水价制度存在的问题

水价制度存在的问题（精选7篇）

篇1：水价制度存在的问题

德州市引黄灌区水价存在的问题及改革探讨

山东省德州市地处鲁西北平原,辖11县市区,125个乡镇,耕地面积5.65万hm2,农业在全市经济中占重要地位.德州市当地水资源严重匮乏,自20世纪70年代以来,德州市大力发展引黄供水,先后建成了潘庄引黄灌区和李家岸引黄灌区,有效地促进了农业经济的.发展,粮棉产量大幅度提高.为改善城市和华能德州电厂供水条件,90年代又投资近3亿元建成了德州市丁东水库及城市供水管线.

作 者：李磊 作者单位：山东省德州市水利局,山东,德州,253014刊 名：水利发展研究英文刊名：WATER RESOURCES DEVELOPMENT RESEARCH年，卷(期)：2(1)分类号：F4关键词：水价 引黄灌区 改革 山东省德州市

篇2：水价制度存在的问题

摘要：山东省德州市地处鲁西北平原，辖11县市区，125个乡镇，耕地面积5．65万hm2，农业在全市 经济 中占重要地位。德州市当地水资源严重匮乏，自20世纪70年代以来，德州市大力 发展 引黄供水，先后建成了潘庄引黄灌区和李家岸引黄灌区，有效地促进了农业经济的发展，粮棉产量大幅度提高。为改善城市和华能德州电厂供水条件，90年代又投资近3亿元建成了德州市丁东水库及城市供水管线。

关键词：水价引黄灌区改革山东德州

1供水价格现状及影响

由于受传统水利和区域经济水平的影响，德州市引黄供水价格一直在低价位运行，远远达不到实际供水成本，更谈不到政策规定的供水价格，造成工程管理单位连年亏损，在一定程度上制约了德州市水利供水工程的良性发展。

1．1农业水价现状

德州市现行农业水价是1996年调整后执行的，即混水3．6分／m3(引黄干渠内引水)，清水4．5分／m3(干渠以下引水)。由于近几年部分成本费用增加，实际成本已远大于供水价格。经测算，现农业供水成本为：混水0．18元／m3，清水0．19元／m3。由于水价明显偏低，导致农民对投资节水设备的积极性不高，节水意识不强，目前，许多地方仍使用大水漫灌的传统浇灌方式，特别是用水条件较好的上游地区更是如此。经权威机构评审，目前，渠系水利用系数只有64％，灌溉水利用系数为48％，浪费和损失水量占了很大比重。另外，低价供水导致上游地区无节制使用引黄干渠水源，下游地区又因缺水而告急，水资源分配极不平衡。

1．2 工业 水价现状

德州市引黄区工业用水主要是华能德州电厂冷却耗用水，黄河水通过潘庄引黄总干渠，经三级沉沙后入马颊河，输水距离150多km。现行水价是1996年经山东省物价局批准执行的0．42元／m3。根据近几年的成本变化，经 计算，实际成本为0．60元／m3，加法定盈余，供水价格超过0．80元／m3(不含税金)，相当现行水价的两倍。电厂用水与德州市其他工业用水相比，供水价格也明显偏低，目前，德州市其他工业主要用城市自来水，按现行供水价格加城市排污费2．25元／m3；其次是取地下水，按现行德州市城市水资源费征收标准加城市排污费0．65元／m3，均高于供电厂引黄水价。当前多数电力 企业 的生产效益比较好，用水价格低于其他工业显然不合理。

1．3城市源水价格现状

德州市供城市用水水源，一是取地下水，二是引用黄河水，黄河水占城市总用水量的71．6％，日供水在7～8万m3左右。德州市供城市引黄水分为两种供水方式，一是直接引水入自来水厂调蓄水库(引水条件与供电厂水基本相同)，二是由德州市丁东水库通过地下管道供水。现行水价是1998年经德州市物价局批准执行的，两种供水方式采用综合水价收费，统一按0．19元／m3。经计算，目前实际供水成本远大于现行水价：(1)由丁东水库通过地下管道供水实际成本为1．12元／m3，加法定盈余，供水价格1．36元／m3；(2)直接引黄河水入城市自来水厂调蓄水库，供水成本为0．53元／m3，加法定盈余后，供水价格为0．72元／m3。根据近几年引水统计，丁东水库供水量占供水总量的40％左右，直接引黄河水入城市自来水厂调蓄水库占总量的60％左右，平均供水价格应在0．90元／m3以上。当前，因黄河限流和过水河道污染，地下水超采且含氟超标，不适宜饮用，今后城市水源将主要依靠丁东水库供水。供水价格偏低的成因

2．1供水成本增加

近几年来，由于德州市供水成本变化，实际成本已远大于现行水价，其主要因素有以下几个方面。

2．1．2黄河渠首水费大幅度上调

自1996年以来，黄河渠首水费经两次调整，供农业用水已由当时的平均4．2厘／m3，上升到现在的平均1．1分／m3，增幅1．6倍，仅此一项，德州市每年将多支付黄河渠首水费800多万元。

2．1．2灌区沉沙区占地赔偿和移民搬迁投入增加

由于灌区沉沙区沉沙条件越来越困难，农村 经济也在不断增长，为了不影响当地群众的生产生活，稳定群众情绪，在占地赔偿和迁村移民投入上分别比1996年前增长了37％和62％。

2．1．3灌区改造工程投入增加

由于德州市两灌区运行已达30年，工程老化严重，1998年以来，开始实施灌区改造工程，目前已累计投入资金4000多万元。

2．1．4工资福利及各项社会保障费用增幅较大

近五年来，德州市人均收入增长了70％，福利和各项社会保障补贴也有较大幅度增长。

2．1．5财务费用增加

水管单位因多年来亏本运行，加之工程老化，势必贷款进行维修改造，负债越来越大，从而造成财务费用增加。

2．2区域经济相对落后，社会承受能力影响水价调整

德州市是以农业经济为主的城市，在全省内尚属经济落后地区。据调查，目前全省水价较高的多为经济强劲城市，德州市虽属水资源严重匮乏城市，而且引水成本又相对较高，但在价格调整时，仍过多地考虑了企业和居民的承受能力，而忽略了工程管理单位的承受能力。长期下去，不但水利工程得不到有效维护，势必影响当地引黄供水能力。

