法律案例分析论文

第一篇：法律案例分析论文

从执法检查报告分析法律实施与人大法律监督的成效

宪法法律赋予我国各级人大常委会保证法律法规实施的职责。多年来全国人大及其常委会和地方各级人大及其常委会，一方面通过完善立法不断增强法律的可实施性，另一方面通过改进和实施各种法律监督方式保证法律法规得到正确有效的实施。在人大监督、保证法律法规实施的各种方式中，执法检查是各级人大常委会最频繁使用的执法监督方式，也是最有效的人大执法监督手段之一[1]。各级人民代表大会常务委员会每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，有计划地对有关法律、法规实施情况组织执法检查。本文试图通过分析、解读人大常委会执法检查的有关报告和资料，了解我国法律法规的实施现状和成效，进而认识人大监督和保证法律实施取得的成效[2]。

第一，人大常委会对法律的实施进行了持续的监督，人大常委会大张旗鼓的执法检查为实施法律营造了强大的声势和广泛的社会影响。

从笔者搜集到的全国人大常委会历次开展执法检查的情况(表1)可以看出，全国人大常委会早在1989年就开始对法律的实施情况进行执法检查;而地方人大常委会的执法检查更早，上世纪80年代初就已经开始尝试了[3]。这表明各级人大很早就开始探索监督和保证法律实施的有效形式。至今，许多重要法律的实施情况被纳入执法检查的范围，特别是对那些与人民群众生活息息相关、被社会普遍关注的法律，如涉农类法律和环保类法律，被持续性地重点关注，反复多次进行监督检查。执法检查越来越成为人大不可或缺的法律监督形式。

人大常委会的执法检查的规模、声势，影响大，组织严密，覆盖面广。执法检查过程中，执法检查组要深入基层、深入实际、深入群众，采用听取汇报、召开座谈会、个别走访、抽样调查、实地考察等多种形式。举以下3例，分别为九届、十届、十一届全国人大常委会开展的3次执法检查：2001年全国人大常委会对村委会组织法的执法检查，共赴山东等5省区进行检查，同时委托黑龙江等4省区进行自查;到了45个地市县，听取汇报27次，深入到48个村，召开人大代表、乡村干部、村民代表等座谈会65次，还通过入户走访村民、查看村级档案和村务公开栏等多种形式，对村委会组织法的贯彻情况进行了实地检查[4]。2003年全国人大常委会对农村土地承包法的执法检查，检查组听取了农业、林业、水利、国土资源和最高法情况汇报;分7个小组赴7省进行检查，还委托11个省(区)人大常委会就本行政区域的情况进行检查;还听取了7省人民政府及有关部门的情况汇报;检查组深入农村、走访农户，通过听取汇报、实地考察、发放问卷等形式，了解情况和听取意见，共赴22个市、29个县(市、区)，召开了82次有关部门、基层人大代表、村干部、农业企业负责人、农民群众参加的座谈会，走访了152家农户[5]。2009年全国人大常委会对食品安全法的执法检查，听取了卫生、农业、工商、质检、食品药品监管等部门的汇报和工信、监察、商务等部门的书面汇报;分为5个小组分赴10个省区市检查，听取了10省区市及其31个市、县政府的汇报，实地考察了蔬菜基地、畜禽屠宰厂、食品生产工厂、批发市场、水产品市场、超市、饭店、学校食堂等87个食品生产经营和餐饮服务单位，召开了32个座谈会，与政府及其有关部门、行业协会、消费者协会和食品生产经营者、从业人员等进行了座谈;同时委托其他21个省区市人大常委会进行自查，受委托检查各省级人大常委会也如期向全国人大常委会办公厅报告了检查情况[6]。

地方人大执法检查的程序和形式与此类似，只是全国人大执法检查的覆盖面一般为全国范围或涉及多个省区市;地方人大执法检查的覆盖面仅为本行政区域。特别值得一提的是人大执法检查每次都有多家新闻媒体的参与和报道。权威媒体的宣传，无疑进一步营造了声势，引起了更为广泛的关注。

第二，人大对法律法规实施的监督，提高了全社会的法律意识，为法律实施创造了良好的社会环境。

“执法检查的过程是对法律的宣传普及的过程，也是一次活生生的法制教育的过程。”[7]人大的执法检查一般都要对媒体宣传报道提出要求。典型的如2003年对农村土地承包法的执法检查，“新闻媒体非常关注”。全国人大常委会要求：“办公厅要组织好这次执法检查的新闻报道工作，通过这次执法检查广泛宣传农村土地承包法。特别是要通过一些广大农民喜闻乐见、通俗易懂的方式，让基层组织干部和广大农民熟悉和掌握法律，提高他们依法办事、运用法律武器维护自己的合法权利的自觉性。”由于人大执法检查围绕重大问题和热点问题，受到社会各方面的广泛关注。而且“对执法检查中发现的重大典型违法事件及其处理结果可公之于众”，使得法制宣传教育的效果非常显著。

此外，人大执法检查报告多根据具体法律，对“一府两院”执法部门提出“加大法律宣传教育力度，增强干部群众法制观念，创造良好法制环境”方面的建议和要求。执法检查组虽然不直接处理问题，但能够发现执法部门和执法工作中存在的普遍性问题，尤其是对执法检查中发现的重大的典型违法案件还可以采取进一步的措施[8]，这对于执法部门和执法人员的执法观念和执法行为会产生很大的影响。

