城镇棚户区界定标准（通用6篇）
篇1：城镇棚户区界定标准
深圳市棚户区改造项目界定标准
第一条 为进一步规范棚户区改造工作，科学合理界定棚户区改造范围，统一棚户区改造界定标准，按照国家有关政策及《广东省人民政府关于加快棚户区改造工作的实施意见》（粤府〔2014〕2号）、《广东省城市和国有工矿棚户区改造界定标准》（粤建保〔2015〕103号）规定，结合深圳实践，制定本标准。
第二条 本标准所指棚户区改造项目，是指位于深圳市范围内使用年限较久、房屋质量较差、建筑安全隐患较多、使用功能不完善、配套设施不齐全等危旧住宅、住宅区和城中村改造项目，主要包括以下区域（含已纳入城市更新计划的改造项目）。
（一）房屋结构简易，影响城市规划实施和有碍城市景观，使用年限超过30年的危旧房屋。
（二）按照《房屋完损等级评定标准》和《危险房屋鉴定标准》（JGJ125—99)，经专业机构评定属于危险房屋或严重损坏房屋。
（三）房屋使用功能不全，包括房屋室内空间和设施不能满足安全和卫生要求（无集中供水、无分户厨卫）。
（四）排水、交通、供电、供气、通信、环卫等配套基础设施不齐全或年久失修。
（五）位于二线插花地斜坡类地质灾害易发区，存在安全隐患，建筑密度较大，房屋破旧拥挤，消防设施不健全，道路狭窄，电气线路老化、电气安装不规范等。
第三条具有下列文件之一的，均可作为棚户区改造项目界定依据：
（一）具有相关资质的地质灾害评估机构出具的地质灾害危险性评估报告。
（二）房屋安全鉴定相关专业机构出具的危房鉴定报告。
（三）具有相关资质的消防安全评价机构出具的消防安全评估报告。
（四）具有相关资质的规划设计机构出具的基础设施和公共服务设施建设评估报告。
（五）符合一定条件且取得《城市更新单元规划》批复。
第四条区政府负责辖区棚户区改造项目界定，受理棚户区改造项目界定申请，审核棚户区改造界定依据文件，改造项目经审核合格，报市棚户区改造领导小组备案并纳入市棚户区改造年度计划。
第五条本标准自公布之日起实施，有效期五年。
篇2：城镇棚户区界定标准
湘建保〔2016〕138号
为规范棚户区改造工作，加快改善城镇人居环境，根据《住房城乡建设部办公厅关于棚户区界定标准有关问题的通知》（建办保函〔2014〕535号）有关规定，经省人民政府同意，现就我省棚户区界定标准和审批程序有关事项通知如下：
一、棚户区界定标准
本通知所称棚户区包括城镇棚户区、国有工矿（含煤矿）棚户区、国有垦区危房等。
（一）城镇棚户区界定标准。
城镇棚户区包含城镇规划区内的集中成片棚户区、非集中成片棚户区、城中村、旧住宅区。集中成片棚户区一般是指改造户数在50户以上或者房屋建筑面积在2000平方米以上的居住区域。非集中成片棚户区一般是指改造户数在50户以下或者房屋建筑面积在2000平方米以下的居住区域或住所。城中村是指在城市（县城）建成区内，土地未被征收或部分征收，原农村居民未转为城镇户籍或部分转为城镇，仍然实行乡村行政建制管理的区域。旧住宅区是指房屋年久失修、配套设施缺损、环境脏乱差的住宅区。
各地在确定城镇棚户区改造项目时，要严格按照界定标准执行。房屋质量总体较差，经有资质专业检测单位按照《危险房屋鉴定标准》（JGJ125）评定为C级、D级的房屋，或同时满足以下任意4款要求的方可纳入城镇棚户区改造项目：
1．建筑结构以简易结构、砖木结构、砖混结构等为主。2．建筑密度较大，原则上在40%以上。
3．使用年限较长，原则上旧住宅区（危旧房）以30年以上的房屋为主，城中村以15年以上的为主。4．房屋结构抗震基本不符合《抗震工程抗震设防分类标准》（GB50223）和《建筑结构抗震鉴定标准》（GB50023）的房屋。
5．存在安全隐患，住宅区域内无消防通道和消防设施，建筑消防基本不符合《建筑设计防火规范》（GB50016）的要求，存在较大消防安全隐患。或者存在地质灾害等其它安全隐患。
6．房屋使用功能不完善，包括房屋室内空间和设施不能满足基本要求（如无集中供水、无分户厨卫等）。
7．市政基础设施不健全，污水和垃圾处理、交通、供电、供气、通信、环卫等配套基础设施不齐全或年久失修。
8．公共服务设施薄弱，无基本教育、医疗卫生、社区服务等公共服务设施，不符合《城市居住区规划设计规范》（GB 50180）的要求。
9．其他方面。经鉴定无改造、整治保留价值的城镇危旧房。
城镇棚户区改造内容涉及配套设施完善、房屋维修改造、环境综合治理等方面。配套设施完善，主要包括旧住宅区内配套设施设备（社区服务设施、文化体育设施、安全防范设施、管理服务用房等）的补建，市政公用设施（供水、供气、垃圾和污水处理等）的健全，其他城市基础设施（供电、邮政、电信及宽带等）的完善。房屋维修改造，主要包括旧住宅区内房屋主体结构加固、房屋部件构件修缮更新、屋面整修改造、外墙及楼道粉饰、房屋内部老旧管线更新改造等。环境综合整治，主要包括拆除旧住宅区内违章建(构)筑物、整修道路围墙、补植和增辟绿地、治理环境卫生等。
（二）国有工矿棚户区界定标准。
国有工矿棚户区是指城市规划区外的国有土地上，隶属于国有工矿企业建筑密度大、年久残旧、安全隐患较多，使用功能不完善配套设施不健全的居住区。具有下述情形之一的，可纳入国有工矿（含煤矿）棚户区改造范围：
1．房屋结构为土木结构、砖木结构、砖混结构或钢筋混凝土结构（包括筒子楼、大板楼等简易楼），使用年限比较久远的危旧房屋。2．按照《房屋完损等级评定标准》和《危险房屋鉴定标准》（JGJl25），经有资质专业检测机构评定为C级或D级的危房。
3．存在消防安全隐患，平房建筑密度较大，房屋破旧拥挤，消防设施不健全，道路狭窄，电气线路老化、电气安装不规范等。
4．房屋使用功能不全，包括房屋室内空间和设施不能满足安全和卫生要求（无集中供水、无分户厨卫等）。
5．排水、交通、供电、通信、环卫等市政配套基础设施不齐全或年久失修。
（三）国有垦区危房界定标准。
国有垦区危房是指在垦区国有土地上并符合下列条件之一的居民住房： 1．破损严重、房龄超过30年的房屋，以及土坯、泥草等简易结构房屋。2．有资质的检测机构认定为C级、D级的危房。
3．基础设施配套、节能、安全、防震等方面达不到规定标准，存在严重安全隐患的房屋。4．破旧平房集中连片、危房面积超过50%的居民点。
二、严格审批程序
（一）计划审核。
1．各县市区住房保障部门会同当地发改、财政、国土资源、城乡规划等部门于当年7月前对下计划进行预审，经当地人民政府同意并签章后，由当地住房保障部门报市州住房保障主管部门审核。
2．市州住房保障部门会同发改、财政、国土资源、城乡规划等部门于当年8月前完成对市本级及县市区的下计划初审，经当地人民政府同意并签章后报省住房和城乡建设厅。
3．省住房和城乡建设厅会同发改、财政、国土资源等部门，对市州人民政府上报的计划进行审核，并于当年12月前报省人民政府审定。
（二）项目审核。
1．城市棚户区改造项目审核。（1）各县市区住房保障部门对建设单位申报的城市棚户区改造项目进行初审，将符合条件和申报资料齐全的项目报市州住房保障部门。
（2）市州住房保障部门会同发改、财政、国土资源、城乡规划等部门对市本级及县市区申报的城市棚户区改造项目进行评审，形成评审意见，并将评审通过后的项目报省住房和城乡建设厅和省财政厅备案。
2．国有工矿棚户区改造项目审核。各市州发展改革部门会同住房保障、财政、国土资源、城乡规划等相关部门对本地国有工矿棚户区改造项目进行初审，经市州人民政府同意并签章后报省发改委。
3．国有垦区危房改造项目审核。国有垦区危房改造实行属地化管理，省、市州、县各级发展改革部门会同农垦、住房和城乡建设、国土资源、财政等部门，对本级危房改造项目可行性研究报告、建设方案进行审查、审批。
三、相关要求
（一）界定城镇棚户区，要以批准的城镇总体规划为依据,在城镇规划区内满足城镇棚户区改造特征的房屋，均可列入棚户区改造范围。城镇规划区以外的各类房屋，一律不得列入城镇棚户区改造范围。
（二）集中成片棚户区改造范围内的历史建筑、工业建筑、建筑年代较短的房屋或单独门面，原则上不纳入棚户区改造范围。确需改造的，须征得改造范围内90%以上群众同意后，报当地人民政府批准，按规范程序组织实施，但不得计入棚户区改造户数。
（三）铁路、钢铁、有色、黄金等行业棚户区，要按照属地管理原则纳入各地棚户区改造规划计划组织实施。
（四）项目的性质和名称以该项目的立项文件和土地、规划批准文件为准，项目性质和名称为城市旧住宅区、危旧房、城中村改造的，可以列入棚户区改造范围，项目性质和名称为其他工程建设项目的不得列入。特别是因城市道路拓展、历史街区保护、文物修缮等带来的房屋征收（拆迁）改造项目，严禁纳入城市棚户区改造范围。
（五）对采取综合整治（即改建、扩建、翻建）方式进行改造的棚户区项目，必须同时对房屋、配套设施、周边环境三个方面实施改造。
（六）棚户区改造项目申报严格按照规定和程序执行。
湖南省住房和城乡建设厅
湖南省发展和改革委员会
湖南省财政厅
湖南省国土资源厅
篇3：城镇棚户区界定标准
从调研情况看,城镇棚户区和城中村有共同特点:房屋建设标准低、房屋质量差、 建筑密度大、人均住房面积小;基础设施不配套、给水管道老化、没有排水设施、道路狭窄、安全隐患多;居住其中的多为退休、 下岗职工等低收入家庭或外来务工人员,家庭多代同居一室的情况多见。
从近几年的实践来看,棚户区改造既是民生工程,又是发展工程,既有利于帮助中低收入群众实现“住房梦”,对扩大内需与促进经济增长也能发挥积极作用。一方面, 能够切实改善群众的居住条件。各地在棚户区改造的实践中,按照确保解决群众住房困难、切实维护群众合法权益的原则,实行了 “拆一还一”、“保底安置”,并且在安置住房小区合理配置了必要的市政基础设施、 公共服务设施和商业服务设施。棚户区改造的大规模实施,改善了困难群众的居住条件, 促进了不同收入群体的融合,提升了困难群众改善生产、生活条件的信心。另一方面, 能够产生显著的经济效应。棚户区改造产业链长,产业关联度高,不仅能够增加钢铁、水泥、化工、家电等行业上下游投资,而且能够拉动消费,促进物流、餐饮、家装、信息等服务业发展。
