注册资本制度改革风险防范机制探究——以行政机关配套设施为视角

2023-03-08

面对注册资本制度的改革所带来的风险, 我国政府积极应对, 出台一系列政府文件, 相应地对注册资本登记制度进行革新, 以形成新的风险防范机制。

一、注册资本登记制度的改革

(一) 改革过程回顾

2013年3月, 全国人大发布的《国务院机构改革和职能转变方案》中提到:“将注册资本实缴登记制改为认缴登记制, 并放宽工商登记其他条件。”该《方案》的目的实则在于减少市场主体登记注册的前置审批事项, 放宽市场主体准入门槛, 实行“宽进严管”的新型工商管理模式。2013年12月, 《公司法》的修改将法定注册资本制度和注册过程中的验资程序一并取消。为契合注册资本制度改革的步伐, 2014年2月国务院发布了《注册资本登记制度改革方案》, 对行政机关, 尤其是工商管理部门提出更为具体、更具实践性的要求。2014年8月, 国务院相继出台了《企业信息公示暂行条例》、《企业公示信息抽查暂行办法》、《工商行政管理行政处罚信息公示暂行规定》、《企业经营异常名录管理暂行办法》等行政法规以细化各个环节。

(二) 改革之意义所在

从“实缴制”到“认缴制”, 意味着自公司成立之日起, 随着股东不断缴付其认缴资金, 公司实收资本必然不断变化;将“法定注册资本”的限额去除, 直观地反映了对鉴别公司信用的观念发生转变:此前认为一个公司拥有足额的资本即相当于拥有与之相对的偿债能力, 而如今考察一个公司的偿债能力则要由其公司资本、经营状况等一系列因素决定。从2014年10月起, 注册资本登记制度涵盖企业注册的工商登记、企业信用信息披露以及企业违反义务的处理等三个部分, 形成一个完备的运行系统 (如下图所示) 。

(三) 改革后的制度设置

注册资本登记制度改革后, 公司信用信息公示不再由工商管理部门一手包办, 转而由公司和行政机关分别承担对公司信用信息公示的义务, 并分别对公开信息的及时性、准确性负责。自“实缴制”改为“认缴制”后, 公司设立时只需要在工商行政管理局登记“注册资本”一项, 即公司章程里公司股东认缴的出资总额或者发起人认购的股本总额。至于有关公司资本的其他具体事项, 如各个发起人或股东认缴或实缴出资的额度、出资方式、出资期限、缴纳情况等, 不再在公司设立阶段由工商行政机关负责登记公示, 而由公司在经营过程中通过全国企业信用信息公示系统自行公示, 并对公示内容的真实性、及时性负责。由于认识到公司的资本状况仅仅是反映公司信用状况的一个方面, 注册资本登记制度的改革更加关注于公司在经营过程中产生其他的信用信息。因此, 《企业信息公示暂行条例》规定了股权转让信息、知识产权出质信息的公开。根据《企业信息公示暂行条例》的要求, 以上信息形成20日内, 公司必须履行公示义务。

改革后公司要承担公司信用信息定期公开的义务———企业年度报告。企业年度报告的内容更为全面, 其中关乎公司信用状况的有效信息与要求即时公开的信息是一致的。对于年度报告的设置, 实质在于让工商行政管理部门发挥其监管的职能。根据《企业公示信息抽查暂行办法》的规定, 工商行政管理部门要对企业公示的年度报告进行不定向抽查。此处抽查的设置与其他个人或组织的举报一并起着程序承接的功能, 抽查或举报核查中发现企业没有按时公示年度报告或者公示的内容虚假, 工商行政管理部门应将该企业列入企业经营异常名录。企业若在三年之内履行义务则可从企业经营异常名录中移除;否则, 企业将被列入严重违法企业名单 (黑名单) 。

二、注册资本登记制度的问题探究

就上述工商行政管理部门出台的一系列配套设施而言, 我国正着手打造与新的公司注册资本相适应的企业信息开放平台, 但由于尚处于改革的开始阶段, 尚有不足之处。

首先, 国务院目前发布大部分的规定主要集中于工商管理部门的职责, 容易产生注册资本登记制度改革仅仅是工商机关一家之事, 与其他行政部门没有关系, 从而导致了信用信息系统的碎片化现象。由于责任分配未明确, 下级工商机关对改革的目标认识不足, 导致其怠于履行职责。一些地方的工商机关基于不再登记实收资本而废止了股权确认、冻结、质押、转让的服务系统, 或者推诿于律师界来建立一个新的系统, 无谓地增加了制度运行的成本。 (1) 工商机关应当正确认识改革的目的何在, “放权”并不意味着“放松监管”, 只是转变了监管的方式;更重要的是, 在注册资本改革后需要一段适应期, 在此阶段内, 工商行政管理机关应当抓紧时机发挥监管职能, 建设一个完备的诚信监督系统, 为培育我国市场主体的商业理性以及为公司自治的成长打下根基。

其次, 对于替代企业年度检验的企业年度报告抽查, 根据《企业公示信息抽查暂行办法》的规定, 抽查方式、抽查名单的确定、抽查结果已经有所规范。但具体操作的细节仍然缺乏, 有待实践中不断完善, 例如抽查频率如何、如何确定受委托的会计师事务所等专业机构 (随机抑或指定) 。如果缺乏细致的规范, 在操作中容易出现“钻法律空子”的现象, 将会严重影响抽查结果的公正。

第三, 整个环节缺乏不良企业退出机制。根据第一部分的分析, 注册资本登记制度的终点为企业被列入“严重违法企业名单” (黑名单) , 即最终结果是该企业的法定代表人、负责人, 3年内不得担任其他企业的法定代表人、负责人。但是对于严重违法的企业本身并没有规定相应的后果, 笔者认为应当建立一个信用情况不良企业的退出机制, 有助于“优胜劣汰”的市场环境形成, 这也符合此次注册资本登记制度改革“宽进严管”的初衷。

最后, 未明确工商行政机关公示信息出现错误应当如何承担责任。《企业信息公示暂行条例》第十一条规定:政府部门和企业分别对其公示信息的真实性、及时性负责。但仅此简单的规定缺乏实际的操作性, 需要考虑到实践当中可能出现的种种复杂情况。首先, 《企业信息公示暂行条例》赋予了公民、法人或其他组织举报和申请查询的权利。此权利的赋予属于行政诉讼主体资格的确认, 因为有权利必有救济, 若工商管理部门没有根据举报或者申请查询修改错误的信息则构成行政不作为, 属于可诉范围。其次, 如果第三人基于错误的信息导致损失是否具有求偿的权利。对于此问题, 目前没有具体的规定。广义的注册资本登记属于工商登记, 也即属于行政登记的一种, 此前就行政登记错误, 已经有不少专家学者深入研究并提出自己的观点看法。就此, 需要借鉴前人的研究成果, 理清工商登记发生错误应当如何赔偿损失、分担责任的问题。

摘要：企业设立由实缴并验资改为认缴, 企业自行登记公示企业信息, 行政机关通过抽查和检举的方式对企业信息进行排查, 对企业不履行公示义务进行规制, 构建一个“企业——公众——政府”三方的企业信息公开平台, 帮助交易相对方识别企业信用状况。

关键词：注册资本登记制度,行政机关,风险防范