的交易成本,减少提高统筹层次的阻力。从保险理论来看,省级统筹是一种大保险,同时也要从养老保险的可持续发展来考察省级统筹范围内的保险要素。搞好养老保险的运作首先要从地方政府官员的思想观念着手。养老保险作为保障老年人基本生活需求的福利性险种,应秉承以人为本的原则,从思想教育着手,加强宣传监督力度,以全局的眼光,注重长远利益和整体利益。在制度设计上避免各利益主体间磨合过程中无谓的成本消耗,导致养老金的隐性浪费,损害社会的公共利益。

3、完善养老保险基金管理体制,降低管理成本,明确同一统筹层次范围内各政府部门间的责任划分。选择合理的管理制度不仅可以提高管理效率,降低成本,还使养老保险形成一个良好的系统。分权式管理制度是一个良好的选择,它根据“统账”制度的特点,在养老社会保险基金的行政管理权与经营管理权、资产管理权与负债管理权、统筹账户资产管理权与个人账户资产管理权以及监督权分离的基础上,将基金的行政管理权交给社会保险管理部门,统筹账户资产经营权交给具有相对独立性的社保基金管理局,个人账户资产经营和管理权交给基金管理公司,统筹账户的负债管理权交给财政部门,监督权交给社保部门、财政部门、社会保险基金监管委员会和外部监督机构的制度安排,以建立一个多权分离、各行其职、各负其责的管理制度。各政府部门根据自身的职能分工,明确自己的责任范围,保障养老保险服务的提供和资金的筹集。

4、提高养老保险基金的统筹层次,扩大养老保险的覆盖面,做实个人账户,促进城乡统筹发展,实现养老保险的可持续发展。统筹面的扩大可以为养老保险基金提供财力上的支持,缓解养老保险基金紧张的局面。养老保险遵循“大数法则”,因此,越高的统筹层次越大的统筹范围使得保险基金抗风险的能力越强,此外,劳动力的自由流动也依赖于彻底打破社会保险制度障碍,充分调动劳动者的参保积极性,促进国家同个人的充分合作。

就目前我国的具体国情来讲,太空账户是提高统筹层次的最大财政障碍之一,积极借助专业机构对现存的个人账户基金进行投资运营是我国养老保险基金运作的当务之急,特别是发达地区的个人空账问题。做实个人账户不仅有利于养老保险基金现收现付制向部分积累制过度,还有利于面对老龄化的难题。

五、结语

世界上建立现代社会保障制度的国家基本都实行中央统筹,中央统筹是最大范围的社会统筹,我国养老保险统筹层次改革经历了一个由下至上的渐变过程,省级统筹作为养老保险制度进行中的中间站和试验点,最后也终将实现全国统一这个目标。但是并不是任何条件任何时机下都可以盲目地提高养老保险的统筹层次的,基于我国处于社会主义初级阶段的现实国情来看,我国目前的更重要的任务在于脚踏实地的做好省级统筹,完成阶段性的战略任务,为日后过度到全国统筹打下坚实的基础。

参考文献

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[4]刘振杰．提高养老保险统筹层次大有必要[J]．宏观经济管理，2007年，第4期．

[5]章萍．城镇社会养老保险基金的有效筹集问题研究[D]．上海：同济大学，2006年．

篇4：推进财政体制改革 提高社会保险统筹层次

一、广西城镇职工基本医疗保险市级统筹的背景

根据《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》（国发〔1998〕44号）和广西的部署，自1999年起，广西各地以县（市、区）为统筹单位先后启动实施了城镇职工基本医疗保险制度。截至2010年底，广西城镇基本医疗保险参保人数已达到935多万人，参保率达到90%以上，已完成国家医改近期重点实施方案（2009—2011年）中要求的城镇医疗保险参保率均提高到90%以上的目标。

虽然广西城镇基本医疗保险的参保率已完成目标要求，但是各统筹地区的经济发展不平衡，基本医疗保险的政策、医保待遇等差异较大、基金抗风险能力不强。就参保人员而言，同城之间和各不同统筹地区之间的医保待遇差别引发的矛盾日趋显现，他们要求享受同等医疗保险待遇和方便就医的呼声日益强烈。另一方面，随着深化医改工作的不断推进，参保人员待遇的不断提高，以市县为统筹单位的基金承受能力难以为继。因此，提高基本医疗保险基金统筹层次势在必行。