在我国经济进入新常态的背景下,进一步加快推进棚户区改造作为保障性安居工程的组成,既是解决中低收入群众住房困难的重要方式,也对消除城镇内部二元结构、推进新型城镇化起到积极作用,对于新形势下解决人口资源环境矛盾、提升城市规划建设管理水平、提升城市综合竞争力都有促进作用。
尽管推进城镇棚户区改造意义重大、影响深远,但在我国经济下行压力加大的背景下,推进城镇棚户区、城中村改造面临的难度也是相当大的。除了前几年众所周知的大规模改造,待改造的棚户区多数是“硬骨头”, 改造资金筹措难、征收补偿难。而且目前不少地方城中村改造在棚户区改造中占比越来越高,而城中村改造牵涉面更广、矛盾更多、 难度更大。与一般的城市棚户区改造相比, “城中村”改造涉及集体建设用地的征用、 失地农民的就业和补偿安置、城乡居民社会保障的衔接等问题,法律依据不明确,情况复杂,矛盾易发,实施压力大。
2部分国家改造棚户区(贫民窟)的经验
从国外的情况看,推动贫民窟和棚户区改造,都是住房政策的阶段性目标。回顾发达国家走过的历程,在快速城市化和工业化过程中,出于对缓解城市社会危机、改变城市面貌、优化土地利用、增加住房供应等方面的考虑,也将推动贫民窟和棚户区改造作为住房政策的重要内容。美国1949年的《住房法》明确,联邦政府要为贫民窟改造提供融资支持。英国在一战和二战结束后进行了两次大规模的清除贫民窟行动。新加坡的公共住房,也源于棚户区清拆和住户安置。
发达国家改造棚户区和贫民窟一般程序较为规范:
第一步,调查研究。对改造棚户区、贫民窟的必要性及其对社会、经济的可能影响作出基本判断,了解城市各个方面的意见并进行汇总。
第二步,确定棚户区、贫民窟改造区块。 地方政府根据实际低收入群体集中地划定棚户区改造地区范围。
第三步,整顿措施。在相应规划工作完成后,由地方政府负责实施整顿,包括拆除原有棚户区、原住民和商业门铺的回迁、道路、水、电、暖等基础设施的铺设或变更等。
第四步,建设措施。包括建筑设施的新建、补充和现代化修缮、其他公共设施的兴建等。
第五步,完成棚户区、贫民窟改造。
目前,贫民窟和棚户区主要分布在发展中国家,这些国家都力所能及地对贫民窟和棚户区改造提供了支持。如印度2005年开始陆续出台了全国城市住房和人居政策、尼赫鲁全国市区重建计划,巴西2009年启动的“我的家、我的生活”住房保障计划,都有为贫民窟改造提供支持的内容。
总的来看,发展中国家改造棚户区、贫民窟的政策,是政府提供基础设施建设或改造投资,为居民自助建房提供力所能及的财政补贴、金融支持,强调居民参与。发达国家改造棚户区、贫民窟的一般做法是,政府以立法与规划对旧城改造进行政治上、技术上的保障,利用民间资本的力量辅之以财政支持,把改造旧城与保护历史文化古城风貌结合,以改善市政基础设施和居住环境质量作为中心内容,实现城市的更新与发展。
3国内推进各类棚户区改造的经验
从我国的情况看,2004年,辽宁省在全国率先启动了全省范围的棚改。2010年,全国范围内全面启动了各类棚户区改造。按国发〔2013〕25号文件规定,棚户区改造包括城市棚改、国有工矿(含中央下放地方煤矿) 棚改、国有林区棚改、国有垦区棚改四大类。 根据住房和城乡建设部的数据,2008~2014年间全国已累计开工改造各类棚户区2100万户。从辽宁的实践来看,棚户区改造主要有两种运作方式:政府直接组织实施与政府主导、市场化运作。
所谓政府直接组织实施的方式,是指对于没有商业开发价值的棚户区改造项目, 由于地处城市、林区以及矿区边缘、开发商开发后利润低或根本没有利润,地产开发商不愿与政府合作开发,只能由地方政府通过招、拍、挂的方式委托房产开发公司等组织实施,地方政府负责拆迁、建设和回迁安置等工作。通过此方式可有效发挥地方政府的政策优势,前期拆迁问题少, 不易激化矛盾,能保证原住民顺利拆迁安置。但是地方政府一手承揽,以后的物业维护会对政府财政造成负担。
所谓政府主导、市场化运作的方式,大致概括为对城中村和棚户区改造时,将需改造地块交给开发商,由开发商负责房屋拆迁和回迁安置。政府允许开发商在保证建设、 回迁安置住房的基础上,利用剩余地块进行商品房开发,对于开发商达不到应有利润的, 政府给予适当经济补偿。市场化运作的基本原则:第一,必须按照有关法律、法规进行改造开发,必须按照先改造后开发的程序实施;第二,政府协助开发商拆迁,实行建设监管职能;第三,负责棚户区改造的开发商的资金至少为改造项目总投资的20% 以上。
在地方财政没有足够资金对城中村和棚户区进行改造的地区,市场化运作是一种有效方式。在政府的指导下,通过合法合规的测算和招投标确定开发企业,授权或委托其全权开发某改造项目。政府加大土地收储力度,采用招、拍、挂方式,提高出让金收益, 对棚户区改造项目以及用于三通一平建设及公共服务设施建设进行补贴,同时弥补开发商利益不足部分。
从国内先行地区的经验看,做好城镇棚户区、城中村改造,应当把握以下基本原则: 第一,完善财政、税收、金融等政策支撑体系, 由地方财政建立本息偿还计划,积极改善信贷融资环境,吸引信贷资金和社会力量投资参与改造棚户区;第二,探索采取共有产权的机制和办法,即由政府与低收入居民按比例共有安置住房的产权,既使低收入居民也能在棚户区改造中同步改善居住环境,也缓解实施主体棚户区改造的资金压力、减少棚户区改造的阻力;第三,坚持公正、公平、 公开的原则。棚户区改造项目实施方案,必须由市县建设委员会及纪检部门会审,联合审批。对棚户区改造动态进行信息公开原则, 主动接受社会的监督,确保棚户区改造合规合法,能维护群众利益,推进和谐拆迁。
4下一步政策建议
目前,加快推进棚户区改造的条件完全具备,政策已经明确并且在不断完善,地方的认识在深化、积极性也在提高。只要地方敢于担当,勇于寻找出路,各部门加大支持、 共同推进,就能够攻坚克难,完成改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村任务。下一步,推进棚改,要做好几方面工作:
第一,提高认识,把棚改放在适应经济发展新常态、推进城市转型发展的高度统筹谋划。在房地产出现结构性、区域性过剩的情况下,加大棚改及配套基础设施建设力度, 通过优化房地产业内部结构,可以避免房地产业急剧下行,对就业、金融安全、地方税收造成过大冲击。同时,要把棚改与城市交通、地下管廊等基础设施建设及区域功能调整相结合,以提升城市功能、促进解决“城市病”。
第二,棚改中要充分用好国务院规定的实物安置和货币补偿两种方式,大力推行货币安置。商品房库存多的地方,要推行政府购买或组织购买存量商品住房作为棚改安置住房的方式,既提高安置效率,也消化商品房库存、为经济平稳健康发展“消淤”、“减负”。确需新建的,要统筹考虑就业、交通、 城市功能纾解等因素,将安置住房安排在合适地段。比如,可以与推行TOD模式相衔接,在交通便利、设施完善地段选址建设,统筹解决安置居民的就业、出行等问题,避免闲置。 必要时可以通过提高容积率的办法增加供应。
第三,棚改具有“补欠账”性质,是阶段性住房政策。要补的欠账,就是房改之前, 由于住房供应缺乏竞争性,造成城镇住房功能和质量普遍较差。目前实施了棚改的住房中,有的确实建成年限不长,甚至只有20年左右。从国外的发展历程、我国面临的资源环境承载压力看,今后不可能无限制、循环式的,由政府主导大规模实施棚改。日本在2011年提出的《住生活基本计划》中确定的2020年目标,有一项就是拆除住宅平均寿命要达到40年。下一步,在既有住宅建设标准体系基础上,应当综合考量质量、 功能、综合配套等因素,提出城镇住宅满意使用的年限要求,避免较短周期反复拆建、 大量浪费人力物力。
第四,城中村改造要综合推进。一是实行“住房、出租房配套”的方案。城中村原有大量的出租屋,主要由外来务工人员租住。 拆迁后,不少家庭补偿的房屋较多。采取此方案,在拆迁前就与居民协商好,自住之外的房屋,按公租房的标准设计、建设并统一出租管理,居民拥有这些房屋产权、收益权。 这样,既能保证居民的收益,也规范了租赁管理管理。二是“住房就业配套”安置。对城中村进行改造后新社区的物业用人、社区维护、商铺经营等,优先选用城中村原居民, 帮助其真正市民化。
篇4：垄断界定有标准吗
电信、联通最终是否会被处以数亿乃至数十亿元的巨额罚款，现在我们还不得而知，因为此事的性质认定具有很强的技术性，也很复杂。
中国人民大学法学院孟雁北副教授告诉记者，因为反垄断法的实施专业性和复杂性很强，有时还需要大量的经济分析，对证据的要求也非常高。
孟雁北说，有4个关键的问题需要逐一论证：一是界定相关市场，即明确我们所要分析的产品市场是互联网接入市场，还是宽带接入及网间结算市场，或者是其他相关产品市场；二是证明联通、电信在相关市场上具有市场支配地位，而市场支配地位的认定需要大量的证据来支撑，并不是想象的那样简单；三是证明联通、电信从事了反垄断法禁止的滥用行为问题；四是证明联通、电信从事某些行为是否具有正当理由或者是合理的商业理由，行为的后果是否排除或限制了竞争的问题。总之，在没有充分的证据证明上述4个问题能够成立之前，我们只能说联通、电信的行为是涉嫌垄断行为。
在这4个问题中，最难界定的就是“相关市场”，专注《反垄断法》研究的北京大成律师事务所律师戴健民认为，界定“垄断”并不是一件易事，目前一般老百姓认为的“垄断”是指其有较高的市场份额，但这并不准确。确定“市场份额”的前提是，界定“相关市场”。目前，一些行业专家对市场份额的认识还比较笼统，因为《反垄断法》中的“相关市场”可能包括产品市场、区域市场或者季度市场。因此，人们认为的某些企业“垄断”可能只是其有“交易优势”，并不构成垄断。
公平竞争受关注