2．3水费性质不明确，价格形成机制没有落到实处

篇3：水价制度存在的问题

农业用水是指由水利工程直接供应的粮食作物、经济作物用水和水产养殖用水。水利工程供水具有准公共物品的属性。水价是水商品的交换价格, 水价标准由各级政府制定。全国水利工程水价水平较低, 非农业水价总体来说能达到成本的70%~80%, 收取率较高, 少数非农业供水水价达到保本微利水平;在农业供水方面, 农业是我国的经济基础, 农民承受能力差, 农业水价水平长期偏低且调整缓慢。

在全国用水总量中, 农业用水历来占有绝大部分份额。近年, 农业用水大约占全国总用水量的70%左右。其中, 各灌区的用水量则又占其中大约60%。灌溉是用水大户, 高效利用灌溉水正是缓解我国水危机的核心措施。来自水利部的数字显示, 截至2006年底, 全国共有大中型灌区5894处, 有效灌溉面积2800万hm2, 约占全国灌溉面积的50%。预计到2015年, 全国大中型灌区的粮食产量将占全国粮食总需求量的44%。由于灌溉不畅, “十五”期间全国平均每年减少有效灌溉面积20.7万hm2。我国是一个灌溉大国, 灌溉状况的改善无疑有助于保障国家粮食安全。

1 农业水价改革后所面临的问题

目前困扰农业水价综合改革的主要问题是农业供水成本与水价之间缺口逐年拉大、部分地区农民用水费用支出较高。数据显示, 目前国有水利工程管理单位实际收取的水费仅为成本的30%左右。全国农民平均承担的国有工程水费约为16元/667m2, 加上末级渠系水费, 水费达40元/667m2左右。此外, 在取消农业税、加强支农力度、增加各类补贴等强农惠农政策背景下, 农业水费计收难度日益加大。由于农业灌排工程与末级渠系破损严重, 计量设施不配套, 水价改革硬约束变得更加突出。作为农业大国, 我国农田灌溉投入却十分不足, 日益成为农业发展的瓶颈。与此同时, 灌溉水利用系数低, 用水浪费, 水价偏低, 无法覆盖水利工程管理成本。

2 推进农业水价改革的对策分析

根据水利部相关报告可以看出, 推进农业水价改革的基本思路是按促进节约用水、降低农民不合理水费支出、保障灌溉工程良性运行原则, 推进农业水价综合改革, 建立灌排工程运行管理费用财政补助机制。具体措施将包括在加快大中型灌区节水改造续建配套同时, 推进末级渠系与骨干工程同步配套建设, 有效解决因末级渠系不配套引起的农田灌溉“最后1km”等问题, 促进节约用水, 减少因输水损失过大造成农民不合理的水费支出;进一步完善供水计量设施;对末级渠系和供水计量设施建设采取“民办公助”、“先建后补”的奖励机制, 对农民用水协会启动资金、运行管理费用给予适当财政补助。

水价定低了, 农民没有节水的动力, 后续工程维护费用更难以保证, 改革无法持续。水价定高了, 农民承受不了, 不但水费依然有可能收不上来, 而且有可能在一定程度上推高粮价。在目前通胀形势加剧的大环境下, 决策者顾虑重重, 改革的难度增加。

笔者认为, 在部分粮食主产省、区选定的灌区推进农业水价改革并非简单的价格调整, 应该按步骤进行, 具体应按3个步骤来走:由中央和地方两级财政补贴, 农民投工投劳进行灌区末级渠系节水改造, 减少农民灌溉用水量;成立灌区农民用水协会, 将末级渠系工程的产权明确交付农民用水协会, 由其负责末级渠系的维护和用水管理;对灌区用水价格进行调整, 令其不但能够覆盖国家水利工程管理单位向末级渠系供水的成本, 也能够覆盖末级渠系水利工程养护成本, 并实行终端水价制, 由农民向用水协会缴纳水费。

根据国外经验来看, 在水资源短缺的背景下, 水价的上涨是大势所趋。因“公益性”而长期低估的农业水价, 也不可避免要顺应这一潮流。如果水费的上涨不能通过粮价的提高而获得合理的补偿, 则应对农民建立用水补贴制度, 这也是全球通行的做法, 符合WTO的“绿箱政策”。针对补贴有可能诱导产生用水的浪费, 则应研究合理的补贴办法予以限制。

此外, 加强推进农业水价综合改革试点工作。示范区通过末级渠系节水改造、供水计量设施配套建设、农民用水户规范化建设和农业终端水价制度改革等, 这对促进农业节水、粮食增产有着重要作用。在以上前提下, 加大资金投入力度, 避免因资金不足而使试点规模扩大受到影响。

3 结语

农业是我国的经济基础, 水资源是农业基础的基础。因此, 只有保证好水价的合理分配, 逐步推进农业水价综合改革, 农业才能有序健全发展, 从而才能使得工业等其他产业健全发展。

参考文献

[1]许涛, 胡军辉, 雷钢.南湾灌区农业水价改革中存在的问题及对策[J].河南水利与南水北调, 2007 (11) :52-53.

[2]乔荍.江苏省农业水价改革探讨[J].水利经济, 2009, 27 (5) :28-30.

[3]王劲波, 文俊.节水型社会中农业水价改革的问题与对策[J].利科技与经济, 2007, 13 (10) :709-711.

[4]王秋菊, 郭新利.论农业水价改革中遇到的问题及对策[J].活力, 2011 (6) :138-139.