村委会组织法是一部关系我国亿万农民民主权利的基本法律，但由于历史和现实等方面的原因，部分干部群众对这部法律、对村民自治确实还存在着一些模糊甚至错误的认识[9]。前文所述2001年声势浩大的关于村委会组织法的执法检查，本身就是一次大规模的法制宣传教育。检查结束后，全国人大常委会的报告把法律宣传教育和法制环境建设作为重要建议和要求[10]，而后执法部门采取各种措施，在宣传内容上突出了针对性，在宣传形式上体现了灵活性和多样性。民政部修订出版了《中华人民共和国村民委员会选举规程》，并将4万册书免费赠送给900多个县(市、区)、近6000个乡(镇)和1.1万册多个村。司法部把领导干部学法用法作为普法工作的重中之重，指导各地制定了考核办法。民政部组织专家学者和实际工作者，针对当时村委会组织法贯彻中存在的问题，编写了我国村民自治领域第一套高标准、规范化的培训教材，直接培训了600多名民政业务骨干，并派人到各地举办的培训班授课，为地方培养了大批师资力量。地方各级民政部门与本地人大有关工作机构、组织部门、妇联等合作，通过分级培训，使数十万名民政干部和市、县、乡级党政分管领导以及新当选的村委会成员得到了比较系统、规范的培训。如辽宁省举办了1297期培训班，培训了6万名新当选的村委会成员，占新一届村委会成员的96.8%。除了宣传教育，执法部门还通过加大执法监督力度，减少和纠正违法行为，加强了对实施村委会组织法的领导和指导，为村委会组织法的实施创造好的环境[11]。

政策环境建设也是我国执法环境建设的重要方面。在执法政策方面，人大执法检查报告每每要求执法部门制定相应政策推动法律实施。各级政府据此制定了一系列数量极其庞大的贯彻落实法律法规的政策，如关于未成年人保护法的实施，“党中央国务院高度重视农村留守流动儿童工作，多次做出重要指示。”“2007年，中组部、全国妇联、教育部等7家单位联合印发了积极开展关爱农村留守流动儿童工作的通知。”[12]等等。

第三，人大通过执法检查发现了许多执法中的共性问题，提出了许多有针对性的实施法律的建议意见。

执法检查组到各地去检查，就是为了深入了解法律实施的真实情况，了解执行和适用法律中带有典型性、普遍性的问题。人大通过执法检查，确实发现了执法司法中全国各地大面积存在和长时期得不到扭转的问题、难点和焦点问题和迫切需要解决的问题。执法检查报告要对存在的问题进行分析，并对解决这些问题和进一步实施好法律法规提出有针对性的建议。前述2003年土地承包法的执法检查中发现的在全国各地普遍存在的问题有：有的干部、群众对法律的内容了解不多，甚至不知道有农村土地承包法;农民的土地承包经营权在一些地方还没有得到完全落实，个别地方还存在随意终止或变更承包合同，以及以村规民约剥夺农村妇女土地承包经营权等问题;违法批地用地、乱占滥用耕地的现象比较突出，失地农民的补偿和安置不落实;一些地方土地承包经营权流转不规范;农村土地承包纠纷解决机制不完善。执法检查组对检查中发现的问题作了认真研究分析，提出若干针对性的建议[13]。其后，农业部会同民政部、司法部、劳动和社会保障部、国土资源部、水利部、林业局、法制办等部门，对执法检查报告中所提问题和建议进行了认真研究，并提出了整改措施和意见。

再如全国人大常委会2005年对水污染防治法的执法检查发现，各地方在实施水污染防治法和水法方面做了大量工作，但水污染形势依然相当严峻。虽然全国人大常委会对水污染防治法的执法检查已进行过多次，但存在的某些问题却长期难以得到解决。有的干部并没有真正树立科学发展观和正确的政绩观，没有从维护人民群众切身利益的高度来认识环境保护问题，没有正确处理加快经济发展、城镇建设与依法保护环境的关系。有的错误地认为，我国治理污染是工业化完成后的事情。他们对当前环境污染的严重性缺乏足够的认识，对污染给经济社会可持续发展、给人民群众健康和生命安全造成的危害性缺乏深刻的认识。有的不从自身的经济实力出发，千方百计筹集资金去建设那些并没有迫切需要的大广场、宽马路、休闲场所、娱乐设施等政绩工程、形象工程，而不下工夫去建设污水处理厂，即使建成了，宁可停在那里，也不去积极配套管网、筹集运行费用，让它投入运行。法治意识淡薄，没有认真贯彻实施水污染防治法和水法，较普遍存在的问题是有法不依、执法不严、违法不究。据此，执法检查报告认为，必须首先从思想上真正树立科学发展观，真正确立和实施依法治国的方略，与此同时，必须采取一系列具体措施[14]。

第四，人大的监督使许多法律得到较好的实施，某些执法难度大的法律法规也一步步得到实施。

人大执法检查报告对执法部门提出的建议和要求每一次都是明确和具体的;“一府两院”及其执法部门对人大执法检查报告中提出的问题和建议非常重视，都要制订切实可行的措施，进行整改落实，并将落实情况报告人大常委会。人大执法检查促进了各级政府及其有关部门依法行政，促进了人民法院和人民检察院公正司法。2003年全国人大常委会对农村土地承包法的执法检查后，针对常委会提出的进一步贯彻实施农村土地承包法五点建议，农业部会同民政部、司法部、劳动和社会保障部、国土资源部、水利部、林业局、法制办等部门，对执法检查报告中所提问题和建议进行了认真研究，并提出了整改措施和意见。在依法维护农民土地承包经营权方面，抓紧组织做好有关延包后续完善工作，妥善解决遗留问题;尊重和保障外出务工农民的土地承包权和经营自主权，不得收回进入小城镇落户农民的承包土地，已收回的应将承包地还给原承包农户继续耕作;加快土地承包经营权证到户工作。在严格保护耕地、控制征地规模方面，完善土地管理体制，国务院作出了改革国土资源管理体制的重大决策;集中开展了土地市场治理整顿，国土资源部严格执行基本农田保护制度，从严控制建设用地规模。在妥善解决征地补偿安置方面，国务院及有关部门开展征地补偿费管理使用情况专项检查;将清理拖欠、截留和挪用征地补偿安置费问题列为土地市场治理整顿的重要内容;对全面清理检查征地补偿费分配使用情况进行了部署，各地加紧进行自查自纠。此外，执法部门还在制止和纠正征地中侵害农民利益方面，探索解决失地农民的社会保障和平等就业方面，正确引导、进一步规范土地承包经营权流转方面，健全农村土地承包纠纷解决机制方面，完善相关法律法规、提高法律的可操作性方面采取了一系列的政策措施，等等[15]。执法部门的这些措施，使农村土地承包法逐渐得到良好的实施。