不过也有专家提出了不同的看法。中国政法大学教授时建中认为，如果目前披露的一些相关事实能够被确认的话，那么电信和联通的确是涉嫌实施了滥用市场支配地位的垄断行为。这是因为，第一，这两家公司在宽带业务的相关市场已经具有了市场支配地位；第二，它们向自己的关联企业收取的接入费用低于非关联企业，属于价格歧视，其结果造成了不公平的竞争，限制或者排除了这一相关市场的竞争。
短评：
更多关注消费者利益
文/本刊记者 邢力
由于宽带接入资费牵涉到众多中国网民的切身利益，因此电信、联通涉嫌垄断一事一经报道便引起了公众的极大关注。同时，由于电信、联通垄断的认定具有极强的技术性和专业性，需要大量的证据支撑，从眼下已公开的数据看，无论是法学专家还是IT技术专家都很难给出能完全令人信服的结论，因此最终还得看有关部门的权威调查结果。
篇5：城镇棚户区界定标准
为确保元宝山区2018年城镇棚户区改造项目顺利实施，保障被征收房屋所有权人的合法权益，依法解决被征收人补偿和安置问题，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《内蒙古自治区国有土地上房屋征收与补偿条例》、《国有土地上房屋征收评估办法》、《赤峰市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》等法律法规，结合我区实际，制定本方案。
一、房屋征收主体 赤峰市元宝山区人民政府
二、房屋征收部门
元宝山区房屋征收管理办公室
三、房屋征收实施单位
平庄城区街道办事处、平庄东城街道办事处、元宝山镇人民政府
房屋征收涉及各镇街是元宝山区城镇棚户区改造项目房屋征收的实施主体、责任主体和维稳主体，具体负责本行政区域内的房屋征收补偿工作。
四、房屋征收范围
元宝山区2018年城镇棚户区改造项目：原丝绸厂家属院片区、站前广场片区、原矿务局新工村片区、元宝山镇和润农业西
片区（各片区具体征收范围见规划红线图）
五、房屋征收签约、搬迁时限
（一）签约时限
自元宝山区人民政府发布房屋征收决定公告之日起90日内。
（二）搬迁时限
自签订房屋征收补偿协议之日起30日内。
六、征收补偿内容及方式
（一）补偿内容
对被征收人给予的补偿包括：被征收房屋价值的补偿；因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。
（二）补偿方式
住宅房屋被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。被征收人选择货币补偿的，不再享受产权调换相关政策。非住宅房屋只进行货币补偿。
七、住宅房屋补偿
住宅房屋是指土地使用权范围内的有证房屋及其附属房屋和设施。
有证房屋是指被征收房屋所有权人在权属登记部门依法登记，权属证明用途栏内标明为“住宅”的房屋；或被认定为可按有证住宅进行补偿的房屋。
附属房屋是指未依法登记，同时未被认定为有证房屋，且在土地使用权范围内的承重墙体独立，门窗齐全的建筑物。
（一）货币补偿
1、有证房屋补偿。被征收房屋的价值，由选定的房地产价格评估机构按照同等建筑面积、类似新建商品住宅市场价格予以评估确定。
2、附属房屋补偿。土地使用证范围以内有证房屋面积以外的已建建筑，按其重新建造的成本价值折旧，由选定的房地产价格评估机构评估确定补偿价格。因历史原因，土地使用证范围内未经批准在一层房屋上加建的建筑及土地使用证范围外建成的附属房屋，且被征收人积极配合征收工作，未被认定为违章建筑的，经评估机构评估后予以补偿。
3、未建部分补偿。土地使用权范围以内未建部分补偿300元/平方米。
4、附着物及设施补偿。按《赤峰市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》第二十六条标准执行。因历史原因土地使用证范围外形成的附属物，且被征收人积极配合征收工作，未被认定为违章建筑的，参照《赤峰市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》第二十六条执行。
5、装饰装修补偿。被征收房屋的装饰装修由选定的房地产价格评估机构按《国有土地上房屋征收评估办法》、《赤峰市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》进行评估，按评估价格进行补偿。补偿标准按房屋建筑面积计算，一般不超过300元/平方米。
（二）产权调换
选择产权调换的被征收人实行期房安置。
1、有证房屋补偿
征收个人住宅房屋，被征收人选择产权调换的，由平房调换至多层住宅按照有证建筑面积1:1.2的比例调换，由平房调换至高层住宅按照有证建筑面积1:1.3的比例调换，相互不找差价。由多层住宅调换至多层住宅按照有证房屋建筑面积1:1的比例调换，由多层住宅调换至高层住宅按照有证房屋建筑面积1:1.1的比例调换，相互不找差价。
2、附属房、附属设施补偿
附属房、附属设施不实行产权调换，按评估价以货币补偿的方式进行补偿。
3、安置房源
（1）回迁安置地点：选择房屋产权调换的被征收人，平庄城区的可以在区政府提供的安置小区（宝山仕家西侧）安置。安置房为多层及高层楼房，设计单户建筑面积约为80-140平方米，最终以房屋产权测绘部门出具的实测面积为准。元宝山城区的，由政府在元宝山城区搭建房源信息平台供被征收人选择。
（2）选房办法另行公布。
（3）被征收人办理入住时应承担的资金款项：超出应安置面积的购房款；大修基金；余热费、物业费、有线电视初装费、及其他应由被征收人承担的费用。
产权调换的契税按相关政策执行。
4、应安置面积与所选安置房面积不同的情况：
应安置面积小于所选安置房面积且不符合本方案住房保障政
策规定的，安置房面积的差额由被征收人按安置房市场价格补足；应安置面积大于所选安置房面积的，按被征收房屋同等地段，类似新建商品住宅的市场价格支付给被征收人。
（三）搬迁费及临时安置费
1、搬迁费。按被征收房屋有证房屋面积15元/平方米的标准支付，每户不低于1000元，选择期房产权调换的补偿两次。
2、临时安置费。选择产权调换的被征收人，在安置房交付前，自行过渡。自搬迁完毕之日至通知其办理入住手续之日为过渡期，搬迁过渡期限不超过30个月。过渡期发放临时安置费。
临时安置费按被征收房屋有证房屋面积每月15元/平方米的标准支付，每户每月不低于1000元。逾期安置的，自逾期之日起，双倍发放临时安置费。
临时安置费自腾房验收合格后一次性发放12个月，以后根据实际过渡时间据实发放。选择货币补偿的不享受临时安置费。
（四）住宅房屋自行改为非住宅用途搬迁期间的营业损失补偿
依法取得营业执照或相关审批手续的经营者，营业执照和完税凭证与实际经营场所一致的，或能提供免税证明的，房屋征收部门应当与经营者共同委托依法设立的评估机构结合经营状况、净收益等因素进行评估确定补偿金额。
依照规定应当纳税的经营者不能提供纳税证明的，营业执照与实际经营场所一致的，一次性补偿6000-9000元。
八、非住宅房屋的补偿
非住宅房屋是指被征收房屋所有权证用途栏内标明为“商业”、“工业”、“办公”或“仓储”等非住宅用途的房屋。
（一）土地市场价，房屋重建成本价
1、土地补偿标准
（1）出让用地的补偿标准
依据《赤峰市元宝山区人民政府关于公布实施城镇基准地价的通知》（元政字〔2016〕42号）文件的精神，由具有资质的评估机构评估确定。
（2）划拨用地的补偿标准
依据《划拨土地使用权管理暂行办法》的规定，由具有资质的评估机构评估确定。
2、房屋补偿标准
（1）有证房屋按其重新建造的成本价值折旧补偿，由选定的房地产价格评估机构评估确定。
（2）附属房屋按其重新建造的成本价值折旧补偿，由选定的房地产价格评估机构评估确定。
（二）土地成本价，房屋市场价
1、房屋补偿标准
（1）有证房屋按决定公告之日类似房地产的市场价格补偿，由选定的房地产价格评估机构评估确定。
（2）附属房屋按其重新建造的成本价值折旧补偿，由选定的房地产价格评估机构评估确定。
2、土地补偿标准
（1）对于以出让方式取得的土地使用权收回的土地补偿包括：
①征用集体土地时的补偿或购买此宗土地的价格； ②办理用地手续时所交的税费； ③土地出让金实际交纳金额；
④以上三项费用合计截至测算时点的同期银行贷款利息； ⑤土地治理费（每平方米30元）；
被征收人通过拍卖以资产包形式获得企业土地和房屋，无法剥离土地和房屋具体价值的，土地成本价可按整体获得总价的40%进行测算补偿。
（2）对于以划拨方式取得的土地使用权收回的土地补偿包括：
①征用集体土地时的补偿或购买此宗土地的价格； ②第①项费用截至测算时点的同期银行贷款利息； ③土地治理费补偿（每平方米30元）。
（三）附着物及设施补偿
参照《赤峰市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》第二十六条执行。因历史原因形成，土地使用证范围外建成的附属房屋、附着物，且被征收人积极配合征收工作，未被认定为违章建筑的，经评估机构评估后予以补偿。
（四）对土地、房屋以外其他的不动产补偿
根据《资产评估准则》按其重置成本扣除折旧后的价值补偿，由选定的资产评估机构评估确定。
（五）搬迁费补偿
被征收房屋为生产用房的，搬迁费不低于房屋评估金额的1.5%；对其他非住宅房屋的搬迁费，不低于房屋评估金额的1%。
（六）停产、停业损失补偿
按照《赤峰市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》第二十四条规定执行。
因历史原因被征收人未领取营业执照未进行税务登记且实际从事生产、经营等活动，在征收过程中积极配合征收工作的，停产、停业损失补偿参照《赤峰市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》第二十四条第一款规定执行。
对于实际未从事生产、经营等活动但积极配合征收工作的被征收人，停产、停业损失补偿参照《赤峰市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》第二十四条规定执行。
