论房地产税法改革的正义性及实现途径——以国民收入分配为视角

2022-09-11

1 引言

房地产税从广义上来看, 它是一系列与房地产经济运动过程相关的所有税种的总称。 (1) 既包括房地产在流转环节的税收, 也包括在保有环节的税收。但本文探讨的是保有环节的房产税与城镇土地使用税的改革。因为我国房地产保有环节税负太轻的状况不仅导致了地方财政收入的不足, 而且使房地产税收无法充分发挥调节国民收入分配的作用, 因而, 改革房地产保有环节的税收成为当前必须解决的一个问题。

2 国民收入分配视角下房地产税法改革具有合法性

《房产税暂行条例》与《城镇土地使用税暂行条例》, 这两部行政法规均出台于20世纪80年代, 是基于当时房地产市场不够发达的基本国情与管理城镇土地的急迫需求而制定的, 并没有考虑到调节房价以及调节国民收入分配的功能。然而, 随着房地产市场的快速发展, 房产私有化水平也快速提高, 作为财富象征的房地产在居民之间的分配呈现出极其不均衡的状态, 致使居民贫富差距越来越大;同时, 房地产的发展与土地的开发管理紧密相关, 与过去相比, 如今城镇土地的开发管理水平得到提高, 管理日渐规范, 对房产税和城镇土地使用税的法律价值提出了更高的公平要求。因而改革与社会经济发展不相适应的《房产税暂行条例》与《城镇土地使用税暂行条例》成为急需解决的事。并且, 2016年3月, 十二届全国人大常委会公布了2016年立法计划, 将制定房地产税法列入为预备项目, 目的之一便是调节国民收入分配, 防止贫富差距不断扩大。因此, 房地产税法改革是顺应我国经济社会发展的财税体制改革的一部分, 具有合法性。

3 国民收入分配视角下房地产税法改革具有合理性

税收从来就是国家参与国民收入分配最主要、也是最规范的形式, 是调节收入分配的重要工具。而房地产税是根据纳税人所拥有的房地产, 根据房地产的面积、数量和价值进行量能课税的税种, 其可以充分实现对存量财产分配的调节, 发挥调节收入分配的功能;并且, 房地产税具有直接税的性质, 其纳税人也是负税人, 对社会财富的再分配具有直接的调节作用, 是调节居民收入分配的利器;此外, 多数国家均将征收房地产税作为调节居民收入分配的重要手段, 对保有房地产这一重要财富进行了有效调节, 很好地抑制了居民贫富差距的扩大。因此, 我国应当借鉴其他国家的成功经验与做法, 在保有房地产环节设立独立的税种, 进行房地产税改革, 以增加纳税人在保有房地产环节的税负, 达到调节收入分配、缩小贫富差距的目标, 故房地产税法的立法具有合理性。

4 国民收入分配视角下实现房地产税正义性的途径

在国民收入分配的视角下, 房地产税立法要想在实现正义性的同时, 达到调节收入分配、缩小贫富差距, 最终实现社会公平, 应从以下方面着手。

4.1 严格遵循税法公平原则

我国现行房地产保有环节税收调节机制的缺乏, 使政府的宏观调控作用偏弱, 造成了诸多负面影响, 一方面, 恶性炒房的风气日益盛行, 房地产市场频繁失控;另一方面, 由于保有房地产的税收成本较低, 所以绝大部分的房地产财富集中掌握在少数高收入者人群手中, 而且房地产升值越多, 所有者的收益就越大, 扩大了社会的贫富差距, 也造成了税收负担不均衡的后果。因此, 房地产税的立法应严格遵循税收公平原则, 使经济条件相同的人缴纳相同的税, 经济条件或纳税能力不同的人缴纳不同的税, 将税收公平原则通过法律确认的形式上升为税法公平原则, 弥补流转税和所得税在调节国民收入分配方面的失衡与不足, 发挥税收整体调节收入分配的作用, 防止财产过于集中于部分高收入纳税人, 进而实现社会利益的协调与社会的和谐发展。

4.2 将调节国民收入分配定为房地产税法的首要立法目的

关于房地产税的征收目的, 一般普遍认为有:筹集地方财政收入、调节房地产价格和调节国民收入分配。那么哪一个目的是房地产税的首要目的呢?

