地方行政制度

地方行政制度（精选十篇）

地方行政制度 篇1

一、转变政府职能, 创造良好的行政环境

推进行政审批制度改革, 政府治理方式应当由权力导向型向规则导向型转变。规则导向型管理方式具有一定的规范性、预期性、稳定性。规则导向型管理方式侧重的是间接管理、动态管理、事后监督、供给服务。但应注意的是, 简政放权并不是一放了之、听之任之, 不是让政府不作为。放是着眼于激活市场和社会的活力, 最大程度给予市场主体和社会组织自我运行的空间。但政府需要在放的过程中加强约束和监督, 维护公平公正的市场和社会秩序。缺失监管的放权会偏离正常运行的轨道, 所以政府重审批、轻管制的误区导致了权责不对等, 乱作为。因此, 当前建立健全强有力的监督问责机制则是迫在眉睫的一项重要任务。地方政府应依据《行政许可法》、国务院办公厅转发监察部等部门的《关于深入推进行政审批制度改革的意见》等相关法律法规以及各地关于深入推进行政审批制度改革的意见指导行政审批制度改革, 确保改革合法、高效、公正、规范。重点是建立健全监察和监管制度, 强化地方审计机关、司法部门对行政许可、非行政许审批等事项的全程监督, 防范以权谋私, 盲目审批。应扩大行政诉讼案的受案范围, 加强地方法院的独立性和对行政判决的强制执行和惩罚性措施力度, 确保地方人民法院对行政审批的监督能落到实处, 切实保护行政相对人的合法权益。

二、加强顶层设计, 创造良好的法治环境

习近平总书记强调“凡是重大改革都要于法有据, 在整个改革过程中, 都要高度重视运用法治思维和法治方式, 发挥法治的引领和推动作用”。行政审批制度改革, 国务院是标杆, 省级政府是重点, 市县级政府是关键。行政审批制度改革作为深化行政体制改革上下联动的重头戏, 更应加强顶层设计、坚定依法推进。上级政府应深入调研, 广泛征求意见, 回应基层行政审批改革诉求, 做好顶层设计, 严格审核、充分论证, 对现有的部门行政规章进行修改评议, 对现有行政审批项目进行清理。下级政府应贯彻落实中央及上级政府关于行政审批制度改革的政策, 明确各级责任, 加强上下衔接沟通, 落实取消和下放的审批项目, 防止变相审批, 强化动态管理, 扭转过去权力上移、责任下放的不对等导致政府不作为的问题, 真正做到权责一致。一是建立健全行政审批改革相关的法律法规。首先要完善《行政许可法》, 其有效实施能够确保行政审批制度改革具备法律保障, 能够监督行政机构依法审批, 确保公共利益并维护社会秩序, 有利于源头预防和惩治腐败。但其本身具有行政许可事项的限定过于宽泛, 急需完善, 当前应明确制定行政审批事项目录清单, 加快推进《行政许可法》与权力清单制度推进工作相结合。其次要探索制定《行政程序法》。行政程序法典化已成为一种国际趋势, 美国、意大利、德国、西班牙、奥地利等国家都通过颁布行政程序法以监控行政行为的程序、规范行政权力及自由裁量权。对于防范公共权力的滥用、维护市场竞争秩序、保障公民的基本权利和自由、规范行政程序和行政行为、提高行政效率, 行政程序法都具有非常重要的作用。程序法可以从源头上规范行政审批行为, 我国行政程序立法至今仍然空白, 导致行政审批过程无法可依。明确行政程序的基本原则与基本制度非常必要, 为所有行政审批行为设定共同适用的一般规范。

当前《行政程序法》制定的条件已成熟, 但同时也要相应制定地方性法规, 以细化行政程序法在各地的具体实施, 堵住行政权力伸出制度笼子的触角。一是应完善行政审批监督的法治建设。强化行政审批监督主体权力, 完善行政审批监督法律和各类制度。推进信访法治化、完善听证制等利于公众监督行政审批制度改革的制度体系。二是切实落实行政审批责任追究制度。完善行政问责制度, 强化监督体系和权力运行制约。按照权责一致的原则, 明确行政审批工作人员的责任和义务, 通过立法的方式建立行政审批责任追究制度, 对违规审批、滥用审批权等行为, 追究审批部门主管领导和直接责任人的行政法律责任, 避免由于行政审批权滥用产生的“设租”、“寻租”等腐败行为。应大力推进行政审批政务公开工作, 行政审批政务公开的主体、范围、内容等信息应及时在部门网站等信息平台公开。对于重大审批事项原则上应通过听证会的程序, 以加强审批制度改革的社会监督。

三、激活社会力量, 创造良好的社会环境

下放行政审批权限在很大程度上有助于促进行政权力回归市场并能够真正服务社会, 以贯彻落实十八届三中全会做出的“激发社会组织活力”的明确要求, 有效激发市场主体和社会组织的积极性与创造力。一方面, 权力下放市场, 是卸下市场的“紧箍咒”, 同时也是给政府松绑, 减轻了政府自身的沉重负担, 简政放权就应着眼于能够在各级政府各自的职责范围内下放应由下级政府审批的事项, 真正做到相应的事权对应相应的审批权。以往地方政府在审批环节的运作上投入了大量的人力和物力, 令市场主体错失投资机会, 令社会失掉了解决问题的最佳时期, 令政府失去了联系群众、深入基层的宝贵时间, 最终失掉的是公众对政府的信任和信心。治本之策, 就是根据各级的事权, 应该由地方审批的项目必须下放给地方, 一部分下放给省, 一部分下放给市和县, 国务院部门主要负责事中及事后的监管。承接下放审批项目的地方政府应从行政审批各个方面进行改革创新, 如方式、程序等。在社会主义市场经济条件下, 面对社会利益分化和公民需求多元化的新形势, 以政府为单一管理主体已不能解决日益复杂的各种问题。因此政府必须与公众、社会组织合作治理。政府必须要逐渐放权, 通过政府职能转变、拓展治理主体来加强各类公共服务提供的质量和效率, 社会组织是政府权力下放重要的承接者之一。但是多元主体合作治理需要考虑的首要问题就是各主体之间的协调性、匹配性问题。要考虑政府和社会组织合作治理成本的问题, 还需进一步健全合理的财务监督机制和成本分摊机制。同时还需提高社会组织治理能力。失灵的问题, 政府存在, 市场存在, 社会组织也必然存在。因此, 要高度重视社会组织的治理能力建设:政府要支持、扶持社会组织提高治理能力;政府和公众要共同监督社会组织的治理行为;社会组织自身要严格自律、提高能力水平。由政府承担的部分审批事项如资质资格许可或认定, 可以尝试由具备资质的社会组织完成, 但应注意以下几个问题:一是不能助长社会组织成为“二政府”, 而是要让社会组织高效进行评价和提供服务, 社会组织要去行政化;二是规则要明确, 要及时向社会公开, 让审批人及申请人知晓;三是加强监管, 放权并非全部放手、任其自然, 而是张弛有度。政府对社会组织必须要加以正确引导和指导, 令其按法定章程和程序运行。

摘要：当前我国地方政府推行行政审批制度改革中存在诸多问题:改革法治观念不强, 地方政府行政审批制度改革缺乏有力保障;改革目标不明确, 行政审批制度改革成效不佳;改革步调不一致, 行政审批制度改革缺少系统性。深入推进行政审批制度改革应着力运用法治思维和法治方式, 规范行政主体行为;推进政府职能转变, 激发社会组织活力;加强顶层设计, 推进依法改革。

关键词：地方政府,行政审批制度,对策

参考文献

[1]王澜明.深化行政审批制度改革应“减”“放”“改”“管”一起做——对国务院部门深化行政审批制度改革的一点看法和建议[J].中国行政管理, 2014 (1) :6-8.

[2]岳经纶.行政审批制度改革宜从五方面推进[N].南方日报, 2012-03-12.

地方行政制度 篇2

我国现已进入全面建设小康社会，为加快推进社会主义现代化建设新的发展阶段，新的历史任务必然对我国地方政府行政管理制度提出了新的发展思路、新的改革举措、新的建设局面。为建立办事高效、运转协调、行为规范的地方政府行政管理制度提供科学的理论指导是必然的选择。

一、地方政府行政管理过程中制度创新的理念

十六届三中全会提出“以人为本，促进经济，社会和人的全面发展。” “以人为本”正成为我国主流发展观的指导思想和一切改革、一切制度创新的理念，我国广大地方政府的政治文明、物质文明，必须是以人为本的政治文明和以人为本的物质文明。只有树立“以人为本”的理念，才能真正激发起广大农民群众生产经营热情，减轻他们的各种负担，增加他们的经济收入，提高他们物质文化生活水平。

（一）以广大农民群众的需求为出发点

“以人为本”就是以管理者和管理对象为一切管理活动的出发点与归宿，没有良好素质的管理者就不可能进行科学有效的管理，不考虑管理对象的利益就达不到管理的最终目的，对地方政府而言，广大农民群众是它的管理对象，他们是地方政府提供公共产品和服务过程中的参与者，在“以人为本”的理念下，政府关注的焦点，政府的一切行政行为，政府出台的一切新政策、新制度都应该符合他们的需求，充分考虑他们的利益。即政府的职能、政府的行为、政府的改革、政府制订的制度都应该紧紧围绕广大农民群众来展开，一切以群众为导向、为中心，并以群众的满意度作为地方政府运行的最大使命和最主要的考察内容。

（二）以改进服务质量为宗旨

执政为民，主要体现在所制订的规则是为广大人民群众谋利益，还是为少数人为特权阶层谋利益，即所制订的法律、法规，所出台的政策是否情系广大人民群众，是否最有利于广大人民群众的利益，而地方政府特别是地方政府为民服务主要体现在为民办实事上，为广大乡村农民排扰解难上，解决一些单家独户无力做到的涉及村民生产，生活问题的公共设施建设；改善村庄环境，集镇环境的项目建设；繁荣乡村经济，改善集市交易条件的硬件设施；改善农村治安，维护农村稳定，规范集镇交易行为的软件设施等，除了服务内容要符合广大农村群众的需求，改进政府服务质量还应从制度上确保政府干部在行政过程中使其工作态度，工作方法以及行政程序上有明显的改进。只有制度的约束而不是一般性的笼统要求才能真正提高行政水平，改善服务质量，从这个意义上说，创新地方政府行政制度应以改进服务质量为宗旨。

（三）以提高地方政府干部素质为基础

地方政府干部是政府行政工作的主体，一个政府干部行政行为决定了这个地方政府的整体形象，“以人为本”从地方政府自身而言就是地方政府行政工作的效能，取决于地方政府每一个工作人员的素质与能力，政府干部是地方政府在农民群众中形象的来源。在地方政府管理过程制度创新中，既要让广大农民群众满意，也要让广大地方政府干部满意，只有使地方政府干部努力学习，不断提高自身素质修养，理解政策，认真、正确执行政策，才能从中激发起行政管理过程中创新制度的思想火花。

二、地方政府行政管理过程中制度创新的现实要求

本人认为在社会主义市场经济体制日益完善的今天，地方政府行政管理过程中制度创新是现实的诉求：

(1)地方政府具有市场经济下竞争主体的特征。地方政府官员由于发展本地经济、增加财政收入和地区间的相互竞争的压力, 迫使其不断进行技术制度方面的创新。转型期的地方政府已经不是计划经济时代意义上的政府,而是一个制度创新的政治企业家。它把一个地方当作一个大企业,通过直接制度变革创新,扩大市场化范围和深度,而使本地经济得到快速发展。

(2)在企业创新主体论深入人心的条件下,地方政府没有合法的创新主体地位,只能称其为准创新主体。当前,各地方政府技术、制度创新的结果,加快了我国市场化的进程,有力地促进了国家创新系统的构建,这也是客观的事实。

(3)地方政府创新主体地位具有过渡性、暂行性特征。地方政府创新主体地位是市场经济特定阶段的产物。在规范的市场经济下,市场机制是配置资源的基本形式,处于基础性和主导性地位,政府在资源配置上只能是市场机制的补充,处于从属地位,地方政府的调控地位更居于社会团体、企业组织和其他中介机构之后。在转型期由于市场发育不完善,不完全的市场机制导致企业交易费用上升,地方政府的“帮助”,可大大减少企业的交易费用。随着市场经济的完善,其他经济主体地位的上升,地方政府的作用将有一个从强到弱的变化过程。

(4)地方政府创新举措的明智和自觉是有限度的,它在促进制度创新的同时,也可能制造转型的困难,增加市场经济的无序、冲突和混乱,是准创新主体。转型期出现的诸侯经济、地方保护证明地方政府的活动并非全部都是积极的,也有消极成分。地方政府既是改革的动力,又是改革的对象,其行为并非是完全理性的,它自身不能逾越地方分权改革所存在的弊端。地方政府创新主体地位不是绝对的,具有相对性,是准创新主体。因此,在地方创新系统构建中,应发挥地方政府的积极作用,限制其消极的一面,根据市场环境适时调整其作用边界,降低体制转型的成本是国家创新系统建设的重要课题。