租赁非住宅房屋从事生产、经营的经营者，房屋为经营者自建的部分，停产、停业损失补偿参照《赤峰市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》第二十四条规定执行。搬迁费补偿参照《赤峰市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》第二十二条第二款规定执行。
九、住房保障
（一）被征收人有证住宅房屋建筑面积低于50平方米，选择产权调换的，补足50平方米后，按照产权调换比例执行；选择货币补偿的，补偿金额为房地产价格评估机构确定的类似新建商品住宅市场价格平均售价购买50平方米住宅的金额。
享受征收住房保障的被征收人，因得到超面积补偿，对原住房装修部分及附属房屋、构筑物和未建部分等不再进行补偿（签约奖和团签奖除外）。被征收人认为补偿不到位，不享受征收住房保障性补偿，按照房地产价格评估机构确定的补偿结果进行补偿。
（二）被征收人选择产权调换，且同时符合下列条件的，可增加安置房面积。超出应安置面积且在人均30平方米以内部分，按安置房市场价格下浮20%结算，超出人均面积30平方米以上部分按市场价格结算。
1、三代（或三户）以上家庭共同居住；
2、户口簿记载常驻人口与实际居住人相符；
3、共同居住人系直系亲属且本地区无其它住房；
4、征收部门、街道办事处共同公示七日后无异议。
十、住宅房屋征收奖励
（一）签约奖
1、自初步估价结果送达之日起20日内签订征收补偿协议，并在协议约定期限内完成搬迁交付房屋的被征收人，以土地为单位，每宗土地一次性奖励人民币40000元；第21日至第40日签订征收补偿协议并在协议约定期限内完成搬迁交付房屋的，一次性奖励人民币30000元；第41日至第60日签订征收补偿协议并在协议约定期限内完成搬迁交付房屋的，一次性奖励人民币20000元；超过60日签订征收补偿协议的，没有奖励。
2、被征收人积极配合房屋征收工作的，在初步估价结果送达
之日起60日内签约，有证房屋的面积不足土地使用权面积50%的，依次在附属房屋、附属物（建筑部分）、未建部分中补足土地使用权面积的50%进行奖励，奖励部分按类似新建商品住宅的市场价格进行货币补偿。经奖励部分的附属房屋、附着物及未建部分不再另行补偿。（已享受本方案住房保障政策的，不再享受此奖励政策。）
（二）团签奖
整栋的楼房，以整栋楼为一单位；连体成栋的房屋，以整栋房屋为一单位；不成栋的房屋，以五户以上（含五户）为一单位；每个单位所属的全部被征收人都在签约期内完成签约的，另行一次性奖励单位内被征收人每户20000元。
十一、未登记土地建筑的认定
（一）认定机构
由元宝山区人民政府组织国土局、住建局、规划分局、综合执法局及相关镇、乡、街道办事处等部门成立房屋权属认定组，对拟征收范围内土地使用情况、未经登记的建筑及违章建筑情况进行调查认定和处理。
（二）认定办法
1、因历史原因，未依法取得土地证和房产证的被征收人，同时无档案登记的，原则按被征收人合法土地使用权范围内一栋独立的居住型房屋认定为有证房屋，出具认定意见。
2、认定的有证房屋面积最高不超过合法土地使用权面积50％，且二层以上（含二层）及地下一层以下（含地下一层）不
予认定。
3、认定为有证房屋的条件：房屋有基础，有屋面，有承重构件，设施齐全，门窗齐全，达到房屋居住基本条件。
4、没有土地使用权证的房屋，由国土部门会同镇、乡、街道办事处共同实测，出具土地来源证明，一宗宅基地（或一个院落）认定为一户。通过确认土地使用权后，地上房屋的认定按以上规定执行。
5、国有资产家属院性质的房屋，由被征收房屋产权单位提供土地证、房产证复印件，单位房改材料或放弃产权证明（原件）等相关材料。
6、在认定工作中被征收人应在政府公告的日期内到现场指界配合测量工作，并在指界表和勘察测量结果上签字确认，被征收人如果在公告日期内不能到现场指界测量并在勘察测量结果上签字确认的，由认定小组工作人员、测绘公司工作人员、无利害关系第三人等现场见证人员进行指界并在勘察测量结果上签字确认，由此产生的法律后果由被征收人自行承担。
十二、评估机构的选定
（一）评估机构的确定
房地产价格评估机构由被征收人从不少于3家的备选房地产价格评估机构中协商一致选定。自房屋征收部门公布房地产价格评估机构名单之日起10日内仍不能协商选定的，由被征收人投票选定，投票选定的房地产价格评估机构，应当有过半数被征收人参加投票并获得参加投票的被征收人的过半数票。若得票数均
未超过投票总数二分之一，则由房屋征收部门组织，采用抽签方式确定，并由公证处对投票、抽签过程进行公证。
（二）房屋评估实施
被征收房屋和用于产权调换房屋的价值评估时点为房屋征收决定公告之日。房屋征收工作人员和房地产价格评估机构工作人员入户实地查勘，保存影像资料，被征收人应在查勘记录上签字或盖章确认。被征收人拒绝在实地查勘记录上签字或盖章的，由房屋征收工作人员、评估机构工作人员和无利害关系的第三人见证。被征收人拒绝入户评估的，由征收实施单位通知被征收人入户时间等具体事项后，组织房地产价格评估机构在无利害关系的第三人见证下进行实地查勘，出具评估报告，有关情况在评估报告中说明。
初步评估结果在征收范围内公示7日。被征收人对评估结果有异议的，可自收到评估报告之日起10日内，向房地产价格评估机构申请复核评估。申请复核评估的，应当向房地产价格评估机构提出书面复核评估申请，并指出评估报告存在的问题。对原房地产价格评估机构的复核结果有异议的，自收到复核结果之日起10日内，向被征收房屋所在地评估专家委员会申请鉴定，鉴定费用由申请人承担。鉴定改变原评估结果的，鉴定费用由原房地产价格评估机构承担。
十三、其他规定
（一）被征收人与房屋征收部门在本方案规定的签约期限内达不成补偿协议的，或者被征收房屋所有权人不明确的，由区人
民政府按照征收补偿方案做出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告；被征收人对补偿决定不服的，可依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼；被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由区人民政府依法申请人民法院强制执行。
（二）签订征收补偿协议和领取补偿款时，由被征收人亲自办理，不能亲自办理需要委托他人代为办理的可出具具有法律效力的书面委托书，委托书应经过公证机关公证，否则不予办理；被征收房屋所有权人已故尚未指定继承人的，应先办理继承公证，由继承人或由所有继承人按上述程序共同委托一人办理。
（三）被征收房屋设定抵押权登记的，由房屋征收实施单位告知抵押权人。被征收房屋存在租赁关系的或设定抵押权登记的，自实施单位通知被征收人搬迁之日起，被征收人自行解除租赁或抵押关系。被征收房屋存在权属、遗产等纠纷的，由当事人双方在房屋征收期限内自行解决，房屋征收单位不承担房屋租赁、抵押及权属、遗产纠纷所产生的任何经济和法律责任。逾期不能解决的，由被征收房屋的利益人提出申请，提存征收补偿利益，先行拆除被征收房屋，按法院或仲裁机构的最终裁决或当事人协商意见分配补偿利益。
（四）经认定为违法违章建筑的一律不予补偿。
自征收范围确定后，任何单位和个人不得在房屋征收范围内实施新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途等不当增加补偿费用的行为，违反规定实施的，不予补偿。
房屋征收部门将前款所列事项书面通知住建、规划、国土、公安、市场监督等有关部门，暂停办理相关手续。暂停办理的书面通知载明暂停期限，暂停期限最长不超过一年。
（五）房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。
（六）被征收房屋发生的水、电、煤气、物业、暖、有线电视等相关费用由被征收人自行结清。房屋征收补偿协议签订后，被征收人不得私自拆卸、损毁原房屋和附属设施，否则按评估价格赔偿。
（七）征收过程中肆意滋事、无理取闹，妨碍执行公务的单位和个人，由公安机关依法处理。构成犯罪的，依法追究刑事责任。构成违反治安管理行为的，依法给予治安管理处罚。
（八）本方案自发布之日起实施，本方案发布之前的房屋征收补偿安置按原政策执行。
（九）本方案仅适用于元宝山区城镇棚户区改造国有土地上房屋征收补偿安置，不适用于乡村整治、基础设施、工业园区、项目建设、煤矿棚户区改造、沉陷区治理、危房改造等其他项目。
（十）本方案未尽事宜，依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《内蒙古自治区国有土地上房屋征收与补偿条例》、《赤峰市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》及有关规定执行。
（十一）本方案实施过程中遇到特殊情况由元宝山区城镇棚户区改造指挥部研究决定。
（十二）征收过程中遇到本方案未包含情况的，由元宝山区人民政府依据相关法律法规另行公布补充方案，与本方案具有同
等法律效力。
篇6：城镇失业人员的概念界定
要注意区分以下概念，1.城镇失业人员：
是指城镇常住人口中一定年龄以上, 有劳动能力, 在调查期间无工作, 当前有就业可能并以某种方式寻找工作的人员。在城镇劳动力调查中对城镇16 岁及以上, 具有劳动能力并同时符合以下各项条件的人员列为失业人员:(1)在调查周内未从事为取得劳动报酬或经营利润的劳动, 也没有处于就业定义中的暂时未工作状态;(2)在某一特定期间内采取了某种方式寻找工作;(3)当前如有工作机会可以在一个特定期间内应聘就业或从事自营职业。
2.城镇登记失业人员是指有非农业户口, 在一定的劳动年龄内(16 岁以上及男50 岁以下, 女45 岁以下), 有劳动能力, 无业而要求就业, 并在当地就业服务机构进行求职登记的人员。城镇失业率是指城镇失业人员数同城镇从业人员数加城镇失业人员数之比,。