二、广西城镇职工基本医疗保险市级统筹开展的工作

（一）选择试点，探索模式

按照国家深化医改重点实施方案关于提高基本医疗保险基金统筹层次的要求，2009年，广西选择了柳州和钦州2个市进行市级统筹的试点。2個试点城市在缴费基数、缴费率和医保待遇的统一等关键和重点问题上进行了有益探索。

柳州市采用差别缴费率作为过渡模式。柳州市原有7个统筹单位，包括市本级和6个县。根据各县经济发展的情况，经过多方组织调研、论证，摸清各县参保单位及各县财政承担能力的基础上，确定将差别缴费率作为实现市级统筹的突破口。在3年过渡期内，市本级基本医疗保险缴费率执行原费率（7.5%）不变，各县缴费费率由过去的3.2%～5%不等在过渡期内先统一提高到6%，个人2%缴费费率不变，过渡期满后执行统一费率。

钦州市采用缴费率全市统一，一步到位模式。钦州市原有5 个统筹单位，包括市本级和2个县、2个区（县级）；在制定市级统筹实施方案时，为适应北部湾经济区开放开发以及钦州工业化、城镇化进程加快的新形势，根据国家和广西对市级统筹提出的要求，首先是对原有的政策、办法和规定等进行了调整、修改完善和补充；其次是在设计城镇职工基本医疗保险市级统筹具体政策时，采取缴费基数和缴费率一步到位的办法。在全市范围内，基本医疗保险基金筹集、使用和管理方面实行“五统一”，即统一制度、统一收支、统一费率、统一待遇、统一管理。业务经办流程和管理制度同样实行“五统一”，即统一参保范围和对象、统一待遇支付标准、统一费用结算办法、统一业务流程、统一医保信息网络系统开发。这些因地制宜的做法，为广西全面推行市级统筹起到示范作用。

（二）在试点基础上全面推行城镇医疗保险市级统筹

2010年，各市根据自治区的统一部署，全面推行城镇职工基本医疗保险的市级统筹，即在全市范围内实现城镇职工基本医疗保险缴费基数和缴费比例、医疗保险待遇、医疗保险统筹基金管理、医疗保险经办业务流程和信息系统的“五个统一”，提高基本医疗保险统筹层次是医疗保险体系的自我完善，是逐步实现公平医保、效率医保目标的重要举措。

笔者认为，要提高医疗保险统筹层次，其关键点和着力点在于缴费率和医保待遇的统一。然而，广西各地市之间、县与县之间经济发展水平不同，各市本级医疗保险缴费水平大多都高于其他县（市、区），在推进市级统筹工作中，如仅简单地调整各区县的医疗保险政策，硬性要求各县缴费水平与市本级在政策上进行接轨，不考虑不同统筹地区不同企业的资金承受力，那么，参加市级统筹后也很容易出现“断保欠费”的情况。如仅调整市本级医疗保险政策，降低部分参保人员医疗保险待遇也很不现实。

因此，各市在借鉴柳州、钦州及外省经验基础上，选择了适合各自经济状况的模式。经过充分调研、测算和论证，在广西14个市中，选择过渡模式的有7个市，选择一步到位模式的有7个市，各占50%，体现了各地在制定市级统筹政策时因地制宜和与当地经济发展相适应的原则，比较妥善地处理了由于缴费水平的波动带来的不稳定。

（三）市级统筹的医保待遇与原县级统筹政策的过渡衔接

在市级统筹的初期阶段，医疗保险待遇执行的是在过渡期内“就高不就低”的原则。如玉林市将原来医疗保险待遇低于市本级的，统一调整到市本级水平；待遇原高于市本级的，则维持不变。如北流市（县级市）在市级统筹前的待遇高于玉林市本级，在市级统筹后，玉林市决定维持其原缴费率与市级统筹后的缴费率不变，待遇也维持高于市本级和其他县级统筹的水平。比较平稳地处理了过渡期待遇高低不一致的问题。