篇4：水价制度存在的问题

关键词 制度建设 改进建议

俗话说“没有规矩，不成方圆”。规矩也就是规章制度，最一般的含义是：要求大家共同遵守的办事规程或行动准则。一个企业推行一种规章制度的诱因在于这个企业期望获得最大的潜在效益，而最直接的原因则在于提高企业的协调性和管理的有效性，协调组织内各部门之间协作效果和组织与外部衔接的有效性。

按照制度的刚性程度和作用范围，我们可以将一个组织的制度简单分为5种：一是管理制度：是组织管理系统的基本框架，保证管理秩序的根本性的管理制度。二是管理规定：对某专项的涉及全组织或某一个专业系统内的工作所做出的具体要求。三是管理办法：对于一项具体工作、操作步骤或对于一个具体的项目的管理所做出的要求。四是实施细则：对于组织管理系统内某一个管理制度的具体实施步骤所做出的具体规定。五是工作条例：组织内部局部性的、或阶段性的工作所做出的系列化规定。

企业的规范管理、高效运作，离不开完善和可持续优化的制度建设机制。因此制度建设是企业管理的一项基础性工作，是一个制定制度、执行制度并在实践中检验和完善制度的理论上没有终点的动态过程。

随着有色行业的发展，笔者所在企业流程再造后的管理跨度和管理难度不断加大，规章制度的重要性日益凸显，制定一套统一、规范、系统的企业规章制度，已成为企业更新管理思路、完善管理理念、提高企业形象、加快实现转型跨越发展的重要举措。目前制度建设中存在的问题和不足主要表现在：

第一，制度种类繁多，且制度之间缺乏系统关联。一是制度多而不精。条款多、规定多、程序多、执行比较繁杂。二是涉及多个部门，各部门各自制定本部门的制度，制度之间缺乏关联性，制度中存在部分职能的缺项和重叠。

第二，部分制度与现实脱节。一方面一些部门在制定制度时，缺乏深入细致的调查研究，缺乏实践基础。另一方面执行者对制度的意见也未能及时反馈给制订者，导致制度体系不能持续改进完善。

第三，部分制度与程序脱节。所谓程序，就是制度执行的流程，每一个制度的本身就应该包含制度执行的可操作流程，但是很多制度却在如何操作上没有涉及。

第四，部分制度与执行脱节。这是在整个制度建设体系里面暴露出来的最突出最普遍的问题。其表象是执行不力，深层次的原因则是未考虑到执行的可行性，如谁来干、干什么、干到什么程度、干好了怎么奖、干不好怎么罚等具体量化的内容。

下面结合笔者企业制度建设现状，谈一谈今后需要重点加强的几方面工作：

一、不断强化制度管理体系建设

制度建设涉及各个部门和各层级管理人员。因此，需要在宏观层面做好规章制度的规划工作。规章制度的规划工作是一项全局性的工作，应该有专门的部门进行统筹规划。规划工作既要满足企业战略发展的要求，又要兼顾企业现实和未来发展的需要。通过有系统的规划，推动企业整体规章制度的建设。一个职能部门为行使职能管理，往往需要制定一系列的若干存在各種关联关系的规章制度集合。各职能部门作为制度的制定者，要在制度建设中发挥好重要作用。

二、提高制度的针对性、有效性和可操作性

各职能部门在制定制度时要从企业的实际出发，事先进行深入的调研和认真分析，提高制度的针对性、有效性和可操作性。如果制定制度有难点或不够成熟，可以先行试行，在实践中不断总结并加以完善。对于一些相关管理事项，没有相关制度或做法可以借鉴，可在工作中边实践边总结，边以备忘录形式记录有关做法，待条件成熟时再行制订。

三、建立评价制度，加强制度的动态管理

任何一个管理制度是不可能一成不变的，过去适用的并不等于今天适用，今天适用的并不保证今后适用，因此要做到制度的动态管理。做好制度的动态管理关键是建立制度评价制度，在制度执行一段时间内，在充分掌握执行者意见的基础上，对制度进行评价，对其中的缺陷进行完善，确保制度的适时性。

四、加强规章制度的宣贯工作

企业规章制度管理的价值在于可执行。没有执行的制度只能称之为“制度文件”。执行者对制度内容的理解和认同是关系到制度执行与否、执行好坏的关键。制度制定出来，并不是下发完成之后就万事大吉。各种信息在传递过程中总会发生一定的衰减，如果过程中不进行有效的信号增强，到终端信号会衰减得很厉害，甚至失去使用价值。因此，制度的宣贯、培训工作就起到了一个信息增强的作用。规章制度的宣贯、培训工作要形成制度化、长期化和专业化，保障制度执行者对制度内容有充分的理解，确保制度在执行层面得到有效的落实。

五、结语

企业规章制度建设是一个以终为始，与时俱进的过程，它直接影响到企业基础管理能力的提升，关系到企业的规范化管理。来自市场竞争、企业成长等方面的要求必然会促使企业更加关注自身的规章制度建设，不断提高自身的管理能力。

（作者单位为金川集团股份有限公司）

参考文献

[1]魏成龙.国有大型企业的现代企业制度建设问题研究[M].中国经济出版社，20xx.

篇5：企业内控制度存在的问题

1、内部控制认识偏差。多数企业管理者认为内部控制就是成本、资产、会计制度的控制。因而只重视产销环节的控制，忽视内部控制内在影响因素整体的协调；重视对实物的控制，忽视对行为者的控制；重视制度的形式，忽视制度的实质，造成有些制度流于形式。企业员工对企业内部控制目标及制度的了解，是被动接受管理，认为领导人或相关负责人的签字就是内部控制。

2、管理机制的不完善。许多企业在形式上建立了董事会、监事会，实行了总经理负责制，但在实际工作中，董事会在表现上还存在许多误区，真正的法人治理结构并未建立。董事会的监控作用严重弱化，通常只有一个虚职，实施公司经营决策的董事会与从事日常事务的总经理班子在企业的实际管理中职责重复，“一套人马，两块牌子”，形成董事会弱，经理班子强，监事会虚设,造成了管理层次的混乱，权利分配的混乱，形成恶性循环。

3、不重视对员工素质的管理。多数企业对如何建立一个能平衡市场和企业的需要，合理的权责分配体系方面尚不成熟，更多的是凭借经验来管理企业，适应市场经济环境变化的能力还不够强。没有对员工的道德行为、知识和技能与企业文化进行有机的整合，从而难以形成一种很强的凝聚力。