4城镇登记失业率是城镇登记失业人员数同城镇单位从业人员数加城镇私营和个体从业人员数加城镇登记失业人员数之比, 计算公式为:
二、城镇失业人口的基本特征：
1.分布面广。我国城镇失业人口及其贫困人口并不象农村贫困人口的分布那样具有明显的集中性特征, 全国各省、区, 从大城市到中小城镇, 都有失业人口及其贫困人口的存在。
2.区域差异明显。由于我国不同省区存在着城镇化水平和发展时间上的差异, 因而散布于城镇人口中的失业人口和贫困人口也必然带有区域差异的特征。一般说来, 城镇化水平高的省区, 这一问题就 相对严重些, 而且受东西部城镇化水平和流动人口流向的影响, 我国城镇失业人口和贫困人口在地域分布上表现出了与农村贫困人口相反的特征, 即东部多、西部少。另一方面, 发展较早的省区和城市, 工业结构往往落后, 新兴产业部门较少, 失业人口明显多于发展较晚的省区和城市, 东北三省失业率高的情况就是一个证明。3.主要来源于国有企业。由于国有企业经营状况不佳, 导致了一些企业破产、减员, 使失业和下岗人员增多。据统计, 1996 年我国国有企业亏损面高达44%，还有1/ 3 的暗亏;全国国有企业负债率已 由1990 年的58%上升到近几年的80%以上, 已有1/ 3 的企业资不抵债。在停产、半停产状态的企业中, 大批职工无活可干, 在下岗职工中, 有的只能领取部分生活费, 有的连生活费也得不到。根据国家统计局统计资料, 90 年代以来国有企业职工人均收入水平及其增长速度都大大低于非公有制企业。因而,国有企业成为失业人口和贫困人口的主要来源。4.增加速度快。由于我国自80 年代中期就把消除贫困的主要精力投入到了广大农村贫困地区,“八七攻坚计划”也是仅仅针对解决农村贫困问题而制定的, 农村扶贫工作取得了明显成效, 农村贫困人 口逐年减少。但与此相反的是, 城镇失业和贫困人口却呈明显的增加态势, 1985 年我国城镇失业人口和失业率分别为239 万和1.8%, 1997 年已分别增加到620 万和3.2%;城镇贫困人口由1000 万左右增加到了3000 多万。随着城镇经济体制和企业用工制度改革的进一步深化以及流动人口的增多, 城镇失业和贫困人口仍有可能继续呈增长趋势。
5.文化技术素质较低。在就业竞争日趋激烈的情况下, 文化技术素质低的人口与较高素质的人口相比, 失业和下岗的可能性都要大得多。国家统计局一项抽样调查表明, 在1996 年下岗无业人员中, 初 中文化程度的占57%, 小学占14%, 二者合计占71%;在上海市下岗女工中, 初中及以下文化程度且无一技之长的占80%以上;按技术水平分, 在失业和下岗人员中的绝大部分都只具有初级技术水平。6.中高年龄者居多。在失业人口中, 中高年龄人口由于年龄偏大, 再就业困难也大得多, 往往也是企业裁员的主要对象。中老年龄职工生活负担较重,因而, 他们的失业和下岗, 往往导致更严重的贫困问题。三．城镇失业人口基本情况
从表1可以看出：
1.我国城镇失业人数基本呈增长势头。20 01到2010年，城镇登记失业人数从681万增加到908万，平均年增长率为3.28%。估算的失业人数从1087万增长到2283万，平均年增长率约为8.54%。2.城镇失业率基本稳定。城镇登记失业率基本保持在4%，变化较小。估算的失业率波动稍大，除了2010年为6.18%外，其余都不超过5%。虽然估算的失业人数远远大于登记失业人数，但由于计算失业率采用的就业人数不同，失业率没有大幅度差异。
从表2可以看出，我国城镇登记失业人数地区分布具有以下特征： 1.不同时间、不同地区的失业规模差异很大。辽宁2002年登记失业人数高达75.6万，而青海2001年仅为2.4万，前者是后者的30多倍（注：由于西藏城镇登记失业数据缺乏，这里不包括西藏，以下相同）。为了较为全面衡量这一时期的地区差异，我们计算了各地区平均失业人数。最多的依然是辽宁，高达55.44万，其次是湖北、山东、湖南、江苏，人数分别为51.09、45.42、40.83和40.67万。这5个地区总数占全国的三分之一。人数最少的仍然是青海，人数仅为3.5万，其次是宁夏、海南、北京和甘肃，人数分别是4.25、4.75、8.25、9.37万。
2.不同地区失业规模变化呈现三种模式。第一种是增长模式，除个别年份外登记失业人数都是增长的。如河北、山西、内蒙古、浙江、安徽、江西、山东、河南、湖北、湖南、广西、海南、云南、甘肃、宁夏、青海、新疆等，其中河北从20 01年的19.5万增加到2010年的35.1万，云南从2001年的8万增加到2010年的15.7万。第二种是下降模式，除个别年份外登记失业人数都是下降的，如辽宁、吉林，其中辽宁从最高的2002年的75.57万下降到2010年的38.9万。第三种是波动模式。如北京、天津、黑龙江、上海、江苏、福建、广东、重庆、四川、贵州、陕西等，其中北京从5.2万增加到10.6万，之后又下降到7.7万。
3.地区差异趋于缩小。从规模差异最大的地区看，20 01年人数最多的辽宁是最少的海南的23倍，2010年人数最多的山东是人数最少的青海的14倍。
第二部分城镇失业人口现状及问题： 一，城镇失业人口现状
1、总量矛盾、结构矛盾与素质矛盾并存。我国劳动力供求的总量矛盾相当突出。就农业而言，我国目前约有从业人员3.2 亿，而我国的耕地面积约19.5 亿亩，每个农业劳动力平均耕种6 亩地。目前，美国、加拿大、法国、德国、澳大利亚等国农业人口不到该国人口总量的5%，而每个农业劳动力平均耕地面积则高达160 亩—1700 亩之间。假定我国农业劳动力总量不再增长，从近期看，如果按照每个劳动力平均耕种10 亩地的标准，将有1.2 亿以上的农业剩余劳动力需要向非农产业和城镇转移；从中期看，如果按照每个农业劳动力平均耕种22.5 亩地的标准(即日本1999 年达到的水平)，将有2.5 亿以上的农业剩余劳动力需要转移；从长期看，如果按照每个劳动力平均耕种50 亩地的标准(即南美洲国家1999 年达到的水平)，将有2.8 亿以上的农业剩余劳动力需要转移。就城镇而言，我国目前每年大约新增就业岗位800 万人，这还不够满足城镇每年新增约1000 万劳动力的求职需要。我国《十五计划纲要》中规定，2001—2005 年每年拟转移农村剩余劳动力约800 万人, 如果再加上尚未实现再就业的失业人员和国家机关、事业单位的分流人员，我国城镇今后若干年内每年工作岗位的缺口约在2500 万左右。与此同时，我国劳动力供求中的结构矛盾和素质矛盾也相当突出。在我国现有的7000 万产业工人中，初级工占60%，中级工占35%，高级工、高级管理人员和高级工程技术人员则明显缺乏。据劳动和社会保障部2002 年第4 季度调查，全国89 个城市劳动力市场中求人倍率(岗位需求量与求职劳动者的比例)最大的是高级技师，达到2.24:10。目前，我国仅数控机床的操作工就缺60 万人。杭州汽轮机厂需要260 名数控技工，参加了十多场招聘会，月薪提到6000 元，仍然难以招到合适的人。与此形成鲜明对照的是，我国也有相当一部分劳动力则因素质和技能水平不能满足岗位要求而失业或难以就业。
2、经济高增长与高失业并存。按照传统的经济理论，经济增长率高低与失业率高低存在着替代关系，即高增长往往与低失业相伴，低增长常常与高失业为邻。例如，1999 年美国经济增长率升为4.2%，失业率则降至4.2%；2003 年美国经济增长率降为3.1%，失业率则升至6.0%。而我国，尽管自上世纪80 年代中期以来保持了年均9.44%的经济增长速度，但城镇登记失业率则从1985 年的1.8%跃升到2003 年的4.3%，出现了高增长与高失业并存的局面。根据有关数据(见表1)，2001-2004 年，在9 个发达和发展中国家中，高增长与高失业并存比较明显的国家只有加拿大，而加拿大的高增长(年均增长约2.85%)也只是相对于同期的其它发达国家而言；同样，根据有关数据(见表2)，2001-2004 年，在6 个体制转轨国家中，高增长与高失业并存比较明显的是保加利亚，而保加利亚的高增长(年均增长约4.7%)也是相对于同期的其他转轨国家而言，与我国同期的年均增长速度(约8.65%)尚有较大差距。可以认为，我国近年来高增长与高失业并存的现象在当今世界上颇为少见。
3、隐性失业与隐性就业并存。在我国经济体制转轨的过程中，国家机关和企事业单位的隐性失业人员已“蒸发”了相当一部分，但仍有一部分尚未“蒸发”或有待“蒸发”。在今后相当长时期内，我国的隐性失业主要表现在农村。我国农民就业很不充分，通常使用的农村剩余劳动力概念不过是农村隐性失业者的另一种表达方式。随着入世后竞争的日益加剧，我国的经济体制改革必将继续向纵深发展，经济增长方式转变也将加速进行。在此情况下，不仅国有单位将有上千万的劳动者由隐性失业转化为显性失业，而且城乡集体 经济特别是农业集体经济中还将有数亿劳动者从隐性失业逐渐转化为显性失业。与此同时，我国还存在着一定数量的隐性就业，即劳动者与生产资料表面上呈分离状态，但实际上劳动者通过市场调节或多或少地参与社会劳动并取得收入。我国目前的隐性就业人员主要是一部分“失业”人员和提前退休人员。由于这部分劳动者的就业不在政府的有效管理之内，因而从数量上无法精确统计。但典型调查和直接观察表明，我国城镇隐性就业人员的数量也并非微不足道。由上可见，我国存在的隐性失业掩盖了劳动力供过于求的程度，低估了失业率；而我国同时存在的隐性就业则模糊了失业与就业的界限，“膨胀”了失业率。
