健全检察机关案件监管机制探析——以案件监督管理部门工作为视角

广义上检察机关案件监管是指在规范司法办案行为, 保障办案质量和效率, 维护司法公正等司法行为中, 一切具有管理职权的部门和个人依照有关法律和规定, 以案件质量为核心, 对检察机关办理的案件进行全过程、全方位监控的一项工作。从狭义上讲, 检察机关的案件监管主要是检察机关内部的案件监督管理部门根据工作职能针对全院案件所采取的监管活动, 目前案件监督管理部门正是检察机关最主要的案件监管主体, 而如何对办案活动进行有效监管, 规范司法办案活动, 提升司法公信力, 一直是各级检察机关案件监督管理部门积极探索和努力的方向。2011年7月召开的第十三次全国检察工作会议, 标志着案件监管机制改革在全国范围内的部署推进。

“监管”, 《现代汉语词典》解释为监视管理, 监督管理。案件监管, 通俗地讲, 就是有关单位和个人对相关人员和组织办案活动的监督管理过程。检察机关的案件监督管理是一项涉及检察业务整体和司法办案全过程的综合性、全局性工作, 贯穿于司法办案全过程。既包括上级检察机关对下级检察机关案件的管理、检察长对全院案件的管理、各业务部门对本部门案件的纵向的条线管理, 也包括行使综合性业务管理职能的案件监督管理部门对全院案件的横向的集中监管, 这种纵横结合的案件监管模式共同构成了案件监督管理体系。而目前各级检察机关基本都是以案件监督管理部门对全院案件的横向的集中监管为主要的案件监管模式。本文也将以案件监督管理部门的案件监管工作为视角, 探析如何健全检察机关案件监管机制。

一、案件监管机制现状

案件监管机制一般是指在检察机关内部建立的, 为保证案件办理质量, 实现公正司法、规范司法之目标, 对检察业务流程监管、案件质量监督、发案情况分析反馈等案件管理活动进行制度化设计而形成的案件监管体系。全国各级检察机关已经推行创设了案件监督管理部门, 案件监督管理部门的主要任务是对检察机关办理的案件实行统一受理、流程监控、案后评查、统计分析、信息查询、综合考评等, 对办案期限、办案程序、办案质量等进行管理、监督、预警, 规范执法行为, 提高办案质量和效率。而目前案件监管机制有好的方面, 也存在一定不完善的地方。

(一) 三大系统的使用规定支撑案件监管

目前检察机关涉及的案件流转、信息流转主要依靠统一业务应用系统、案件信息公开系统以及统计系统这三大系统完成, 这三大系统各自的使用规定正是最基础的案件办理、案件流转等工作所必须遵循的规范。如果承办人一旦违反三大系统的使用规定则不可避免地违反了案件办理和流转的规定, 案件监管主体即凭借这些规定做出监管问题通报。

(二) 案件监管机制不断创新

各级人民检察院在日常工作中, 结合案件监督管理工作, 不断地因地制宜创新监管机制, 一方面结合机制缺乏的情况, 直接建立案件监管的新机制;另一方面则是对上级院的规定进行细化, 制定符合本级检察院案件监管工作的机制, 更好地开展了案件监管工作。

(三) 自上而下的统一规定仍有不足

一是自上而下的统一标准仍然缺乏, 例如缺乏统一的案件质量标准, 存在不同检察院各自制定案件质量保准, 案件质量标准不统一, 案件质量评查不规范等问题。二是有些规定过于原则, 可操作性不强, 虽然自上而下有了统一规定, 但是在实际操作中遇到的一些问题无法遵循统一规定得到解决。三是有些机制规定过于滞后。有些规定并没有在法律修改后及时加以修订, 导致实际工作的开展有规定却无法依照执行。

(四) 案件监管机制执行不到位

在实际工作中, 作为内部规定的案件监管机制在执行过程中存在一定的不到位现象, 由于是内部监管机制, 在执行过程中存在执行难、被执行对象拖延推诿等情况, 导致案件监管工作并不能按照制度的规定得到开展, 在确保案件办理质量、提升检察机关司法规范化方面打了折扣。

二、健全案件监管机制的途径

机制是指事物各个部分相互联系、相互作用的关系。建立一种机制, 既要明确组织职能和岗位职责要求, 又要有保障运行的相关法律、法规。所以, 检察机关健全案件监管机制, 一方面要进一步优化、细化各业务部门的职权配置, 另一方面要有法律法规和相应的内部规章制度为保障。

(一) 坚持程序监管与实体监管并重的原则制定案件监管机制

案件监管既要从案件源头做好案卡登记填录、案件分类流转、案件受理和审核等案件程序监管工作, 也要通过案件质量评查、文书审查等方式对案件办理的实体情况展开监管, 尤其不能只重视案件形式, 而忽略案件实体质量的问题, 必须从程序和实体两方面着手制定案件监管机制。

(二) 明确监管方式, 健全监管启动机制

现实工作中, 案件监管的方式各地区、各级检察机关都各有特点, 并不完全一致, 是以, 笔者认为检察机关应自上而下建立统一的案件监管方式, 健全监管机制。可以健全平台电子监管, 利用信息化进行实时案件流程监管;可以健全文书备案审查, 通过关键文书的备案审查, 了解案件是否存在重大质量问题;可以健全案件考评、案件专项检查、案件现场督查、案件执法情况回访机制, 明确案件监管方式, 做到案件监管开展合法依规。

(三) 依托三大电子系统, 健全案件监管网络动态巡查机制

依托检察机关统一业务应用系统、案件信息公开系统以及统计系统三大系统所具有的功能及特点, 充分利用检察机关统一业务应用系统开展案件流程动态巡查。监管人员通过对案件电子卷宗、电子文书等的实时审查, 及时发现问题并加以处理。同时充分利用案件信息公开系统和统计系统及时巡查案件信息的准确性和及时性。检察机关应充分利用电子数据, 建立案件监管工作日志, 健全网络动态巡查机制。

(四) 整合内部资源, 引进外部力量, 健全案件质量评查机制

一是整合内部力量, 在检察机关内部建立案件评查组织。例如以设立案件质量评查委员会的方式, 从全院抽调业务能力强、政治素质过硬的干警作为案件质量评查委员会委员, 在案件监督管理部门进行日常案件质量评查的基础上, 进行定期或者不定期的全院案件质量评查。采用承办人自查、案管员交叉评查与案件质量评查小组集中评查相结合的方式展开案件质量多层面评查。二是通过人民监督员、人大代表参与等形式, 在确保案件信息安全的前提下, 引进外部监督力量, 建立外部监督机制。通过外部力量对“本地区有影响的重特大案件, 涉及民众民生的热点案件, 社会矛盾比较激化的案件, 领导交办、督办案件”等案件进行案件监管和案件质量评查, 提升检察机关司法办案公信力。三是建立健全案件质量评查统一标准, 通过统一标准做到各级案件监督管理部门监管案件有据, 通报问题有力, 进而确保案件质量。

(五) 明确监管职能, 健全责任追究机制

改变原有各业务部门设置独立内勤的状况, 将各部门内勤统一纳入案件监督管理部门管理, 明确监管职能, 通过各部门内勤的分工来实现对全院各类案件的实时、动态、专业监管。通过内勤的统一管理, 将内勤作为案件监督管理部门与各业务部门的纽带, 就案件办理职责、案件监管职责、案件信息公开职责、涉案财物处理职责、统计职责、辩护与代理工作责任等纳入案件监管范畴, 健全各项责任追究机制。

关键词：检察机关,案件,监管机制