我国农村宅基地使用权流转问题研究

2023-01-03

在安土重迁观念深重的中国, 土地流转历来重要。这之中, 农村宅基地使用权的流转则是重中之重, 历来受到学者专家和政府官员的关注。解决好宅基地使用权流转问题, 对于盘活农村土地存量, 增加农村金融性收入, 对于改善农村经济面貌, 提高农民收入, 具有重要作用。为了解决宅基地使用权流转的问题, 我国制定和实行了一系列的法规、政策, 但是, 仔细审视这些法规政策可以发现其中存在诸多漏洞, 并引发了一系列的问题。如果不解决这些问题, 农民的生活、农村的建设和发展, 乃至整体经济发展都会受到相当的牵制。本文将就此问题进行研究。

一、农村宅基地使用权流转现状分析

众多法律法规以及政策措施, 这些年来被陆续颁布。目的就在于规范农村宅基地使用权的流转。然而, 宅基地使用权流转的现实情况与政策法规的内容相去甚远。

(一) 立法现状

相关立法有如下几种:《土地管理法》、《担保法》、《物权法》、《关于加强村宅基地管理的意见》、《关于深化改革严格土地管理的决定》等等。[1]以上法律和政策规章, 给农村宅基地流转设置了许多严格的硬性限制。在此情形下, 合法的宅基地使用权流转只有两种:一是在农村集体经济内部进行流转;二是在政府的主导下进行流转。此外都算违法。可以看到, 我国对于农村宅基地流转的相关政策和法规规范是极其严苛的, 不利于合理有效的进行宅基地流转活动。

(二) 现实情况

虽然, 关于宅基地使用权流转的政策和法律十分严苛, 但在现实生活中, 各种各样的使用权流转一直在进行着, 而且它们中的绝大多数并不符合严格的法律规定。我们可以将这种使用权流转称为“隐性流转”。全国各地的农村, 特别是在东部发达省市的城郊, 隐性流转十分常见。[2]目前, 主要的流转方式有三种:一是出租。这是最常见的流转形式。一般表现为, 宅基地拥有者在此处建造房屋, 然后出租, 收取租赁金, 以获取收益。二是转让。这是一种变相的流转。指的是在一定年限内, 宅基地所有者将宅基地的处置权转让给其他人。在转让的年限之内, 这块土地的使用权归后者所有。三是出售。这是一种彻底的流转。一些进城务工的农民, 通过多年打拼, 在城市里购买了商品房, 把自己的家人陆续接到了城里, 成为了城市人的一份子, 而他们在农村的房子便无人居住了, 房子底下的宅基地也闲置着, 无人使用, 于是就将它出售了。

二、部分解禁农村宅基地使用权流转的必要性分析

在一些学者看来, 政策与现实的矛盾根源在于人们没能很好的遵守, 而政策法规本身并没有问题。而在另一些学者眼里, 之所以产生如此差异, 是因为政策法规趋于保守, 不符合当前的国情。

(一) 反对解禁农村宅基地使用权流转的主要观点

许多专家学者以及一些政府官员反对解禁农村宅基地使用权流转。他们认为当前实行的土地流转政策符合我国的社会主义国家性质, 也符合实际的国情。因而农村宅基地使用权流转没有必要被放开。并且, 他们还认为一旦政策和法规松绑, 放开了宅基地流转, 那么将带来一系列的问题。

首先, 农民失地情况将会频发。农民宅基地一般被视为农民安身立命的保障。有了这块雷打不动的宅基地, 农民怎么样都不至于流离失所。一旦放开了宅基地流转, 那么许多农民, 特别是东部发达省市的农民, 可能会争前恐后地出售自己的宅基地使用权, 以换取眼前看似可观的收益。但是收益再怎么可观, 也只是暂时的。失去了宅基地的农民只能进入城市, 在这里没有手艺的他们, 很有可能“坐吃山空”, 将出售宅基地使用权得到的收入全部花完。没有城市社保的农民如何再在城市里生活, 将是一个无法解决的问题。一旦城市里的无业农民增多, 城市将会处于瘫痪, 甚至的动荡的困境。

其次, 土地并购将大量发生。土地问题的牵涉面极为广泛, 不仅涉及到了农民、农村、农业, 也牵涉到社会的稳定和国家的发展。在一些学者看来, 一旦放开宅基地使用权流转, 那么资本雄厚的个人或集团, 可能会在农村进行大量的土地并购, 将其改造为建设用地或者投入其他用途。长此以往, 土地的集中将不可避免的产生。一旦如此, 将侵占农民的生存空间, 威胁到农村的安定团结, 进而给社会稳定和国家发展带来不可估量的威胁。