4、“务工难”与“民工荒”现象并存。据保守估计，目前我国农村富余劳动力已经达到1.5 亿人，并且至少还有近1/3 的农村劳动力或多或少存在就业不足的问题。根据农业部农村经济研究中心提供的统计数据，2007 年11 月底全国外出务工农民达1.2 亿人，并且这个数字一直以5%的增幅稳步增长。大批农村富余劳动力进城务工，而他们中大部分人是没有技能、未经过培训的非熟练工人，就业主要集中于劳动密集型企业及服务业。总体而言，由于劳动力供给大于需求，而且他们提供的劳动可替代性高，不具备特定的就业竞争优势，所以，农民工进城务工面临一定的“务工难”问题。同时，大量农村劳动力涌向城市也为一些进入门槛低的劳动密集型企业提供了廉价劳动供给。这些企业靠压低工资、减少改善劳动条件的必要投入实现低成本。可以说，在许多地区和企业，所谓的劳动力成本低廉的竞争优势，在很大程度上是挤压了劳动者合理的劳动待遇、基础的生产生活条件和最基本的社会保障而形成的。工资低甚至工资被拖欠、工作条件差，尤其在一些地方工伤事故频繁、福利和社会保障待遇缺失导致我国从2003 年起部分地区、部分行业出现了民工短缺———“民工荒” 现象。可以看出，“民工荒”并不是真的“荒”，我国劳动力供大于求的局面依然存在。“民工荒”是农民工进城务工难，即使找到工作，也因为过低的工资和恶劣的工作条件而无法维持其基本生活的另一种表现形式，是农民工迫于 无奈而选择“失业”的社会怪象。
二． 城镇失业人口的问题
(一)城镇登记失业不断攀升, 城镇真实失业人口数创建国以来之最。我国当前的失业问题集中表现在城镇。根据国家统计公布的数字, 我国城镇登记失业率最高的是1952 年(13.2 %)。然而, 当时我国城镇登记的失业人口(过去称待业人口)仅有376.6 万人。1981 年我国城镇登记失业率为3.8 % , 1985 年降至1.8 %。1986 ———1995 年, 我国城镇登记失业率在2 %-2.9 %之间徘徊。1996 年, 我国城镇登记失业率达到3 % , 19972005 年每年拟转移农村剩余劳动力约800万人, 实际上恐怕不止此数。如果再加上尚未实现再就业的下岗失业人员和国家机关、事业单位的分流人员, 我国城镇今后若干年内每年工作岗位的缺口约在2500 万左右。与此同时, 我国劳动力供求的结构矛盾和素质矛盾也相当明显。在我国现有的7000 万产业初级工60 % , 中级工占35 % , 高级工、高级管理人员和高级工程技术人员则明显缺乏。据劳动和社会保障部2002 年第4 季度调查,全国89 个城市劳动力市场中求人倍率(岗位需求量与求职劳动者的比例)最大的是高级技师,达到2.24 : 10。目前, 我国仅数控机床的操作工就缺60 万人。杭州汽轮机厂需要260 名数控技工, 参加了十多场招聘会,月薪提到6000 元,还是招不到合适的人。与此形成鲜明对照的是,我国也有相当一部分劳动力则因素质较差而失业或难以就业。例如, 1998-1999 年, 我国约有57 %和54.7 %的城镇下岗职工只有初中以下学历。
(三)“需求瓶颈”、“体制瓶颈”与“观念瓶颈”并存。我国劳动者就业不仅受到“需求瓶颈”的制约, 而且也受到“体制瓶颈”和“观念瓶颈”的制约。我国农民进城打工, 除遇到找工作这一根本关卡之外, 还遇到户籍制度、社会保障制度、子女入学、购房限制等“体制瓶颈约束”。而“观念瓶颈”对于一部分劳动者的就业影响也显而易见。我国城镇有相当一部分下岗失业人员并不是根本找不到工作, 而是不愿意干苦活儿、累活儿、“伺候人”和收入低的活儿。我国高校毕业生的就业率2002 年约为76 % , 2003年为70 % ,近100 万名大学毕业生暂时未能就业。某些专业的大学生供过于求固然是原因之一, 但基本原因则是相当一部分大学生的择业标准脱离实际。不少大学生的择业标准和实际需要严重错位, 从而出现了“就业难”和“招聘难”并存的尴尬局面。
(四)隐性失业与隐性就业并存。在我国经济体制转轨的过程中, 国家机关和企事业单位的隐性失业人员已“蒸发”了相当一部分, 但仍有一部分尚未“蒸发”或有待“蒸发”。在今后相当长时期内, 我国的隐性失业主要表现在农村。我国农民就业很不充分, 通常使用的农村剩余劳动力概念不过是农村隐性失业者的另一种表达方 式。随着入世后竞争的日益加剧, 我国的经济体制改革必将继续向纵深发展, 经济增长方式转变也将加速进行, 在此情况下, 不仅国有单位将有上千万的劳动者由隐性失业转化为显性失业, 而且城乡集体经济特别是农业集体经济中还将有数亿劳动者从隐性失业逐渐转化为显性失业, 并积极寻找新的工作岗位。与此同时, 我国还存在着一定数量的隐性就业, 即劳动者与生产资料表面上呈分离状态, 但实际上劳动者通过市场调节或多或少地参与社会劳动并取得收入。我国目前的隐性就业人员主要是一部分“下岗”、“失业”人 员和提前退休人员。由于这部分劳动者的就业不在政府的有效管理之内, 因而从数量上无法精确统计。但典型调查和直接观察表明, 我国城镇隐性就业人员的数量也并非微不足道。由上可见,我国存在的隐性失业掩盖了劳动力供过于求的程度, 降低了失业率;而我国同时存在的隐性就业则不仅使隐性就业者多捞了好处, 而且还模糊了失业与就业的界限,“膨胀”了失业率。
(五)高增长与高失业并存。按照传统的经济理论, 经济增长率高低与失业率高低存在着替代关系, 即高增长往往与低失业相伴, 低增长常常与高失业为邻。例如, 美国1993 年经济增长率降为2.2 % , 失业率则升至6.9 %;1999 年而我国, 尽管自上世纪80 年代中期以来保持了年均9.44 %的经济增长速度, 但城镇登记失业率则从1985 年的1.8 %跃升到2002 年的4 % ,城镇的真实失业率目前已高达9 %左右, 出现了高增长与高失业并存的局面。根据有关数据(参 见表1), 1998 —2000 年, 在笔者研究的12 个发达和发展中国家中, 高增长与高失业并存比较明显的国家只有法国, 而法国的高增长(年均增长约314 %)也只是相对于同期的其它发达国家而言;同样, 根据有关数据(参见表2), 1998 —2000 年, 在笔者研究的7 个体制转轨国家中,高增长与高失业并存比较明显的是波兰, 而波兰 的高增长(年均增长约4.3 %)也只是相对于同期的其他转轨国家而言, 与我国同期的年均增长速度(约7.6 %)尚有较大差距。可以认为,我国近年来高增长与高失业并存的现象在当今世界上颇为少见。我国目前正处于工业化中期阶段, 经济体制改革、经济增长方式转变和经济结构调整, 市场化、工业化、城市化和现代化进程, 都为我国经济持续高速增长提供了巨大的动力和广阔的空间。然而, 经济体制改革和以技术进步为主要支撑的经济增长方式转变, 又使我国 长期存在的人均资源不足、居民消费率低下与劳动力总体素质不高、劳动力总量明显过剩的矛盾凸显出来, 使传统经济体制下严重存在的隐性失业逐渐转化为显性失业。
三、当代中国城镇失业的治理
(一)当代中国城镇失业治理的基本原则
当代中国城镇失业的一个十分严重的消极后果是影响中国的可持续发展, 因此, 当代中国城镇失业的治理要置于可持续发展总的框架之下, 应该说, 这是当代中国城镇失业治理必须遵循的一项基本原 则。同时, 当代中国城镇存在着的失业有相当多数是在我国改革和市场经济的发展过程中出现的, 改革中出现的问题需要用改革的方法来解决;市场经济发展过程中衍生的问题需要以市场经济的观念寻求治理对策。.应该说, 这是当代中国城镇失业治理必须遵循的另一项基本原则。只有在遵循上述两项基本原则的基础上, 适当借鉴国外失业治理的有关经验, 并注意处理好效率与公平、就业与经济增长、近期目标与长远目标等几个问题, 才能够找到一条全新的、符合中国国情的、并行之有效的治理城镇失业的思路。当代中国城镇失业所具有的各方面特点决定了其治理实质上是一个制度创新过程, 这其中主要包括失业保险制度以及就业和再就业制度的创新过程。可以说, 建立和完善失业保险制度是当代中国城镇失业治理的首要措施, 因为任何有效的失业治理措施都不可能完全消灭失业, 而唯有完善的失业保险制度才能保证失业人口基本生活的需要, 尤其是对于像中国这样失业保险制度几乎从零开始、且又处于初步的市场经济条件下的国家来说更应如此。
这里还必须指出的是, 当代中国城镇失业的治理从总体上来说要依赖于我国经济的发展特别是经济的持续发展, 因为无论是失业保险制度的完善, 还是就业、再就业制度的建设, 都离不开经济的发展和持续发展。唯有经济的发展和持续发展, 才能为国家、企业和个人创造更多的财富, 从而保证失业保险制度在国家、企业和个人的共同参予和支持下逐步建立和完善起来;唯有经济的发展和持续发展, 才能使社会和个人积累大量的资金用于投资, 从而为就业和再就业制度建设奠定必要的基础。(二)建立和完善中国的失业保险制度
目前, 中国的失业保险从无到有、从不规范到相对规范, 并通过各地的积极努力, 在一定程度上对中国近年来市场化进程中的失业起到了"减震器” 的作用, 或设置了一层”安全网”。但毋庸讳言, 中国现有的失业保险制度存在的问题是明显的, 改进是必要的, 这突出表现在失业保险的保障范围以及资金筹措、运用等方面.以上在分析中国失业保险现存问题的同时, 也指出了建立和完善中国失业保险制度需要重点改进的工作和努力的方向。目前, 中国正在建立市场经济体制, 这就要求, 建立和完善失业保险制度要以适 应市场经济作为基本原则。在此基础上, 还要在以下几个方面寻找突破口。
首先, 确立新的失业保险观念。目前, 中国建立的失业保险制度基本还是一种国家和企业保险的形式, 其结果造成部分职工对国家和企业的高度依赖性以及对社会风险的低承受能力。这种高度依赖国 家和企业的风险观念显然是建立适应市场经济要求的社会失业保险制度的重要阻碍因素。要改变人们这种风险观念, 确立新的失业保险观念, 一方面要在舆论上强化失业风险是社会风险的宣传力度, 增强人们对失业风险的心理承受能力;另一方面要在失业保险制度的实际操作上强化个人的参与, 体现失业风险大交纳失业保险费多的原则。其次, 理顺失业保险的管理体制。失业保险的管理体制是失业保险制度运作的载体。与市场经济体制相适应的失业保险制度要求其管理体制应具有统一性和高效性的特点。发达市场经济国家失业保险制度的经验告诉我们: 高效、统一的失业保险管理体制可以是多种形式, 如美国、英国、日本等的政府直接管理形式;德国、法国、意大利等的自治机构管理形式等。但具体到中国, 采用在政府的监督或间接管理下由自治机构进行直接管理的形式,与中国 的国情更相符。采用自治机构管理的形式, 就是要求由劳动者、企业、政府三方共同组成有关机构, 进行合作式的管理。实质上就是要建立适应市场经济要求的具体经办失业保险业务的、非营利性的、相对独立的单位。
