论我国宅基地使用权处分权能的扩张

2022-09-10

依据我国《物权法》第125条之规定, 农村宅基地使用权是指宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利, 有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。在我国农村地区, 农房及其宅基地使用权的处分受到诸多限制, 主要表现在: (1) 处分范围限制。与立法较为完备的《城市房地产管理法》相比, 现行关于宅基地使用权处分的多数规定多以部门意见的形式出台, 法律效率低下。且二者处于不平等地位, 宅基地使用权被锁定在市场化土地使用权之外, 不能直接作为可流通财产进入城镇房地产市场进行流转, 致使农村大部分闲置房屋及其宅基地得不到有效利用。 (2) 处分方式限制。基于土地取得的福利性和“房地一体”原则, 农村宅基地使用权不得单独转让、抵押, 《物权法》、《担保法》均规定了宅基地不得设定抵押担保。 (3) 处分主体限制。由于法律规定受让人只能是本集体经济组织成员, 致使农民遗留下来的大量闲置的农房及其宅基地在本集体内部转让几乎没有市场可言, 而对农村房屋有大量需求的城镇居民或村庄外来人员却无法在农村购置住房及使用宅基地, 居民住房的供需矛盾始终得不到有效解决。结合十八届三中全会新决定, 下文主要探讨对农村宅基地使用权处分权的松绑与扩张, 提出完善我国农村宅基地使用权处分权能的相关立法建议。

一、宅基地使用权处分权能扩张的理论基础

我国《物权法》采用由所有权中心主义向用益物权中心主义转换的立法模式, 尤其是在农地用益物权规定方面, 某种程度上赋予了用益物权人以有限的本应由土地所有权人享有的处分权能。[1]本文主要探讨的农村宅基地使用权在性质上隶属于用益物权范畴。《物权法》第117条规定的“用益物权人对他人所有的不动产或者动产, 依法享有占有、使用和收益的权利”, 似乎排除了用益物权的处分权能。然而在市场经济日益发展的今天, 收益不但体现在使用中, 更体现在对权利的处分中。如果不允许对农房及其宅基地使用权进行处分, 则难以实现使用权人完整意义上的收益权能。用益物权被设定以后, 用益物权人虽然不具有对标的物的处分权, 但可以对权利本身进行处分。[2]

另外, 农房及其宅基地使用权是农民合法的私有财产及财产权利, 原则上应当可以自由处分。《物权法》《土地管理法》《城市房地产管理办法》等赋予了城镇居民可继承、转让和抵押房地产, 包括了建设用地使用权和房屋的所有权。而我国法律不允许广大农村居民持有可交易的房地产权, 依身份属性限制其财产的处分权能, 人为地限制农民进入统一的土地市场, 显然违背了物权法的平等原则。基于平等原则, 应当赋予农村居民更全面的财产处分权能。

二、宅基地使用权处分权能扩张的具体体现

(一) 处分范围扩张

随着农地承包权和建设用地使用权处分范围的扩张, 客观上要求宅基地使用权的转让也不宜再局限于本集体内部。外来人员建造住房所需的宅基地不可能通过申请取得, 只能通过受让本集体农户的宅基地使用权来解决。从具体操作上考察, 我国户籍制度己逐步开放, 城镇居民和农村村民的区分己经没有太大的实际意义, 强行禁止城镇居民取得农村房屋及其宅基地使用权, 在操作上也是十分困难的, 否则也不会出现小产权房屡禁不止的现象。但是由于宅基地使用权仍然具有福利性质, 目前尚不能单独作为完全的市场要素进入市场买卖。可以通过制度设计, 使宅基地使用权先经过一定的手续转化为农村建设用地使用权, 然后才可作为完全市场要素进入市场。[3]