三、地方政府行政管理过程中制度创新的实现途径

在市场经济体制下，市场在资源配置中发挥着基础性作用，但市场机制要发挥有效作用，离不开地方政府为其创造良好的条件，包括健全的法律体系，公共的执法程序，良好的公共设施，必要的社会福利以及扶助社会弱势群体等。所以，新时期行政管理体制改革的一个重要特点是着眼于“制度创新”，即建立一个行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的地方政府行政管理制度。具体表现在以下几个方面：

（一）改革地方政府机构

1．地方政府机构改革的难点

地方政府机构改革是地方政府行政管理过程中制度改革的难点，也是地方政府行政管理过程中制度创新的起点。由于地方政府机构重叠，管理层次多，人浮于事，办事效率低，尤其是既得利益的刚性，人员分流的回旋余地等，影响行政机构改革的因素在地方政府中表现得更为突出，因此，地方政府机构改革一直是社会关注的重点和热点。自1998年以来，全国已有200多个县（市）被确定为县级机构改革试点单位，典型的有：湖南华容“实体分流”模式、河南新郑“三条通道”模式、福建石狮“政企协作”模式、山西隰县“开发转移”模式、辽宁海城“规范职能”模式、内蒙卓资“多管齐下”模式、广东顺德“政企改革同步”模式。其成功的方法是撤销农业系统所属各局，将其从政府中分离出来，转变为服务性经济实体，并将商业、粮食、物资、外贸、供销等部门转为经济实体，实行农工商、农工贸、产供销一体化。

2．地方政府机构改革的基本设想

根据WTO规则体系和地方政府基本职能的定位以及我国加入WTO后的现实需要，我国地方政府机构改革的基本设想是：调整和理顺上下级政府关系，促使权利逐渐下移，减少中间层次，最终实现市县分治，由省直接管理县（市）的体制；精简机构的数量和规模，紧缩编制，缩小政府规模，机构精简、统一、效能的行政管理体系。目前，地方政府机构改革的可行办法是：第一，与中央政府机构设置尽量对口的同时，要适当灵活，因地制宜地设置与本地区社会发展相适应的机构。地方经济文化发展水平，人口多少，区域面积差异很大，机构改革因充分考虑各地不同的实际情况，确定不同的改革重点，选择适宜的策略模式；第二，尽力减少纵向管理层次和臃闲机构，加快信息的传递速度，提高工作效率。我国由于人多地大，管理层次较多，机构较为臃肿。一方面要尽快减少现有的县级政府派出机构（乡政府），以减少管理层次；另一方面，在机构改革中还需避免机构重复设置，消除机构臃肿，提高效率；第三，地方政府机构的设置应尽可能宜粗不宜细，尽可能裁并专业管理部门，压缩管理幅度，增强宏观调控机构。业务相近的部门要坚决合并，能合署办公的应合署办公，避免出现职能交叉重复，降低行政管理效率，增加行政成本。通过地方政府机构改革，建立起精简、高效的政府机构，从而为地方政府行政管理过程中制度创新创造良好的起点。

（二）完善地方政府行政规范

1．地方政府行政管理的基本依据和行为指针

地方政府通过行政规范性文件，制定行政法规，规定行政措施，发布命令的方式，结合地方实际具体执行有关法律法规；通过审批制度、会议制度、管理制度等一系列制度，从而高效、正确的履行管理社会公共事务的职能。

2．地方政府行政规范

应对WTO规则，制定统一、公平、透明的地方政府行政规范成为入世后地方政府制度创新的关键。要做到这一点，首先，要尽快完善政府的行政规范。地方

政府行政规范最根本的要求是执行性，而不是创造性，通过一系列正当程序制度具有公平性、稳定性、规范性、确定性和可操作性的地方政府规范，以行政命令代替政策规范是当务之急。同时，还要认真研究WTO规则，全面系统清理过时的和与WTO不相适应的政府规范，各级地方政府应对原有的规范进行修改、补充，对确实与WTO要求不相符合的规范要废止和调整，以便为政府行政营造一个良好的法律环境。其次，要增加地方政府行政规范的透明度，政府政策的透明度和可预见性原则是WTO的基本规则之一。其目的是防止和消除成员方政府不公开的行政管理所造成的歧视待遇和由此给国际贸易带来的障碍，监督成员方政府对待世贸组织各项协定和履行市场开放的承诺。我国地方政府行政规范性文件的公布，由于其不属于立法的范畴，我国《立法法》没有将其纳入该法的适用范围，因此有普遍约束力的行政决定，行政命令的制定和发布只能是按普通行政程序进行，很大程度上由行政决策，根据实际需要确定向社会公开。对应WTO规则，结合我国国情和现实条件，除了政府行政规章按照立法的必经程序外，还应注意政府行政规范本身的透明度。在制定政策过程中要建立听证制度，以便广泛听取各方面的意见，避免政府规范制度的随意性和盲目性，提高政策的稳定性和权威性。再次，要合理和科学地确定地方政府行政规范的权限范围。地方政府作为中央政府领导下的地方行政机关，为执行国家的法律、法规和规章，以及对社会的公共管理，有权依法定权限和程序制定政府行政规范，但不得与国家的法律，行政法规相抵触，下级地方政府的行政规范不得与上级地方政府行政规范相抵触。应通过立法程序对一些授权过宽、过于笼统的法律规范进行必要的修改和补充。总之，既要保障地方政府行政规范制定权，又要科学、合理地确定地方政府行政规范的权限范围。

（三）更新地方政府行政管理方式

政府机构的调整依托职能的转变，职能的转变必然要求更新管理方式与管理手段。入世后，随着地方政府职能的转变，地方政府的行政管理方式有待进一步调整和更新。由于我国地方政府的管理方式是在传统计划经济体制下形成的。虽经多次改革，但未得到根本转变，因此，更新地方政府管理方式，才能适应政府职能的转变，才能从根本意义上建立起与WTO相适应的政府行政管理制度。更新地方政府管理方式，应着重从以下方面入手：

1．市场是资源配置的主体

确定市场是资源配置的主体地位，政府管理由微观管理方式向宏观管理方式转变。WTO规则是以市场经济为基础的，只有市场才是资源配置的主体，政府所从事的应该是宏观调控。就我国现实的基本国情而言，宏观调控固然需要有权威的中央政府，但地方政府也应该积极对本区域内的经济和社会发展实施宏观调控。地方政府不仅要从本地的实际情况出发，对本地区经济和社会发展做出科学规划，确定合理的发展速度，而且应该大力调整和优化地方经济结构，运用市场导向、信息导向、政策导向和经济手段，引导资源的合理流动和配置，而不是具体的管理和干预经济活动。

2．规划行政审批

尽可能减少和规范行政审批，政府管理由直接管理方式向间接管理方式转变。入世后，地方政府管理方式的更新就是减少和规范原有的审批项目，代之以市场准入制和备案制，只保留最低限度的审批项目，基本原则是：政府应尽可能减少对市场机制的干预，凡是可以由企业自主决定的事项或通过市场竞争，中介组织和法律制约可解决的问题，政府不再进行审批，审批的手续和环节应尽可能

简化，提高行政效率，审批要有明确的标准和程序，审批权限不宜过于集中，重大项目的审批应实行听证制度。通过减少和规范行政审批制度，大大有利于政府管理由直接管理方式向间接管理方式转变，由行政手段向综合管理手段转变。在间接管理中地方政府应充分运用政策导向、市场导向、信息导向，逐步建立符合世贸规则和社会主义市场经济要求的新的行政管理运行机制。

3．政务公开

大力推行政务公开，政府管理由“暗箱”行政方式向公开行政方式转变。根据世贸组织规则的要求，政府的法规和政策应该是规范的、透明的和可预见的，国内外的企业和商人期望入世后中国的规章制度更透明，减少人际关系的影响。因此，地方政府应当尽可能明确和公开有关法规、政策、增加透明度和可预见性。不规范、不透明、不可预见的政府行为，不利于公平竞争市场的形成和政府效率的提高，既大大增加市场和企业的成本，又极易滋生消极腐败现象，推行政务公开，取消政务运作中的“暗箱”行政，增加透明度和公开性，还能够避免政府决策的片面性和局限性。

4．建立服务型政府

地方行政制度 篇3

[关键词] 行政审批制度改革；地方政府；吉林省政务大厅；成效；障碍；政策

[中图分类号] D035 [文献标识码] A [文章编号] 1002-2007(2011)02-0078-05

[收稿日期] 2010-10-20

[基金项目] 吉林省科技发展计划项目“吉林省地方政府深化行政审批制度改革研究”(20070611-2)。

[作者简介] 1.张锐昕，女，吉林大学行政学院教授、博士生导师，法学博士，研究方向为电子政府和行政审批；2.刘红波，男，吉林大学行政学院博士研究生，研究方向为电子政府和绩效评估。(长春 130012)

随着我国服务型政府建设的不断深入，政府的角色从官本位的“管制型”转向了民本位的“服务型”，而推动这种角色的实质性转变的主要动力是行政审批制度的改革。为此，各级地方政府开始从行政服务中心入手，通过逐步收缩行政审批边界、规范行政审批行为、优化行政审批流程等来推动“服务型”行政审批方式的建立，进而实现行政审批制度的改革。1999年以来，各级地方政府建设的行政服务中心已成为改革行政审批制度、完善公共服务模式和推进行政体制创新的前沿阵地和试验场所。由于吉林省政府在省政务大厅建设过程中同步启动了行政审批权相对集中的改革，与国内同级政府相比，更是率先实现了行政审批权和职能部门的相对分离，由此“吉林模式”受到中纪委、中编办、发改委等多个国家部委的肯定。本文以吉林省政务大厅为例，在探析地方政府行政审批制度改革中制定和实施的一系列政策所取得的成效，同时针对政务大厅未来的发展愿景和进一步推进行政审批制 度改革所面临的体制性、组织性和利益性障碍，提出了地方政府应进一步改革、完善的对策。

一、行政审批制度改革中政策实施的成效

政务大厅发展初期，正逢我国行政体制改革深入进行、服务型政府目标逐步确立、电子政务建设蓬勃开展、政务公开大力推行以及行政审批制度改革相继展开之时，加上中央政府“《关于行政审批制度改革工作的实施意见》、《关于贯彻行政审批制度改革的五项原则需要把握的几个问题》等近30个政策规定和相关文件”[1]的制定印发，以及《政府采购法》(2003)、《行政许可法》(2004)、《电子签名法》(2005)和《政府信息公开条例》(2008)等一系列法律法规的相继出台，这样的背景环境和动力因素既为地方政府政务大厅的创建发展营造了适宜的软硬环境，又为其建设运行提供了行动指南和行为准则。可以说，国家政策和相应的法律法规发挥了引导、保障和促进的作用，然而，我们在对吉林省政务大厅建 设历程和已获成效进行充分调研的基础上发现，政务大厅前期改革成效的最主要致因和决定性因素缘于政府适时出台的一系列政策。正是这些政策的制定和实施，发挥了引导、规范和约束效力，成为管理和规范政务大厅各窗口单位行为的有效手段，也为保证政务大厅整体遵循既定改革路线并取得预期改革效果提供了有力保障。

(一)“一站式”行政审批方式的实现缘于政策原则要求

改革前，由于涉及行政审批项目的相关部门过于分散，公众和企业不得不耗费大量时间和精力遍访许多政府部门，并与许多人打交道才能够获得相关的许可。为提高公众对政府服务的满意度，实现“在一个大厅内提供所有服务”的审批模式，各级地方政府相继制定了一系列政策措施，推行在现行组织结构之外增加一个物理的服务前台——政务大厅的举措，这在很大程度上实现了各部门无缝隙办理审批业务的目标。例如，吉林省政府制定了近20项相关政策。首先，明确了“能进则进、充分授权、既受又理”的行政审批项目进厅原则，为实现“一站式”行政审批方式提供了基础性制度安排，直接推动了省直46个部门的878项行政审批服务项目在省政务大厅开业之日即入厅集中办理。其次，为实现一体化的服务，与行政审批项目进厅同步实现了行政收费大厅内集中办理，并使用统一规格的收费专用章，这不仅规范了行政收费管理，有效制止了随意设置、搭车收费和收支不分等乱收费现象，也实现了一次性收费服务，显著提高了公众的满意度。最后，推行“一门受理、并联审批、统一收费、限时办结”的审批模式的行政审批权相对集中改革，已明显加快了行政许可、行政审批和行政性收费等项目进厅的步伐，虽然不能完全杜绝“窗口接件、后台办理”的“体外循环”现象，但无疑强力推动了行政审批权与各职能部门的剥离，使“一站式”行政审批方式得以实现。