最后, 加强失业保险的法制建设。到目前为止,国务院颁布的两部失业保险方面的法规是行政性法规, 这也只是中国失业保险法制建设的一个雏形。不可否认, 两部法规实施以来, 对于建立中国的失业保险制度和促进市场经济的发展起到了一定的作用。但其表现出来的缺陷和各地在执行过程中暴露出来的失业保险费收缴难、资金挪用严重、管理费用过高、救济金发放不合理等问题, 要求加强失业保险的法制建设刻不容缓。加强与市场经济体制相适应的中国失业保险法制建设要特别注意这样几点: 一是要在宪法中增补失业保险方面的条款, 以增强失业保险法制建设的权威性;二是国家权力机关要尽快制定和通过“失业保险法”及其配套法律, 以维护失业保险法律的真正效力;三是要明确和制定有关法律责任和处罚条 款, 以发挥失业保险法律的震慑力。(三)就业和再就业制度建设的对策思路
当代中国城镇失业治理中的就业和再就业制度建设的对策思路概括起来, 可以包括以下几个方面。其一, 就国家来说, 要加强失业人口的就业和再就业工作, 组织和实施其制度建设, 并逐步将促进失 业人口的就业和再就业列为一项基本国策;作为其实际实施内容,要采取行之有效的措施和手段, 增加就业岗位, 促进失业人口的就业和再就业。失业人口就业和再就业的关键问题是就业岗位的增加国家在这方面所能做的工作和所能起的作用是多方面的。在当代中国的实际情况下, 国家至少在以下两方面可以大有可为: 一是鼓励社会闲散资金用于投资, 扩大就业岗位。目前, 中国居民在银行的个人储蓄和手持现金数额十分庞大, 国家可以采取不同的优惠政策和宣传手段促使这部分资金用于投资, 即鼓励人们办 私厂(个人办厂)和办公厂(集体办厂)。显然, 这对于增加就业岗位和促进失业人口的就业会大有益处。二是发展劳务输出,以减轻国内就业压力, 为失业人口的就业和再就业提供一定的空间。目前, 我国劳务输出的潜力十分巨大。也可以说, 我国劳务输出在促进失业人口就业和再就业方面会有所作为。其二, 从全局来看, 要加快政府对劳动力市场的规划、立法、管理等宏观调控, 推动劳动力市场的形成和完善;具体来说, 要加强就业介绍和信息咨询工作, 向失业人口提供各种就业信息以及推荐失业人口就业。对于失业人口来说, 最为关键的问题是要尽快就业或再就业。这样, 各种有助于他们寻找工作的就业信息和就业推荐工作就显得十分重要。为此,两方面工作亟待要做: 1.建立劳动力供求信息中心。信息中心要从制度上保证求职人员和用人单位按实情登记, 并配备专职的、懂业务的工作人员, 以确保劳动力供求信息的准确性、权威性。目前, 中国城镇这方面的工作还处于起步阶段 2.建立和健全职业介绍机构。职业介绍机构可以在劳动力供求信息中心的基础上建立, 也可以由政府部门、社会团体甚至私人单独建立。当代中国城镇职业介绍机构已初具规模, 在介绍失业人口就业方面已发挥了一定的作用。而相对于当代数量庞大的失业而言, 职 业介绍机构无论在数量上还是在发挥作用上还远远不够。其三, 从总体上来说, 要发展全民族的教育, 尤其是要发展职业技术教育, 提高全体劳动者的科学文化素质和职业技术水平;作为其具体措施之一, 是要开展对失业人口的培训, 让其更新观念、更新知识、更新技能, 以适应市场经济发展的需要。当代中国城镇大量存在的下岗的失业有相当多数属于结构性失业。显然, 这与劳动者的科技素质尤其是职业技术水平的欠缺有一定的关系。因此, 大力发展教育尤其是职业技术教育, 提高劳动者的科技素质和职业技术水平, 对于减少失业尤其是技术进步造成的结构性失业的存在, 意义重大。
其四, 从宏观社会来说, 要实行渐近的失业政策, 控制非公开性失业公开化的步伐, 使非公开性失业的公开化分步进行;从微观企业来说, 要通过发展新产业、新产品、新业务, 强化企业自身消化非公开性失业的能力。渐近的失业政策就是要使非公开性失业的公开 化分步进行: 第一步, 把竞争机制引入企业内部, 通过优化组合, 形成企业内部的失业, 并由企业尽可能地自我消化这些失业;第二步, 把企业消化后剩下的失业逐步导向社会, 由社会的失业容纳机制加以接收, 从而变非公开性失业为公开性失业。
其五, 从政府角度而言, 要采取一系列有效措施和实施优惠政策, 帮助和鼓励失业人口实现不同方式的就业;就失业者个人而言, 要转变就业观点, 树立大就业的思想。目前, 就失业者这方面而言, 有相当多数人在就业方面还存在着不同形式的误区: 如只看重铁饭碗 , 只青睐国有单位, 唯城镇就业才算就业, 光依赖国家安置, 拒绝从事累一点、苦一点、脏一点、差一点的工作, 等等。显然, 失业者努力排除自己在就业方面的各种误区, 转变就业观念, 树立大就业的思想, 已成为自己尽快摆脱失业状态的重要因素。其六, 就全部失业人口而言, 要立足于发展, 依靠经济和社会的全面发展来解决失业人口的就业和再就业问题;对于各种形式和不同特征的失业人口来说, 要贯彻区别对待、分类指导的方针, 采取不同的措施来解决不同的失业人口的就业和再就业问题和失业人口不同的就业和再就业问题。就全部失业人口而言, 要立足于发展, 唯有发展才能扩大社会就业容量, 实现失业人口的就业和再就业, 最终从根本上解决失业人口的就业问题。当然, 这里的发展也涉及到结构性问题, 那就是, 要针对当代中国劳动力丰富和失业较多的实际情况, 多发展劳动密集型产业如第三产业等;同时对于吸纳劳动力已经卓有成效的乡镇企业、三资企业、外资企业等的发展也要一如既往地给予支持。此外, 对于中小企业在吸纳劳动力和解决失业人口就业方面的作用也不应忽视。
不同形式的失业人口有着自己不同的特征, 因而他们面临的问题和所应采取的就业和再就业对策也应有所不同。对于待业青年, 由于他们的文化程度较高, 未婚者占据了绝大多数, 且家庭负担不重, 这样, 就业和再就业对策中应更多地强调帮助他们排除就业中可能存在的误区, 树立新的就业观念,并重点发挥市场化配置在就业促进中的作用;对于下岗的失业人口来说, 鉴于他们当中女性较多, 年龄相对较大, 文化程度较低, 绝大多数人又是处于上有老、下有小的境地, 生活负担繁重, 就业和再就业对策中应主要强调国家和社会的帮、扶责任, 即要帮助和扶持他们实现不同形式的就业。
关于失业的治理政策, 大致上可以分为两大类: 主动的失业治理政策和被动的失业治理政策。主动的失业治理政策是事前的预防, 即如何采取有效措施预防失业的发生。被动的失业治理政策是事后的补救, 即通过事后的失业保障和失业救济, 使失业者能维持一个起码的生活水准, 这样既注重了效率, 又维护了社会公平。这里仅谈谈主动的失业治理政策。
主动的失业治理政策是建立在上述对失业成因的理论分析基础上的, 既然失业是由上述原因造成的, 那么我们就可以针对产生失业的原因, 采取一定的政策措施来促进就业的增长, 抑制失业人数的加大。
(一)加强宣传教育, 转变择业观念, 是治理失业问题的思想基础 长期计划经济体制下形成的择业观, 严重影响了失业问题的解决。因此, 要加强宣传教育, 通过各种宣传方式, 尽快帮助失业人员认识形势, 面对现实, 而不要怨天尤人, 悲观失望, 帮助失业人员提高思想认识, 这是治理失业问题的思想基础。第一, 要认识到市场经济条件下, 失业是不可避免的, 失业具有必然性和长期性。所有的市场经济国家都存在失业现象, 只是失业率有高有低, 我国正逐步建立社会主义市场经济体制, 当然也不例外。
第二, 要认识到市场配置劳动力资源的特征就是流动, 要学会在流动中寻找机会。这样, 可以激发劳动者更新知识、提高自身素质的积极性。
第三，要认识到劳动力过剩是相对的, 就业机会是永存的。当前的就业问题, 既有总量问题, 也有结构问题, 还有许多新的就业领域有待进一步开拓。
(二)大力发展教育和培训, 尤其是要发展职业技术教育, 提高劳动者的科学文化素质和职业技术水平我们知道, 加强职业技术培训, 提高劳动者的技能, 已经成为世界上许多国家反失业措施中的重要 一项。大力发展教育尤其是职业技术教育, 提高劳动者的科学文化素质和职业技术水平, 对于减少失业人口特别是技术进步造成的结构性失业人口, 具有特别重要的意义。为了使我国的职业培训更加有效, 我们需要建立一种体系完备、运作规范高效的新型培训制度。首先, 我们应该树立起终身教育观念, 制定职业培训的长期规划, 并以法律法规形式给予相应的制度保证, 使职工培训经常化、制度化。其次, 根据当前就业形势的需要, 现阶段的重点应放在劳动预备制的建立完善以及再就业培训的发展上。国内外实践表明, 再就业培训是一种积极的劳动市场政策, 能有效解决失业人员的再就业问题, 而且, 这要比单纯向失业人员发放失业救济金和生活补助等措施积极得多。因此, 国家应该从失业救济金中拿出一部分用 于失业人员的就业转岗培训, 使失业救济和促进就业结合起来。第三, 积极开辟培训资金的筹措渠道,增加人力投资, 扩大职业培训范围, 在资金上保证培训的长期化和制度化。
