基于经济效率视角大项目落实与环境基础设施改善问题探究——以南通市为例

2022-09-10

当前推进大项目落实，是南通推进高质量发展的必然要求，也是争当全省“一个龙头，三个先锋”的主要抓手，对南通经济社会发展具有十分重要意义。不以牺牲环境为代价推进项目发展，把大项目落地落实与环境保护结合起来，加强大项目落实过程中环境基础设施建设就成为必然要求，也关系到大项目能否顺利实施。

一、大项目落实对促进南通经济社会发展的重要意义

大项目是经济发展的“引擎”，对经济社会发展有重要意义，是扩投资、促转型的重要抓手，是推动经济社会发展的重要支撑。对南通市而言，当前推动大项目落实落地意义重大。首先是推动南通经济提质扩量的需要。南通作为沿海发达城市，当前经济发展总体上已进入工业化中后期，整体上处于项目建设和经济发展的提质扩量阶段，迫切需要以大项目、好项目的突破来带动整个经济发展跃上新台阶。其次是促进南通经济稳增长的需要。投资是增长的血液，项目是发展的载体。当前形势下，项目建设对地方经济稳增长意义重大。从国际环境来看，贸易保护主义抬头，中国面临的外贸环境趋紧，今年上半年，南通市对美进出口同比下降较多，对实体经济造成一定影响。从国内环境来看，国内经济下行压力较大，国内消费、投资等实体经济增速放缓，对地方经济发展产生一定压力。从市内环境看，南通市正在推动市内环保化工行业整治，旧动能加快淘汰，新动能正在培育，迫切需要新项目带动。最后是大项目是提升城市能级的需要。南通滨江临海，作为全国少有的江海门户城市，一直以来独有的区位优势发挥不充分。随着长三角一体化、长江经济带发展等国家战略实施，南通面临多重国家战略叠加机遇，强抓当前机遇期，推动事关城市能级提升的重大项目落实，意义重大。

目前，南通正着手谋划和落实的重大项目有三类，一是重大产业项目，包括金光纸业、恒大新能源汽车、中航科技航空轻合金等;二是重大城市功能项目，主要是中央创新区正在加快建设的科创中心、文创中心(大剧院、美术馆)、国际会展中想、医学中心四大项目;三是对提升地方能级影响深远的区域性重大项目，包括南通新机场、通州湾新出海口、北沿江铁路等。这些项目的谋划实施对南通建设长江经济带战略支点和上海大都市北翼门户城市, 争当江苏发展“一个龙头、三个先锋”意义重大，影响深远。南通将2019年确定为“重特大项目落地落实年”，非常及时、非常正确、非常重要。

二、环境基础设施的内涵、特点及对建设管理的影响

基本内涵，环境基础设施目前没有统一概念，一般来讲，包括水污染、大气污染、固体废物污染、粉尘的处理设施设备、噪音控制设施设备等环保基础设施，也包括机场、高速公路、铁路、港口、桥梁、水利和通讯、城市供水、排水、供电等公共基础设施，也包括城市市容环境和人文环境基础设施等。本文侧重研究环保基础设施建设的问题。

主要特点及对建设管理的影响。环境基础设施具有公益性或准公益性、外部性、自然垄断性、选址难、投资大回收周期长、技术路线多样化等特点，这些特点决定了环境基础设施的建设管理具备以下特征。一是公益性或准公益性和外部性，决定了民营社会资本对投资环境基础设施的建设意愿不足，要求政府承担主要责任。二是自然垄断性决定了环境基础设施的建设与运营管理要集中，这样投资效率才高。三是投资回收期长决定了民营社会资本投资意愿不高，也要求项目投资建设管理模式设计要合理，方能吸引民间社会资本进入。四是选址难，主要是因为环境基础设施本身对周围土地占用、环境容量和居民影响大，尤其是周围群众的邻避效应，会让一些环保基础设施无处落地。