4、企业风险的有效控制不到位。影响企业经营的风险因素较多，如经营策略所形成的风险;行使经营手段所形成风险；以及财务风险；信息风险；环境与法律风险；灾害风险等。而针对如此多的风险，企业却缺乏相应的控制，缺乏专门的风险管理机构、人员和适当的控制活动，造成企业的隐形失控因素。在被调查企业的逾期应收账款中，拖欠2年以上的占10%；1年以上的占30%；6个月至1年的占25%；6个月以下的占35%。可见，风险防范控制已成为企业健康发展的关键问题之一。

5、缺乏实质性的内部审计监督。内部审计既是内部控制不可缺少的重要组成部分，又是内部控制的一种特殊监督形式。然而，目前企业内部审计监督并没有真正履行其应有的职能，依靠行政干预建立起来的内部审计机构很难受企业重视，调查企业内有4家企业没有专门设审计部门和人员，由财务人员兼任。企业审计部门基本上与其他职能部门平行，受经理层的领导，无法保证内部审计的独立性和权威性。内部审计的职能还停留在查错、防弊上，而不是针对企业的管理状况提出分析、评价、建议。

6、内部审计人员多数未经过专业培训，审计知识、技术能力参差不齐，很难发挥应有的作用。

二、完善企业内控制度应抓的几项工作

我们认为，完善的企业内部控制的建立，一应加强内部控制的建设和完善，二应充分发挥内部监督的作用。具体做法：

1、对企业管理的层次进行目标调整。构建一个良好的组织结构，选定关键控制点的区域、部位和相关的权、责、利以及建立适当的沟通渠道和有效的协调与合作体系，进而形成科学的决策机制、执行机制和监督机制。这就要求我们对企业内部的全部活动，要合理有效的分配职责和权限，并确定不同性质的责任中心，对企业整体目标进行分解，合理确定各责任中心及个人的目标，进行跟踪考核，根据实际完成情况予以奖励或处罚。建立责、权、利相互配合，相互统一的激励约束机制。一方面，避免各类责任中心之间相互扯皮，推卸责任的现象；另一方面，给他们发挥聪明才智的机会，激发其积极性和创造力，使员工自身价值得到体现。并实施行之有效的财产物资安全控制、不相容职务分离、人员素质控制等制度，强化内部控制实施结果的检查并建立有效的激励机制，保证企业内部控制制度能有效地发挥作用，并不断得到完善，最终达到内部控制的目的。

2、注重企业文化环境的经营。企业文化作为一种新的管理理念，它把企业目标管理和员工管理相结合，强调以人为本的思想，强调人性化管理，在化解管理者与被管理者之间隔阂的同时，也要求管理者注重自身素质操守和管理哲学的修炼，带头遵守法律法规，“欲要成事，必先做人”。通过企业政务公开、股东会、职工代表大会和企业发展讨论会、合理化建议等多种形式，对企业实施有效的民主管理，使管理层在企业重大事项的决策过程中始终得到员工的支持和有效监督。

3、加强对人力资源的管理。良好的人力资源政策，对提高员工的素质，贯彻和执行内部控制有很大作用。人力资源管理是通过人和事的管理，协调人与人之间、人与事之间的配合，充分发挥人的潜能，对人的各种活动予以计划、组织、指挥和控制，以实现企业的目标。企业可通过工作分析与设计、人力资源规划、员工招聘与测试、员工培训开发、报酬政策、绩效评估、劳动保护、劳资关系等项指标及所含的内容结合各自企业特点实施。、充分运用信息管理手段。通过信息管理动态地掌握公司上下人财物、产供销的最新资料，以提高财务、业务决策效率。此外，对企业重点业务以及具有业务发展潜力的重点财务跟踪。并基于各部门不同时期进行纵向比较跟踪，以及单位之间关键资料进行横向比较。建立新型的财务资金中心、预算管理中心、费用中心、成本中心、利润中心、财务管理中心，形成资金流、物流、资讯流的高度统一，使公司的经营理念、管理制度延伸到财务、业务的各个环节，为企业提供正确的、具备前瞻性的决策支持。

5、建立内部信用风险管理机制。企业应采用信用管理模式，对企业管理进行全过程，全方位的风险控制。在加强客户的资信管理和信用分析的基础上、建立内部企业授信制度、应收账款监控制度。加强事前、事中、事后控制的结合，使信用制度的合理使用真正在管理模式中发挥作用。

6、要真正发挥内部审计的作用。（1）对内部审计机构重新定位。在监事会下设审计部，设置应高于其他部门，以加强其独立性和权威性，在业务上接受监事会的指导，并对监事会负责。这种双重负责的组织形式有利于内部审计作用的充分发挥。同时，其职能也应从查错防弊型向管理服务型转变。对经济活动的审核检查，也应从传统的防错向服务转变，从内部检查和监督向内部控制评审为主的预测、分析、评估转变。（2）改变内部审计的方法。根据各部门的特点，以业务为主线建立递进式事前监控。在企业经营一线，建立以“防”为主线的全过程的监控防线；在财会部门常规性核算基础上，对各岗位、各项业务进行日常性和周期性的检查，建立以“堵”为主的监控防线；通过内部稽核、离任审计、落实举报、纪律检查、专项审计等手段，建立以“查”为主的监控防线。

然而，提高企业管理水平靠什么？当企业发展到一定阶段，具有相对合理的组织结构和组织制度之后，管理水平的提升只能靠文化。文化决定企业的选择。经营管理的过程，就是一个不断做选择的过程。选择什么，不选择什么，这体现了一个企业的价值观；选择过程中，哪些人能参与，知识、职位、权威，哪些因素在选择过程中起重要作用，这些问题的背后，都是文化的力量。