(三)保持经济的适度快速增长, 并把经济增长与就业增长协调起来从理论上讲, 在技术条件变化不大的情况下, 一定的劳动力投入与相应的资本结合, 会推动经济按一定的速度增长;反过来, 一定速度的经济增长需要一定数量的劳动投入, 即创造一定的就业机会。一般说来, 失业率与经济增长率之间存在着负相关关系。近年来, 我国经济增长过程中呈现出就业增长下降的趋势, 表明我国经济增长的就业吸纳能力在下降, 经济增长对扩大就业机会的作用越来越有限。这就要求我们不能片面强调经济增长对就业增加的作用, 还必须注重经济增长模式的选择, 将经济增长与就业增长协调起来。从现阶段看, 模式的选择优于速度的选择, 只有适当的经济增长模式下的经济增长速度, 才能实现经济增长与就业增长的良性循 环。我国的比较优势和严峻的就业形势, 决定了我国应该选择创造就业的增长模式。我们应大力发展劳动密集型生产, 包括发展中小企业, 发展第三产业, 发展个体私营经济, 制定促进其发展的有关政策, 并进一步开放服务业市场, 积极吸引外资, 创造更多就业机会。发挥我国劳动力成本低的优势, 鼓励劳动密集型产品出口, 狠抓资源利用效率, 用有限的资源吸收更多的劳动。
(四)加大经济结构调整力度, 增加就业岗位经济结构不合理是我国经济运行过程中面临的深层矛盾和问题, 它不仅是制约经济增长、国有企业效益下滑的主要原因, 也是导致产生大量失业人员 的重要原因。因此, 要为失业人员创造良好的再就业环境, 必须加大结构调整力度, 争取在结构调整方面取得突破性进展。首先, 从所有制结构来讲, 要采取积极鼓励的政策, 扶持个体、私营等非公有制经济的发展, 提高其吸纳劳动力的能力。
其次, 从产业结构上讲, 在调整、改造加工产业,推进基础产业的同时, 要大力发展第三产业, 特别是劳动密集型的第三产业。当然, 我们强调发展劳动密集型产业的重要性, 并不是不发展高技术密集型产业。事实上, 从长期来看, 新科技革命所创造的就业岗位要比它所排挤的就业人数多得多, 同时, 为了缩小我国同先进国家在高科技领域的差距, 也迫切需要发展高新科技产业。第三, 从企业结构上讲, 要在深化国有大型企业改革、造就一批具有强大市场竞争能力的企业集团的同时, 积极扶持中小企业的发展。大企业与中小企业具有不同的功能: 大企业主要解决一个国家的科技、财政、经济、国防等问题, 要使一个国家在全球经济中具有竞争力, 大企业数量要少, 技术要高, 资产规模要大;中小企业则主要承担解决广大劳动者就业的任务, 通过广泛的就业实现社会的公平分配,人民生活的稳定提高, 中小企业数量要多, 要劳动密 集, 资产规模要小。
(五)加强劳动力市场建设, 完善就业服务体系建立统一、开放、竞争、有序的劳动力市场是社会主义市场经济发展的客观要求。劳动力市场越规范, 越透明, 交流越活跃, 越有利于各种劳动力参与 公开、公平和有序的竞争, 有利于调节劳动供求, 促进劳动就业。我国当前劳动力市场还很不健全, 政府必须加大力度清除那些分割市场的因素, 创造一种面向全体城乡人员和劳动力的平等竞争的劳动市场。这样的市场, 既可为失业人员创造平等竞争的求职机会, 又会对下岗职工形成就业竞争的外部压力, 迫使他们转变就业观念, 积极面向市场自谋职业。同时也为用人单位择优聘用人才创造条件, 有利于创造劳动需求。建设劳动力市场, 要加强和完善职业介绍服务网络, 加强职业指导和转业转岗培训, 减少因信息不畅而造成的再就业困难。中等以上城市要加快实现市级劳动力供求信息计算机联网, 并积极推动区域内、区域间乃至全国统一信息网络的建设, 提高劳动力市场的运作效率。
[ 1战略层次对策
在社会发展过程中，就业岗位增加要优先于社会收入水平的提高。将“就业优先” 纳入国民经济和社会发展的战略目标，有利于增加经济增长中的就业机会；有利于增加劳动者的收入，提高消费者的心理预期水平，增加消费，从而促进经济增长；有利于发挥我国劳动力资源丰富的国情和劳动力廉价的比较优势，从而更多地通过对人力资源的开发和利用以求实现资源的替代和社会财富的增加改革开放初期，经济每增长一个百分点会带动约0.4%的就业增长，但到了2000 年，这一拉动作用降低到仅有0.1%。经济增长对就业的拉动作用已经相对较小，属于“高经济增长、高资本投入、低就业增长”类型。反过来也说明，高经济增长、高资本投入并不一定就能解决中国的就业问题。使经济增长真正成为连续性创造就业的过程，即在保持目前较高经济增长率和资本投入增长率的前提条件下，创造更多的就业机会，其经济学含义就是提高就业增长弹性系数。既避免经济发展的大起大落，保持宏观经济稳定，又能够有 效控制和降低目前的高失业率。宏观经济政策
近年来，人们逐步认识到结构性矛盾是造成中国经济梗阻和失业的主要原因，据此，从调整经济结构入手，保障经济健康发展，能够帮助我们寻找缓和失业的对策。
1、调整产业结构，发展劳动密集型产业。目前，我国正处于实现信息化和工业化的进程之中，涌现出了大量的技术密集型，资本密集型企业，然而，依照我国当前的国情，大力发展劳动密集型企业也存在其现实的必要性。通过发展一批劳动密集型企业，既可以发挥我国劳动力资源丰富，劳动力价格低廉的优势，又可以在相当程度上减轻就业负担。大力发展“劳动密集型”产业，特别是大力发展第三产业是解决我国失业问题的一个重要途径。2007 年，中国经济总体就业弹性为0.16。英国科学家克拉克在威廉-配第的基础上，深入分析研究就业人口在三次产业中分布结构的变动趋势后，得出了关于产业结构与劳动力分布关系的演变规律，即配第-克拉克定理。其主要结论是，随着经济的发展和人均国民收入水平的提高，劳动力首先由第一产业向第二产业移动；当人均国民收入水平进一步提高时，劳动力便由第二产业向第三产业移动。劳动力在产业间的分布状况为：第一产业将减少，第二、三产业将增加。人均国民收入水平越高的国家，农业劳动力在全部劳动力中所占的比重相对来说越小，而第二、三产业中劳动力所占的比重相对来说越大；反之，人均国民收入水平越低的国家，农业劳动力所占的比重相对越大，而第二、三次产业劳动力所占比重相对越小。
2、调整所有制结构，发展非公有经济。由于国有企业已成为劳动力净流出部门，面对社会增加就业的要求是无能为力的。因而，在确保公有经济为主体、国有经济为主导的前提下，大力发展混合所有制经济和非公有制经济，对于缓解就业压力具有十分重要的意义。一般而言，非国有经济具有劳动密集型特点，最具就业吸纳 潜力。从2006 年一季度到2007 年第三季度连续七个季度的数据显示，私营及个体企业和股份制企业的用人需求一直保持在53%以上，并呈现不断上升的态势。因此，大力发展民营经济必将创造出大量的就业机会，从而减轻城镇失业。
3、调整城乡结构，促进农村经济发展。1985 年以后，日益拉大的城乡居民收入差距，迫使农民纷纷外出谋生，形成规模越来越大的“民工潮”，严重冲击着城市劳动力市场，而要减轻农村的就业压力，就必须抓好“三农”问题。在国民经济发展中，切实体现农业的基础地位，加大农村基础设施建设，改善农业生产条件，促进农村经济的大力发展，千方百计增加农民收入。这样做，可在伸展农民就业链的同时，依赖农村购买力的提高来扩大城市就业。在推动农村经济的发展中，把乡镇企业的改组和小城镇建设有机结合尤为重要。前者是带动农业产业化，增加农民收入的龙头，后者是加快第三产业发展从而增强整体经济吸纳劳动力的重要方式。小城镇接近于农村，乡镇企业集中在小城镇，农民可就近转入小城镇，这样既可降低农村劳动力转移的成本与风险，又可减轻他们与城市职工就业竞争所引起的各种矛盾。制度创新对策
1、统计城镇真实失业率。一个国家或地区宏观经济有三个最重要的评价指标：一是国内生产总值（GDP）增长率；二是通货膨胀率；三是失业率。这三大指标被称之为该国或地区经济发展的“晴雨表”，也是政府选择正确的宏观经济目标和确定适宜的经济政策最重要的依据。如果上述统计信息失真，将直接影响该国或地区的 经济发展决策。迄今为止，国家统计局按国际惯例统计，并按月、季度、定期公布，而后一个指标定义为“城镇登记失业率”，大大低于真实失业率。一方面，城镇登记失业率在世界上属于较低的失业率水平；另一方面，城镇的失业问题日益突出、日益公开化。为此，建议按照国际通用的统计指标来定义我国城镇失业人口，各级统计局应每月、每季度、每年公布全国及各地区失业人数、真实失业率以及新增就业人数。
2、加强劳动力市场建设。劳动力市场的不完善，也是失业产生的重要原因。劳动力市场本身不能增加就业，但可以为劳动力的供求双方提供信息和接触的机会，从而缩短劳动者滞留在劳动力市场中的时间。因此，政府应该不断完善和增加各类就业介绍机构，为劳动的供求双方提供迅速、准确而完全的信息，从而有效减少失业。此外，我国劳动力市场目前面临着双重分割，这是人力资源开发中面临的最大挑战。劳动力市场的第一重分割是城乡之间的分割。第二重分割是人才市场和劳动力市场的分割，这一分割通过把人分成不同身份而拒其于特定的市场之外。例如文化程度较低并主要从事体力劳动的人，找工作主要依赖劳动力市场；而文化程度较高、具有干部身份或具有一定技术职称的人则被归入人才市场。劳动力市场的这种分割是我国特有的现象。从市场资源配置的角度看，这种划分造成了效率的损失。无论是从事体力劳动、脑力劳动还是从事 管理工作的人，所提供的都是服务和劳动都创造价值，不能因为劳动形式不一样，就被拒之于某一个市场之外。这种划分既不科学，也不合理，容易产生一些问题。消除劳动力市场的多重分割，形成一个更加整合的劳动力市场必将更加有效地配置劳动力资源，从而将进一步推动经济和社会的繁荣发展。
3、完善社会失业保险。作为一种改革的代价，失业所引发的后果不应该由失业者独自承担，而应由政府，改革收益者以及富人阶层共同承担。当前我国正在实行的失业保险制度建于1986 年，经过近20 年的发展，虽已取得了长足的进步，但仍存在着诸多不尽如人意的地方。针对现存的问题，如何有效扩大覆盖面，增加集资渠道，明确失业保障金给付标准和期限，以及提高失业保险费比例等工作成为了当务之急。
此外，在我国经济转轨过程中，社会保障的所有制失衡，是形成失业者“再就业公有制偏好”的主要原因，并阻碍了城市再就业率的提高。为此，需要加快新型社会保障体系的建立和完善，实现公有与非公有经济部门在社会保障上的统一；规范市场化的商业保险体系，使其成为社会保障体系的必要补充，为减轻失业压力服务。