首先, 在减税呼声日渐高涨的当下, 如果将房地产税定位在筹集地方财政收入上, 势必会大大增加纳税人的税收负担, 这只会增加纳税人的反感与排斥, 反倒不利于房地产税的顺利出台。而且, 若是将房地产税定位为地方财政收入的来源, 这与提高居民收入占国民收入比重的政策相违背, 不利于优化国民收入分配, 故不应将筹集地方财政收入作为房地产税的首要目的。

其次, 房地产税对房地产市场的调节作用微小。从上海、重庆征收房产税的试点来看, 其房价也并未得到很好的调节。域外有些国家同样如此, 比如加拿大, 房地产税在调节房价上涨方面也已经失灵。故也不应将调节房地产市场价格作为房地产税的首要目的。

然而, 由于房地产税是直接税、财产税, 对国民收入分配具有直接的调节作用, 能够有效缩小贫富差距, 因此, 尽管房地产税具有以上三种目的, 但是将调节国民收入分配定位房地产税的首要目的, 是较为可行的、合适的, 有助于通过房地产税法来实现其调节国民收入分配的目标。

4.3 将房产税与城镇土地使用税合并为房地产税

在房地产保有环节, 我国对房屋和土地是分别征收房产税和城镇土地使用税, 二者存在相同点, 其征税范围相同、纳税时间均由省级政府确定、对个人非经营使用的房产、土地均暂免课税。由于设置了两个税种, 其征税对象分别为房屋和土地, 因此, 对于单独土地只征收城镇土地使用税;对土地上有房屋的, 则既征收城镇土地使用税, 又征收房产税。 (2) 而在征收房产税时, 已将土地的价值并入了房产的原值, 再单独对土地征收城镇土地使用税, 存在重复征税的弊端, 损害了纳税人的合法权益, 加重了纳税人负担。 (3) 这样的做法违背了减税的改革目标, 而且无法准确地根据房地产的真实价值进行征税, 使房地产税无法发挥税收调节国民收入分配的作用。因此, 针对我国现行保有房地产税收制度存在的弊端, 借鉴大部分国家的经验, 在此次房地产税法改革中, 应将房产税与城镇土地使用税进行合并, 统一征收房地产税。

4.4 以调节收入分配为主要目的设计税制要素

(1) 以保有的房地产作为征税对象。大部分发达国家和地区均采取对保有阶段的房地产征税, 以充分发挥房地产税这一直接税、财产税对国民收入分配的调节作用。因此, 我国在构建房地产税的征税对象时, 应借鉴国外做法, 以纳税人保有的房地产作为房地产税的征税对象。

(2) 设置宽税基的征税范围。我国现行房产税和土地使用税的征税范围仅限于大城巿、县城、建制镇和工矿区的经营性房地产, 没有将农村地区的房地产、居民非经营性房产以及存量房产纳入征收范围, 这种状况已经不合时宜。首先, 改革开放多年后, 城乡差距已经逐渐缩小。在此形势下, 基于城乡分治原则的房产税和城镇土地使用税不仅已落后于发展形势, 而且违背了公平税负的原则, 不利于统一公平地调整城乡居民收入的分配。其次, 从发展视角来说, 增量房产和存量房产并没有严格的界限, 现在的增量房产在未来会变成存量房产。将存量房产不纳入征税范围, 有违财产税均衡财富的性质, 也缺乏调节国民收入分配的作用, 会使居民之间的财富形成逆向转移, 进而导致居民收入差距不断扩大化。因此, 房地产税的征税范围应既包括增量房产, 还应包括存量房产。总的来说, 在房地产税的改革立法中, 应借鉴其他国家和地区的做法, 设置宽泛的征税范围, 对所有类型的房产进行征税, 从地域上而言, 既要包括城镇地区也要包括农村地区的房地产;从房产用途上而言, 既要包括经营性房产也要包括居民住宅;从房地产税的财产税属性来说, 既要包括增量房产也要包括存量房产。这是保证我国房地产税宽税基的基本要求, 也是最大限度维护社会公平的方式之一, 更是调节国民收入分配、缩小贫富差距的要求。

