包头市北梁棚户区改造价值研究

2022-09-10

2013年初, 内蒙古自治区召开党委常委会议, 专题研究包头市北梁棚改, 并将北梁棚改列入全区重点工作, 要求包头市按照“四年规划、三年全面完成”目标全面推动。在党中央、国务院、国家相关部委和自治区党委、政府以及各金融机构的高度重视和鼎力支持下, 北梁棚户区征拆工作比计划提前一年半全面完成, 谱写了“北梁模式”, 创造了“北梁速度”, 为全国同类地区、自治区各盟市棚改提供了宝贵经验, 并被住建部授予“全国棚户区改造示范城市”称号。

一、“北梁模式”对我国其他城市棚户区改造的借鉴意义

规模化的棚户区改造虽然在我国已经开展了近十年的时间, 但由于历史原因及客观原因的存在, 致使我国棚户区改造尚存诸多问题。尤为突出的是缺乏系统性完整性论证, 及城市整体功能结构发展的考虑, 将棚户区改造的目标仅仅局限于搬迁和改造, 而忽视了解决棚户区居民的贫困问题, 从结果看部分棚户区的改造已成为重大的隐患工程, 棚户区居民为了生存, 出现卖楼房返平房现象, 致使大面积新棚户区的出现;政府需要长期对安置小区进行补贴, 政府背上沉重的债务包袱;居民各种费用拖欠时间久, 造成楼房破损严重, 环境恶化, 出现新的楼房“棚户区”。此外, 缺乏对社会、经济、文化和棚户区居民就业和增收能力的统筹思考, 进而造成棚户区改造后不能实现生产、生活的有力结合, 降低生产、生活效率, 严重的可能出现改造后较好的居住条件反而成为居民难以承受的生活负担, 背离提高居民生活水平初衷的同时导致居民返贫。另外, 拆迁进展慢、资金难落实、居民不配合同样构成棚户区改造的老大难问题。

北梁棚改在借鉴其他地区先进经验的同时, 结合实际情况, 以克服以往棚改难题为着眼点, 将社会保障理论、级差地租理论、人居环境理论、城市更新理论作为棚改理论基础, 并吸纳了社会治理理论的多元共治思想, 按照“四年规划、三年完成”的工作目标, 确定了“政府主导、市场参与、金融支持、滚动发展”的运作模式, 提出了“财政出一些、银行贷一些、企业垫一些、居民出一些、社会捐一些、上级支持一些”的筹资方式, 明确了“先规划后建设、安置与征收并重”的实施步骤和“异地搬迁为主、局部原地改造为辅、统筹兼顾居民就业”的工作方法。在改善棚户区居民忧居环境的同时, 疏通了改造后居民的生产生活渠道, 实现了改善居住条件与解决贫困问题同步化;在充分调动居民和基层组织积极性的同时, 强化了政府在整个工程中的主导地位和作用, 实现了政府主导与多元参与的互补化;在全力开展征拆、合理疏散棚户区居民的同时, 积极进行安置社区及配套基础设施建设, 实现了安置征拆的有效对接;在积极争取国家、自治区各类政府性财政资金投入的同时, 主动拓宽融资渠道、搭建注资平台, 实现了资金落实紧跟工程进度的高效化;在有序推进征拆安置工作的同时, 积极筹划新北梁的产业布局和功能定位, 实现了旧区换颜和新区稳健的平稳过渡;在顾全大局、统筹规划的同时, 充分尊重少数民族的风俗习惯, 实现了棚户区改造中不同群体的整体兼顾。

二、“北梁模式”对我国推动新型城市化建设的启示意义

新型城市化是一种以科学发展观为指导, 强调以人为本的城市化战略, 是以集约、和谐、公平、可持续为特征的城市化发展道路, 重点是提高城市化的质量, 实现城乡统筹的城市化、社会和谐的城市化、集约发展的城市化和环境宜居的城市化。包头的城市发展一直沿袭着“一五”时期前苏联专家帮助制定的发展规划, 形成了“带状组团、绿网相连”的城市架构。追溯城市建设的历史, 存在着许多不平衡问题, 作为后建城区的青山区、昆都仑区如今是高楼矗立、环境幽雅、设施完备;而作为城市老区的东河区, 由于建设时间偏差和行政中心迁出, 致使出现棚户集中、旧区连片、面貌落后的局面, 已成为新的“城市之痛”。因此, 包头市推进新型城市化发展的重点就是破解城市二元结构, 而北梁棚改是推动包头市新型城市化建设的有效路径和重要举措。