（四）妥善处理历史遗留和历年欠费追缴问题

柳州市在实施市级统筹之前，首先制定出台了相关政策，明确各用人单位在职、退休人员以及灵活就业人员、灵活就业退休人员的缴费年限接续补缴办法，为顺利实现市级统筹作充分准备。同时，还对原《柳州市城镇职工基本医疗保险暂行规定》进行了修改，以分阶段统一费率为突破口，对市县医保政策文件进行全面整合，明确了城镇职工基本医疗保险市级统筹的若干个核心问题，规范了基金监管，初步实现建立统一的统筹待遇支付平台，为进一步推行全市医疗保险信息管理系统的顺利衔接提供了政策依据。

对于县级统筹时期各县存在的历史欠费问题，各市在政策层面上都进行了妥善的处理。另外，对于县级统筹时期医疗保险统筹基金历年滚存结余，各市也作出了相关财务审计及移交的规定，保障市级统筹的基金和财务的安全。

三、广西市级统筹工作取得的主要成效

（一）规范了基本医疗保障基金管理

在同一个设区的市实现城镇职工基本医疗保险基金的全市统筹，统一的参保对象范围、统一的缴费基数和缴费率、统一的待遇标准、统一经办流程和统一信息管理系统“五个统一”。由于政策和待遇的统一以及整合了有限的社会保险经办业务资源、规范了经办业务流程，初步实现了规范基本医疗保障基金管理的近期目标。

（二）增强了基本医疗保险统筹基金抗风险能力

实施市级统筹前，各县（区）参保人数少，基金总量小、共济能力差、抗风险能力低。实现市级统筹后，在更高层次、更大范围实现互助互济，增强了基本医疗保险统筹基金抵御社会风险的能力，也更好地体现社会公平。

（三）基本上解决了县区财政拖欠医保费问题

在医疗保险制度启动之前，职工的医疗保障主要是由公费医疗和劳保医疗承担，财政供养人员享受公费医疗待遇。执行职工基本医疗保险制度以后，因部分县级财政相对比较困难，没有按当地基本医疗保险缴费基数和缴费率为财政供养人员按时足额缴纳基本医疗保险费，造成年年拖欠医保的问题。实施医疗保险市级统筹后，县财政要按照市级统筹政策将职工医疗保险费预算到各财政供养单位，由用人单位履行缴费义务，从根本上解决县区财政拖欠医保费问题。

（四）通过提高统筹层次初步解决了医疗保障待遇差别和方便就医问题，为实现公平医保目标打下良好基础

同一座城市，享受同样的基本医疗保险待遇是实施基本医疗保险市级统筹给广大参保人员带来的实实在在的实惠。除此之外，广西各市都规定了市级统筹后，参保人员的最高支付限额要统一达到全市城镇单位在岗职工平均工资的6倍，保障水平大幅提高，广大职工看病难、看病贵，因病致贫的问题得到初步缓解。

四、实施市级统筹面临的障碍及原因分析

（一）经济发展不平衡，地方财政支出压力加大，缴费基数和缴费率一步统一到位有困难

由于广西各统筹地区经济发展水平不平衡，人口特征差异较大，医保政策的差异也较大。在实现市级统筹后，实行的是统一费率，经济发展水平低的地区，地方财政、用人单位以及个人缴费参保的人员难以承受。而经济发展好的地区，难以接受提高费率而降低待遇的调整，市本级财政也难以承担提高待遇的支出压力。

（二）财政投入严重不足，信息化建设相对滞后

广西医保启动初期，各级财政对医疗保险信息管理系统普遍投入不足，有关部门缺乏统一规划。经办机构为开发建设本统筹地区的医疗保险信息管理系统，四处奔走寻找合作伙伴，要求提供办公场地和开发医疗保险信息管理系统及其维护费用，而经办机构唯一可以利用的资源是承诺将医疗保险统筹基金存入合作伙伴指定的银行账户。谈判和开发建设花费大量人力物力，加上合作伙伴提供资金有限，信息管理系统仅仅能满足低水平的基本需求。虽然在政策层面上已实现了“五个统一”，但信息系统开发建设却滞后6～12个月，开发出来的系统由于资金投入不足，普遍存在着设计粗放、兼容性差、运行速度慢、功能不全、适应性差等问题。