人大对某些实施难度大的法律进行了持续、多次的执法检查。执法检查当然不可能立竿见影地改变法律实施的环境，但人大的持续性监督，不可否认为法律的实施不断排除障碍，法律法规一步步得到实施。如环境保护类法律无疑是实施难度很大的法律，有的规定至今无法实施到位。改革开放后，各级政府对经济发展和GDP增长的追求非常强烈，经济发展速度很快，但由此给环境资源带来巨大的压力，环境污染问题越来越突出，环境保护类的法律实施备受各方关注和期待。全国人大常委会对环保类法律执法检查的频度不可谓不高。1993年至1996年，八届全国人大常委会连续4年检查了环境保护法的实施情况，重点检查了水污染和大气污染的防治问题。1998年，九届全国人大常委会检查了海洋环境保护法和水土保持法的实施情况;1999年，检查了大气污染防治法和森林法的实施情况;2001年，检查了水污染防治法的实施情况;2003年，十届全国人大常委会检查了固体废物污染环境防治法的实施情况;2005年对水污染防治法的实施情况再次进行检查;2006年，又跟踪检查了固体废物污染环境防治法和水污染防治法;2007年，全国人大环境与资源保护委员会跟踪检查了淮河、辽河流域水污染防治情况;2008年，十一届全国人大常委会检查了环境影响评价法的实施情况;2010年又对清洁生产促进法、节约能源法的实施情况进行检查。对环境保护类法律如此高频度的执法检查监督，可见历届全国人大常委会对于保证此类法律实施之重视。人大的监督，使环境保护法律法规的实施问题，越来越受到全社会的高度关注和政府部门的重视，越来越认识到必须“把环境保护和经济发展摆在同等重要的位置，在保护环境中求发展，在发展的同时保护环境，绝不能以牺牲环境代价来换取一时的发展”[16]。国家环保投入不断增加，执法力度进一步加大，制度机制逐渐完善。

第五，人大常委会的执法监督，促进了体制机制的改革创新，为法律的实施不断排除体制障碍。

许多法律的实施受制于体制机制因素。多年来各级人大常委会在诸如食品卫生、义务教育、环保、农业等法律法规的执法检查报告中多次提到体制问题。2002年关于食品卫生法的执法检查报告谈到监督管理体制的问题时说，我国食品卫生监管工作涉及的部门多，有关部门之间职责分工不清，职能交叉，监督、监测力量不足与人力、物力、财力浪费现象并存;有的又存在管理不到位的现象;对社会公告食品的抽检情况，有时不一致甚至相互矛盾。检查过程中，各地都提出了进一步理顺食品卫生监督管理体制的要求[17]。2009年修改后的新食品安全法，确立了分工负责与统一协调相结合的食品安全监管体制，同年全国人大常委会关于食品安全法的执法检查报告谈到，国务院及其有关部门积极调整职能和分工，明确卫生、农业、质检、工商、食品药品监管等部门的职责，努力探索适应新体制的工作机制，确保新旧工作体制的平稳过渡和各监管环节的有效衔接;但食品安全监管体制改革涉及范围广，工作难度大，虽然取得了一定进展，但还有很多工作要做[18]。2006年关于节约能源法的执法检查报告谈到能源管理和节能体制不适应，对粗放型的经济增长方式缺乏有效的制度约束，对节能也缺乏有效的激励机制，适应我国基本国情和社会主义市场经济的能源管理和节能体制没有形成等问题[19];2007年节能法作了修订，2010年全国人大常委会关于节约能源法的执法检查报告再次谈到体制机制不完善、难以适应节能工作需要的问题，包括节能市场化机制的作用发挥不够，节能监管体制不健全，能源统计制度不完善等等[20]。执法检查结束后，各执法部门如国家食品卫生监管部门、教育主管部门、环保部门等，相应地针对体制机制方面的问题，加强相关制度建设，创新体制机制。人大常委会的执法监督，无疑促进了体制机制的改革创新。

