城镇化进程中实现农村宅基地流转应考量的因素分析

2022-09-11

从我国宅基地使用权发展的历史来看, 农村宅基地具有浓厚的社会保障的色彩, 一定程度上具有福利和社会保障功能。1现在大多数农民收入渠道已不仅限于土地, 曾作为农民生活最基本保障的宅基地随着社会的变革, 其土地的社会保障功能在日益弱化, 宅基地隐性流转大量存在, 作为农民的财产权益也日益引起社会的关注。2013年10月国土资源部发布的《节约集约利用土地规定 (草案) 》 (征求意见稿) , 提出农村闲置宅基地实行自愿有偿退出。集体经济组织可以根据有稳定的其他居住条件的宅基地使用权人申请, 采取置换、奖励、补助或者城镇购房补贴等方式协商收回空闲或者多余的宅基地。2国务院发展研究中心“383”方案总报告在土地制度改革方面提出, 在规划和用途管制下, 允许农村集体土地与国有土地平等进入非农用地市场, 形成权利平等、规则统一的公开交易平台, 建立统一土地市场下的地价体系。目前, 宅基地已在天津、广州、重庆等地区初步实现流转, 已经探讨出一些独居特色的流转模式, 如天津华明地区的“宅基地换房―保权分利”模式;重庆九龙的“宅基地换房―转权让利模式 (承包地换社保模式﹞”, 成都温江的“双放弃模式”;广东的“宅基地入市”模式;成都市的“住房联建”模式。分析试点的经验, 总结影响宅基地流转的因素, 能够为宅基地实现全面深度流转提供可借鉴的依据。

一、影响宅基地流转的经济因素:从农民的收入结构观之

经济水平的高低影响社会保障制度的制定, 若其经济收益不高, 需要政府加大投入财政资金支持社会保障, 提高教育、医疗卫生质量, 改善就业环境, 或者对流转宅基地进行补贴, 增加农民的收入, 使农民在宅基地流转后的生活水平不会下降, 从而没有后顾之忧。浙江嘉兴市推行的“两分两换”政策, 通过置换方式让农民进城, 在打破城乡壁垒, 提高城市化和工业化水平的同时, 让进城农民不至于成为流民, 或是产生城市贫民窟;再次, 用社会保障来置换农民的土地承包经营权, 杜绝了某些农村人口冲动转让土地然后挥霍一通沦为贫民的现象发生。重庆政府在设计“地票”制度时规定申请宅基地复垦的农民要有固定工作、收入和稳定居所。

不同地区, 不同地段的宅基地价值具有很大的不同。在广大农村地区, 农村宅基地主要用于满足农户的居住需要;而在, 宅基地除了满足农户其自身居住需要外, 绝大多数农户将其用于商业用途或房屋租赁, 具有极高的经济价值, 已经成为农户家庭收入来源的一个重要组成部分。宅基地资源成为其获取收益的途径, 正是农村宅基地流转的题中之义, 让收入来源较多地区的农民先实现宅基地流转, 对农民的生活影响较小, 流转的阻力也会小很多。

收入结构不能够反映收入水平, 但收入结构的分析要参考收入水平的高低, 尤其注意二者以极端形式组合, 如收入结构单一、收入水平低, 收入结构单一、收入水平高, 收入结构复杂、收入水平低, 收入结构复杂、收入水平高等情况。若收入结构单一, 经济水平又不高, 农民对土地的依赖性最大, 宅基地流转首先要使农民有安全感, 必须要增加农民的收入来源, 提供完善的社会保障来取得农民的信任;若收入结构单一但经济水平高, 表明农业带给农民巨大的经济效益, 这种情况下, 农民需要提高农业的科技水平, 实现高效现代农业, 宅基地流转需要为农业发展预留空间, 如农业设施的配置, 农业用地的集约和扩展等;若收入结构复杂, 经济水平却不高, 说明农业的发展后劲不足, 无法满足农民的生活需求, 农民只能再谋生路, 宅基地流转可以根据土地类型有针对性地调整, 将适宜更重的土地尽心整合规划, 将经济效益差的农业用地改为居住用地或工业用地, 或者进行改造, 使其便于耕种。

根据收入结构进行宅基地流转, 还可以调整和优化农村劳动力结构, 一是将农村富余的劳动力进一步释放出来, 使其突破土地的束缚转移到城市工业或其他产业的生产中去, 二是将农村现代化的同时, 带动工业和服务业的发展, 可以创造更多的工作岗位, 三是有利于促进城乡居民良性互动, 进一步缩小城乡区别。

二、影响宅基地流转的地理因素:从土地利用类型观之

土地利用类型从宅基地流转前后土地用途的角度来考虑, 尤其是考虑地区已有的基础, 包括自然环境条件, 经济服务水平, 交通设施等基础配置, 从而最大程度地发挥当地特色, 发掘潜在价值。土地利用类型的确定, 首先需要考虑市场需求, 若农村地区依山傍水, 环境优美, 原始风貌保存较好, 受工业文明影响小或者当地的旅游业发展较好, 便可以开发作为旅游景点、度假村或者疗养胜地;若农村地区距离城市较近, 交通等基础设施完善, 接近消费者或者靠近原料产地, 便可以开发成为工业用地;若一个地区距离城市较远, 则可以继续深化农业发展, 朝科技化, 集约化, 生态化, 现代化发展。