（三）经办人员编制紧张和经办机构设置不统一

广西基本医疗保险经办机构组建初期大部分是在同级卫生部门管理的公费医疗办基础上建立起来的，大多数经办机构名称不统一，办公场地、公共经费、信息管理系统建设开发及维护费等经费来源不明确，造成多数经办机构的这些费用至今尚未完全列入同级财政预算。

1．医保业务经办人员严重不足。广西大多数统筹地区的医保经办机构及其人员编制是由原承担财政供养的机关事业单位人员公费医疗管理的机构及人员整体转制而来。随着社会保险事业的发展，原有的机构虽有变动、人员也有所增加，但仍不能适应社会保障事业发展的需要。

2．医疗保险经办管理体制还不够完善健全。截至目前，经办机构的设置仍不尽相同，有的市还是单独设立医疗保险经办机构，有的是五险合一的社会保险经办机构。自治区本级与各市本级、各县（市、区）医疗保险经办机构的名称不统一、内设机构（科、部、室）不统一。在经办机构名称方面，有的称之为社会保险事业局，有的称之为职工医保管理中心，也有的称之为医保管理所等等。在内设机构方面，有的按险种设置、有的按业务流程设置。在人员编制方面，广西各市、县医疗保险经办机构的人员编制，至今没有一个统一规定的级别和人员配置标准。

五、政策建议

为增加社会保险基金抗风险能力，在更大范围内实现公平医保、效率医保目标，提高基本医疗保险统筹层次是实现这一目标的根本方法和途径。通过广西推行市级统筹的实践，要逐步提高统筹的层次，由市级统筹向更高层次的省级统筹推进时，应当及早谋划政策框架体系。同时，医疗保险信息管理系统的升级改造或开发建设要及时跟上政策调整的需要，人员的培训等都应当有全面规划。除此之外，还应当提供经费和时间上的保障。

（一）立法的必要性

职工医保原以县级为统筹地区，各地根据实际情况出台了一些地方性政策，制度性壁垒造成统一政策难度很大。如缴费基数和缴费率、划入个人账户的比例、退休人员终身享受基本医疗保险待遇的条件等都不一样，提高统筹层次后，如何解决这些问题，有必要通过自治区的层面立法进行调整和规范。根据《社会保险法》的有关规定并结合省级统筹的实际，将各统筹地区自实施基本保险制度以来的政策规定进行疏理，对在制度运行过程中证明已比较成熟、参保人员认可的政策规定、经办管理和业务流程、信息化建设以及征缴、待遇审核支付、基金监督、违规处罚等，通过立法《实施基本医疗保险省级统筹条例》（暂名）加以规范；对一些尚未成熟、有异议或短时期内不便广西统一的政策规定，在立法时规定一个过渡办法，在具体实施细则中制定过渡条款。立法的具体内容包括：参保对象范围、各级各部门和经办機构及医疗保险定点医疗机构药店的职责、基金筹集与管理、医疗保险待遇、医疗保险服务管理、基金监管与检查、法律责任等。如何将按原政策享受的待遇，尤其是不同统筹地区之间退休人员医疗保险待遇的差别，与未来省级统筹的政策相衔接。同时，还应当根据条例制定实施细则，明确过渡阶段的一些具体措施和办法等。