正是由于受体制影响较大，涉农法律的实施在很长一段时期不理想，人大对此类法律的执法监督也很难在一朝一夕达到满意效果，但人大对涉农法律的持续监督，推进了涉农体制机制的变革和创新，为涉农法律的实施排除了许多障碍。农业法于1993年7月制定并于2002年12月修改，乡镇企业法、土地管理法、种子法、农村土地承包法等涉农法律法规也相继出台。解决农业、农村和农民问题，是国家的重中之重，也是全国人大常委会的工作重点。涉农法律是全国人大常委会执法检查频率最高的领域，几乎每年都要进行专门的检查。加大农业投入、增加农民收入和减轻农民负担是农业法和其他涉农法律的核心内容，每次对涉农法律的执法检查都要重点谈到这些方面。其中农业投入是农业法和其他涉农法律实施状况的晴雨表，或者说是关键性的指标。按照农业法等法律法规的要求，各级政府必须认真履行增加农业投入的责任，保证农业投入增长幅度不低于财政经常性收入的增长幅度。从全国人大常委会历年关于检查农业法实施情况的报告来看：1998年，中央财政支农支出预算为548.9亿元，加上农业综合开发支出预算94.7亿元，共计643.6亿元[21]。2001年，“九五”期间财政支农支出、综合开发支出、农业事业费支出3051.88亿元;农业基本建设支出1576.02亿元;灾害救济支出188.28亿元。按可比口径年均增长18%[22]。2003～2004年，中央财政用于“三农”的投入(包括支农投入和农村社会事业发展方面的投入)分别为2144亿元和2626亿元，分别比上年增长12.7%和22.5%。2004年中央财政用于“三农”的支出，高于当年财政收入21.6%的增长幅度。2005年中央财政年初预算安排用于“三农”的支出2861亿元，扣除国债资金和基本建设投资，比2004年实际执行数增长16.9%，高于年初中央财政预算收入10.5%的增长幅度[23]。2004年中央财政用于“三农”的支出为2626亿元，比2003年增长22.5%;2005年为2975亿元，比2004年增长13.3%;2006年预算数为3397亿元，比2005年增长了14.2%，高于2006年中央财政预算总收入11.7%的增幅。2006年，国家在中央预算内投资和国债投资中，用于农业和农村建设方面的投资530亿元，占全年中央投资总规模的45.74%[24]。对比这些数据，可以看出随着统筹城乡发展体制的初步萌芽和逐渐发展，尤其是农业投入机制和农村税费改革的推进等，农业法等涉农法律的贯彻实施以及“三农”问题解决，效果越来越明显。

第六，人大的执法监督，推动了法律质量的提高和法律体系的完善，增强了法律的可实施性和实施的效果。

通过执法检查，“可以发现法律本身不够完善的地方，通过修订和完善有关法律，提高立法质量，使法律更加切合实际，更具有可操作性，促进我国法律制度更加完备。”[25]人大常委会每次执法检查，都会发现法律(法规)本身存在的问题，并提一些完善法律法规的建议，这些建议大体有下面四类：

一是对人大常委会提出修改被检查法律的建议。一般在随后的法律修改中，要吸收这些建议。如1999年关于大气污染防治法执法检查报告说，1987年制定并在1995年修改过的大气污染防治法“已不能完全适应形势发展的需要，亟待修订和完善”。各地对修订该法的意见和建议主要有：对城市大气污染必须实行重点控制制度;推行大气主要污染物总量控制制度;从重点区域上强化对燃煤污染的控制。全国人大常委会建议加快修改大气污染防治法，为依法整治大气环境奠定基础[26]。2003年关于建筑法的执法检查报告说，各地反映建筑法的适用范围偏窄，监督管理体制不顺;缺少规范和监督建设单位行为的条款;对解决拖欠工程款问题没有作出规定;工程承发包中总包和分包的规定已不适应现实情况;缺少公共健康安全和建筑环境质量的条款;法律责任的规定过于原则，缺乏操作性;与招标投标法、合同法等相关法的衔接不够等，建议尽早启动建筑法的修改工作[27]。

二是对人大常委会提出制定完善相关法律的建议。2004年关于工会法的执法检查报告建议，从我国社会主义市场经济的发展和劳动关系变化的实际出发，尽快制定和完善与工会法相关的法律法规，如集体合同法、劳动合同法、社会保险法和社会救济法;在制定或修改企业破产法、公司法等相关法律时，要注意与工会法、劳动法的有关规定相衔接;对制定劳动争议处理法进行调研论证。建议国务院就修改职工代表大会条例以及工会法行政执法中需要解决的问题进行研究，提出意见。建议全国总工会会同有关国家机关制定机关工会条例。建议最高人民法院对适用工会法中遇到的需要明确的问题，适时出台相应的司法解释[28]。2005年关于劳动法的执法检查报告提出，加快制订劳动合同法、社会保险法、劳动争议处理法、就业促进法等法律，修改完善劳动法。研究在刑法等相关法律中，增加对欠薪逃匿等严重违法行为追究刑事责任的条款[29]。2008年甘肃省人大常委会关于森林法等法律法规的执法检查报告说，要尽快出台《甘肃省林地保护条例》《甘肃省森林公园管理条例》，还要积极修订完善甘肃省实施森林法办法等林业法规，增加森林林木资源流转、私营企业参与林业发展等内容[30]。

三是对“一府两院”及其部门提出制定完善配套行政法规、部门规章和司法解释的建议。2002年关于种子法的执法检查报告提到，种子法规定需由国务院制定的设立扶持良种选育推广专项资金、种子贮备、农林种子进出口审批等配套法规，目前还没有制定出来。农业、林业行政主管部门在种子资源管理、主要林木品种审定、种子质量标准、外商来华投资种子种苗生产经营等方面的配套规章也有待建立和完善;对加强有关非主要农作物良种管理的问题，有待抓紧研究和规范。有不少地方还没有制定种子法实施办法等配套法规;有的已经制定了实施办法，但只是农业或林业的单项法规，还存在配套法规、规章不够完善的问题;有的配套法规规章存在强调部门利益和地方利益的倾向，需要引起重视[31]。2003年关于土地承包法的执法检查报告建议，国务院及有关部门要尽快制定规范农村土地承包经营权流转、森林林木和林地使用权流转、被征地农民的补偿安置等行政法规和规章，以及农村土地承包合同纠纷仲裁的有关规定。对审判土地承包纠纷案件适用法律反映出的一些问题，最高人民法院应尽快做出司法解释[32]。

四是对有立法权的下一级人大提出制定完善地方性法规的建议。2001年关于村委会组织法的执法检查报告提到，村委会组织法对村民自治的有关原则做出了规定，许多地方也制定了实施办法，但其中有些条款缺乏程序性的规定，建议各地从实际需要出发，依据有关法律制定程序性的规定，以弥补村委会组织法有些条款过于原则的不足[33]。