首先，文化塑造企业的灵魂。企业就像人一样，需要有自己的灵魂，需要有自己的价值底线，需要有自己的精气神。这靠什么实现？只能是靠文化，靠企业根据自己的战略、产业

特征、所处的文化区域、员工的文化特点等，来培育自己的文化，建构自己的灵魂。当年的巨人集团为什么倒闭？在总结会上，员工说，史玉柱（微博 专栏）不尊重人，以致当时有些员工看到危机了却不愿说，不敢说。史玉柱对此也深有同感。然而，对人不尊重仅仅是表层的现象，深层的原因是，巨人集团当时仅仅是作为赚钱的机器而存在，企业没有生命也没有灵魂，这种情况下，怎么可能谈及对人的尊重？

其次，文化提升企业的价值链管理。企业要在激烈的竞争中取胜，每一个环节都必须在企业提供价值的过程中成为有效环节。然而，价值链环节众多，在管理资源有限的情况下，不可能在所有环节都能细致入微。但如果有良好的文化氛围，员工工作心情舒畅，能够积极主动的投入到工作中，企业的价值链就成了良好的生态系统。浦东机场后台管理的缺陷，说到底，就是因为企业内部没有良好的文化内涵，顾客的利益还没有放到企业的价值观上加以考量，以至于在顾客容易看见的地方，就能做好，在不易看到的价值链环节，就容易掉链子。最后，文化决定企业的长期发展。当企业有强大的文化，培育了成功的基因，就能保证企业在不断变化的环境中，取得持续的发展。所以，美国钢铁大王卡耐基说，把我的工厂全部拿走，留下我的工人，几年内，我还能再造一个新的企业。

篇6：我国行政申诉制度存在的问题

——以帅某诉区住建局行政登记案为例

案情回顾：

2009年3月4日，一审原告帅斌起诉至青山湖区人民法院称，2003年，帅斌祖母褚凤姺在帅斌不知情的情况下与第三人熊全林签订了售房协议书，以18000元的价格将帅斌办理了《土地管理证》，位于南昌市青山湖区湖坊镇顺外村彭子江1-1号砖木结构的一栋房屋出卖给熊全林，之后熊全林办理了《房屋所有权证》，请求法院判决撤销被告区建筑局为熊全林办理的坐落于青山湖区湖坊镇顺外村彭子江1-1号房屋所有权证（产权证号：01.07-0286）。

南昌市青山湖区人民法院一审查明，诉争房屋共有四间平房，1982年由帅斌祖父、母建造，坐落于青山湖区湖坊镇顺外村彭子江1-1号（现变更为彭子江24号），属违章建筑，无房屋产权证，1988年？月24日，诉争房屋以帅斌的名义在南昌市西湖区南站房管所办理了《土地使用证》。期间，帅斌一直在外地工作，诉争房屋由帅斌祖母褚凤姺管理使用及出租。2003年6月2日，褚凤姺经马毛仔介绍与熊全林签订购房协议，由熊全林出资18000元购得诉争房屋，马毛仔以公证人的名义在购房协议上签了名。同日，马毛仔出具收据收到褚凤姺卖房中介费500元。后熊全林在诉争房屋周围扩建了两间房屋。熊全林因非诉争房屋本地村民，2004年6月至8月，以本地村民马毛仔名义分别将诉争房屋办理了郊城规字（2001）第002352号规划许可证、湖土集用（2004）号第158号《集体土地使用权证》及《房屋所有权证》。2005年9月23日，马毛仔以？式将诉争房屋过户给熊全林。2009年2月，诉争房屋因南昌火车站东广场（洛阳路隧道）工程而拆迁，熊全林分到两套拆迁安置房抽签顺序卡及过渡安置费。

南昌市青山湖区人民法院审一审认为，帅斌依据农村习俗从其祖父处取得诉争房屋并缴纳了相关费用，应视为系原房屋实际所有人。马毛仔并非实际购房人却办理并取得该房屋所有权证及该房屋的相关权证无事实和法律依据，应属无效。为此区住建局依据马毛仔并非合法取得的房屋所有权等证及虚设的交易行为为熊全林办理房屋所有权证的行为违反了法律规定，应予撤销。

南昌市中級人民法院二审根据与一审法院同样的理由，经该院审判委员会讨论决定，作出判决，驳回上诉，维持原判。

熊全林不服，向南昌市中级人民法院申请再审。南昌市中级人民法院于2010年8月9日作出（2010）洪立行申字第11号驳回再审申请通知。

熊全林仍不服，向高院申诉。高院于2011年8月10曰作出（2010）赣立行监字第1号行致裁定，指令南昌市中级人民法院再审本案。南昌市中级人民法院再审查明的事实与原一.二审查明的事实基本一致，认为帅斌具有本案的诉讼主体资格，原审认定事实清楚，处理正确，应予维持。

熊全林不服，向检察机关申诉。高院再审认定，原一、二审及再审判决认定事实不清，证据不足，本案经本院审判委员会讨论决定撤销原来判决，办案发回南昌市青山湖区人民法院重审。

以上是本案的基本案情，此案跨时长，所经历的程序十分复杂，有一审、二审、再审、申诉等等，其所涉及的行政诉讼问题繁多，但本文就其中的行政申诉问题进行论述。

一、行政申诉的概念

我国现行《宪法》第 41 条规定：中华人民共和国公民“对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为,有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利”,“对于公民的申诉、控告或者检举,有关国家机关必须查清事实,负责处理”。这是我国宪法对于公民申诉权的最高法律规定。申诉制度是指公民在其合法权益受到损害时,向国家机关申诉理由,请求处理或者重新处理的制度。我国行政申诉有狭义和广义之分：

狭义的行政申诉即公务员申诉，是指有关行政主体根据公务员的申请，对涉及该公务员本人权益的人事处理决定按照一定的程序予以审核并重新作出处理的活动。”该观点把行政申诉的范围缩小为对公务员的救济。

广义的行政申诉是指“行政申诉是指行政相对人认为国家行政机关及其工作人员的各种行政行为侵犯其合法权益，而向有关国家机关申明不服，请求救济。”在这里，只要是行政行为侵犯了行政相对人的合法权益就可以提出申诉，包括违法行政行为、不当行政行为。行政申诉的受理机关是有关国家机关，包括立法机关、行政机关、司法机关等。该案中的帅某不是国家公务人员，因而属于广义上的行政申诉。