（二）加大财政投入，加快医保信息系统建设

加大财政投入力度，确保基本医疗保险可持续发展。《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》指出要建立和完善医疗保障信息系统。加快基金管理、费用结算与控制、医疗行为管理与监督、参保单位和个人管理服务等具有复合功能的医疗保障信息系统建设。古人云，兵馬未动，粮草先行。经过几年来的实践证明，除制定政策外，哪个市的社会保险信息系统根据政策及早规划、及早跟进、及早建设、及早测试和政府有经费预算支持并及时到位，哪个市的市级统筹工作就开展顺利，就能够尽早实现全市就医购药“一卡通”，如广西的南宁市、柳州市、钦州市、防城市、百色市和河池市等。广西在推行市级统筹后，因政策调整带来的参数变化，原统筹地区的医疗保险信息管理系统已不适应提高统筹层次后的业务需要，因而原有的医疗保险信息系统改造升级和软件开发是提高统筹层次的重点难点工作，是完成医改实施方案中要求提高统筹层次和实现医疗保障“一卡通”，也是实现广西区域范围内异地就医即时结算目标的技术手段和前提。

由于职工基本医疗保险制度启动时各级财政对医疗保险信息管理系统的建设和开发的力度不同，提高统筹层次后系统改造升级难度很大，需要投入大量人力、物力和财力。而更高统筹层次政策出台需要一个过程，从政策出台到改造升级或开发建设乃至最后能够适应市级统筹的需要都还要作出很大的努力。因此，医疗保险要推行更高一级乃至省级、全国统筹时，相关部门应该及早谋划，及时跟进，政府在经费上要统筹安排、及时到位。同时，政府对医保信息系统建设要统一部署，按照国家的统一规划，规划设计要具有前瞻性，做到标准化、稳定性、安全性。

社会保险是民生工程，需要政府大力推行，财政预算要倾斜。《社会保险法》第五条第一款、第二款规定：“县级以上人民政府将社会保险事业纳入国民经济和社会发展规划。国家多渠道筹集社会保险资金。县级以上人民政府对社会保险事业给予必要的经费支持。”第七十五条规定：“全国社会保险信息系统按照国家统一规划，由县级以上人民政府按照分级负责的原则共同建设。”法律明确了县级以上人民政府是按照国家规划建设社会保险信息系统的责任主体。因此，各级人民政府除对社会保险经办人员经费、公用经费等给予必要的支持外，同时也应当对医疗保险信息管理系统包括规划、开发建设、升级维护等给予必要的经费支持，纳入同级财政预算，保证业务经办和信息管理系统的正常运行，确保参保人员能够得到方便快捷和优质的服务。

（三）加强人才队伍建设

据调查，广西医疗保险经办人员与服务对象（包括职工医保、居民医保、工伤保险、生育保险）的比例是1︰6943，这里的服务对象还不包括公务员医疗补助、大病医疗救助、企业补充医疗保险、机关事业单位工伤医疗统筹、机关事业单位生育医疗统筹、离休干部医疗保障经办业务等。如据此计算，广西平均每名医疗保险经办人员与服务对象之比达到1︰9955。其中，市级为1︰13895；县级为1︰7292。根据国内外的研究资料显示，经办人员与服务对象的比应当控制在1︰5000为宜。

为解决经办业务人才短缺和人员不足问题，可以通过综合措施加以解决。一是脱产短期培训与在岗轮训相结合；二是学历教育与定向委培相结合；三是公开招聘与购买服务相结合。

篇5：推进财政体制改革 提高社会保险统筹层次

失业风险具有周期性, 采取现收现付的筹资方式不足以应付经济周期中的失业增长压力。在我国失业压力将长期存在, 现已进入第三次失业高峰, 这表明对失业保险资金的需求会增大。现在失业保险基金有累积余额, 并不说明有足够的支付能力, 而是在保障水平低、保障范围小的情况下掩盖的假象。从关注民生的角度讲, 确保不拖欠失业保险待遇, 是失业保险工作的最低标准线。现在有的地区, 只要失业人员再有新的增加, 就无法保障了, 加上北方国有、集体企业改革进入最后攻坚阶段, 南方外资、民营企业受到国际金融危机严重冲击, 将可能出现大批失业人员。另外有的地区扩面重点要转到非公经济和灵活就业人员上来, 这样可能领取失业保险的期限要缩短, 但人数会大幅度增加。失业保险金的标准也不会就停留在现有的水平上, 随着人本理念的落实和人性化管理的提高, 失业保险金标准肯定还会不断地提高。失业保险再不提高统筹层次, 维持现行运转状态就很困难了。