(二)动态化权力运行机制形成缘于政策的有效执行

在政务大厅建设之前，各级地方政府职能部门均拥有与行政审批相关的决策权、执行权和监督权，这种集“教练员、运动员、裁判员”于一身的角色定位使各部门权力运行凸显集权化、随意性和利益化的弊端，难以得到有效的监督制约。此外，由于各项审批事项办理都需要相关处室和分管领导的参与，这种权力运行机制不仅耗费大量的行政成本，还直接导致“划桨而非服务”的定位偏差。为突破这种权力运行机制，各级地方政府制定了多项相关政策。吉林省政府有效执行相关政策，并取得明显成效。首先，审批项目的“四制”即一般事项实行即时办理制，复杂事项实行前审后批承诺办理制，相关事项实行联合办理制，重要事项实行协调办理制。参见吉政发[2002]37号。办理不仅规范了审批流程各环节的职责权限，使权力运行更加顺畅，还形成了“统一管理，分类运行，窗口办理和承诺服务”的办理机制。其次，行政审批专用章的启用为各窗口单位摆脱其隶属的职能部门领导对审批权行使的不合理干预提供了理由，使窗口单位得以依法享有审批项目的受理决定权、即办件的审批处理权和承诺件的组织协调权，最大程度地提升了审批服务的效能。最后，行政审批办公室的设置有力推动了行政审批权相对集中改革，使省直39个部门的行政审批办公室整建制进驻政务大厅，基本实现了“部门内分散在各个处室的行政审批职责和权力向行政审批办公室相对集中，行政审批办公室成建制地向省政务大厅集中”的“两集中”，做到了机构、人员、职能、授权、进厅、监管的“六到位”。总之，地方政府通过制定和执行政策使各职能部门对行政审批办公室进行授权，进而统筹协调各部门行政审批项目的职能，为大厅内的审批事项即时即办创造了条件。通过实现执行权与决策权、监督权的相对分离，使各职能部门工作重心由以往关注审批转向关注制定规划、调查研究、拟定政策和加强监督，从而逐步形成了原职能部门制定政策、行政审批办公室进行审批，同时原职能部门又对行政审批行为进行监督的动态化的权力运行机制，保证了行政审批行为的优质高效和规范运行。

(三)“一条龙”行政审批流程再造缘于政策规划与引导

“一条龙”行政审批流程设计秉持“以公众需求为导向”的行政理念，目的是为公众提供便捷化、一体化的公共服务，其主要实现途径是行政审批流程的优化再造。地方政府为集中精力进行行政审批流程再造，大都出台了一些政策以加强规划和引导，这一举措使政务大厅办件数量逐年上升，审批时限大幅缩短，审批效率显著提高。吉林省政府的做法是：首先，为配合《行政许可法》的实施制定了省内首份指导行政审批流程再造的规范性文件，有力推动了行政审批流程由“多头受理、串联审批”向“一窗受理、并联审批”转变。其次，重视网上行政审批建设，按照“窗口统一受理、大厅协调督办、网上运行反馈、信息平台转换”的政策要求，对所有审批流程进行了重新梳理、优化再造和同步固化，在对审批项目绘制受理、办理、反馈等全过程流程图的基础上，依托行政审批系统对流程图进行了程序固化，形成了办件的动态运行轨迹图，以加强对行政审批行为的程序控制和刚性制约。最后，通过“积极鼓励和探索行政审批方式创新，继续推广首办负责制、联审联办制和全程代办制等”措施，促使各窗口单位主动创新审批流程和方式，形成了网上审批、上门审批、邮寄审批、预约审批和委托审批等多元化服务方式，在降低办事费用、缩短审批时限等方面产生了明显的经济效益和社会效益。

(四)立体化行政审批监管体系构建缘于政策督促与落实

行政审批和行政收费是行政权力具体行使的过程与环节，由于这两个环节与政府、企业、公众关系密切且利益相关，一直是腐败的高发地带。为避免政务大厅因为集众多审批权于一身而产生更大的制度腐败，各级政府往往通过制定和实施政策以期构建立体化监管体系。吉林省政府便督促落实了多项监督政策。首先，加强大厅内部监督的政策，明确了以省政府政务公开协调办公室为主导部门，以协调督、查、处为内设机构的双重监管体系。另外，省监察厅在政务大厅派驻专门的监察室并设立投诉窗口。其中，专门监察机构的入驻，大大增强了大厅监管工作的权威性、专业性和公正性，而投诉窗口拓宽了公众的监督渠道和路径。由此，层级监督与专门监督紧密结合，共同构成了大厅内部多层次的监管体系。其次，完善大厅外部监督的审批事项“六公开”政策公开审批内容、法律依据、办理程序、承诺时限和收费标准。参见吉政发[2002]37号。极大地提高了公众参与监督的积极性。由此，公众监督、媒体监督等社会监督与法定的政党监督、人大监督、政协监督等权力监督共同构成了大厅外部监督的制衡体系。

综上所述，依托于政务大厅这一有效载体，通过持续制定和贯彻落实有关审批模式、审批权限、审批流程、监管方式等方面的政策，地方政府取得了行政审批改革的阶段性成果，其中最为突出的是改变了以往垄断、分散、封闭、串联的传统行政审批模式，形成了分权、集中、公开、并联的相对集中的行政审批模式，为政务大厅进一步趋近愿景目标奠定了良好的制度基础。

二、政务大厅面临的主要障碍及其政策选择

在各地政务大厅经历了学习规划、实际应用之后，都面临着进一步完善服务和提升质量 的问题。此时，行政审批制度改革已经步入深水区，面临的严峻现实包括：一方面，前期的改革成果需要调整巩固，亟需借助法制化的形式——法规制定和政策规划来寻求前进的动力；另一方面，通向愿景目标的道路上横亘着诸如体制、组织、利益等多方面的顽固障碍，需要政府帮助解决。这使得深入思考政府未来解决难题的策略施用空间以及政策在其中的适用空间显得十分重要。

(一)体制性难题及其解决策略

政务大厅是在政府原有的行政体制和行政编制之外另外设立的一个机构(行政编制或事业编制单位)。这种体制安排虽然看似有行政地位和权责定位，也与原有体制结构保有一致性并体现出存在的合理性，但在实践中仍面临着诸多无法回避的矛盾和难题。首先，由于缺乏整体性制度设计和必要的理论支撑，政务大厅实质上是与原有的行政管理体制“并轨运行”。而这种多元管理主体并存的状态使得管理权限模糊以致工作关系难以理顺。其次，政务大厅本质上还是一个没有法理依据和实权担当的协调机构，它在现有行政管理体制中找不到自己的位置。再次，随着审批事项的逐步集中，行政审批权形式上已从原职能部门逐步剥离并相应地让渡给政务大厅，但实质上，一些职能部门领导仍牢牢掌控着权力。最后，进厅的窗口单位的人事权和财政权仍受其所属职能部门的实质性控制，能否将其最终完全划归省政务大厅统一管理仍是改革者多方角力的焦点问题。著名行政学家斯蒂尔曼告诫我们，“行政管理的生命线就是权力，权力的获得、保持、增长、削弱和丧失是实践工作者和研究者所不能忽视的。忽视了这点就会丧失现实性和导致失败。”[2](211)可见，在新的行政格局没有得到法律保障的形势下，面对职能部门的阻碍、部门领导的抵触以及相关配套措施无法及时跟进等困难，窗口单位工作人员对改革的长久性、稳定性和自身前途命运的担忧是可以想象和理解的，他们时刻在担心一旦改革操作不慎或领导更迭，改革的倒逼效应会使自身承担难以承受的风险，从而有可能因此变成改革的阻力，增加进一步改革的难度。

(二)组织性难题及其解决策略

从行政组织学角度看，政务大厅的组织结构是一种典型的“矩阵型组织”，这种组织结构虽然具有较强的适应性和灵活性，但窗口工作人员却是由其所属职能部门依照“正常轮换制度”选派来的，虽然信息技术的应用使得工作人员之间的协同合作和信息交流并不因政府职能部门现实中的横向联系差和弹性缺乏的状况而受影响，组织结构的缺欠仍是明显存在的。首先，政务大厅管理部门的权力与责任不匹配，往往是责任大于权力。一方面，政务大厅虽然承担着管理、协调与监督职责，但并非是行政法学意义上的执法主体，并不具备行政执法权；另一方面，窗口工作人员在身份上仍隶属于原职能部门，更倾向于接受本单位的组织管理，这种“双重身份”造成政务大厅对窗口工作人员管理困难，也难以采取真正有效的激励和惩治手段。其次，受“临时观念”影响，窗口工作人员普遍缺乏对政务大厅的“组织归属感”。一方面，政务大厅的法律定位尚不清晰、机构性质仍不明确、趋势走向也无定论，发展状态上的不稳定性必然会对窗口工作人员带来心理上的波动。另一方面，长期在政务大厅工作必然造成窗口工作人员与原部门及其领导关系的疏离，业务联系减少及情感交流缺乏更使窗口工作人员在原部门中被进一步边缘化，进而影响到个人职务晋升或工资福利。另外，政务大厅与其原部门毕竟属于两个不同的独立单位，两者在工作内容、工作要求和评价标准上各有不同，这使得窗口工作人员因不好把握自己的角色定位而经常感到无所适从。

解决组织性难题的首选策略在于突破政务大厅权责不一致的障碍，而这需要地方政府做好以下两点工作：一是将政务大厅升格为专司行政审批、具有独立法律地位的行政执法机构；二是在将行政审批权集中在大厅行使的同时，还应将窗口工作人员的人事、财政和组织关系等全部划归政务大厅统一管理。另外，针对窗口工作人员的组织归属感缺失的问题，政府还需关注两方面的工作：一方面以满足窗口工作人员的组织归属感的内生需求为目标导向，在重点关注正式组织文化建设的同时重视非正式组织文化建设；另一方面在对窗口工作人员进行宣传动员和教育培训的基础上，还应制定实施必要的奖惩政策和激励措施，以增强其组织归属感、工作责任感和参与积极性。

(三)利益性难题及其解决策略

长期以来，政府各职能部门已经形成了利用行政审批方式来管理经济社会事务的思维定势，又因其审批事项的繁杂性和审批行为的专业性，各职能部门除拥有法律明确赋予的审批执行权外，还拥有一定的自由裁量权，这虽然有助于适时解决审批过程中遇到的众多非结构化 问题，但也带来了权力寻租等方面的风险。这使“政府权力部门化，部门权力利益化，部门利益个人化”的倾向难以扭转，由此可能给政务大厅进一步改革发展带来棘手的利益性难题。首先，改革中不可避免的利益再分配和再调整问题已经触及了职能部门的既得利益，某些行政官员“可能会把变革看成是对他们既定权力、地位和影响力的一种现实的或潜在的威胁，从而激发对变革的否定态度”[3](274)，特别是行政审批权进厅的某些部门的领导会为了自身利益或部门利益而消极应付改革甚至积极对抗放权，从而造成职能部门与政务大厅之间关系僵持或权力争夺的不利局面，甚至“还存在着个别部门对审批权力虚交实留，明放暗收，甚至借机构改革之机‘回流’权力”[4]等现象，使政务大厅的发展倍受掣肘。其次，任何改革都需要付出一定的改革成本，尤其是当改革涉及部门或个人的实质性权力移交或根本性利益改变时，改革主体的勇气与决心往往会受其他人停滞不前、迂回反复甚至彻底放弃等行为的影响而对改革采取消极的观望态度或被动的“搭便车”行为，或将改革成功的希望寄托于其他部门的率先垂范和引领带动，这势必削弱政务大厅在未来建设发展中可以争取的改革支持力量，进而影响到总体改革的进程和效率。[5](88)

为解决以上利益性难题，首先，地方政府应本着为公众提供优质高效服务的宗旨，进一步加大将行政审批权从原职能部门剥离的力度，并通过引导、督促、问责等配套机制的完善与运行来推动执行权与决策权、监督权的完全分离。其次，在规划引导并强力实施行政审批权向大厅集中的同时，还应对原职能部门进行职责明确定位、职位合理调整和人员妥善安置等，以免因部门权力流失或个人利益受损而使改革陷入困境。[6](49)最后，“ 宣传先进、带动后进”既是一种有效的激励策略，也是选择渐进型改革的客观要求，地方政府应对改革先进者进行柔性的“有选择性的激励”，而对改革后进者采用刚性的责任追究手段，并予以警示鞭策。

