农村宅基地“使用效率”与“民众期望”调查研究

2022-12-04

一、农村宅基地“使用效率”与“民众期望”的调查

(一) 现况

笔者在重庆市荣昌县螺罐村进行了调研, 约300户, 统计出家有长期外出的人有57.8%;留在村里的人过半都已不居住在宅基地上, 主要理由是宅基地的住房成危房且无钱修缮重建;宅基地有闲置的比例为46.0%, 全部闲置的占22.4%, 闲置的主要原因亦如上;无闲置的比例为54.0%, 其中大多数反应自家的人多宅基地还不够用。从调查结果可以看出, 农村宅基地有闲置和不够用的现象都很突显, 可以初步判断宅基地的分配使用情况有失平衡。

(二) 村民的想法

经过调查统计出, 对农村宅基地使用情况, 有41.3%的人对宅基地使用情况不满意, 12.5%的人表示很不满意, 主要理由为房子年久失修成了危房, 又无资金去重修改建, 闲置下来造成资源浪费。对流转问题, 有71.0%的人愿意出租, 51.3%的人愿意买卖, 98.6%的人愿意用于新型农村社区建设。

通过采访了解到, 不愿意出租的理由基本为:村民认为自家宅基地地势偏, 交通不便, 或者房屋过于老旧, 甚至是危房, 不会有市场;不愿意出卖的人大多也持上述观点。部分村民还认为, 出卖掉自家宅基地会缺乏安全感, 所以不愿意出卖;愿意出卖的人大多认为这是一种增资手段, 只要能过好现在的日子就行了, 并不担心下一代是否还留有宅基地, 认为孩子们应该自己出去创造财富。通过调查还了解到, 村民们非常愿意建设新农村, 不过新农村的房价以及旧地补偿问题让他们担忧。

(三) 调查后的思考

随着土地权利的制度设计从以“所有为中心”到以“利用为中心”的转变, 要求宅基地使用权制度必须充分考虑效率目标。[1]这让我们不得不思考怎样充分利用好农村宅基地。是设立宅基地流转制度或者有限制的流转制度吗?还是正如村民们的期望一样大力发展新型农村社区建设?笔者有几点思考。

首先是允许农村宅基地流转是否会提高它的使用效率。通过调查得知, 除了已经存在的隐形交易外, 依然闲置的宅基地不是因为法律不允许流转, 而是产于宅基地自身问题:或是地势偏远、交通不便;或是地上房屋过于破旧而大大缩减了其交易市场。所以即使法律允许农村宅基地流转, 除了使现有宅基地隐形交易市场合法化外, 会提高多少空闲宅基地使用效率还值得进一步探讨。

其次是宅基地制度本身设立的目的是什么。根据《宪法》第十条第二款、《土地管理法》第八条第二款以及《农村宅基地管理条例》第七条第一款都可以看出法律给予了宅基地使用权一定身份限制。农村宅基地使用权是建立在集体所有制基础上, 为农民建造住房方便而创设的一种用益物权[2]。农村宅基地制度设置的目的就在于给村民最基本的生活生产保障。农村宅基地取得无偿性与使用永久性是区分商业用地的一大特征, 也是立法者基于我国农村人口庞大数量而设立的具有中国特色的土地分配和管理制度, 所以农村宅基地是否允许流转不应局限于流转可能带来的好处, 而是对于宅基地制度设置的背景以及想要保护的对象来考察。当最初的立法精神因时代的发展而无法充分表达时, 我们需要思考的, 一是宅基地设立的立法初衷现在是否还有存在的必要, 二是如果还有存在的价值, 当目的无法达成时, 是否是方法上的问题;三是如果需要改进方法, 应该怎样改进, 是否需要寻找另外替代手段, 而不是违背最初的立法精神。

最后, 提高宅基地使用效率, 实现其最优化配置有哪些方法。螺罐村的调查结果给笔者带来了一个思路———新型农村社区建设, 调查结果也显示, 螺罐村的村民对新型农村社区建设的呼声比允许宅基地流转高很多。《国土资源部关于加强农村宅基地管理的意见》第十点就提到:“对‘一户多宅’和空置住宅, 各地要制定激励措施, 鼓励农民腾退多余宅基地。凡新建住宅后应退出旧宅基地的, 要采取签订合同等措施, 确保按期拆除旧房, 交出旧宅基地。”国家、各地政府就采取了激励措施鼓励村民腾退多余或空置的宅基地, 当然其中国家政府采取的激励补偿政策尤为重要。近几年, 一些地区也已经开始尝试新型农村社区建设, 效果显著。