我国在86年劳动用工制度改革的时候, 就同时启动了失业保险制度, 到现在已经22年了。在其之后启动的养老、医疗、工伤、生育保险制度, 现在统筹层次均高于失业保险。目前, 我国的失业保险基金绝大部分地区实际上是地级市的失业保险统筹。根据我国行政区划, 城市分为三种:一是直辖市, 目前有北京市、天津市、上海市和重庆市;二是地级市, 即设区的市, 全国共有设区的市222个, 市辖区727个;三是县级市, 全国共有县级市442个。其他行政区域包括72个地区 (主要分布在中西部地区) 、30个自治州 (主要分布在云南、青海、新疆等省、自治区) , 8个盟 (全部在内蒙古自治区) , 这些行政区域所辖936个县。1999年开始实行的《失业保险条例》根据不同地区经济发展水平和失业保险工作现状, 规定了相应的统筹形式。规定在直辖市和设区的市实行全市统筹, 这将原来大部分实行县级统筹的地区提高为市级 (地级市) 统筹。这样规定主要是考虑我国各地区之间经济和社会发展程度不同, 管理水平差异很大, 基金全部由国家或省级统筹的条件还不成熟。而在直辖市和设区的市的范围内, 经济发展水平相对较高, 较均衡, 工作基础较好, 市场就业机制正在逐步形成, 对失业保险的需求也相对集中, 有条件实行全市范围内的统筹。在具体实施过程中, 各地可以结合实际情况, 确定不同的全市统筹的实现方式, 可以统一管理和调度使用全部基金, 也可以统筹调剂使用部分基金, 以充分发挥基金保障失业人员基本生活和促进再就业的功能。其他地区的统筹层次, 由各省、自治区人民政府根据情况确定。2006年劳动保障部就专门对失业保险市级统筹作过动员部署, 之后又提出以市级统筹为基础, 加快向省级统筹过渡。由于我国失业保险统筹层次低, 导致地区之间调剂没有充分发挥出来。从而造成一些地区失业保险基金严重不足, 而另一些地区则存在大量的节余。如在一些经济欠发达的地区, 失业保险基金征集困难, 一旦出现问题很难调剂使用, 而地方政府往往没有财政能力对匮乏的救济金与予以补足, 致使一些地区不能按期支付失业人员的救济金。以城市为单位各自为政的失业保险制度, 在一定程度上不利于促进全国统一劳动力市场的发展。失业保险制度的先天不足增加了提高统筹层次的工作难度。现有结存基金分布结构和支付需求的不对称容易使一些地区对提高统筹层次产生抵触情绪。存钱多的地方, 失业人员增长不一定快;存钱少的地方, 失业人员却很多。存钱多、收支余额大的地区, 会不愿意搞。而困难的地方一听说搞提高统筹层次, 可能就会在基金征缴上有所放松;地方政府给失业保险经办机构转移负担可能会增多, 有些地方凭长官意志行事, 执行政策的严肃性差, 加大了失业保险支付风险的不可预见性。这就涉及到现在的结存基金的权属在提高统筹层次的时候如何处理的问题, 地区间的调剂力度上怎么把握的问题, 经办机构和财政的关系问题, 也就是失业保险基金和财政的关系问题, 这些都是需要认真研究的问题。

篇6：推进财政体制改革 提高社会保险统筹层次

关键词：失业保险 统筹层次 基金调剂能力

失业保险是指国家通过立法强制实行的，由社会集中建立基金，对因失业而暂时中断生活来源的劳动者提供物质帮助的制度。它是社会保障体系的重要组成部分，是社会保险的主要项目之一，是国家制定的防范失业风险的一项政策。要发挥它的作用关键是提高基金的支付能力，而要提高基金的支付能力就必须提高失业保险的统筹层次。失业保险基金统筹层次，是指失业保险基金在一定的行政区域内实行统一筹集、统一征收、统一管理、统一使用的管理形式。对统筹层次作相应调整。提高统筹层次，有利于发挥失业保险的互济作用，增强基金承受能力。