狭义的行政申诉因其仅限定为对公务员进行救济，这与主流观点并不符合，而广义的行政申诉不仅对违法行政行为，还对不当行政行为进行救济值得肯定，但按照其他国家的经验，行政申诉主要对不当行政行为进行救济。而且广义的行政申诉的受理机关太过宽泛，并不具有实践操作的可能性。政申诉制度是指行政申诉活动运行所遵循的一整套的规则。包括国家按照一定的目的和程序有意识创造的一系列的行政申诉法律法规，这些行政申诉法律法规共同构成人们行为的激励和约束；以及在长期的行政申诉实践中，人们无意识形成的行政申诉价值信念、行政申诉观念等行政申诉文化；还包括为了确保行政 申诉规则得以执行的相关制度安排。

二、我国相关法律的规定

我国目前没有统一的行政申诉立法,而分布于各法律部门中，有关行政申诉制度的相关规定如下: 1.国家公务员申诉。公务员法用三个条款对公务员的申诉制度进行了设计，规定了申诉事项的范围、申诉的管辖及处理程序等内容。第一、公务员申诉的事项。《公务员法》第九十条规定：公务员对涉及本人的下列人事处理不服的可以提起申诉：

（一）处分；

（二）辞退或者取消录用；

（三）降职；

（四）定期考核定为不称职；

（五）免职；

（六）申请辞职、提前退休未予批准；

（七）未按规定确定或者扣减工资、福利、保险待遇；

（八）法律、法规规定可以申诉的其他情形。第二、公务员申诉的程序。公务员法第九十条规定了申诉程序，再申诉程序，监察申诉程序。第三、公务员申诉的处理。公务员法第九十一条规定，第九十二条规定。《行政监察法》第 37-39 条对公务员的申诉制度进行了规定。包括申诉事项，可申诉处理程序，申诉的处理方式，其与《公务员法》相呼应，共同构成了公务员的申诉制度。2.受教育者申诉。根据《中华人民共和国教育法》第42条第4项规定,受教育者享有对学校给予的处分不服向有关部门提出申诉,对学校、教师侵犯其人身权、财产权等合法权益,提出申诉或者依法提起诉讼的权利。《教育法》只概括地提及了学生的申诉权,而对学生的申诉制度作出比较详细规定的是教育部制订的《普通高等学校学生管理规定》,其具体规定了学生申诉的受理机构、申诉事项、申诉程序等。当然,在实践中,有不少高校建立了学生申诉委员会,办理学生的申诉。但总的说来,学生申诉制度由于受到各方面因素影响,其还是处于起步阶段。

3.教师申诉。《中华人民共和国教师法》第39条规定,教师对学校或者其他教育机构侵犯其合法权益的,或者对学校或者其他教育机构作出的处理不服的,可以向教育行政部门提出申诉,教育行政部门应当在接到申诉的30日内,作出处理。教师认为当地人民政府有关行政部门侵犯其根据本法规定享有的权利的,可以向同级人民政府或者上一级人民政府有关部门提出申诉,同级人民政府或者上一级人民政府有关部门应当作出处理。

以上对上述三类群体规定的申诉制度是我国正式的行政申诉制度,但是通过对现有行政申诉制度的考察可以得知,我国法律对行政申诉的规定简略粗疏,可操作性不强。其中公务员申诉制度相对比较健全;教师申诉制度仅就申诉的主体、适用范围、处理期限有简单规定;而统一的学生申诉制度基本上没有建立。

三、存在的问题

(一)、申诉制度本身极不完善,法律规定粗疏、缺乏可操作性。

至今为止,我国没有建立统一的行政申诉制度。除了一些法律、法规作出原则性规定外,行政申诉制度大多散见于地方各级行政部门颁布的地方性规章,而各地各级行政部门对行政申诉程序的规定也比较简单。这样极容易使行政申诉制度流于形式。

（二）、行政申诉制度的法律定位错误。

我国现行的行政申诉制度主要是针对公务员、教师、学生等特殊人群的救济。从我国现行行政法律、法规的规定可以看出，申诉的受理机关一般是作出原行政处理决定的上一级行政机关或原处理机关内设置的申诉机构，这跟行政复议的规定是一致的。可以说现行行政申诉制度是行政复议制度的补充，定位于行政内的层级救济制度，且只针对公务员、教师等特殊人群，导致了其他普通公民申诉权保护的缺失。其他国家的行政申诉制度一般是独立的行政外救济制度，其主要是对不当行政行为进行救济，其与行政诉讼、行政复议等其他行政救济制度一道，构成了完整的行政救济链。

但是由于我国对于行政申诉制度的法律定位错误，因而导致现行法律、法规在与其他权利救济制度,包括信访、行政复议、行政诉讼等救济方式如何衔接,特别是在存在多种权利救济制度的选择时,应当如何协调等方面没有作出明确规定。

（三）、行政申诉制度保护主体具有很大的片面性。

现行法律、法规明确规定公务员、教师可以通过行政申诉程序维护其合法权益,同时却在该立法层面上将普通公民行政申诉权排除在外,以致使行政申诉权几乎成了公务员的专利。

（四）、行政申诉制度保护范围有限

行政申诉制度一般不对内部行政行为进行救济，说明特别权力关系理论依然影响着行政申诉制度。我国行政申诉制度的保护范围应是对违法或不当的行政行为提起的申诉，主要受理对不当行政行为提起的申诉。同时行政申诉制度受理范围包括被行政复议、行政诉讼受案范围所排除的内部行政行为和抽象行政行为。

《公务员法》本就规定了公务员的申诉，把内部行政行为纳入行政申诉的受理范围是其题中之义，只要是公权力机关侵犯了公民的合法权益就应纳入行政申诉的救济范围，包括学校对教师和学生实施的大部分行为，如学校对教师的奖惩、学校颁发或不颁发毕业证、学位证等。抽象行政行为不应排除在行政申诉的受理范围之外，其原因为：现行体制本就规定了人大对抽象行政行为的监督，宪法、组织法规定全国人大常委会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令；县以上地方各级人大常委会有权撤销本级政府的不适当的命令、指示和决定、规章。行政申诉机关是人大下设立的独立的救济机关，通过对个案的受理，同时对抽象行政行为进行审查，正弥补了权力机关--人大对行政机关的抽象行政行为的监督由于缺乏启动机制而始终无法真正发挥作用的缺陷。