从南通市当前谋划推动的三类重大项目来看，除“四大中心”项目外，其余两类项目推进都面临困难。比如金光纸业，是南通有史以来最大的投资项目，对周围环境影响大、对环境容量要求高，公众知情权要保障;再比如，南通新机场对周围居民环境影响大，通州湾新港口建设对沿海滩涂和岸线生态环境影响大，这些项目都面临着投资大、周期长、审批难等问题。因此，从推动重大项目落实目的出发，研究大项目落地所需要的环境基础设施改善问题很重要，是推动大项目加快落实的关键。

三、环境容量对大项目落实的要求

环境容量是指在确保人类生存、发展不受危害、自然生态平衡不受破坏前提下，某一环境所能容纳污染物的最大负荷值。一个特定环境 (如一个自然区域、一个城市) 容纳污染物的容量是有限度的，其大小与环境空间、环境要素、污染物的理化特征等有关。南通属于环境容量相对饱和地区，大项目落实受到环境容量紧的制约。这就要求一是要进行环境影响评价，二是要配套建设环保基础设施。即大项目落实过程中，要做好环境影响评价，加强环境基础设施配套建设，对周围环境影响降到最低，确保项目顺利实施。

对大项目的落实进行环境影响评价, 目的是找到拟建项目的环境影响最优方案，包括建设项目本身清洁生产、减少污染的最优方案，污染负荷削减方案等。针对大项目落实的环境影响评价应遵循的原则有四：可持续发展、污染减少、清洁生产和协调平衡这四大原则。首先，可持续发展的原则，大项目环境影响评价, 对项目立项、选址、工艺、能源和原材料使用、过程污染消化及处理等, 都要贯彻可持续要求。其次，减少污染原则，不管通过什么方式减少，这是可持续发展的核心要求。再次，清洁生产原则，包括清洁能源与原材料、清洁生产工艺、清洁产品，清洁生产等。最后，协调平衡原则，在区域范围内、企业行业之间以及企业行业内部调配, 腾出可分配环境容量, 保障大项目环境容量需求。

四、改善环境基础设施，加快大项目落实

（一）根据环境容量要求确定大项目建设

首先优先保障大项目环境容量指标。在安排年度环境容量指标时，根据国家、省下达的年度减排任务，优先保障大项目环境容量指标。其次依据环境容量确定大项目建设规模和时序。确定大项目建设时，要考虑项目对周围环境的影响，包括对地区的地质、水文等可能产生的影响，对周围大气、水、土壤的环境质量的影响，噪声、震动对周围生活区的影响。

（二）同步规划建设环境基础设施

重特大产业项目投资规模大、职工人数多、能源需求高，封闭起来自成生活生产体系，会产生大量生产生活污水、废水、垃圾、废物、废气等，因此与周边自然环境、社会环境联系紧密。重特大交通项目(高铁、港口、机场等)对周边地质、水文、噪音环境影响大，需要做好环境影响评价和检测等。生活污水和垃圾处理、工业废气废水处理、危险废物利用处置、清洁能源保障供应、环境影响评价与检测等环境基础设施建设要与重特大项目同步规划、同步建设、同步实施，确保符合环境容量的要求。

（三）创新环境基础设施投建和运营模式

从经济效率角度讲，环境基础设施投资建设资金来源和管理维护成本、分担承担机制是重点，也是难点。对重特大产业项目来讲，由于投资方一般是世界级大企业集团、实力雄厚，具备建设环境基础设施的能力，但是由于收益不足或运营维护成本高，其投资建设运营的动力不足，因此设计科学有效的筹资建设和运营模式成为环境基础设施建设的关键。

根据出资主体不同，可主要设计三种运营模式，来推进环境基础设施的建设和管理。一是政府建设(可委托市属国企出资建设运营)，二是投资方自行投资运营，政府补贴成本模式。三是政府和第三方社会资本合作(PPP)投资建设运营，重特大项目投资方付费模式。