注释：

[1]按照法律规定，各级人大常委会每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，有计划地对有关法律、法规实施情况组织执法检查。执法检查工作由人大有关专门委员会或者常委会有关工作机构具体组织实施。常委会根据年度执法检查计划，按照精干、效能的原则，组织执法检查组。执法检查组的组成人员，从本级人大常委会组成人员以及人大有关专门委员会组成人员中确定，并可以邀请人大代表参加。全国人大常委会和省级人大常委会根据需要，可以委托下级人大常委会对有关法律、法规在本行政区域内的实施情况进行检查。执法检查结束后，执法检查组应当及时提出执法检查报告，由委员长会议或者主任会议决定提请常委会审议。常委会组成人员对执法检查报告的审议意见连同执法检查报告，一并交由本级“一府两院”研究处理。

[2]由于全国人大的执法检查针对的是全国范围的法律实施情况，地方人大执法检查仅针对本区域的法律实施情况，而全国人大常委会的执法检查报告必定综合了或反映了各地方法律实施的情况;而且地方人大的一些执法检查，本身就是配合或结合全国人大的执法检查开展的，所以，本文对各级人大监督、保障法律实施的研究，主要是基于对全国人大常委会执法检查报告和执法司法部门落实执法检查报告的报告(汇报)的分析，文中资料主要来源于上述报告(汇报);同时也适当参考了地方人大常委会的执法检查报告以及各级人大常委会其他工作资料(有关法规、讲话、文件、报告、决议、决定等)。

[3]参见谢蒲定：《人大制度建设是一个持续不断的探索过程》，载《人大研究》2009年第5期;《制度创新必须符合社会主义宪政和法治原则》，载《人大研究》2009年第8期。

[4][10][33]侯宗宾：《全国人大常委会执法检查组关于检查〈中华人民共和国村民委员会组织法〉实施情况的报告——2001年8月29日在第九届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议上》。

[5][13][32]乌云其木格：《全国人大常委会执法检查组关于检查〈中华人民共和国农村土地承包法〉实施情况的报告——2003年12月26日在第十届全国人民代表大会常务委员会第六次会议上》。

[6][18]路甬祥：《全国人民代表大会常务委员会执法检查组关于检查〈中华人民共和国食品安全法〉实施情况的报告——2010年2月24日在第十一届全国人民代表大会常务委员会第十三次会议上》。

[7][25]吴邦国：《在全国人大常委会〈中华人民共和国农村土地承包法〉执法检查组第一次全体会议上的讲话》(2003年9月19日)。全国人大常委会办公厅秘书局编：《十届全国人大常委会执法检查报告汇编》，中国民主法制出版社2009年2月第1版，第134页。

[8]对执法检查中发现的重大的典型违法案件，委员长会议或主任会议可以交由专门委员会或常委会办事机构进行调查。调查结果应向委员长会议或主任会议报告，委员长会议或主任会议可根据情况，要求有关机关限期处理，有关机关应及时报告处理结果。必要时，委员长会议可提请常委会会议审议。对特别重大的典型违法案件，常委会可依法组织特定问题的调查委员会。

[9][11]《民政部关于落实〈全国人大常委会执法检查组关于检查中华人民共和国村民委员会组织法实施情况的报告〉的书面汇报》(2002年3月15日)。

[12]李建国：《全国人大常委会执法检查组关于检查〈中华人民共和国未成年人保护法〉实施情况的报告——2008年8月28日在第十一届全国人民代表大会常务委员会第四次会议上》。

[14]盛华仁：《全国人大常委会执法检查组关于检查〈中华人民共和国水污染防治法〉实施情况的报告——2005年6月29日在第十届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议上》。

[15]《农业部关于落实全国人大常委会农村土地承包法执法检查报告的书面汇报》(2004年6月14日)。

[16]盛华仁：《全国人大常委会执法检查组关于跟踪检查有关环境保护法律实施情况的报告——2006年8月26日在第十届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议上》。

[17]彭珮云：《全国人大常委会执法检查组关于检查〈中华人民共和国食品卫生法〉实施情况的报告——2002年8月27日在第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议上》。

[19]李铁映：《全国人大常委会执法检查组关于检查〈中华人民共和国节约能源法〉实施情况的报告——2006年8月25日在第十届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议上》。

[20]华建敏：《全国人民代表大会常务委员会执法检查组关于检查〈中华人民共和国节约能源法〉实施情况的报告——2010年12月20日在第十一届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议上》。

[21]布赫：《全国人大常委会执法检查组关于检查〈中华人民共和国农业法〉实施情况的报告——1998年11月3日在第九届全国人民代表大会常务委员会第五次会议上》。

[22]布赫：《全国人大常委会执法检查组关于检查〈中华人民共和国农业法〉实施情况的报告——2001年10月26日在第九届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议上》。

[23]乌云其木格：《全国人大常委会执法检查组关于检查〈中华人民共和国农业法〉实施情况的报告——2005年10月26日在第十届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议上》。

[24]乌云其木格：《全国人大常委会执法检查组关于跟踪检查有关农业法律实施情况的报告——2006年12月27日在第十届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议上》。

[26]邹家华：《全国人大常委会执法检查组关于检查〈中华人民共和国大气污染防治法〉实施情况的报告——1999年6月26日在第九届全国人民代表大会常务委员会第十次会议上》。

[27]李铁映：《全国人大常委会执法检查组关于检查〈中华人民共和国建筑法〉实施情况的报告——2003年10月27日在第十届全国人民代表大会常务委员会第五次会议上》。

[28]顾秀莲：《全国人大常委会执法检查组关于检查〈中华人民共和国工会法〉实施情况的报告——2004年10月26日在第十届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议上》。

[29]何鲁丽：《全国人大常委会执法检查组关于检查〈中华人民共和国劳动法〉实施情况的报告——2005年12月28日在第十届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议上》。