北梁棚改运用了棚户区改造规划与新型城市化建设通盘考虑的思维模式。北梁棚户区改造, 除了重视城市规划以外, 更重视产业规划。结合包头装备制造业产业规划、旅游业产业规划, 在棚改之初, 包头市政府就做了细致科学的规划布局, 对城市新功能、产业需求进行了认真统计和梳理。在消费低迷、宏观经济下行和包头市产业活力不足、工业下滑的新形势下, 作为典型投资拉动型城市的包头, 北梁棚户区改造的实施, 政府主导的投资力度必须加大, 既能为建材业、运输业、建筑业、家电业、房屋租赁等产业发展起到强劲拉动作用, 也能通过直接注入大量资金, 促进区域经济的快速发展, 为投资发挥出关键的作用。拆迁腾空区域的开发, 对发展文化旅游、培植新增长点, 促进房地产等产业发展, 满足消费需求是十分有利的。

棚改进行过程中, 在认真细致的前期调研的基础上, 注重把棚户区有劳动能力的青壮年人口安置在符合城市产业发展需求的区域, 把适龄劳动力转化为产业需求的劳动人口。既解决了人口的安置问题, 又解决了安置人口的就业问题和产业发展劳动力不足的问题, 从人的全面发展和城市功能发展角度破解了城市二元结构, 实现了城乡统筹协调发展。

其次, 为了有效推进北梁棚改, 使北梁棚改成为包头市新型城市化建设的有效渠道, 在安置后的资金平衡方面, 北梁棚改未雨绸缪, 为总体规划的可行性提供了强有力支撑。经测算, 除争取各类政府性财政资金投入外, 北梁棚改还有近200亿元将主要通过争取政策性银行贷款资金来解决, 而还本付息资金将主要通过搬迁腾空后土地的出让收益和出售经营性资产进行平衡, 完成北梁13平方公里征拆后, 可供约10000亩经营性用地, 经综合打造土地整理配套后, 按200万元/亩测算, 综合衡量土地升值空间, 可以实现土地出让收益200亿元, 加之由棚改带来的投资、消费新增税收以及北梁棚改安置房建设形成的30亿元经营性资产, 可实现资金总体平衡, 不会给地方政府增加新财政负担的同时, 实现了滚动发展, 遵循了新型城市化建设的可持续发展理念。

另外, 在居民安置区建设方面, 首选离中心城区近、现有商业成熟和学校、幼儿园、医院、公共交通站等社会公共服务设施相对完善的区域, 高起点规划、高质量建设, 不因搬迁群众大部分是弱势群体而降低建设标准;优先回购1.2万套存量房对居民进行安置, 回购安置房占所需建设安置房的比例近30%, 不仅大大缩短了过渡期, 减少了安置成本, 加快了搬迁居民安置速度, 也消化了存量住房, 实现棚改征收与商品房市场的有机联动, 同时还盘活了开发企业, 增加了地方税收, 凸显了新型城市化建设的集约高效发展理念, 为棚户区居民提供了友好宜居的生活环境, 实现了以人为本的发展理念。

三、“北梁模式”对我国住房保障制度的补充和完善意义

住房保障制度是政府为没有能力通过市场化方式解决住房问题的人群提供住房救助实施的一整套方针政策的总和, 从我国住房保障制度的演进轨迹来看, 主要经历了三个阶段, 即以经济使用住房保障制度为主的住房保障制度阶段、以廉租住房保障制度为主的住房保障制度阶段和以公共租赁住房保障制度为主的住房保障制度阶段。然而, 长期以来, 对于那些没有固定收入、生活来源不稳定的群体来说, 任何一种住房保障制度都可能存在现实障碍, 尤其是缺乏主动适应能力, 最终造成住房保障制度的社会效应实现不畅。对于生活在北梁的群众来说, 多年来无法走入到保障队伍中, 原因也在于此。因此, 北梁棚改作为一个有效平台, 将这些困难群体和住房保障制度有机联系在一起, 不仅增强了住房保障制度的操作性和覆盖面, 而且实现了住房保障制度的条件突破, 对于思考如何丰富住房保障制度内涵和积极效应具有其实作用。

北梁棚改采取了与廉租住房、经济适用住房建设相结合的模式, 补充了住房保障制度在实施过程中的项目载体依托, 完善了住房保障制度贯彻落实的灵活性。在入户调查摸底过程中, 通过开通北梁棚户区搬迁改造网, 对北梁住户信息及棚户区改造规划方案、征迁政策、补偿安置标准、办事程序、安置房源、搬迁改造进度等信息进行了及时公布, 使群众不仅能了解棚改动向, 更重要的是对自身的安置做到权衡考虑。在征收补偿方案制定过程中, 召集各方面居民代表多次开会研究, 征求了近90%搬迁居民的意见, 召开多场、多层面听证会, 充分采纳居民合理意见建议, 群众对征收补偿方案的满意度达到90%以上。在安置过程中, 分类别、分情况进行实施, 确保北梁居民能够充分享受住房保障制度带给他们的便利的同时, 不增加后续生活压力。