三、结语

行政审批制度改革是在现有体制内实行的变革，从范围和程度上看主要有两种做法：一是对旧制度中不合理的部分进行局部调整，它并不否定现存制度，也不触及根本制度；二是对旧制度进行彻底改造，以整体性的革新代替局部化的改良。无论采取的方式是平缓的还是激进的，也无论参与的态度是被动的还是自觉的，都要对旧的行政审批制度实施调整或改造，因此，打破行政部门原有秩序，发生权力变化，损害一些人的既得利益，以及对社会产生广泛影响都是必然要发生的事情。在改革中，为避免风险和克服阻力，政府需要在付诸行动之前预先确定好目标任务、行动原则、工作方式和步骤措施，而理想化的状态是能够逐步将其上升为政策，使之成为一级政府以及所属部门需共同遵循的最有力的行为准则和行动指南。为此，适时地制定切实可行的政策自然成为政府实施改革的有力工具。然而，政策毕竟是有正误性、时效性和表述性的，一项政策能否取得预期效果不只在于制定政策和解读政策，还在于政策的有效执行，于是为促进政策的贯彻实施而制定新的政策就成为一种可行的选择。我们在深刻体认吉林省政府制定的一系列有关行政审批制度改革的政策、效力 以及政务大厅的具体改革实践效果的基础上，已充分验证了政务大厅改革成效取得的政策归因，这使我们认识到，要巩固和延续地方政府行政审批制度改革的成果，并保持政务大厅平稳发展的良好势头，地方政府还应继续运用好政策工具，并把握好政策制定与政策执行两个环节，既把以上论述的策略施用空间作为政策选择的适用空间，又以提高政府执行力作为政策付诸实践的可靠保障，以保证政务大厅不断趋近未来的愿景目标，构建更好的服务型政府。

参考文献：

[1]张宿堂，孙承斌，李亚杰：《全国行政审批制度改革取得重要进展和明显的成效》，http：//www.gov.cn/jrzg/2007-06/20/content_654347.htm。

[2][美]R•J•斯蒂尔曼：《公共行政学(上册)》，北京：中国社会科学出版社，1988年。

[3]张国庆：《行政管理中的组织、人事与决策》，北京：北京大学出版社，1997年。

[4]《王云岫同志在省政务大厅2009年度总结表彰大会上的讲话》，2010-02-11。

[5]吴东镐：《我国行政诉讼制度中的举证责任分配规则》，《东疆学刊》，2010(2)。

[6]伍洪杏，吕锡琛：《行政问责：权力之善的助推器》，《湘潭大学学报》(哲学社会 科学版)，2010(3)。

地方行政制度 篇4

关键词：信用失信行为,惩戒

2012年上海在个人信用和企业信用征信两个政府规章的基础上发布了《上海市社会信用体系建设三年行动计划》, 2013年5月底, 上海市公共信用信息服务平台面向政府部门开通试运行, 年底前普通市民可以登录平台, 一年一次免费查询个人在行政部门、司法部门、公共事业单位的信用信息。同时, 《上海市社会信用管理条例》已列为2013年地方立法预备项目。这是继湖南省率先地方立法试水信用建设的再次突破。2009年11月27日湖南省第十一届人民代表大会常务委员会第十一次会议通过了《湖南省人民代表大会常务委员会关于大力推进社会信用建设的决议》 (以下简称决议) 。决议提出建立健全守信激励、失信惩戒制度, 加大对失信行为的惩戒力度。当前, 商业欺诈、制假售假、逃废债务、偷逃税款、合同违约、拖欠工资、虚假证明等社会失信现象正日益增多, 失信行为应该如何规制, 失信惩戒制度又该如何建立?本文之论述由此展开。

一、失信惩戒制度的地位与功能

1、失信惩戒制度的地位

失信惩戒制度是对失信者失信行为进行惩戒的一种制度, 其目的在于维持社会信用, 推动经济的健康发展, 是社会信用体系不可或缺的环节。“信用是指通过遵守诺言、实践成约而取信于人的一种伦理道德品质, 这种伦理精神反映在经济中, 表现为经济主体之间建立在诚实守信基础上的心理承诺与约期实践相结合的意志和能力, 以及由此形成和发展起来的行为规范和交易规则”。信用不仅具有道德内涵, 而且具有一定的经济内涵, 在经济生活中, 相对于道德内涵的模糊性与不可操作性, 信用的经济内涵更加受重视, 反映在市场经济中则表现为信用交易大量产生和传统即时交易的不合时宜性。在笔者看来, 市场经济从本质上来讲是一种信用经济, 市场经济的这种内在信用需求体现在经济发展的各个环节。由此, 对信用的内在价值追求并非单纯的道德诉求, 更根植于经济发展的各个环节。正如有的学者所言:“信用是分工与合作存在的前提, 是市场经济的基础和灵魂。若没有信用规则, 任何社会都不可能保留对生产至关重要的凝聚力。”

在市场经济活动中, 失信惩戒只是制止失信行为的一种方式, 失信惩戒制度并非针对所有的失信行为, 以失信行为所造成的后果为标准可将失信行为分为仅受道德谴责的失信行为与应该承担法律责任的失信行为。对于前者, 道德约束是对其最好的惩戒与救济, 而后者则需要通过法律进行防范与救济。笔者认为, 后者还可以划分为刑事违法的失信行为与一般违法的失信行为。失信惩戒制度主要针对的是一般违法的失信行为, 因为刑事违法的失信行为相关刑事法律已经能够很好地进行规制, 而一般违法的失信行为虽然也能够通过司法审判的形式进行规制, 但是在目前的国情之下, 司法途径自身还存在许多问题, 如执行难的问题, 而且司法资源有限, 完全依靠司法去规制失信行为是不现实的。因此, 只有通过将信用的获取、评价、交易系统化、制度化, 通过维护信用进而达到对交易的维护与促进, 失信惩戒制度之目的便在于此, 这也决定了失信惩戒制度在市场经济中的地位:维护社会信用, 促进经济发展。

2、失信惩戒制度的功能

学界认为, 失信惩戒制度具有惩戒、威慑和教育三个方面的功能。“首先, 失信惩戒制度要具有对任何经济类型的失信行为进行惩戒的作用。其次, 失信惩戒制度还应对潜在失信者产生震慑、警示作用。同时, 失信惩戒制度还具备奖励功能, 奖励诚实守信的商户和消费者”。需要指出的是, 从经济学角度而言, 任何制度的运行均需要一定的成本, 失信惩戒制度功能的发挥还要考虑到失信惩戒制度的运行成本, 企业与个人是否能够承受得起, 而且此种制度的作用范围应该如何界定, 这些因素都对失信惩戒制度功能的发挥具有重要的影响。有学者则从更加具体的层面论述了失信惩戒制度功能发挥所应该具有的条件:“以对不同程度不讲信用的责任人采取相应的惩处措施;对不讲信用的责任人作出按律处罚的决定;将处罚决定快速通报给各执行机构并迅速传达到市场等。”从该论述中我们也可以更好地理解失信惩戒制度对维护信用的作用机制。

二、失信惩戒制度构建的必要性

1、市场经济上的诉求

市场经济是信用经济, 市场交易大多为信用交易, 在此前提下, 信用的缺失将会极大地影响到经济的发展。据统计, 近年来, 我国每年因诚信缺失所造成的直接经济损失超过5800亿元。其主要体现在逃废债务、合同欺诈、假冒伪劣和三角债等方面。其中, 逃费债务和三角债所占份额最重, 都分别接近2000亿元的规模。此外, 近年来我国企业之间每年签订的合同约40亿份, 但合同的实际履约率只有50%。“目前, 我国拖欠逾期的应收账款总量占贸易总额比已超过5%, 而发达国家的拖欠总量仅占贸易总额的0.25%~0.5%, 我国是发达国家的10—20倍。企业假破产、真逃债的规模已经由过去的几百万元上升到数亿元水平。企业间交易效率下降, 交易成本提高, 一些企业财务失真, 明目张胆地编造假账、假数据, 违反财经纪律的行为屡禁不止”。此外, 华南虎事件以及频发的食品卫生安全事件在警醒我们, 如果连最起码的信用都缺失, 我们的社会要为此付出多大的代价。因此, 我们要坚持最起码的信用道德, 个别的组织、企业、个人不讲信用并不可怕, 可怕的是一批组织、企业、商家、个人不讲信用, 而社会行为取向对此漠然, 甚至默认、趋同、借鉴, 直至相互效仿。

从经济学的角度分析, 失信是理性经济人的一种自利选择, 从成本与收益的视角而言, 如果“失信收益”远远高于“守信收益”, 则信用的作用将会大大被抑制, 信用交易将无法进行, 更多的被暗箱交易、关系交易所取代, 此类交易只能是个别人获益, 对整个社会而言则是损失, 如同穆勒所说的那样, “商人是否愿意使用信用, 取决于他对赢利的预期”。因而, 从这个层面而言, 失信惩戒制度的目的就在于通过增加失信的成本从而制止理性经济人此种经济选择, 让其更多的通过信用进行交易, 只有这种交易才具有普遍性, 才能够更好地增进社会财富, 推动经济发展。

2、道德文化上的考量

尽管信用的经济内涵日益受到重视, 但是这并不意味着信用的道德内涵不重要, 没有道德基础的信用正如没有地基的大厦一样是不可能长久的。“经济活动基于社会习惯和道德之上。如果离开这些, 人们之间的交易活动就会受到重大的影响, 交易的基础就会动摇。”传统社会信用是建立在熟人社会互相信任的基础之上的, 其维护则通过保持家庭宗族血缘关系进行, 此种信用的缺陷在于其具有很强的排斥性, 其更多的是一种家庭成员之间的信用, 不具有普遍性, 此种信用形式能够满足古代小农经济的需要, 但是现代市场经济体制却很难容纳此种信用形式, 因为现代社会更像是一个陌生人社会。因此, 要实现传统信用形式向现代信用形式的变革, 关键在于培育符合现代信用形式的道德文化基础, 此种信用基础的建立应该以全社会普遍信用的建立为标志。

笔者认为, 从道德文化上考量, 现代信用道德文化基础的培育是一件长期的任务, 其手段也是多样的。但是, 失信惩戒制度作为社会信用维护的重要制度其对现代信用道德文化基础的培育具有重要的作用。从以上对其功能的描述中可以看出, 失信惩戒制度具有一定的激励功能, 此种激励功能的设计是以全社会普遍信用的建立为目标的, 有助于培育现代的信用道德文化基础。

三、建立失信惩戒制度的可行性

1、国外的制度模式

不管是基于市场经济的诉求还是道德文化的考虑, 失信惩戒制度的建立都是必要的, 市场经济形式是以现代信用形式为基础的经济形式, 我国建立了社会主义的市场经济体制, 但还存在许多不足, 因此, 对于失信惩戒制度的建立而言, 应适当借鉴发达市场经济国家的经验。

美国现行的失信惩戒制度, 主要体现在以下三个方面:“首先, 将交易双方失信者或经济生活中发生的失信行为, 扩及失信方与全社会。其次, 对失信者进行经济处罚和劳动处罚。最后, 司法配合, 对制假售假、恶意侵权、随意毁约、言而无信等失信行为根据相应的法律进行裁量, 严重者将受到法律的严厉制裁, 触犯法律的失信者将留下蹲监狱的终生记忆。美国还设立了少年法庭, 对少年失信行为也进行相应的司法处理。”

德国迄今为止在信用管理领域还没有专门的立法, 有关信用管理的法规散见于商法、民法、信贷法和数据保护法等法律法规中, 在这些法律法规中包含了对失信者的行为限制和惩戒措施。与任何社会一样, 英国也存在着失信问题, 而英国政府和有关机构采取的对策是:加强对欺诈事件的调查和曝光, 试图以名誉、经济和刑事等惩戒措施促使人们遵守法律, 保持诚信。

尽管各个国家之间失信惩戒制度存在一定的差异, 但是他们也存在一些共同的特点。有学者专门对此作了较为全面的总结:首先, 惩戒形式的多样性, 综合运用法律、道德、经济、行政、舆论、宗教的手段进行惩戒;其次, 惩戒主体的多层次性。发达国家对具体的制度设计, 一般会“建立行业信用数据库依法公布行业内失信者的名单, 细化对企业的监督管理健全信用信息公开制度, 形成以各级政府为主体和电子政务为基础的基本政务信息披露和开放制度;建立以企业为主体的信用风险管理和控制制度;建立以行业协会为主体和会员单位为基础的维权的信用平台, 逐步形成同业征信制度;建立以信用中介服务机构为主体和市场化运作为主要形式的社会信用信息的调查、资信评级和信用管理服务制度。”

2、中国的制度选择

(1) 中国现行失信惩戒制度的评价。我国没有建立专门的失信惩戒制度, 但这并不意味着我国不存在失信惩戒制度, 我国的失信惩戒制度是以法律惩戒为主, 通过法律对各种失信行为进行制裁, 但是由于立法的滞后以及司法执法的不完善使得法律惩戒具有极大的局限性。

首先, 失信惩戒的效果有限。失信惩戒制度规制的失信行为多为商业失信行为, 一般由工商行政部门以行政处罚进行规制。由于行政机关具有一定的自由裁量权, 此种行政处罚并不能具有完全的法律制裁性质, 不能起到很好的制裁作用。而且当前的失信行为仅仅在个案中受到规制, 其并没有纳入统一的失信登记记录系统, 由此违法违信行为仅仅局限于一定范围被一定地域的相关当事人知晓, 除非被相关媒体报道, 否则其在社会上传播的范围很有限。