失业风险具有周期性，采取现收现付的筹资方式不足以应付经济周期中的失业增长压力。在我国失业压力将长期存在，现已进入第三次失业高峰，这表明对失业保险资金的需求会增大。现在失业保险基金有累积余额，并不说明有足够的支付能力，而是在保障水平低、保障范围小的情况下掩盖的假象。从关注民生的角度讲，确保不拖欠失业保险待遇，是失业保险工作的最低标准线。现在有的地区，只要失业人员再有新的增加，就无法保障了，加上北方国有、集体企业改革进入最后攻坚阶段，南方外资、民营企业受到国际金融危机严重冲击，将可能出现大批失业人员。另外有的地区扩面重点要转到非公经济和灵活就业人员上来，这样可能领取失业保险的期限要缩短，但人数会大幅度增加。失业保险金的标准也不会就停留在现有的水平上，随着人本理念的落实和人性化管理的提高，失业保险金标准肯定还会不断地提高。失业保险再不提高统筹层次，维持现行运转状态就很困难了。

我国在86年劳动用工制度改革的时候，就同时启动了失业保险制度，到现在已经22年了。在其之后启动的养老、医疗、工伤、生育保险制度，现在统筹层次均高于失业保险。目前，我国的失业保险基金绝大部分地区实际上是地级市的失业保险统筹。根据我国行政区划，城市分为三种：一是直辖市，目前有北京市、天津市、上海市和重庆市；二是地级市，即设区的市，全国共有设区的市222个，市辖区727个；三是县级市，全国共有县级市442个。其他行政区域包括72个地区（主要分布在中西部地区）、30个自治州（主要分布在云南、青海、新疆等省、自治区），8个盟（全部在内蒙古自治区），这些行政区域所辖936个县。1999年开始实行的《失业保险条例》根据不同地区经济发展水平和失业保险工作现状，规定了相应的统筹形式。规定在直辖市和设区的市实行全市统筹，这将原来大部分实行县级统筹的地区提高为市级（地级市）统筹。这样规定主要是考虑我国各地区之间经济和社会发展程度不同，管理水平差异很大，基金全部由国家或省级统筹的条件还不成熟。而在直辖市和设区的市的范围内，经济发展水平相对较高，较均衡，工作基础较好，市场就业机制正在逐步形成，对失业保险的需求也相对集中，有条件实行全市范围内的统筹。在具体实施过程中，各地可以结合实际情况，确定不同的全市统筹的实现方式，可以统一管理和调度使用全部基金，也可以统筹调剂使用部分基金，以充分发挥基金保障失业人员基本生活和促进再就业的功能。其他地区的统筹层次，由各省、自治区人民政府根据情况确定。2006年劳动保障部就专门对失业保险市级统筹作过动员部署，之后又提出以市级统筹为基础，加快向省级统筹过渡。由于我国失业保险统筹层次低，导致地区之间调剂没有充分发挥出来。从而造成一些地区失业保险基金严重不足，而另一些地区则存在大量的节余。如在一些经济欠发达的地区，失业保险基金征集困难，一旦出现问题很难调剂使用，而地方政府往往没有财政能力对匮乏的救济金与予以补足，致使一些地区不能按期支付失业人员的救济金。以城市为单位各自为政的失业保险制度，在一定程度上不利于促进全国统一劳动力市场的发展。失业保险制度的先天不足增加了提高统筹层次的工作难度。现有结存基金分布结构和支付需求的不对称容易使一些地区对提高统筹层次产生抵触情绪。存钱多的地方，失业人员增长不一定快；存钱少的地方，失业人员却很多。存钱多、收支余额大的地区，会不愿意搞。而困难的地方一听说搞提高统筹层次，可能就会在基金征缴上有所放松；地方政府给失业保险经办机构转移负担可能会增多，有些地方凭长官意志行事，执行政策的严肃性差，加大了失业保险支付风险的不可预见性。这就涉及到现在的结存基金的权属在提高统筹层次的时候如何处理的问题，地区间的调剂力度上怎么把握的问题，经办机构和财政的关系问题，也就是失业保险基金和财政的关系问题，这些都是需要认真研究的问题。