二、新型农村社区建设

(一) 概念

2005年10月, 中国共产党十六届五中全会通过的《十一五规划纲要建议》提出了社会主义新农村建设。“新农村”包括5个方面:新房舍、新设施、新环境、新农民、新风尚。这五者共同构成小康社会“新农村”的范畴。

本文指的新型农村社区建设专指新农村建设中的新房舍、新设施、新环境三个方面。

(二) 成功案例

新农村建设成功案例有很多, 比如河北秦皇岛农村、浙江嘉兴、河南文昌市等。

2003年四川省巴中市巴州区马鞍村启动了扶贫新村建设项目, 其建设方案为:1.基础设施建设, 包括五改三建———改居、改厨、改厕、改水、改路、建池、建园、建家;2.农户经济建设———以项目开发带动农民收入增加, 包括推广养猪新技术, 发展水塘和稻田养鱼, 推广新技术和发展循环经济, 该村建设历经两年, 各项建设资金共计200万元。从效益上看:1.五改使村子达到了五通, 即通水、通电、通路、通话、闭路电视入户率达95%, 较以往, 农民生产和生活环境都大为改善;2.通过产业机构调整和推广新技术, 增强了农户收入能力。2004年, 全村人均纯收入2200元, 比2003年净增420元, 增长23.6%。据介绍, 像马鞍村这样脱贫致富的村在恩阳镇已达1/3。[3]

2009年通江县扎实推进扶贫新村建设, 历时三年, 共投资1.4亿元, 其中国家投入财政扶贫资金3300万元。基础设施方面, 重点解决修路和饮水问题, 完成50个标准化卫生站建设, 义务教育阶段学生全面享受“两免一补”, 使入学率达到100%;改善农户生活环境方面, 建设新农村聚居点3个, 打造农房风貌1200户, 危房改造935户;生产方面, 根据本村特色, 突出发展“食用菌产业、茶叶产业、畜牧产业、优质粮油产业”为主的农业特色产业, 2010年农业特色产业总产值达35.5亿元。

成功例子向我们表明, 新型农村社区建设是一个改善农村环境、农户生活环境, 提高农户收入, 繁荣村庄的好方法。通过国家和地方政府以给村民购买新农村住房补贴为对价, 收购村民闲置的宅基地, 对征收的宅基地进行统一规划, 整片打造建新村或者改为农地或林地建设, 用以解决农村宅基地闲置导致的资源浪费问题。

新型农村社区建设, 资金投入巨大, 所以需要以点带面, 慢慢发展。

(三) 面临的困难与应对措施

我国新型农村社区建设正处于起步阶段, 有许多困难需要我们克服。

1. 投入资金过大, 财政统筹难

不论是建设新房舍还是新设施, 资金投入都非常巨大。农村基础设施的投资具有投资大、风险高、资金回收期长的特点, 而部门利益条块分隔导致财政投资缺乏效率, 因此涉农部门的大部制整合非常有必要。

建设新型农村社区建设是全社会的事业, 需要动员全社会的力量, 其中以农民为主体的劳动力成规模投入的机制建设尤为重要。

2. 人力资源薄弱

因为我国农村主要劳动力不断涌入城镇, 留下的村民大多没有经过系统的农业实用技术和务工技能培训, 劳动力不足、素质低下, 制约着新型农村社区建设, 所以进一步加强培训农民和落实农民自由往返城乡战略非常有必要。

3. 基础设施建设难

基础设施建设难, 主要有三方面的原因: (1) 谁为基础设施买单? (2) 基础设施项目管理以及监督机制谁来负责? (3) 谁提供基础设施后续养护服务?

市场化条件下民间资本投资农业基础设施很难获得预期收益。即使是民间资本有意投资公益性的水利灌溉设施, 要保证盈利必然在制定用水价格要求一定的利润空间, 而农民自己投资投劳尚且不愿, 其间必然发生高昂的交易成本。这种“市场失灵”, 需要政府通过“看得见的手”来解决。[4]

4. 制度的不完善

采用制度经济学进行分析, 低效率甚至无效率的制度安排与农地资源的不足有着密切的关系。当需求增长大于供给增长, 而供给的增长又受到限制时, 我们必须把农地重新配置到最有效的地方, 让农地利用的效率得到提高, 从而解决农地供给与需求之间的矛盾。农地利用效率的高低直接决定于农地制度效率的高低。[5]

以小农经济为基础的发展中国家大都存在高度分散的农户不能成为政府公共投资载体的问题。在新农村建设中, 最为关键的是如何提高农民的组织化程度, 并使之发挥建设性的积极作用, 否则, 既不可能降低政府使用“看得见的手”的时候与高度分散的2亿多农户、8亿多农民之间必然发生的“交易费用”, 也不可能化解长期以来被单纯追求GDP的发展导向和市场主义改革所忽视但却实际上已经发挥了巨大负面作用的“制度成本”。