其次, 失信惩戒的手段单一。如上所述, 我国目前主要以法律作为失信惩戒手段, 但是由于立法的滞后使得此种惩戒模式具有更大的局限性。我国目前并无专门立法就信用以及失信问题进行全方位的规制, 而且现行的法律法规比较散, 彼此之间存在一定的冲突, 其对失信行为的规制存在漏洞与缺陷。其突出表现在食品质量与药品卫生安全领域, 近年来该类事件日益增多, 造成的后果越来越严重, 给整个社会带来了巨大的负面影响, 以至于影响到了国家的国际贸易交往以及在国际上的形象。

最后, 失信惩戒的成本过高。我国目前立法与司法体制存在的许多缺陷使得失信的司法惩戒存在许多的障碍。其退出表现在法律诉讼的成本过高, 这不仅包括直接成本, 更重要的是机会成本, 而且即使赢得诉讼也存在执行的巨大风险, 其结果往往得不偿失。

(2) 中国失信惩戒制度的构建。在笔者看来, 我国失信惩戒制度应该着重从以下三个方面进行:事前的征信机制设计、事后的惩戒机制设计以及配套协调机制设计。

首先, 事前征信机制的设计关键在于确定征信机构、征信方式。对于征信机构, 我国目前并没有统一的征信机构, 许多地方往往是根据本地实际情况由不同的部门根据不同的行业需要自行收集信用信息。此种模式有一定的合理性, 只是由于缺乏统一的协调与管理, 信用信息收集与利用的效率不高, 信用交易的效果也受到一定的限制。将来在制度设计时应该统一规划, 鼓励发展专业的具有中介性质的征信机构。其次, 对于事后的失信惩戒机制设计, 关键在于确立惩戒的主体、惩戒手段、惩戒依据。对于失信惩戒的主体, 有学者认为可以参照美国的相关做法, “成立专门的国家与地方征信局, 负责全面的组织协调和监督管理, 并在此基础上将失信惩戒的政府主管部门分成两类:一类是金融系统的主管部门, 包括中国人民银行、证监会;一类是非金融系统的主管部门, 包括市经贸委、市工商管理局、市消费者协会、市质监局和市药品监督局等”。笔者认为, 此种做法有一定的合理性, 充分发挥现行体制的优势, 有利于降低制度建立的成本, 但是否能够提升制度运行的成本则值得考虑 (关键在于建立相关的协调机制, 增强制度的可操作性, 具体见下文论述) 。

惩戒手段的设计是失信惩戒制度的核心。笔者认为, 惩戒手段主要包括两个方面的内容:一是记录失信行为, 二是惩戒失信行为。对于失信行为的记录, 在建立联合征信平台的基础上, “应该将失信记录按照时间顺序或额度进行排列, 登录在各企业征信数据库中, 并制作出‘黑名单’、‘灰名单’和‘红名单’。黑名单系统记录企业的失信行为, 灰名单系统则是征信数据库中的‘预警系统’, 也是失信者向黑名单和信用修复系统转化的过渡, 而在红名单上的企业多是长期重合同守信用的企业。而对于个人而言, 可以身份证为中心, 完善个人相关信息, 建立一个信用信息查询网络, 使个人信用档案伴随其创业、找工作或信用消费等日常工作、生活的始终, 使没有信用的人寸步难行”。笔者认为, 区分企业和个人, 按照失信的程度采取不同的记录方式, 这有利于保障失信行为惩戒的公正性, 具有一定的合理性。对于失信行为的惩戒, 笔者认为, 可以分为行政司法惩戒与非司法惩戒。行政司法惩戒主要是指行政机关与司法机关针对违法的失信行为依据相关的惩戒法规进行制裁, 是惩戒失信行为的最后一道防线。而非行政司法惩戒主要是一种社会制裁, 不仅针对违法的失信行为, 而且将一般的失信行为也纳入此种惩戒的范围, 此种制裁尽管不具有国家强制性, 但却具有很大的作用, 其作用的发挥来自于全社会对失信行为的排斥, 前提是失信行为为全社会所知晓。因此, 有的学者建议:“公安、法院、银行、工商、税务等部门可以将企业和公民个人各种违法犯罪记录、民事诉讼记录、欠贷款和信用卡恶意透支记录、偷逃漏税等记录通过政府上网工程联网后向全社会开放 (确定一个期限) , 允许任何人查阅。”笔者认为, 非行政司法惩戒应该成为失信惩戒制度核心惩戒手段, 如上所述, 传统的行政司法惩戒有其局限性, 而非行政司法惩戒不仅有利于惩戒失信行为, 更有利于培育现代信用所需要的道德文化基础, 有利于公民社会的形成, 具有一定的经济、政治、文化意义。

惩戒依据主要包括法律条文以及行业自律性规定。前者如上文所述, 由于立法与司法执法存在的问题使得相关的立法滞后, 现有的法律之间存在一定的冲突, 不利于对失信行为的规制, 对于后者, 则应该注意协商一致, 不能违反法律的相关规定, 例如造成行业垄断等。就与失信惩戒制度相关的法律法规而言, 应该着力完善《物权法》、《合同法》、《反不正当竞争法》, 《企业破产法》等法律, 当前正在制定的《侵权法》也应该体现对失信侵权行为的惩戒。此外, 不管是失信惩戒法规的制定还是行业自律性规定的制定, 都应该针对不同的失信行为实行给予不同程度的惩戒, 即应当适当给予失信者以弥补和改过的机会。例如对负面信息 (个人失信记录和个人破产记录等) 的保存, 其它各国都规定有一定的期限。因此, 我国失信惩戒依据的制定不仅要体现失信惩戒制度的惩戒功能, 更要体现其预防与教育功能。

最后, 配套协调机制的设计。其关键在于建立有效的信用信息传输制度。“可以综合运用行政的、法律的和商业化的手段, 依靠先进的信息技术, 通过区域网络实现横向与纵向联合, 借助各职能部门间的相互协作, 把金融、税务、技监、公、检、法、司等部门的经营、完税、质量、民事和刑事等诸多可公开的信用信息进行整合, 建立起一个覆盖全国的征信体系和网络化的征信数据库”。笔者认为, 在我国目前建立统一征信机构存在较大困难的前提下, 加强各地的信用信息交流是十分必要而且可行的, 简言之, 有必要建立一个统一的信息传导机制, 实现信用信息的共享。

四、结语

失信惩戒制度是作为对失信者失信行为进行惩戒的一种制度, 其具有惩戒功能、震慑功能和奖励功能, 是社会信用体系建立与维护的重要环节。对于我国而言, 不论基于市场经济的建立还是道德文化的考量, 都有必要建立专门的失信惩戒制度。我国现有的失信惩戒制度以传统的法律惩戒为主, 但是由于立法、司法和执法存在的诸多缺陷, 使得信用的法律维护途径异常艰难。因此, 我国应该结合国外失信惩戒制度的经验, 建立适合本国国情的失信惩戒制度。

依法行政促进地方经济发展 篇5

一、依法行政职能，挖掘出促进地方经济发展活力源泉。社会主义市场经济是法制经济，社会主义法制是建立和发展社会主义市场经济体制的有力保障。工商行政管理机关依据法律法规，打击各种经济违法违章行为，维护市场经济秩序，就是支持和服务地方经济发展的实际体现。在我国社会主义市场经济还不完善的阶段，一些人片面认为，依法行政不利于地方经济的发展。其表现形式：一是少数管理者认为依法行政不利于搞活经济，限制了地方经济发展；二是某些经营者打着搞活经济的旗号，生产经营中从事违法活动，交少量的税收，而损害政府、人民的更大利益；三是一些人打着发展地方经济的幌子，在工商机关查处的一些本来事实清楚、证据确凿的案件中说情干扰，亵渎国家法律的威严，扰乱社会主义市场经济秩序，败坏社会风气。造成以上因素的根源就在一个“利”字上，第一种是政府得到的眼前小利，第二种是违法经营者得到的非法私利，第三种是别有用心者得到的腐败权利。随着我国社会主义市场经济的不断发展，人们愈来愈认识到依法行政的重要性，工商机关在工作实践中的依法行政，不但有利于本地区经济健康、持续、快速发展，同时，通过依法行政手段为地方经济发展不断添砖加瓦。南京湖南路一条街的发展，就是一个最典型例子。原来的湖南路，只依托周边

一、两家大商场和双休日的夜市经济艰难发展，但地方工商机关按照国家百城万店无假货活动的要求，坚决查处该地区经营者违法违章行为，对扰乱地方经济发展的经营者，当地政府不要小利，支持工商机关依法行政，短短几年间，湖南路在全市、全省乃至全国都有重要影响，如今的经济发展速度成倍增长。工商机关是经济卫士，而工商机关在履行职能的过程中依法行政，更是挖掘促进地方经济发展的活力源泉。工商机关在依法行政过程中，通过行政许可、行政收费、行政执法等依法行政工作，把好市场主体准入、维护消费者合法权益、打击各种经济违法行为，使地方经济在经营者公平竞争、人民经济生活保障有力、违法违章者无处藏身的良好状态下发展。

二、依法行政方式，体现出促进地方经济发展良好态势李岚清同志在整顿和规范市场经济秩序的大会上曾经指出：“我们不能为整顿而整顿，为治理而治理……要把整顿和规范市场经济秩序作为一个依法办事、严格执法的过程，做到在规范中整顿，在整顿中规范，通过整顿和规范使市场经济秩序达到根本好转，为经济和社会发展创造良好的环境……”因此，我们在依法行政中，就不能对违法当事人简单处罚了事，而必须认真分析产生现象的原因，引导经营者提高认识、转变思想、树立法制观念，首先，依法行政必须通过与宣传法规相结合，增强发展地方经济的法制观念。在大量的行政执法过程中，固然有知法犯法、为谋取个人私利而不顾国家和人民利益的以身试法者；但同时也有很大一部分违法是属于对法律法规不了解。例如不按法规设置户外广告、擅自变更经营地点等，就属于后一种情况。这就需要我们工商机关在依法行政中加强服务意识，努力将行政执法和宣传法律法规结合起来，把服务融入依法行政之中。使经营者真正的感受到投资的这方热土的执法机关不是只罚款了事，而是把宣传法律法规作为促进发展地方经济的一项政治任务来做，使工商依法行政方式更有利于地方经济的发展。其次，在依法行政上，用法律手段对违法违章经营的当事人制裁，工商机关执法的目的并不如此。其真正目的在于维护公平、公正的市场经济秩序，保证国民经济和地方经济健康发展。工商机关依法行政方式，体现出促进地方经济发展的良好态势，就是为了使经营者有规可依，有章可循。工商机关正在推行的市场预警警示、注册资本分期到位、五严十宽等制度依法行政的方式，都是工商机关依法行政，正确处理依法行政与促进地方经济发展的辩证关系在方式上的体现。

地方行政许可存在的问题及完善 篇6

关键词：行政审批；设定原则；存在问题；制度完善

中图分类号：D912.1 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）26-0115-02

行政许可作为一种政府管制手段，其运行的好坏直接关系到政府职能的行使，关系到法制政府目标的实现。如今我国正处于社会转型期，行政审批是行政权力最为集中的领域，行政审批制度改革是政治体制改革的重要一环，在历次行政审批制度改革中，我国各级政府都对行政审批事项和收费项目进行了较大幅度的清理和缩减。然而，通过对陕西省铜川市的清理行政审批的过程中，发现地方行政审批依然存在着很多的问题，鉴于此，笔者认为，应当从完善行政程序的方面着手，建立起相应的监督审查机制，提高行政审批人员的工作能力和法治素养等，从各个方面来提高行政审批的效率。

一、行政许可的解析

行政许可，也就是通常意义所说的行政审批，是指行政主体依公民、法人或其他组织的申请，通过颁发许可证、执照或批准、登记、认可等方式，准予其从事法律、法规作一般禁止的事项或活动的行政行为，同时又是国家对社会生活进行调控的一种行政法律制度。

二、我国现有行政许可设定状况及弊端——以陕西省铜川市为例

虽然，在近十年来，国务院已经进行了6次大规模的行政审批清理，并且地方省政府也先后出台了相应的关于省上清理行政审批的规定，但还是存在着一些问题，如行政审批过多过滥，审批名称与审批内容不统一，对审批内容缺乏相应的受理条件和申请材料，缺乏对法律的关注度致使很多国务院已经清理掉的行政许可依然存在，混淆日常管理和行政审批等等。下面，我们以铜川市为例，来具体分析我国地方行政审批所存在的问题。