土地利用类型的确定, 还应考虑农村距离城市的远近, 若用于流转的的宅基地距离城市较近, 那么土地被用作第二产业和第三产业的可能性较大, 若距离城市较远, 那么土地以更有可能用作第一产业, 集约开发。合理确定土地利用类型, 不但能够保证宅基地置换后取得长足的经济效益, 也能够在置换前给与农民信心, 增加其流转意愿。

三、影响宅基地流转的社会因素

(一) 从置换程度观之

农村宅基地流转置换程度, 主要反映在农民的农村户籍类型是否改变, 农村宅基地的土地类型是否改变, 以及置换对居民的经济来源, 收入结构, 生活方式, 生活环境等的影响程度。若置换后原来的宅基地土地存在权属证明缺失、分配不明确、流转受严格限制、缺乏流转价格体系等问题, 甚至提高了土地闲置率, 增加了诸多不应有的问题和矛盾, 那么就没有实现农村宅基地流转的目的;若从土地的增值中对农民利益分配不足, 大部分利益让政府和开发商享有, 便会挫伤农民参与宅基地置换的积极性。

农民宅基地的置换其实质是生活方式的改变, 尤其是那些常住在农村的人, 原有的熟人模式改变会使其一时难以适应, 若没有循序渐进的过程, 反而得不到好的效果, 导致社会秩序的混乱。但从经济学的“理性人”角度来看, 置换后的收益越高, 农民便越愿意置换, 置换程度不过是一个催化剂, 若深度置换能够为农民带来长足的利益, 如收入水平, 生活环境, 教育环境, 医疗条件等, 这恰恰需要政府发挥应有的作用, 不但要做好管理层面的工作, 也要做好社会层面的工作。

(二) 从农民的普遍受教育程度观之

在此环节, 还能从农民的受教育水平, 从此处可以判断农民能否接受宅基地流转, 以及接受程度。尤其是当政府主导农村宅基地流转时, 农民知识水平将会影响政府政策制定、落实以及实施进程。在此基础上, 政府在置换前要广泛普及改革内容, 向农民说明置换原因及置换前景;在置换中, 要全面替农民考虑, 尤其是就业。若农民的知识水平不高, 那么就业问题将首先成为限制农民参与宅基地流转的因素, 此时政府需要为这部分农户创造就业岗位, 解决生存问题。尽管宅基地流转的基础是农民自愿, 但总会有个别农户出于这样那样的原因, 掘进参与宅基地流转, 这使得一个地区的农民不能实现资源利用率最大化。

为了防止农民图一时之利将唯一的居所通过“地票”交易变现后导致流离失所, 影响农村的社会稳定, 重庆政府在设计“地票”制度时规定申请宅基地复垦的农民要有固定工作、收入和稳定居所。

四、影响宅基地流转的人文因素:从文化传统观之

在农村不少地方, 人们将宅基地又称为阳宅, 而将坟墓称为阴宅, 因此不少地方都有“生看阳宅, 死看阴宅”的习俗, 人们对住房选址、朝向都很看重, 也就是要看风水, 风水好就会家旺事兴、人丁兴旺, 相反就可能人丁稀少、家庭败落。尽管这种看风水是否有其科学性还有待研究, 但为了能够博得好运程, 农民在修建住房前必须要做的功课就是请一位好的风水先生查找一个风水好的建房地点。由于这种建房看风水的做法一代传一代, 因此后代没有理由相信前代人所建的住房风水不好, 所以在他们继承宅基地后, 即使所继承的宅基地使没有任何用途, 他们也将其保留以发挥老宅基地的余热来延续其好运程。正是这种社会意识的存在, 不少农民继承的宅基地, 即使不能使用, 他们都将其闲置起来。无疑, 这部分宅基地的使用效率十分低下, 资源浪费严重。

同时, 受传统观念影响, 宅基地对于农民而言就是私有财产, 家庭成员可以世代享用。按现有法律规定, 宅基地及宅基地上的房屋流转将受各种限制且体现不出真正的市场价值。不好卖也卖出不好价钱, 空置拥有实物则成了最好的选择, 因此在中国农村随处可见大量宅基地及房屋闲置。在类似这样的地方进行宅基地流转的推广, 必须将其严重的传统意识考虑到。若能顺应其传统, 农民肯定会容易接受, 流转过程中的阻力也会很小, 若宣传不到位或错误宣传, 使农民觉得“伤风败俗”, 即使这会给他们带来益处和方便, 他们内心也仍会觉得不安, 尤其是老人, 不正确劝说和引导, 会极力抵制, 虽然宅基地流转遵从农民自己的意愿, 但其错误、过时守旧的观念也需纠正, 再者, 农民集体合意流转, 将方便规划和提高土地利用效率。

农村宅基地的流转能够给农村交易市场注入新的元素, 激励经济转向新的领域发展。3宅基地实现流转是大势所趋, 仅考量上述要素是远远不够的, 即使考虑到了, 也必定出现许多新问题, 这需要积极应对, 尤其是政府主导参与时, 注重保护农民的利益和权利, 不可既充当裁判, 又充当运动员。

摘要：现阶段, 越来越多的农村宅基地出现了闲置, 现实中的流转需求日益旺盛, 从而出现了无序的宅基地使用权市场交易, 作为一种具有物权属性的不动产, 发挥其经济效益是社会不可遏制的趋势, 我国在宅基地流转方面还处在探索方面, 在构建制度的同时, 有必要通过分析试点情况, 总结实践中应考量的因素。

关键词：宅基地,流转,农村