制度上的不完善首先表现为法律法规不健全, 其次为政府分工不明确, 完善的制度为更好建设新型农村社区提供保障。我们应该: (1) 以综合合作社作为中国农民合作的发展目标, 以社区合作作为合作组织的基本单位, 为合作设计特别的优惠制度, 针对不同的合作主体和层次实行差异化政策; (2) 以社区为本位发展新型农村社区建设, 主要倚重农村内在资源发展, 依靠村庄自身组织去组织和推动发展, 发展水平的衡量指标是由特定区域甚至特定村庄的农民自己去定义的社区发展标准; (3) 重视农村社区重建; (4) 规范政治行为, 强化政府服务职能, 形成“政府主导、农民主体、干部服务、社会参与”的建设管理模式。

(四) 整体建设方案

除了上述针对新型农村社区建设面临的普遍困难所要采取的解决方法外, 每一个贫困的农村, 都有它贫困的原因和特色, 我们应该针对不同的村子制定不同的建设计划。主要步骤为:

1. 进行实地调查, 充分了解多个村的耕地面积、住房面积、整体布置、人口数量、人口分部状况、基础设施建设状况、产业结构, 有无特色产业等, 为后期的建设计划提供一手资料。

2. 根据调查收集的资料, 分析村子的贫困状况与原因。

3. 根据政府实际的财政状况, 先易后难、以点带面逐步发展扶持对象。

4. 制定建设方案与预设财政支出。重点内容为基础设施建设、土地整理规划、培育骨干产业、村民住宅搬迁及补偿等问题。基础设施建设包括村道路建设、人畜安全饮水工程建设、通讯建设以及房屋修复等建筑项目的建设;土地整体规划是按照村的具体情况规划土地用途, 比如重点建设一两个村民小组, 把村民移居到一块, 腾出的宅基地可退耕还林;如果有村民主动把宅基地退给集体或国家, 去居住新农村的房子, 就涉及到政府怎样补偿村民的问题, 政府可以按照退还的宅基地面积大小以每平方米为单位适当补偿村民, 也可以把新农村的房屋低价销售给村民 (在螺罐村调查得知, 村民认为新农村的房子挺好, 大家在一起也热闹, 唯一的问题是其房价与镇上的一般房价差不多, 据了解昌元镇一般地势每平方米的房价为2000———3000元, 而螺罐村邻旁的新峰村建的新农村房价就接近2000元每平方米, 据调查一些村民能够接受每平方米1500元左右的房屋) 。

5. 县 (区) 有关部门对项目建设进行跟踪督查, 以备随时因地制宜修改项目方案。

6. 对于一些极度贫穷不易发展的村子, 可实行移民搬迁扶贫项目, 对于空出来的村子进行林业建设, 一来可以成为村民的融资产业, 二来可以植树造林美化环境。

三、结语

通过调查可以看出, 村民不流转闲置宅基地的主要原因在于宅基地上房屋是危房无法出租或者宅基地地势偏远交通不便, 从而缺少市场。所以即使国家允许宅基地流转, 也不一定能很好的给村民带来融资机会, 况且宅基地设立的初衷在于给村民最低的社会保障而不是作为增加他们收入的融资手段;同时, 宅基地无偿取得以及永久性使用使得其与商品房建设用地存在本质上的区别, 若允许买卖抵押, 如何解决这个问题是个难题。

最关键的是, 为了实现土地最优配置, 提高农村宅基地使用效率, 允许宅基地流转不是唯一的方法。从调查的村民意愿和实践可以看出, 新型农村社区建设是一个值得期待的解决方法。

新型农村社区建设避免了因流转而可能改变宅基地自身属性的困境, 也避免了因流转而可能造成土地变相开发、宅基地管理失控的未来预测。新型农村社区建设不仅可以合理规划农村宅基地的用途, 让村民把空闲的宅基地腾退给集体, 还可以让村民得到一定的补助, 在新农村里买到更好的房子, 同时腾退出来的宅基地还可以用作它用———可以作为耕地、植树造林或修建大型产业项目等———这样不仅可以实现土地利用的最大化, 这也是村民所期望的模式。

摘要：近年来, 农村宅基地闲置现状越发严重, 学术界掀起了一股是否允许农村宅基地流转的讨论热潮。为了深入了解宅基地流转的必要性, 笔者到荣昌县螺罐村进行了调查, 发现解决宅基地资源浪费的困境还存在另一种办法——新型农村社区建设。我国新型农村社区建设还处于起步阶段, 有许多问题有待解决, 本文将从新房舍、新设施、新环境三个角度探讨如何提高农村宅基地的使用效率。

关键词：宅基地流转,使用效率,现状分析,新型农村社区建设