一是事项名称。经过全面的清理，铜川市在已保留的事项中，仍有部门事项存在着名称上的问题。名称不全面不足以概括该项许可。也体现出了整个农业系统对应当审批的项目内容不够明确，存在审批项目漏交的情况，反映出了其对项目审批的认识不清。二是受理条件。已保留的事项中，受理条件不全面，严重影响了行政审批工作的有效进行。三是权力依据。在已保留的事项中，存在大多事项的权力依据不全面不准确不具体的情形。权力依据不全面不准确不具体，很容易造成行政机关在行政审批过程中滥用权力，出现缺位、越位、错位的情形。四是对法律法规缺乏关注度。在现有的行政法规中，有很多属于国务院六次和陕西省政府五次清理之后已经清理掉的行政许可依然存在。五是行政许可期限不明确，效率不高。由于法律对行政主体是否准予许可的期限规定的不够清楚，使行政许可主体拖延处理许可申请的现象时常发生。

现有行政审批不仅仅在上述几个方面存在问题，在其他方面也有很多的不完善之处，存在部分行政许可属于非审批类，如农业局的号牌工本费和驾证考试费，属于行政性收费，种子经营设立分支机构属于备案，教育局的初级中小学校布点调整方案、学生资助等，其属于日常管理的范畴等等，这些都体现出了地方上对审批、审核、许可、确认、登记、备案、日常管理等概念认知不够明确。

三、对地方行政许可的完善

（一）制度完善的意义

严格规范行政许可设定，可以防止行政机关行政许可权的随意膨胀和行政许可范围的随意扩大，把本来不应设定行政许可的事项纳入行政许可的范围，又可以有效地保护公民、法人和其他组织合法权益。行政许可作为一种政府管制手段，其运行的好坏直接关系到政府职能的行使，关系到法制政府目标的实现。

（二）实施程序完善

1.完善行政审批的联合审批机制

在基本不改变行政审批内容和条件的前提下，适应发展需要，体现出精简效能的原则，归并行政审批实施主体，划转行政审批项目，减少合并行政审批环节。在行政许可实施权方面，行政许可法做出了一系列制度安排。《行政许可法》第26条规定：“行政许可需要行政机关内多个内设机构的审查的，应当确定一个机构统一受理行政许可申请，统一送达行政许可决定；行政许可依法由地方人民政府两个以上部门分别实施的，本级政府可以确定一个部门受理行政许可申请并转告有关部门分别提出意见后统一办理，当地政府也可以组织有关部门联合办理、集中办理。”行政审批由行政机关确定一个机构统一受理行政许可申请和统一送达行政许可决定，通过消除行政内部程序外部化、部门权力机构化，倾向实现对公民和社会的便捷服务。尽管这种做法收到良好的社会效益和社会评价，得到了行政许可法的肯定，但并没有从根本上改变行政许可权安排上的不合理性，而是局限于从运行机制上促使行政许可权力合理形式，以在更大的程度上实现服务行政。

因此，要继续加强完善行政审批权的相对集中行使，这才是实现行政审批权力科学安排和合理运行的根本之路。特定领域行政权力相对集中行使，是行政许可法规定的一项重要执法制度，《行政许可法》第25条规定：“经国务院批准，升级政府根据精简、统一，效能的原则，可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权。”

由此可见，要完善行政许可集中办理，在实践中加强集中审批的服务，完善行政审批大厅，才是深化行政管理体制、行政执法体制改革的重要方面，是实现统一执法和建立统一政府的根本需要。

2.建立协调运行机制

行政审批部门应当向各职能部门及时通报该部门行政审批事项办理的情况，以便于相应的职能部门对自己部门的审批事项办结的后续监管。各职能部门要及时将涉及本部门行政审批的法律、法规和规定的更新情况告知行政审批局；对上级部门各职能部门要加强对区行政审批局业务指导和监督，协调涉及上级主管部门的行政审批事项的办理。

3.加强电子政务建设，提高管理水平和效率

《行政许可法》第33条规定，行政机关应当建立和完善有关制度，推行电子政务，在行政机关的网站上公布行政许可事项方便申请人采取数据电文等方式提出行政许可申请；应当与其他行政机关共享有关行政许可信息，提高办事效率。就目前状况来看，地方政府整体上与《行政许可法》中所要求的电子政务相比较来看，还有一段的差距。从已建成的网站来看，很多存在资料不全、信息更新不及时、不能递交申请等情况。随着信息网络技术的完善和法律制度的成熟，努力做到行政许可事务的网上办理，实现集中行使行政审批权的行政机关与有关部门之间行政管理信息的互联互通和资源共享，促进行政执法手段的现代化，降低行政和办事成本，这是大势所趋。

4.加强对行政审批的监督

在行政审批过程中，实行审批和监督相分离的办法，强化内部监督。行政审批事项是依法设置的，可行使行政审批事项具有一定的权威性和稳定性。但是，如果不建立一种相对独立的审查机制，对审批事项的实施情况和效果定期进行检测、评估和反馈，对社会需求不相符、严重落后于现实甚至阻碍社会经济发展的审批事项及时调整，则行政审批事项的设置会相对固化、滞后。不适应社会发展现状的问题得不到根本解决。运动式的大规模清理活动不可避免。因此，要对审批过程建立起严格的制约制度，对事权作科学合理的分解，使各审批岗位和环节之间相互监督。由专门机构负责对行政审批的实施情况进行日常的监测研究。另外要建立重大审批事项社会咨询听证制度、专家审查制度和集体研究审定制度。为便于公民、法人和其他组织机构的监督，要运用民主评议行政审批机构及其人员的工作作风，强化公众参与和监督，形成有效的社会监督体系。根据审批事项实施统计情况以及公众审批事项社会效果的反应，对设置、实施审批的成本效益、社会价值等进行分析。从而对审批事项继续存在的必要性和合理性进行评估并提出处理建议。同时，该专门机构还应对法律规范新设置的审批事项进行审查。每项审批事项的依据、条件要求、办理程序、办理时限、收费依据和标准、审批结果等都要向社会公布后，行政机关才能够实施。

5.提高审批人员行政能力和法治素养

开展相对集中行政许可权，牵涉到行政机关间职能的重新配置。笔者认为，在机构职能、人员转移上，人事编制管理部门要精心组织。原单位应当将责任心强、业务素质好的人员，选调出来，进行系统的培训。要加强对行政许可在办人员的能力训练，完善其工作方式，尽快使其从部门审批专员成为综合审批官。

四、结语

与迅速发展的经济和社会形势相适应，政府的管理和服务职能也在不断发生变化。因此，建立与之相配套的科学合理的行政审批管理机制，也要有一个长期和渐进的过程。规范行政事项设置机制，建立行政审批事项审查论证机制，在此基础上还要有立法机关对不符合法律规范及不利于提高社会管理效能的审批事项的设置依据进行清理，才能够保证行政审批工作的合法性、科学性和稳定性。我们建立和完善行政审批管理机制，固然是为了解决当前存在的问题，但同时也要着眼于未来。

综上所述，通过分析陕西省铜川市现存在的行政审批可以看出，我国地方的行政许可还存在着一系列的问题和缺陷，由此可见，我们应当对行政现存的行政许可尽快的加以清理和完善，并建立起相应的监督审查机制，提高行政审批人员的工作能力和法治素养。只有这样才能更好地实现“服务型”政府，更好地实现便民政策。

参考文献：

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[9]汪永清.中华人民共和国行政许可法教程[M].北京：中国法制出版社，2003.

[10]萧泽晟，冯慧.走出行政许可的尴尬困境[J].政法论坛，2002，（1）.

地方行政制度 篇7

关键词：两级地方立法,行政立法,立法监督

一

如所周知, 通常所说的立法监督是立法机关所为之立法监督, (1) 然本文所探讨的立法监督并非完全这种意义的立法监督, 而是包括对地方 (省级、省政府所在地的市、较大的市级) 人大及其常委会制定的涉及行政机关行政权力及其行使的地方性法规, 以及省级人民政府、省政府所在地的市、较大的市人民政府制定的规章, 甚至包括对规章以下的规范性文件之监督。所以本文所探讨的地方行政立法监督, 与通说有个共同点, 即监督的主体仍然是地方人大及其常委会, 包括地方人大对其常委会行政立法工作的监督, 省级 (在宁夏即自治区级) 人大及其常委会对省会市 (在宁夏即银川市) 人大及其常委会行政立法工作的监督, 地方人大及其常委会对其同级别人民政府行政立法工作的监督, 在宁夏即自治区人大及其常委会对自治区政府行政立法工作的监督, 银川市人大及其常委会对银川市人民政府行政立法工作的监督。

笔者认为, 宁夏两级地方行政立法监督的现状中所存在的最大问题, 就是对立法技术的监督不够严谨, 所以监督的重点应该是对立法技术的监督。本文就以《宁夏回族自治区环境教育条例 (草案) 》 (以下简称《条例》) 为例, 对行政立法技术的监督问题作一粗浅探讨, 期望能对包括自治区和银川市在内的地方行政立法监督工作有所助益。

二

宁夏两级地方行政立法的立法技术中存在的主要问题: (1) 立法结构凌乱, 层次不清, 甚至望文生义; (2) 立法规定过于原则、抽象, 缺乏准确性; (3) 立法中存在常识性语病, 以及立法语言口语化; (4) 立法用语不规范, 非法律术语、政策性色彩过浓。

(一) 立法结构凌乱, 层次不清, 甚至望文生义

《宁夏回族自治区环境教育条例》 (草案) (以下简称《条例》) 立法结构凌乱, 层次不清。

整个《条例》包括第一章“总则”, 第二章“组织机构与职责”, 第三章“学校环境教育”, 第四章“社会环境教育”, 第五章“环境教育的保障”, 第六章“奖励与处罚”, 第七章“附则”。按照立法的基本知识, “总则”部分应该规定本条例的指导思想和基本原则, 其后各章应该是对“总则”所规定的指导思想和基本原则的落实或体现。但《条例》常常把应该规定在第一章“总则”部分的内容规定在了后面的各章。如《条例》第33条规定, 各级环境教育委员会应当定期对环境教育实施情况进行监督检查, 并将相关情况报送同级人民政府和上一级环境教育委员会。第34条, 自治区应当加强环境教育理论和重大实践成果的研究, 为开展环境教育提供科学指导和支持。这两条都被写在了第五章, 但其内容都是原则性的规定, 所以, 都应该规定在第一章“总则”之中。

《条例》的一些规定还是望文生义的结果。第1条, “为了普及和加强环境教育, 增强公民环境意识, 提高生态文明水平, 促进经济社会协调可持续发展, 根据《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国教育法》等有关法律、行政法规, 结合自治区实际, 制定本条例。”说本《条例》是根据环境保护法制定的, 完全正确, 但说是根据教育法制定的, 就是望文生义了。因为《中华人民共和国环境保护法》第5条明确规定, “国家鼓励环境保护科学教育事业的发展, 加强环境保护科学技术的研究和开发, 提高环境保护科学技术水平, 普及环境保护的科学知识。”这是一条原则性规定, 就为各个地方立法机关提供了立法的依据, 实际上也提出了地方立法的必要性。但是, 《中华人民共和国教育法》并未规定这样的内容, 它所规定的“教育”与《条例》所涉及的环境教育之“教育”不具有直接的相关性。说《宁夏回族自治区环境教育条例》是根据教育法制定的, 乃望文生义也。

由于《条例》立法结构凌乱, 层次不清, 也就导致了其立法主旨不清, 让人搞不清其主要的规制对象是谁, 是有关国家机关, 还是普通公民。按照通常的理解, 《条例》主要是规定环境教育的主体 (机关或机构) , 即环境教育应该由谁来负责, 他 (们) 应该如何开展工作, 具有哪些权力, 承担什么责任等等都没有规定清楚。

按照立法理论, 地方行政立法的总则一般位于立法文件的首部, 与分则、附则部分相对应, 主要规定立法的立法目的、立法原则、适用范围、执法主体等内容。总则是立法的主要精神和核心的载体。总则的文字表述应当具有高度的概括性, 其内容应当简明、准确, 集中表述在法规结构的开端部分。

总则部分一般规定如下内容:立法目的、立法依据、立法的基本原则和指导方针、基本制度、调整对象、效力范围、法规适用、主管部门、奖励主体、其他规定等, 在具体的立法过程中, 可以根据实际需要对以上内容进行选择性规定。其排列顺序通常为:立法目的 (宗旨) 和立法依据;调整范围;基本原则、指导思想和方针;主管部门;基本制度;奖励主体;定义条款;其他规定。