四、“北梁模式”对我国构建社会主义和谐社会的启示意义

构建社会主义和谐社会, 就是要深入研究我国现代化进程中的一系列重要问题, 通过体制、机制、政策等方面的调整, 逐步消除不和谐因素, 降低发展代价, 避免政治动荡和社会失衡, 顺利地渡过矛盾多发时期, 最终实现人与人、人与社会和人与自然的和谐共生, 形成有生机活力、有社会公平、有和睦人际关系、有团结稳定秩序的社会[3]。北梁地处包头市东河区, 是内蒙古乃至全国面积最大的集中连片城市棚户区。该区域失业人员、低保人员、贫困人口、涉毒人员聚集, 现代基础设施严重缺位。北梁的经济发展和生活现状与包头市近些年的快速发展形成鲜明对比, 同时潜藏着巨大的不和谐因素, 对社会稳定和长远发展构成隐形威胁。因此, 北梁棚改本着以人为本、维护公平正义的基本价值理念, 在确保北梁居民“搬得出、住得进、拆得了”的同时, 还着力完成拆迁到新居的居民“过的好”的任务, 从居民就业、社会保障、医疗、文化帮扶等几个方面, 集中对搬迁居民进行帮扶, 有针对性地解决北梁地区搬迁群众、职工再就业及老有所养、老有所医等问题, 解除搬迁居民的后顾之忧, 助推包头市社会主义和谐社会的构建。

在社会保障方面, 出台优惠政策, 将北梁困难群众全部纳入社会保障体系, 使北梁居民养老保险参保率达到91.3%, 医疗保险参保率达到100%。将失地农民全部纳入基本养老保险统筹, 使他们享受到与城镇职工一样的养老保障待遇。多措并举支持就业和创业, 开展免费技能培训1800人, 累计发放自主创业小额担保贷款1777万元, 大力开发物业管理、保洁绿化、社区劳动保障服务等公益性岗位1510个, 保证了每户家庭至少一人就业的底线, 有效解除了群众的迁居顾虑。在创新社区管理服务方面, 在安置区推行“两委一站”区直管社区模式, 依托“社区公共服务协会”、“居民议事委员会”等社会组织, 深入开展社区救助、社区医疗卫生服务, 提高了北梁入住居民的生活质量。实施“数字北梁”信息平台建设, 全面开展网格化管理, 在社区建立弱势群体救助帮扶、矛盾纠纷排查化解和社会舆情收集处理的长效机制。实施物业管理机制改革, 引入市场竞争机制, 择优选用物业服务企业, 建立和完善物业服务标准和考核、监督机制, 成立业主委员会, 整合资源, 形成职能部门、社区、业主委员会共同参与物业管理的新模式。丰富精神文化生活, 将北梁所有群众文化活动室免费向居民开放, 大力开展形式多样的社区文体活动, 引导建立新的生活理念和生活方式, 让北梁居民真正意义上实现“安居乐业”。与此同时, 通过公安、消防、交警、特警等部门的联合执勤及法律政策咨询进片区制度的建立, 有效预防和减少了矛盾隐患, 扎实推进了社会稳定, 赋予北梁棚改工程以和谐内涵。

此外, 北梁棚改还切实为少数民族群众排忧解难, 努力实现和谐搬迁。在充分尊重少数民族群众意见的基础上, 从征拆到安置都体现了浓厚的民族关怀, 制定出以“异地搬迁为主、局部原地改造为辅”的工作方式;在充分尊重少数民族群众风俗习惯的基础上, 采用少数民族干部带头、专项经费支持、宗教团体引导、民宗部门协调等方式对信教群众、宗教活动场所和少数民族文化遗产给予照顾和保护, 形成了推动北梁棚改和民族团结的和谐局面。

摘要：自2005年辽宁棚户区改造全面实施以来, 中国各地都在积极探索和实践棚户区改造, 并且取得了举世瞩目的一系列成果。但对于棚户区改造的价值研究尚属起步阶段, 缺乏体系化的理论升华。鉴于此, 本文通过对北梁棚户区改造工程的深度调研及系统剖析, 分析了北梁棚改的价值内涵, 旨在为丰富棚户区改造的相关理论及全面认识棚户区改造提供重要的启示和现实意义。

关键词：包头市,北梁棚改,价值研究