(3) 以市场评估价值为计税依据。现行房产税以房产余值和租金收入为计税依据, 城镇土地使用税以土地使用面积为计税依据。以房产余值, 即不动产的历史成本作为房产税的计税依据存在弊端, 没有考虑房屋及土地随着经济发展而带来的增值, 尤其是在当前房地产市场火爆的情况下, 有违财产税对保有财产的调节属性, 导致了贫富差距不断扩大。而以租金收入为计税依据使房地产税只能调节到经营性房地产, 而无法涉及所有房产。以土地使用面积为计税依据更是无法反映出土地的价值, 使城镇土地使用税缺乏对收入分配的调节作用。

在房地产税立法中, 从长远角度讲, 只有计税依据与房产的现实价值保持相吻合才能保证房产税征收的公平合理, 因此, 借鉴美国、英国、日本等国的做法, 我国应以房地产评估价值作为可靠的计税依据, 并每年对房地产进行评估, 或者当房地产的价值发生变化时及时进行重新评估, 以公允的市场评估价值作为房地产税的计税依据, 同时取消对租金收入征收房产税的做法, 这样才能体现房地产的真实价值, 在一定程度上保障税收弹性, 使房地产税充分发挥调节收入分配的作用, 缩小贫富差距。

(4) 实行差异化税率。现行房产税采用统一的比例税率, 城镇土地使用税则采用定额税率, 税率形式过于单一, 因而未能对国民收入分配进行实质性调节, 导致贫富差距不断扩大。

为促进社会财富的再分配, 防止贫富差距扩大, 笔者以为在税率设计上应采取以下办法:

首先, 借鉴国外的做法, 我国的房地产税可以由中央政府统一规定房地产税的最高和最低税率, 然后, 地方政府根据该地经济发展和居民收入的实际情况, 制定与本地区纳税人的纳税能力相适应的税率, 从而更好地调节财富收入的分配, 缩小贫富差距。

其次, 依据房地产的种类、用途及数量实行累进税率。第一, 从种类来说, 可借鉴英国的做法, 依据房地产的价值分别设置不同的税率, 以有效地调节贫富差距和公平财富分配。第二, 从用途来说, 对于居民个人住房应秉承不增加居民负担、满足基本生存保障的原则, 免征或少征税;对于出租和商业性房产由于其产生了额外的财富收益, 可对其设置较高的税率, 防止收入差距不断扩大化;对闲置房地产可以实行加成征收, 既避免浪费资源, 又能有效地发挥房地产税调节收入分配的作用。第三, 从数量来说, 可实行拥有住宅房屋的套数越多, 税率越高的做法, 达到房地产税对房地产这一财产的调节作用, 防止居民利用房地产获得大量财富而造成过大的贫富差距。

摘要：我国现行房产税已不适应贫富差距日益扩大这一社会发展状态, 无法充分发挥其调节国民收入分配的作用。因此, 本文在论证我国房地产税法改革具有合法性与合理性的前提下, 提出了在国民收入分配视角下我国房地产税法正义性的实现途径, 即严格遵循税法公平原则、将调节国民收入分配定为房地产税的首要目的、将房产税与城镇土地使用税合并为房地产税、合理构建房地产税的税制要素, 以促进实现房地产税调节国民收入分配、缩小贫富差距的目标。

关键词：房产税,房地产税法,国民收入分配,贫富差距