(二) 立法规定过于原则、抽象, 缺乏准确性

前文所列举的《条例》的规定就是过于原则、抽象, 缺乏准确性的规定, 除此之外, 这类规定还有很多。第9条 (属于第二章) , “工会、共青团、妇联以及其他社会团体, 应当结合各自工作, 开展多种形式的环境教育活动。”多种形式究竟是哪些形式?让人无所适从。第21条 (属于第四章) 第1款, “建立健全环保社会组织引导、管理和服务机制, 为环保社会组织健康有序发展创造条件。”谁“建立健全”?让人摸不着头脑。该条第3款 (鼓励环保社会组织开展国内外交流与合作, 环保部门应当为环保社会组织开展交流与合作进行政策指导、提供信息、搭建平台) 第4款 (鼓励其他社会公益组织以及志愿者参与环境教育工作) 也有同样的“效果”。

有些规定极其抽象。如《条例》第34条, “自治区应当加强环境教育理论和重大实践成果的研究, 为开展环境教育提供科学指导和支持。”自治区哪个机关、哪个单位?还是所有机关、所有单位?都不清楚。

(三) 立法中存在常识性语病和逻辑错误, 以及立法语言口语化

《条例》第5条第1款:“环境教育分为环境普及教育和环境重点教育。”“普及”和“重点”并非相对词。该条第2款:“环境普及教育的对象为全体公民;环境重点教育的对象为国家机关工作人员、企事业单位负责人、教师以及学生。”“;”号把本款规定的内容分为前后两部分, 且这两部分内容是并列关系, 但国家机关工作人员、企事业单位负责人、教师和学生都是公民, 都属于全体公民范围内的, 就是说他们和全体公民是包含关系, 不是并列关系。这两款是典型的常识性语病。

第6条:“环境教育实行经常教育与集中教育相结合、普及教育与重点教育相结合、理论教育与实践教育相结合的原则。”“经常教育”和“集中教育”也不是相对词。再者, 如前文所说, 本条作为原则性规定, 在《条例》以后各章中应该体现出来, 但其后各章都没有明确“经常教育”应该如何开展, “集中教育”应该如何开展等等, 且都是典型的口语化表述。

(四) 立法用语不规范, 非法律术语、政策性色彩过浓

前文所列举的《条例》的有关条文在存在上述毛病的同时, 也体现出立法用语不规范, 非法律术语、政策性色彩过浓的毛病。《条例》还有一些条款体现出这种毛病。《条例》第18条:“人民法院公开审理环境案件, 应当公告相关信息, 为公民旁听环境案件提供便利。”这是一个典型的不规范的、政策性语言条款。人民法院审判案件是否公开审判, 是只服从民事诉讼法、刑事诉讼法、行政诉讼法, 以及法院组织法等法律规定的, 《条例》作为地方性法规是没有权力为人民法院设置义务的。

《条例》第19条:“乡镇人民政府、街道办事处、村 (居) 民委员会, 应当利用社区、集市、文化馆等公共场所, 向群众开展经常性的环境教育活动。”这也是一条“政策性”规定, 作为立法规定却很不严谨。表面上看, 《条例》是可以为乡镇人民政府、街道办事处、村 (居) 民委员会设置义务的。但是, 村 (居) 民委员会在法律性质上和前两者是不同的, 前两者是一级政府, 而后者是人民群众自治组织。立法在为他们设置义务时应该区别对待。当一级政府向人民群众开展经常性的环境教育活动时, 那是政府行为, 在法律性质上可能是行政行为 (当其为人民群众设置义务时) , 也可能是行政指导。而人民群众自治组织在开展经常性的环境教育活动时, 就属于人民群众自我教育了, 两者在实际保障问题上将有极大的区别。

地方行政立法监督 篇8

在英国, 行政立法的法律效力由议会立法授权, 地方政府享有部分的委任立法权, 而英国只有在极少数情况下才享有原有的特权。因此本文所讨论的英国地方行政立法主要是指地方政府所享有的那部分委任立法权。通过整理和分析相关的文献资料, 英国的地方行政立法的监督模式主要有以下三种:

(一) 机关立法程序方面的监督

此种监督模式主要是通过公众参与的形式对委任立法的程序进行监督, 即调查程序的方式。调查程序可以分为两种, 即公众调查和听证会, 它们之间唯一不同的是公众参与立法的范围。因为公众调查的方式在协调各方利益冲突时更容易, 因此被较多的适用。其调查程序大致如下:首先行政机关在报纸上进行公告, 使公众能通过查询对其进行了解, 其次行政机关再行政法规的草案呈报议会或者有关部门进行批准, 接着将草案的相关内容及时通知利害关系人, 并且告知其具有提出异议的机会。当收到较多的反对意见时, 这时行政机关就应启动相应的公开调查程序或者听证程序。最后当调查程序终结以后, 进行调查的巡视员应制作调查报告并提交给部长。

(二) 议会方面的监督

事后监督是议会主要采用的监督模式, 它包括备案制度和专门委员会制度两种形式。 (1) 备案制度。备案制度主要包括以下三种形式:一是单纯的备案, 即立法生效的条件只需议会对相关的法规进行了备案。二是即期废除备案, 即规定一段期限, 在该期限内, 若国会对议案未提出异议, 则立法生效, 通常该期限为提交备案后的40天。三是若所提交的行政法规在议会中被否决, 则立法无效。 (2) 法定条规联合委员会的审查, 该委员会成立于1973年, 只具有有限的监督作用, 也没有任何的决定权, 即它只能对行政法规及其相关草案进行审查, 但没有任何决定权, 比如, 它在审查的过程中发现存在立法技术上的问题, 也只能向两院进行报告, 由两院做出决定。

(三) 法院方面的监督

法院的监督采取的是越权无效原则。越权包括了实质性的越权和形式上的越权两种形式, 具体说, 实质上的越权指行政机关在制定行政法规时超越了授权法规定的内容, 形式上的越权指行政机关在进行立法时未遵循必要的法律程序。对于行政机关的这两种越权形式, 法院都可根据越权无效的原则做出无效的判决。

二、英国地方行政立法监督对我国的启示

(一) 加强行政机关的自我监督

在行政机关内部, 因为他们拥有共同利益, 虽然立法监督的效果一直都不被重视, 但它仍然起着重要的作用。行政机关的自我监督方式主要包括: (1) 国务院的监督, 如《立法权》在相关条文中规定, 国务院可以通过改变或者撤销不适当的地方政府规章, 也可通过备案审查的途径对地方政府规章进行监督。 (2) 上级监督, 如对于下一级人民政府不适当的规章, 省级政府有权利对其进行改变或撤销。 (3) 自我监督。如行政机关可以通过权力清单的形式进行清理, 并通过清理, 检查对同一个问题的规定是否出现前后不一致以及新旧法律是否有适用冲突的问题。

行政机关内部实行自我监督法律文本中是找得到法律依据的, 但在实践操作中, 由于各种原因基本没有出现规章被改变或撤销的情形, 同时备案审批也仅仅只是走过场, 规章也没有得到及时的清理。因此, 应加强行政机关的自我监督, 努力激发行政主体内部的自组织能力, 改变行政机关内部存在的如重实体轻程序等问题, 促进行政机关的自我更新、自我革命;同时也应扩大公开的范围, 让程序在阳光下进行。从而真正意义上的达到对行政立法监督的理想化结果, 实现法治的现代化。

(二) 扩大司法机关的监督权范围

无论是老的还是新的《行政诉讼法》规定的都是法院对行政机关的具体行政行为具有审查权, 对规章以下的抽象行政行为才有审查权。根据《立法法》的相关规定, 同一主体制定的新的一般规定与旧的一般规定不一致时, 即使无法根据“新法优于旧法, 特别法优于普通法”的规则来选择适用, 法院也无权直接选择或拒绝某一规定, 应由其他制定机关作出裁决。而法院审理案件需要依照法律法规, 参照规章, 对于其他规范性文件只是参考。这就使得法院在具体审理案件的过程中遇到许多困难, 如适用错误的法律, 造成冤假错案;等待其他机关对需适用的法律进行评价, 错过了案件的最佳审判时期, 从而出现不公正的现象等。

因此, 本人认为适当扩大司法机关对地方行政立法的监督审查权还是很有必要的。虽然各级人大常委会和行政机关虽然具有立法监督权, 但是其在对行政立法进行监督时, 往往由于各种原因, 如监督手段不强硬或者监督主体与被监督主体间具有相同的利益等, 使监督没有落到实处, 其监督的作用也没被真正的体现出来。司法机关与行政机关之间的地位是平等的, 两者之间不具有隶属关系, 同时司法机关由于审理案件的原因, 需要随时适用法律, 所以扩大法院在这方面的司法审查权, 可以在很大程度上弥补这些缺点, 也更有利于法院合法合理的、高效率的审理案件, 促进社会公平正义的实现。

参考文献

地方交通行政体制步入大改深水期 篇9

近期, 《地方交通运输大部门体制改革研究》 (以下简称“研究报告”) 发布, 提出了深化地方交通运输行政管理体制改革的指导思想、基本原则和主要目标, 探索出了优化交通运输行政管理组织结构的基本模式、改革思路。

“从整个行业发展角度看, 多种运输方式综合协调发展是大趋势。从行业自身内部体制看, 过去比较乱, 部门设置较多, 相互间的职责交叉比较厉害, 权责关系模糊, 许多发展中的问题都无法协调, 所以交通运输行业的体制到了非改不可的地步!”交通部规划研究院副总工程师、研究报告课题组副组长谭小平直言。

报告中建议, 交通运输主管部门及其各种事业性专业管理机构要按照精简统一效能的原则, 决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求, 进一步优化行政组织结构, 规范机构设置, 划清职权范围, 政事分开, 各司其职。

而其内部的组织结构模式要平衡好横、纵向结构关系, 横向上精简部门数量, 探索实行大部门体制, 纵向上要减少行政层级, 探索省直管县的行政体制。

谭小平分析说, 这种“横向部门制+纵向层级制”的直线职能架构为各地交通运输部门按照大部门、大管理、大统筹、大协调的思路转变职能、理顺关系、创新体制提供了具有方向性和原则性建议, 能有效减少部门间推诿、扯皮现象, 提高行政效率。

横向归并整合纵向条块结合

“说起多头行政、权责不清。一是不同运输方式及形态分属不同的政府部门管理, 综合运输协调也大多由政府综合部门 (经贸委等) 负责, 交通要素被普遍分割管理;二是交通运输规划、投资、建设立项、运营管理等方面, 交通主管部门与其他行业主管部门存在许多复杂的职权交叉, 影响工作效率, 影响服务水平!”

“另外, 当前我国交通行业自身的组织体系不够健全, 结构有待优化。行业管理的横向部门设置过多过细, 部门设置规范性不足, 条条的影响力很强, 综合协调受部门利益制约;纵向层级间职责边界模糊, 管理层级偏多, 普遍上下职责同构、机构设置一般粗;交通主管部门与专业管理机构之间角色定位不清, 决策和执行之间缺乏明确定位和制度规范;省以下专业管理机构职能混杂, 普遍政、事、企不分, 市场化改革阻力大;交通行业多头执法、交叉执法问题突出。”

谭小平认为, 此次改革, 不仅要优化职能结构, 理清内部权责关系, 还要优化组织结构, 规范机构设置和行政行为。

同时, 要推进决策、执行、监督职能的适度分离。凡涉及法规政策、标准规范、发展规划等抽象行政行为的决策职能, 应由交通运输主管部门集中行使;凡涉及具体行政行为的执行职能, 原则上由交通运输主管部门设立专业管理机构分类行使;凡涉及对行业行政主体及其公务人员实施监察督导的职能, 原则上由专门的监督机构 (如审计监察机构) 独立行使。

在交通运输主管部门及其专业管理机构的组织结构模式上, 报告建议, 主要应体现为“横向部门制+纵向层级制”的直线职能制, 以职能定位为基础, 横向部门化设置机构, 纵向层级化界定权责。

横向结构模式可采取同类归并, 职能整合的大部门制。在省级层面实行“3+2”的基本模式。一般设置“三局”——公路管理局、港航管理局、陆上运输管理局。其中, 无水运的省份不设港航局, 水运较弱的省份亦可不单设, 将相关职能合并入其他机构。省根据改革发展的需要, 在“三局”基础上, 可选择设置综合执法局 (总队) 或工程质量和安全监督管理局 (站) 。

在地方三级政府层面可推动形成“一省一厅”、“一市一局 (委) ”、“一县一局”的组织模式。三级交通运输主管部门的基本职能对象应包括:公路、水路交通;城市客运和地铁、轨道运营;民航机场;地方铁路 (包括城际轻轨) ;综合运输协调等。

纵向结构模式可采取职能错位的层级制。公路管理机构对国省道可探索实行省以下垂直管理的体制模式;对农村公路, 可探索实行省与县之间条块结合、以块为主的体制模式, 市级机构作为省级代理, 只负责协调具体事务。

港航管理机构对地方航道、地方海事职能部分可探索按流域设置省级垂直管理的分支机构。港口和水路运输则适宜于条块结合、以块为主的体制模式。

其他专业管理机构大多适宜于条块结合、以块为主的体制模式。

省级交通运输主管部门的职责主要为决策、调度管理, 以及承担国省道、高速公路、地方航道、地方铁路建设、养护和管理的事权责任。

而各市 (地) 、县 (市) 交通运输主管部门则负担上级政府决策的具体执行, 以及辖区内港口、机场、农村公路和综合交通枢纽建设、养护、管理和城乡交通一体化的事权责任。

“目前, 绝大部分省市的政府机构改革方案已经获批。此研究报告对接下来各级交通运输主管部门的‘三定’方案, 处理好与政府其他部门的权责关系等能够提供重要参考。”谭小平介绍说。

做好改革预案协调各方利益

客观上, 我们的体制较繁杂, 到了非改不可的地步。但实际中, 各部门都有自己的利益, 改革过程中如何协调?