[30]程正明：《省人大常委会执法检查组关于检查全省实施〈中华人民共和国森林法〉和〈甘肃省实施中华人民共和国森林法办法〉情况的报告——2008年11月26日在甘肃省十一届人大常委会第六次会议上》。

[31]布赫：《全国人大常委会执法检查组关于检查〈中华人民共和国种子法〉实施情况的报告——2002年12月24日在第九届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议上》。

(作者系甘肃省人大常委会人大研究杂志主编)

作者：谢蒲定

第二篇：套牌车法律问题分析及法律救济途径

作者简介：贡蕊(1985-)，女，汉族，河北石家庄人，单位：河北经贸大学法学院国际法专业，研究方向：国际公法。

摘要：近年来，由于汽车数量的增多，同时也导致了套牌车的大量涌现，面对车辆被套牌的事实，公众多持一种不知所措的态度。本文在分析套牌车的概念，法律属性、危害及特征等方面后，主要阐述了怎样预防车辆被套牌和车辆被套牌后的法律救济途径。

关键词：套牌车;法律属性;救济途径

改革开放以来，随着经济的快速发展，也相应带动了我国汽车行业的发展，也带来了套牌车的大量涌现，严重影响了社会稳定，加大了社会的不安全性。在现实生活中，不乏遇到这样的问题，车主在验车、收到寄来的罚单时或交通肇事构成犯罪被立案查处时，才发现自己的爱车被套牌，面对这样越来越多无辜的受害者，大多不知所措，我们不得不思考如何才能发挥法律的作用真正维护好被套牌车车主的切身利益。

一、套牌车的概念、法律属性及其危害

车牌是汽车的身份证，它除了包括车主的信息外，还包括了汽车的发动机号和车架号等。套牌车，是没有按照正常的法律程序到交通管理部门领取牌证，而是通过仿制、拼接等技术手段制造、使用与别人车辆同样的车牌，甚至一并复制他人行驶证的机动车。

车辆牌照号的出现是为了方便行政管理，但在如今的社会生活当中，简单的几个数字号码又被赋予了更多的法律属性和意义。首先，车辆牌照号是行政机关管理车辆的手段或者工具。其次，汽车牌照号是一项有限的资源权利，对其享受专有权利。伴随着汽车数量的快速增加，也面临资源枯竭的危险。①再次，车辆牌照号也是一项物权凭证，因为我国对汽车所有权注册、产权转移、抵押和变更注销等流转管理采取的是登记主义，从而行政部门对车主发放牌照等管理行为具有了物权法上的权属确认和权属公示的意义。最后，车辆牌照号也是一种信用权，车辆牌照号是行政管理部门管理车辆的工具，车牌的违章记录就相当于车辆所有人的信用记录，信用记录好的车牌可以享受到更多的优惠。

套牌车的大量存在，违反了国家的相关法律、法规，破坏了受法律保护的多种社会关系，不仅给国家和社会，而且对被套牌的车主和交通肇事中受害人的利益造成了极大的损害。具体表现在，第一，扰乱公安机关对公共安全领域的管理和控制，增加了社会的不稳定因素。套牌车严重干扰了正常的道路交通秩序，而且增加了交通事故发生的概率，极易发生交通肇事逃逸的现象，加大了破案的难度，严重损害了交通事故受害方的利益。第二，套牌车辆损害了国家的利益。从车辆的购买到上路运行或其他方面的使用，必须要缴纳的各种费用，如税费、挂牌费、保险费、验车费和养路费等等。而套牌车将不用交纳以上费用，降低了车辆的行驶成本。这对国家利益是极大的损害。第三，在某种程度上来说，套牌车的使用如果不能得到很好的控制会使犯罪分子更加张狂。套牌车辆、车牌的买卖涉及到车辆的盗抢、走私、假牌证的制造等问题，在某些地区甚至形成了套牌的生产、供应、销售一系列的产业链。如果套牌车辆得不到有力的打击，无形中助长了车辆套牌过程中出现的各种违法犯罪行为。第四，严重损坏车主的合法权益。合法车辆在被套牌后，若车辆在道路行驶中发生违章或交通事故后，给实际车主带来不必要的麻烦和经济损失。实际车主为了维护自己的合法权益，必须耗费大量的精力和财力。

二、套牌车的原因和特征

套牌车产生的原因主要有五个方面，1、少部分人不是出于违法的主观心理，只是为了满足自己的虚荣心，不满意自己的车牌号，只是想借用别人的号牌满足自己不健康的心理。2、有部分人购车的渠道不正规，买来的车有可能是走私车、盗抢车或是已经报废的车等。这些车辆不可能通过一般程序取得合法牌照的。因此为了使车可以上路行驶，所以套用别人的车牌。3、有部分人是为了逃避法律的规制，不受电子眼的监控而使用别人的牌照，以使自己在道路上行驶畅通无阻。4、另有一部分人是为了省钱，不办理注册登记，不缴纳各项费用，套用他人牌照简单了事。5、出现以上情况的套牌车，很重要的原因是對套牌车的监管和处罚力度不够，威慑力不够，造成违法的成本很低。

我们可以通过以下特征来辨识套牌车：年检一般由卖家负责，因为套用的是他人的牌照，所以不可能通过正当程序进行年检，而且也无法委托他人代理检车。套牌车的牌照必然不是真的牌照，与正规车牌是有区别的，套牌车的颜色在阳光下会偏红、偏黄，而且字体较窄。更专业的角度上来说，可以核对车辆的车型、号牌、行驶证、检验合格证、保险标志，以及检验车辆的车架号、发动机号和车辆铭牌等相关内容。