(二) 部分解禁宅基地使用权流转的必要性分析

首先, 部分解禁宅基地使用权流转符合市场经济规律。从92年党的十四大确立建立社会主义市场经济以来, 我们已经在社会经济的各个层面引入市场经济。但是唯独在土地这个敏感的领域, 迟迟不见市场的踪迹。一些人甚至认为, 谈论土地的市场化问题是对于社会主义道路的彻底颠覆, 是不能被容许的。如果在改革开放将近40年的今天, 还有这样的左派观点横行于世, 那么我们有必要重估改革开发的价值。笔者以为, 在土地问题上适当引入市场机制, 不仅不是颠覆社会主义道路, 而是对其有益的补充。在土地问题上适当引入市场概念, 部分解禁宅基地使用权的流转, 闲置的宅基地将得到充分的使用, 宅基地的利用效率将大幅提升。

其次, 部分解禁宅基地是提升土地利用效率的需要。随着我国城市化进程的不断加快, 大量的农民进入城镇。这些人在城市里工作、生活, 甚至拥有了城市的户口。但是, 他们农村的宅基地却依旧还在。这些宅基地, 以及其上的祖屋, 由于户主的离开而空置。刨去那些想要在农村留有住所的人之外, 很多人其实想要将自己的宅基地转让, 因为他们可能永远都不会回来。但是, 现行的政策却禁止了这样的流转行为。于是, 他们只能将房子空闲、宅基地空置。这对于我们这样一个人多地少的国家来说, 是极大的土地浪费。一方面是城市建设用地紧张, 不得不侵占农业用地;一方面又是大片大片的宅基地空闲, 无人问津。这样的对比, 还不能说明问题吗?如果, 能够适当为宅基地流转松绑, 让更多的农民能够自由的处置自己的宅基地使用权, 那么很多的市政建设项目就不需要侵占耕地, 土地的整体利用效率将大幅度提高。

最后, 部分解禁宅基地使用权流转也是创新土地政策的有益尝试。由于我国的社会主义性质, 使得土地问题历来成为一个敏感的问题。在极左时代, 探讨土地的市场化问题, 是不可想象的。直到现在, 土地问题依敏感, 很容易引发口水仗。但是, 土地政策需要创新, 农村土地需要有效利用, 国家也需要不断前进和发展。这就要求我们具有开拓创新的精神, 不断改进现行的土地政策。其中, 部分解禁宅基地使用权流转就是创新土地政策的一个有益的尝试。不论是江苏扬州, 还是四川、重庆, 关于宅基地使用权流转的政策创新, 都做了许多积极尝试, 也取得了丰硕的成果。尤其是重庆的“地票模式”值得一提。[3]

地票制度是在重庆市长黄奇帆领导下, 当地根据自身情况, 探索出的一条土地政策创新之路, 实践证明这是一条成功之路。该制度的核心精神就是适当将市场因素引入土地领域。为配合重庆城市化建设, 促进重庆经济的发展, 主城区需要吸收周围农村的大量人口。这些人进入到城市, 成为市民之后, 农村原本的房屋和耕地就闲置了。农地可以归入村集体之中。但是, 房屋以及其下的宅基地就显得十分尴尬, 因为相关的政策并不允许农民自由流转自己的宅基地。地票制度由此应运而生。

三、结论和展望

目前, 我国现行的农村宅基地使用权流转政策法规和流转现实状况的矛盾愈演愈烈, 已经到了非解决不可的地步。解决的方法无非两个, 一是加强政策的实行强度和效度, 杜绝“隐性流转”的发生;二是改进目前的政策法规, 部分解禁宅基地使用权流转, 让土地流转在阳光下进行。从上面的分析中可以看出, 前者不符合经济社会发展的方向, 不可能取得实质效果。而后者则代表了未来的发展方向。在严格合理的顶层设计之下, 部分解禁农村宅基地使用权的流转, 不仅可以增加农民的收入, 促进农村经济发展, 还能盘活土地存量, 提升土地的利用效率。

摘要：本文聚焦农村宅基地使用权流转问题, 指出当前宅基地流转的立法现状和宅基地流转的现实情况相去甚远、矛盾众多。为解决这一问题, 盘活农村土地存量, 增加农村金融性收入, 提高农民收入, 笔者建议部分解禁宅基地使用权流转。

关键词：宅基地,使用权,流转