(二) 处分方式扩张

我国立法对农村宅基地处分问题向来持谨慎和保留的态度, 有关土地使用权流转的实施性法律法规至今尚未出台。《土地管理法》、《担保法》明确禁止宅基地使用权设定抵押, 但并没有禁止以宅基地上的住房设立抵押。十八届三中全会决定“改革完善农村宅基地制度, 选择若干试点, 慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让。”解决房屋所有权与宅基地使用权之间的固有冲突, 最好的方法是允许房屋所有权与宅基地使用权同时转让。既然城市建设用地使用权可以随房屋所有权一同处分, 农村的宅基地使用权也应该同农房一同处分。对于集体外人员, 如果继受取得宅基地, 可以要求向本集体缴纳宅基地有偿使用费, 并且设定相应的使用期限。[4]早前就存在先例, 最高人民法院1990年颁布的《最高人民法院关于贯彻<民法通则>若干问题的意见》第131条规定了房屋所有权人出卖农村私有的房屋, 在买卖双方自愿签订合同、实际交付情况下, 就应当认定这一买卖行为有效。[5]无论是从最高人民法院的司法解释还是从中央的政策而言, 未来发展趋势就是放宽宅基地使用权的处分方式, 允许农民以租赁、转让、抵押担保、赠与等多种形式处分自己所有的房、地, 进而建立城乡统一的土地交易市场。

(三) 处分主体扩张

我国法律对宅基地使用权主体的规定, 曾经并未局限于农村内部的集体经济组织成员, 如1991年颁布、1999年失效的《中华人民共和国土地管理法实施条例》第26条就规定了城镇非农业户口居民符合规定条件时可以使用集体所有的土地建住宅。[6]但在实施过程中, 大量的建设用地用于城镇居民在农村建房, 致使本集体组织成员建房的宅基地短缺, 耕地也被用来建房。因此, 在放开宅基地处分权的同时, 要吸取上述实践失败的经验教训, 要明确宅基地处分的主体资格问题。对于宅基地的取得, 可以分为原始取得与继受取得。基于宅基地使用权的社会福利性质, 其原始取得的主体是特殊主体, 仅限于本集体经济组织内部符合申请条件的成员, 但对继受取得的主体身份则不应有过多的限制, 无论是本集体经济组织村民、其他集体经济组织村民, 还是城镇居民, 都可以成为合法的受让人。[7]

三、宅基地使用权处分权能扩张的相关立法建议

我国现行有关农村宅基地使用权处分的法律法规是相对滞后的, 因此应当借鉴地方宅基地使用权流转实践经验及中央十八届三中全会土地政策改革的精神, 修改现有法律法规或是新增相关法律文件。一方面, 建议通过解除法律上对宅基地使用权处分的限制, 允许农村房屋市场化流转, 彻底打破城乡二元分割的土地利用机制。建议删除《物权法》第153条, 允许本集体经济组织以外的人员成为本集体农村房屋及其宅基地使用权的合法买受人。可以建立宅基地有偿使用制度, 本集体成员外的宅基地使用权人应当向农民集体交纳相应的有偿使用费, 且宅基地使用权是有期限限制的, 初步可以设定为30年的有效期。另一方面, 建议通过借鉴参考先行试点地区出台的地方政策文件, 如广东省的《关于加强宅基地管理的通知》, 制定一部完整的《农村宅基地使用权法》, 或是由国务院先行制定出台《农村宅基地管理条例》, 明确宅基地产权、宅基地处分、收益分配及宅基地登记发证等制度。[8]

摘要：2013年十八届三中全会再次聚焦“三农”问题, 在颁布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出“改革完善农村宅基地制度, 选择若干试点, 慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让”的主张。本文依托于民法物权理论体系, 顺应用益物权处分权能理论的扩张趋势, 结合十八届三中全会的新决定, 分析当前我国农村房屋及宅基地流转的困境, 实化农村土地用益物权, 进而希望能够促进我国宅基地使用权处分权能的扩张。

关键词：宅基地使用权,用益物权,处分权能