三、套牌车的法律救济途径

(一)做好预防，自力救济方法

第一，保管好车辆的相关证件。车主要妥善存放车辆的各种证件资料的原件，如驾驶证、车辆合格证、发票、保险凭证、购车销售证明等。不能随意给他人抄写复印，以防止信息泄露。第二，选择正规的维修单位。可以更好的保护个人的车辆信息。第三，使自己牌照独特化，易于分辨，如在牌照上做特殊符号或使用特殊的边框，便于以后的举证。第四，要勤查自己的违章记录，重视寄来的《车辆违法处理通知书》，及时发现异常信息，向交管部门举报。最后，在平时的出行中，要保留好各项单据小票，如高速收费票，停车收据票等，当出现车辆被套牌后可以拿出有利的证据。

(二)事后维权，公力救济途径

车辆被套牌有两种情形，一种是恶意串的套牌，由于是双方恶意为之，理应由自己承担。我们主要陈述的是盗用他人牌照的行为。实际车主可以选择提起行政诉讼，或者选择以套牌车为被告提起民事诉讼。第一种途径是针对行政机关错误的行政行为。原因在于实际车主并没有违法违章行为，而是由于行政机关的错误行为导致的了损失的发生。但通过这个途径来救济，实际车主只能请求撤销行政处罚，使自己因处罚而支出的费用得到恢复，实际车主因调查套牌者的信息而发生的费用和其他方面的损失则得不到赔偿。而第二种途径，则是实际受害者以侵权为由将套牌者诉之法院，可以要求套牌者停止使用牌照、赔礼道歉和赔偿因套牌给自己造成的各种损失，不仅包括直接损失，如支付的罚款，还包括因查询调查套牌者而发生的其他的间接损失和预期的损失。由此看来，第二种救济途径对实际车主的保护更为有利和全面。

此外，2012年11月，最高人民法院公布了《关于审理道路交通事故损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》该解释第五条明确规定，套牌机动车发生交通事故造成损害，属于该机动车一方责任，当事人请求由套牌机动车所有人或管理人承担赔偿责任的，人民法院应予支持;被套牌机动车所有人或管理人同意套牌的，应当与套牌机动车的所有人或管理人承担连带责任。从此，对于套牌车发生交通事故的情况，正式确立了主体责任问题，实务中处理套牌车交通事故责任纠纷则有法可依了。根据2013年新交规的规定：使用伪造、变造的机动车号牌、机动车行驶证、机动车驾驶证的;使用其他车辆的机动车号牌、机动车行驶证;使用伪造、变造的校车标牌的等都将记12分，并可能处以高额罚款。还明确规定如果确定车辆确实被套牌，可撤销使用套牌期间发生的交通违法信息，车主还可申请换发新的号牌(使用新的车牌号)和行驶证。

新规定的相继出台不仅在某种程度上打击了套牌者更是对被套牌方的保护。(作者单位：河北经贸大学)

注释：

①周曙、赵伟凭：公共号码资源不容随意处置[J]扬州日报(百姓生活)，2004年5月21日。

参考文献：

[1]孟俊红.车辆套牌的若干法律问题分析[J].法律适用，2005，(9).

[2]陈婵娟.“套牌车”之危害、成因及预防路径[J].北京电力高等专科学校学报(社会科学版)，2012，29(3).

作者：贡蕊

第三篇：分析法律教育的双重性与中国法律教育改革

内容摘要 法律教育的双重性在于法律制度的理性和法律教育的感性。为了培养适合社会发展进步的人才，院校应当深入法律教育的双重性质，探究法律教育的改革方式、目标。文章分析了法律教育的双重性，对中国法律教育存在的问题进行了探究，并提出了可行的措施建议。

关键词 法律教育 双重性 中国法律 教育改革

1 引言

目前，法律教育已成为当代高校教育和法学研究的重点内容，基于中国法律职业发展研究来看，法律职业需求也刺激着法律教育改革。对于中国法律教育体系而言，职业教育并不是社会教育的根本目标，分析教育中内在的双重性关系，针对中国现代发展设计出符合法学教育的课程内容和教育模式，这才是法律教育改革和实施的重点方向。

2 简述法律教育的双重性

随着科教兴国国策兴起，中国加强了社会基层法治教育和现代化法治管理。通过法律教育，中国立法、执法、司法、普法机构趋于完善。结合中国20多年的法律改革历程来看，中国的法治教育依旧落后于法律制度的运行，未能在满足社会法律需求的同时，促进法律从制度上进行改革。面对此困境，中国提出了“依法治国，建设社会主义法治国家”等理念，给法学教育提供了新的机遇。

追本溯源，法律教育和法律制度之间的双重性源于历史演变，显现在社会发展历程中。从历史层面分析，法律教育的基本特征在于实现法律知识普教、常识普教，而法律教育理念本身就来自西方，其是在宗教制度和法制制度下所形成的，并不具备独立性，而是为权力和宗教的法制管理所服务的。从管理形态而言，法律制度的诞生依托于开放式法律教育环境，遵循法制制度的人一定要具备法律常识，了解法律教育理论[1]。

随着社会的建设和历史的验证，发展中国家和发达国家的法治结构存在不同，但并无优劣，都是适应各自社会发展形态所构成的社会体系。目前，包括中国在内的发展中国家内部法制教育和法制制度的双重性[2]延伸及发展难点在于，市场经济内，法制实践环境不充分，若直接施加法制教育和法制制度难免存在揠苗助长的问题。对比西方国家世纪性的变更而形成的法治体系，发展中国家若一味“拿来主义”，难免在没有独立发展稳定的情况下遭遇重创，也极易让法律教育失去独立性[3]。