（五）、行政申诉与其他保护权利制度的联系不紧

申诉成为相关人员权利救济的主要渠道或唯一渠道,这不利于对其权利的充分保障。如《行政诉讼法》第12条规定的人民法院不受理公民、法人或者其他组织提起的诉讼中就包括了行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定。这就基本排除了对公务员权利进行司法救济的可能性。在现实生活中教师、学生为维护自身合法权益提起行政复议、行政诉讼的权利也一直受到限制。这种不能以提供司法救济作为最终救济方式的做法,显然是有违基本的法治原则的。行政申诉制度是一种主要对不当行政行为进行救济的法律救济制度，它的法理基础是宪法规定的公民的申诉权。其是由专门的行政申诉机关对公民的冤屈进行调查，制止或矫正侵权行为，使公民受到损害的权益得以恢复和补救。行政申诉制度是随着行政权力的不断扩张，行政救济制度呈多元化发展趋势而来的，行政申诉制度的优势在于其对不当行政行为救济的有效、快速和便捷。其在北欧的实践证明了它的有效性和科学性，使其在许多国家和地区确立起来，成为一种新的行政救济制度。

我国宪法规定了公民的申诉权，但并没有一部专门的申诉法，这不能不说是我国立法上的不足。在学术界，行政申诉概念混乱，与行政复议、信访不分；在实践中，只有公务员、教师、学生等特殊人群的申诉权得到规定和体现，其他公民的申诉权缺失。而且我国行政救济制度并不能满足行政救济现状，大量的不当行政侵权行为得不到制止、矫正，公民受损的权益得不到恢复，这与宪政“保权（利）控权（力）”理念不符。为了更好地保护行政相对人的合法权益，制止不当行政行为对行政相对人的侵害，我国应当建立新型的行政申诉制度。

篇7：水价制度存在的问题

1试点县农业水价综合改革取得的成效

从试点县农业水价综合改革总体进展看,各县(市、区)均已从实际出发完成了规定改革内容,制定了相关制度办法和政策措施。

(1)实施了农业水权的分配。基本方法是以供定需,明确用水总量和定额。水量大部分分配到农民用水户协会,个别分配到农户。重庆市璧山县针对灌溉用水量受气候条件影响较大,在水权分配时综合考虑了灌溉面积,作物种植种类、供水量、以及旱情等因素,按照灌溉实际次数进行水权分配,具有可操作性。

(2)建立了农业水价形成机制。各试点县改革之初,均进行了调研、测算,形成了运行成本水价和全成本水价。几乎所有市县采用了粮食作物和经济作物用水价格不同的分类水价。粮食作物通过政府精准补贴均达到运行成本水价,经济作物有些试点县达到全成本价,甚至达到微利水平。比如重庆市的荣昌区。各试点县均制定了阶梯水价制度,实行超定额累进加价制度。

(3)建立了精准补贴和节水奖励机制。各试点县均建立了精准补贴和节水奖励机制。精准补贴由县级财政解决,补贴对象一般都是农民用水协会和基层水利站;节水奖励资金一般从水费收入、超定额累进加价收入解决,奖励对象是农民用水协会和用水户。精准补贴和节水奖励,有现金补贴、以建代补、补贴电费等不同方式。

(4)组建了农民用水合作组织。各试点县项目区均组建了农民用水合作组织,进行了注册登记,建立了规章制度。用水合作组织的建设、管理、运行是试点工作的一个重要支撑,特别是在乡镇水利站人员少,工作职能不完善的地方,在农业水价综合改革中发挥了重要作用。

(5)推进了工程产权制度改革。各试点县均落实了各项工程产权管理制度,工程建设完成后,及时办理了移交手续,建立了产权明晰、责任明确、管理民主的工程产权制度,落实了工程的管理和维护责任。试点县基本上都明晰了田间工程归农民用水户协会所有,由县和乡镇两级水利部门与用水户协会分别签订工程管护责任状,明确了主体和责任;工程移交后,由协会进行灌溉运行管理、收取水费、维修养护。

(6)完善了工程设施。各试点县工程规划建设内容,主要是支渠以下衬砌节水改造工程和量水工程,参照基本建设程序,按照“四制”进行管理,克服施工中的各种困难,狠抓工程建设进度,强化工程建设质量,基本上如期完成了工程建设内容, 实现了工程节水和计量节水的双重功效,为农业水价综合改革的实施奠定了基础。

2试点工作中存在的主要问题

2.1水资源量丰缺,造成试点规定模式效果各异

(1)水资源量丰富的地区,灌溉定额一般根据枯水年份制定,但一般年份灌溉用水量少,丰水年份基本不用灌溉,有的地方连续数年不用灌溉,这就带来以下问题:1价格机制形成困难,在这种情况下,有的地方只好设定基本水价,即使在不需要灌溉的年份,也按亩收取固定额度的水费,农民对此意见较大。 2丰水地区灌溉定额一般相对较高,基本不会有超定额现象, 因此超定额累进加价制度就成了摆设。3由于降雨丰沛,加之灌溉定额相对高,正常灌溉用水或浪费水也可拿到节水奖励, 水权转让也很难实现。4水资源丰富的经济欠发达地区,水费收取率很低,水管单位运行非常困难,节水越多困难越大,水管单位节水积极性不高。

(2)水资源量较少的地区,灌溉定额按供定需,存在干旱年份发生定额内无法正常供水或只能部分供给的情况,造成农民减产或绝收。这种情况下,农民用水远低于灌溉定额,是否给予节水奖励,各地不同程度上出现难以操作的问题。