谭小平也没有避讳这些问题, “虽然, 目前已经获批的一些省市的改革方案基本上是按大交通、大运输的目标制定的, 但改革过程中最大的问题还是利益平衡问题。”

按照他的话讲, 改革总是要有利于行业和整个社会的发展, 如果一下子把所有矛盾激化, 进而影响到原有的发展进程, 代价太大, 得不偿失。

“我们希望行业体制通过各方面努力能够有实质性突破。此轮机构改革是个契机, 但这个机会能不能抓住, 关键在于地方交通部门是不是真正前瞻性、预判性地思考了一些战略性问题, 真正去主动谋划了整体改革的策略, 这非常重要。一定要变被动应对式的改革为战略主动性的改革!”

谭小平认为, 鉴于利弊因素的考虑, 在改革实际过程中, 除了政府要按国家提出的改革方向下决心强力推进外, 各地交通运输主管部门也要变被动为主动, 调动智慧、采取策略、技巧, 抓好这次解决行业体制问题的契机, 建立并不断完善改革预案与改革组织工作。

“改革预案与组织说起来很虚, 但真正做起来工作量非常大, 是个很复杂的系统工程, 各地不仅要学习、研究、思考一些问题, 而且还要周全考虑所有隐藏的矛盾, 逐一化解。”

最后, 谭小平建议, 各地政府、交通运输主管部门最好形成有效的内外沟通协调机制、改革中工作的运转机制、利益补偿机制、宣传引导机制、培训教育机制等, 对平稳推进改革有很大帮助。

报告仅作参考地方主导改革

该研究报告正式向各省、自治区、直辖市、新疆生产建设兵团交通厅 (局、委) , 各中心城市交通局 (委) 统一印发后, 很快引起了业内高度关注。

谭小平对研究报告的方向性与引导性有十足把握, “除了前期的大量调研, 报告在撰写过程中又多次征求部各司局、地方交通部门意见, 组织专题研讨, 几易其稿。”

但他也强调, 该报告只是各地交通运输大部门体制改革的重要参考。鉴于各地管理体制差别很大, 改革中, 各地可根据实际情况参照研究报告内容做好预案, 但不一定非要全国统一, 上下对口。

报告出炉后, 谭小平之所以强调地方应该掌握改革主导权, 关键还在于该研究报告在撰写过程中的曲折历程:

去年3月中旬, 交通运输部决定组织开展地方、中心城市交通运输行政管理体制改革研究, 地方课题由交通部规划研究院承担。

“4月份开始, 我们着手调研, 选取了辽宁、福建、广东、江西等几个比较有代表性的省份。”调研过程中, 各地交通运输部门还特地安排了编办、发改委、经贸委等部门领导同志与课题组专家进行了深入座谈。

“在形势越来越明朗的情况下, 根据我们初次调研后考虑到的一些新问题, 在去年七八月时, 我们又去江苏、重庆、湖北等地作了一次补充调研。”

谭小平回忆说, 这次调研的问题更有深度了, 主要探讨三方面问题:大部门体制怎么构建为好?当前交通运输内部的体制到底存在什么问题?各地交通运输管理部门期望利用这次改革契机解决什么问题?

“但是, 就在8月底, 中共中央国务院发布了关于地方政府机构改革的意见, 同时, 召开了地方政府机构改革动员会。意见中明确提出, 上级业务主管部门不得干预下级政府机构改革, 要充分发挥地方政府在改革中的积极性和主导性。”谭小平讲述说。

为了打消地方政府对上级部门可能影响、干预其机构改革的顾虑, 交通运输部最终决定不搞成指导意见, 而是印发一份研究报告, 供各地在改革中参考。

因此, 课题组成员在之前调研的基础上, 又集中精力研读文件及相关资料, 还借鉴了美国、日本、澳大利亚等国家交通运输管理机构的设置, 职能转变规律, 最终结合我国自身的特点和现状, 将指导意见改编成了一份内容翔实的研究报告。

“中央提出不搞一刀切的意见是切合实际的。交通运输行政管理体制各地差异较大, 一下子统一成一种或几种管理模式都有难度。考虑到这个情况, 只能提出一个供大家参考的模式, 同时, 通过对形势和问题的分析, 让大家把握好改革的方向。”

谭小平表示, 研究报告只是个框架性的东西, 只能帮各地理清改革的思路和方向, 但在实际操作过程中, 各地还应该主动思考问题, 掌握好改革的主导权。

我国地方交通运输行政管理体制现状

1.地方公路、水路交通管理体制特点

一是省级层面基本构建起“一厅 (交通厅) +专业管理局 (公路管理局、港航管理局、运输管理局等) ”的构架, 但各地对专业管理局的设置差异很大。专业管理局多则7～8个, 少则4～5个, 且同类机构职能范围也有很大不同。

二是普遍采用了条块结合的管理体制, 但“条”和“块”的结合方式各有不同。主要表现在各专业管理局的三级设置上, 有不同的条块结合或垂直管理形式。

三是公路普遍形成管理主体多元的格局, 其中高速公路普遍存在运营管理主体代行行业管理的现象, 各省对高速公路行业管理的体制安排有较大差异。

四是港口下放后, 行业管理的调控职能难以发挥, 地方利益对港口建设与经营管理的影响较大。

五是“一门多牌”现象比较普遍, 但各地合署办公的程度和范围各有区别。如高速公路公司加挂高速公路路政总队的牌子、运管局 (亦有公路局) 加挂征稽局的牌子等;港航局、船检局、地方海事局、航道局亦普遍实行程度不一的合署办公。

2.其他交通运输方式的地方管理体制现状

地方政府有关地方铁路和民航机场的管理, 近年事务量呈渐增之势。各省级政府均成立了地方铁路和民航管理机构, 其中大部分由政府直属或由政府综合部门管理, 仅少数由交通主管部门管理, 或者由交通主管部门承担相关协调职能。

城市客运 (包括公共电汽车、出租汽车、轮渡、地铁、轻轨等) 管理, 全国大部分城市已划归交通主管部门负责, 少数仍由城建或公用事业部门负责。但城市交通基础设施则主要由城建部门负责 (北京等少数中心城市例外) 。

地方行政制度 篇10

1 行政自制理论与地方政府绩效评估

行政自制理论是指行政主体自发地约束其所实施的行政行为, 使其行政权在合法合理的范围内运行的一种自主行为, 体现在行政主体能够对自身不当或者违法行为的自我预防、自我发现、自我遏止、自我纠错等进行自我控制的机制[1]。行政自制理念强调“自律”, 是行政主体在行使行政权之前或之时就在主观上具备自我控制、服务公众的愿望和需要, 在这种愿望的指导下实施行政行为。政府绩效评估是一种政府监督机制, 其价值取向是评估指标体系设计的前提和基础, 政府职能的合理定位是其基本价值选择。基于行政自制理念实践机制的地方政府绩效考核评价制度, 也是贯彻落实群众路线教育实践活动的需要, 是政府加强自身建设需要[2]。

政府绩效评估是以绩效为导向, 以公民满意为标准, 以科学的测量评估为依据, 进而提高政府管理效能, 优化行政资源配置。我国地方政府绩效评估主要体现三个方面:多种形式的目标管理责任制、党政领导干部政绩考核评价体系和公民评议活动。开展政府绩效评估是确定一个地区工作导向, 关系到地方政府职能的履行, 公共资源的配置, 地区经济发展的全局, 是一项创新性强的工作[3]。基于行政自制的地方政府绩效评估, 就是在对地方政府行为进行评价时, 突破传统的对其行政主体进行评价的方法, 在行政自制理论基础上, 通过自我规范行政权力, 对地方政府行政主体的绩效考核评价的主体、内容、程序和方法, 在自我评估的基础上, 开展多层次多元的评估, 并将此种评价通过制度设计在行政系统内部广泛实施, 最终制定成相关制度[5]。

2 基于行政自制的地方政府绩效评估主体选择

对我国地方政府在绩效考核内容方面存在的多层次、广覆盖、评价内容因地制宜、不尽相同的现状, 以行政决策、行政法规、行政规章、公务员执法为切入点, 进行评价。在评价主体选择方面, 在行政系统内部建立起全方位多角度的评价主体共同实施行政决策的事后评价。政府绩效评估的主体是多元化的, 有学者认为公众是评估政府绩效的最根本依据, 认为地方政府是否有绩效, 需要通过公众对政府绩效的认可和赞同的评价;但也有学者认为, 公众并不是政府绩效评估的最科学依据, 如果过分依赖公众的主观评价, 政府行政活动本身的目标就是缺乏确定性和一致性。因此, 公众对政府绩效的评估, 最好选择一些与公众解除比较密切的服务性部门, 保证公众的客观真实性评价。

基于行政自制的地方政府绩效评估, 就是行政主体对绩效评估的自我认识, 科学、客观、公正的自我评估, 即, 行政主体能够全面地掌握行政行为实施的全过程, 通过自我评估得出的评估结果也容易被采纳。行政主体的自我评估是发现问题、诊断问题和解决问题的重要手段, 在政府绩效考核的具体程序方面, 以行政决策评价的发起、实施、评价结果的公开与应用作为行政决策评价的程序, 规范行政决策评价的具体实施[6]。

在自我评估的基础上, 开展360度综合评估的多元评估以控制考评者误差, 要综合上级评估、同级评估、下级评估, 以及外部顾客的评估, 还包括相关专业的专家评估。

3 基于行政自制的地方政府绩效评估指标体系

政府绩效评估以价值取向为基础, 也是政府对其行为价值判断、价值确认和利益选择。地方政府绩效评估指标体系要体现经济、效率与效果和公平, 同时也要关注政府部门有关产出和结果等指标, 要关注政府的服务质量, 以及顾客的满意度, 要以经济发展和人本注意为基础, 体现公众为本的绩效观, 并且要强化行政主体自我评估。利用先进的分析技术、现代信息技术和预测技术支持绩效评估。国家人事部《中国政府绩效评估研究》课题组提出的我国地方政府绩效评估指标体系是包括由影响指标、职能指标和潜力指标, 划分了11个二级指标以及33个三级指标, 综合考虑战略性与科学性、定性与定量等原则, 具有可操作性与可比性, 适用于全面系统地对地方政府尤其是市县政府的绩效和业绩状况进行评估[7]。

政府绩效评估的目的是使得政府的管理能力得以提升, 基于行政自制的地方政府绩效考核是行政主体的自我客观、公正的开展评估。当前开展的群众路线教育实践活动, 就是集中解决形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风的四种不良风气, 要求“照镜子、正衣冠、洗洗澡、治治病”[8]。自我剖析存在的问题及其根源, 要准确查摆问题, 透彻分析原因, 清楚危害后果, 踏踏实实进行整改。这种“自我剖析, 自我评估”对于地方政府绩效评估奠定了非常的基础, 有利于客观、科学、合理的进行基于行政自制的地方政府绩效评估, 达到合法行政、合理行政、诚实守信、高效便民、程序正当、权责统一的依法行政要求。

摘要：基于行政自制的地方政府绩效考核地方政府行政主体对绩效评估自我认识, 客观、科学、公正的自我评价, 进行自我剖析, 从而实现自我发现问题、诊断问题和解决问题, 达到合法行政、合理行政、诚实守信、高效便民、程序正当、权责统一的依法行政要求。

关键词：行政自制地方政府绩效考核

参考文献

[1]崔卓兰, 刘福元.行政自制——探索行政法理论视野之拓展[J].法制与社会发展, 2008 (3) :98-107.

[2]卓越.政府绩效管理概论[M].清华大学出版社, 2007.

[3]罗豪才, 毕洪海.行政法的新视野[M].商务印书馆, 2011.

[4]杜一平, 纪兆华.行政自制下政府绩效评估研究[J].科技创新导报[J], 2010 (17) :184.

[5]崔卓兰, 卢护峰.行政自制之途径探寻》, 吉林大学社会科学学报[J], 2008 (1) :22-23, 159.

[6]杜一平.行政评价法律制度研究[D], 吉林大学, 2012.

[7]国家人事部《中国政府绩效评估研究》课题组.《瞭望》:地方政府绩效评估体系浮出水面[EB/OL].http://www.china.com.cn/chinese/2004/Jul/618587.htm.