3 分析中国法律教育存在的问题

中国法制教育历经风雨，在岁月的积淀下形成了带有民主标签的教育体系。从春秋战国以来的儒家百学到唐宋科举制度建设、明清八股、民国时期的变法图强、新中国的废除旧法统，中国的法律教育一直都是为国家建设、社会稳定所服务的。新中国成立后，中国法律制度借鉴了苏联的法律教育经验，但缺乏本土化特点，过度强调“苏联主义”，导致收获甚微。改革开放后，中国高等教育步入了一个高速改革的时代，法律教育也成为中国摆脱外来主义，实现独立法律建设的重要标志。现如今，中国除开设普通高等院校外，还设置有职业大学、电视大学、函授大学等，拉开了法制职业教育的序幕[4]。

3.1 法制教育的职业发展问题

随着法制教育办学模式的增加，教育水平和教学力度引起了法学界热议。部分职业大学、函授大学、电视大学未具备法律教育资格，办学体系不完善，有别于传统的院校法律办学内容。法律教育院校多，选择难，教学效果良莠不齐，实在是无法满足现代法律教育办学需求。此外，很多院校毕业的学生并不会从事法律职业，而从事职业的人专业能力和法律道德、素养也未经严格考验，法律教育和法律实践的分离也成为法律教育职业发展需要面临的问题。

3.2 法律教育的课程问题

法学院的课程设置大多与法律文件相对应，教学内容和形式偏重于法律规范的讲解和注释，缺乏对法律内容的现实实践论述，这也导致很多法学生对现实法律纠纷存在“知其然而不知其所以然”[5]。此外，法律教育课程也不应当局限于国家法律讲解范畴中，在经济体制下，地方立法、工商管理、外商投资等内容也值得教育延伸。但是，学院课程内容設置完全强调法律的理性，完全断绝所有法律制裁无关的话题，如现实中道德和法律的关系，将学生的法律教育认知固化，导致学生懂法，但不会用法。

3.3 法制教育的思想封闭性

目前，中国法律教育存在过于追求独立，呈现出封闭甚至是被孤立的状态。从法律的适用规则、发展角度来看，法律教育是随着社会的经济背景和政策不断变化的。只有将市场和法律内容相结合，才能让学生了解法律的动态性变化，提升法律辩证、理论的认识。但是，院校教育过于独立，将法学和其他社会教育隔离开来，导致法学学生对社会现象认识不明，甚至是落后。这种封闭的法律教育模式，无法推动法律教育改革。

4 对于中国法律教育改革的措施建议

目前，中国法律教育存在两个方向问题，一个是实践教育，另一个是开放性教育。要明确法律教育改革，一定要明确这两个问题产生的影响。在法律规则下，法律的根本意义是构建法治环境，满足各个利益主体实现个体价值，维护社会群体的公平性和公正性，各个执法机关也通过法律运作和法律流程维护社会稳定和进步。但是，法律是否符合市场经济形成，需要加以实践检验。如何保证法律教育有内涵，满足社会进步，更要从社会法律的文化制度、道德伦理、经济制度等多个方面予以研究。可见，实践性和开放性是改变传统法律教育的重要着落点[6]。

4.1 调整法学院结构

要提高法律教育的质量，必须重新进行院系调整，将政法院校合并到各普通大学法学院，或者将政法院校转变为综合性大学。在管理体制上，既可以由司法部与教育部分工管理，也可以由其中一家管理，并坚决打破教育行政部门与其所管理的对象之间的利益关系，实行学校自治。与此同时，在综合性大学内部，法学院应该是一个开放的系统，应该容许和鼓励学生选修跨学科课程，真正享受综合性大学所提供的机会。综合性大学内封闭的法学院与大学之外的政法院校没有任何实质性的区别，因此，院校调整必须要求综合性大学法学院也进行彻底的变革。

4.2 改善法律教育课程内容

院校一定要注意法律教育课程的开放性和实践性，建议增加普通常识教育的内容，增加政治学、经济学、社会学、心理学、历史学、人类学、信息技术等方面的知识，鼓励学生学习跨学科知识，逐步实现法学院的多样化与多元化。

4.3 法律教育方法改革

一些发展中国家就法律教育方法进行了许多改革尝试，包括：更多地发挥学习小组的作用，并辅之以问题研究、写作与讨论;在课堂讲授中鼓励学生参与讨论;增加使用辅助学习手段，如视听材料等;改革课堂讲授方法，将许多基本内容交由学生自学;采用模拟方式进行教学，提高学生解决实际问题的能力;增加学生独立研究与写作，减少正式课堂练习。此外，与教学方法改革相对应，目前以考核记忆能力为主的考试与考核方法也应作一定的调整，转向以考核实际能力为主。对于学生和教师来讲，考试对他们的行为方式和期望值的影响最大，如果考试以实际能力为主，势必促进学生和教师学习和教授的实际能力，促进教学方式的改革[7]。

5 结语

综上所述，法律教育对国家建设十分重要，建议相关单位加强院校管理，提高教育质量，为社会法治化建设发展奠定基础。

【参考文献】

[1]王茂庆.法律理性与法律教育[J].华东政法学院学报，2005(2)：22-30.

[2]周汉华.法律教育的双重性与中国法律教育改革[J].比较法研究，2000(4)：389-406.

[3]大卫·杜鲁贝克，伊夫·德兹勒，鲁斯·布钦南，等.全球重构与法律：法律国际化和跨国界竞争场所的建立[J].法制现代化研究，2000，6：359-446.

[4]尹力.我国国际私法教学改革之必然性与应然性分析[J].贵州大学学报(社会科学版)，2003(3)：54-60.

[5]丁艳雅.我国实施统一法律教育必要性的多视角研究[J].求索，2003(5)：135-138.

[6]胡光志，靳文辉.关于法学研究生教育的几点思考[J].经济法论坛，2010(1)：397-406.

[7]白岱恩.法律人究竟应该如何来培养——评韩慧教授《英国近代法律教育研究》[J].当代教育科学，2015(11)：64.

作者：宁宁