2.2经济发展不平衡,对水价改革产生不同效果

(1)经济发达地区,县、镇水管单位年运行费用由地方财政承担,不但包括骨干工程,对田间工程也给予适当补贴。就试点项目区而言,精准补贴和节水奖励可足额到位,试点范围扩大后可能精准补贴和节水奖励可能也会足额到位,水价改革靠地方雄厚的财力推动可以取得成功。

(2)在经济欠发达地区,县镇水管单位年运行费用地方财政无力承担,完全靠供水经营解决,精准补贴和节水奖励在试点区当年可以由政府承担,在没有中央试点资金支持试点项目区范围扩大的情况下,如果没有上级财政补贴,水价改革工作就难以推行。

2.3农田水利工程设施薄弱,对水价改革形成严重制约

(1)目前,许多地方农田水利工程基础设施陈旧老化、破损失修,灌溉效率低下,工程建设和运行管理“最后一公里”问题还没有根本解决,由于缺乏完善的工程设施,灌溉制度就无法推行,节约用水就无从谈起,农业水价综合改革也就失去了最基本的条件。

(2)用水计量设施是实行“总量控制,定额管理”和计收水费的基础设施,但目前农田大都没有建设用水计量设施,农民用水量无法准确计量,加上用水计量设施投资量大,短时间内全面推进农业水价综合改革难度很大。用水计量设施在试点项目区所占投资一般在40%左右,若全面铺开,量水到支、斗、 毛渠,计量到户,依目前的投资规模根本无法实现。

(3)一些灌区在对用水按方收费、计量到田间进行积极的探索。项目区基本都是明渠,斗渠进口设置水位计,利用水位-流量关系计量用水量。由于量测水技术专业性较强,部分基层水利人员还没有掌握技术要领,所测数据精准度不高。采用超声波明渠流量计虽较为精确,但造价较高,且不便于管理维护。受技术条件和设备的限制,供水计量到田间的难度较大。

2.4精准补贴和节水奖励落实困难

目前,我国许多县级财政都是吃饭财政,就国家试点项目, 地方勉强可以配套小部分资金,用于精准补贴和节水奖励,但要大面积推开,在地方债务沉重的当下,如果没有省以上政府财政资金的注入,农业水价改革很难实现。

2.5对农业水价综合改革的认识有待进一步提高

一些地方政府及相关部门对农业水价综合改革的意义认识不足,组织领导和推动工作力度不够,加之缺乏工作经验,导致水价批复、精准补贴和奖补机制建设滞后,可操作性不强等问题。

3推进农业水价综合改革的建议

(1)因地制宜,分类指导。我国地域辽阔,不同地区经济状况、 水资源条件、农田水利工程建设管理水平、灌溉方式、土地经营模式等都有很大差异,因此,农业水价综合改革试点不能搞一个模式,而应进行分类指导,从各地实际出发因地施策,分步实施,有效推进,以确保试点在当地可复制可推广。应继续扩大试点,优先在部分水资源短缺、水利工程设施完善、基层水利服务体系健全、土地规模化经营程度高、种植作物经济效益好的地区大面积实施,待积累了一定的成功经验后再在全国稳步推开。

(2)深入研究农业水价精准补贴机制。试点县虽然都在实施方案中制定了农业水价精准补贴机制,但有的可操作性不强,落实起来比较困难。主要原因是本次试点精准补贴资金主要靠试点县解决,受到县级财政条件制约,资金来源难以落实。 建议深入研究水价精准补贴政策,明确资金来源、补贴对象、补贴方式,提出中央财政资金补助农业水价的可行方案,从而带动地方建立精准补贴基金,使补贴资金能真正落实到位,确保农业水价综合改革成功。

(3)加大资金投入,完善农田水利设施。在农业水价综合改革项目区,要以县级农田水利规划为依托,整合各类农田水利建设资金,做到各部门统一协调,资源共享,整体推进,完善农田灌排工程设施,为推行农业水价综合改革奠定基础条件。同时,要重视用水计量设施建设,新建农田水利工程项目都应把用水计量设施考虑在内,做到一同规划、一同设计、一同建设。

(4)切实加强基层水利服务体系建设。基层水利服务体系是农业水价综合改革的重要载体,发挥着宣传发动、协调引导、 组织落实的关键作用。因此要把基层水利服务机构建设与农民用水合作组织、专业化服务队伍建设等有机结合起来整体推进。一要进一步健全完善基层水利服务机构,落实人员经费和工作经费,加强队伍建设和人员培训,着力提高基层水利服务机构服务能力和管理水平。二要积极鼓励、引导、规范农民用水合作组织建设,对农民用水合作组织给予必要的政策和资金扶持。三要给予基层水利专业化服务队伍一定的专项经费支持,改善其技术装备和服务手段,提高服务能力。

(5)进一步落实部门协调工作机制。农业水价综合改革是一项系统性工作,需要发展改革、财政、农业、物价等多方面的参与配合。应出台文件明确相关部门的职责,中央和地方各级政府有关部门建立联席会议机制,不定期就农业水价综合改革有关重大问题开展协商,推动各级政府相应部门落实责任和加强协调,特别在水价调整、精准补贴和节水奖励资金落实等方面切实发挥应有作用。

(6)加强宣传和培训。目前,农民、用水户对农业水价改革的了解程度不够,对用水管理方面的一些要求不是十分清楚, 有些地方农民、用水户对水价的调整存在抵触情绪,这些都给改革工作带来了一些困难。需要进一步加大宣传和培训工作, 把水价综合改革的意义和措施手段通过不同的形式向农民、用水户宣传,争取大多数农民、用水户的支持,尤其是要加强基层水利人员和农民用水户协会主要人员的培训和学习,通过他们宣传政策、协调沟通,引导广大农民和用水户理解和支持农业水价综合改革工作。

摘要：总结了全国农业水价综合改革试点工作启动一年来取得的主要成效,指出了试点工作中存在的主要问题,并进一步提出了关于推进农业水价综合改革的建议。

关键词：农业水价,试点县,水价改革

参考文献

[1]孙建光,韩桂兰.塔里木河流域基于资源环境水价的农业水价的承受力分析[J].中国农村水利水电,2012,(3):83-86