谈“两法衔接”机制的强化和完善——以检察机关的法律监督为视角

2022-09-12

两法衔接, 即行政执法与刑事司法衔接, 是检察机关会同公安机关以及有关行政执法机关探索实行的旨在防止有罪不究、以罚代刑现象, 使行政执法与刑事司法形成合力的工作机制。两法衔接机制在一定程度上保障了行政执法和刑事司法公平公正。然而, 扭转传统执法模式绝非一日之功, 当前的衔接工作仍然面临着诸多实践困境亟待解决。本文拟从两法衔接现实困境分析, 努力查摆问题, 探索解决途径, 以期对深入推进两法衔接工作有所裨益。

一、两法衔接工作的法律监督的现实困境

(一) 立法上, 监督机制的不健全

从立法上看, 现有法律法规明文规定了检察机关具有对公安机关进行立案监督的职责, 并明确规定了相关监督程序, 但没有明确如何对诸如环保局等行政机关行使监督权, 导致检察机关对行政机关移送涉嫌犯罪案件监督的缺位。如永安市地税局于2010年11月对涉案公司2008年以来纳税情况进行立案检查, 发现该公司通过在账簿上虚列成本、用假发票入账等方式偷税52万余元, 占应纳税额的约40%。永安市地税局在作出行政处罚决定后, 将案件相关材料报送永安市检察院备案审查, 随后以涉嫌偷税罪移送公安机关刑事立案。检察机关审查认为该案不构成犯罪, 但鉴于该类情形如何处置并无明确规定, 在与公安机关协商后, 由公安机关作出不立案决定, 但该类处置方式仅为暂时性做法, 是否妥当有待进一步明确。

(二) 思想上, 存在“以罚代刑”观念

受部门利益和地方利益的以下影响, 出于对本单位的利益及片面强调执法效率的考虑, 甚至是受利益驱动, 把一些需要向司法机关移送的涉嫌犯罪的案件不移送或者“以罚代刑”。例如永安市检察院在开展“提升检察亲和力”的活动中, 走访了大部分行政执法单位, 均提出执法效率与法律本身存在的矛盾。而部分行政执法单位则以此为理由, 抵触甚至拒绝检察机关行使法律监督职权, 这给检察机关了解相关情况、查阅卷宗带来了重重障碍。

(三) 监督上, 行使监督权的刚性不足

实践中, 检察机关对于行政执法部门移送案件进行监督的方式主要是通过发出通知立案书、纠正违法通知书、检察建议书等方式进行。对于上述监督方式, 就检察机关发出纠正违法通知书而言, 虽然法律规定了检察机关享有该监督职权, 但是却没有就相对应的保障措施进行明确规定。而一旦出现了被监督的行政执法部门不接受纠正违法意见的情况, 检察机关却没有依据采取其他措施监督其纠正。因此, 立法上对强制性监督手段的空白, 严重削弱了检察机关行使法律监督的效力, 成为检察机关履行使法律监督权的瓶颈。

二、应然视野下检察机关在“两法衔接”中的作用

以笔者所在的永安市检察院为例, 该院积极推进专项监督, 通过抽查卷宗发现永安市质监局降格处理1件, 遂移送本院反渎局以滥用职权立案侦查2人 (正科级1人、副科级1人) , 未发现明显的以罚代刑、构成犯罪不移送情形。2011年初, 还牵头辖区18家行政执法机关召开联席会议并会签文件, 确立了联席会议、信息通报等制度, 畅通了“两法衔接”渠道。主要做法如下:

(一) 确立联席会议制度

自永安市人民检察院与市其他行政执法单位成立两法衔接机制以来, 该院每季度定期组织召开联席会议, 在联席会议上就出现的实践难题与各行政执法部门统一认识, 共同研究、探讨在执法过程中遇到的新情况、新问题, 并就行政执法部门在查办移送涉嫌刑事犯罪案件时如何规范协作, 以及确立案件的移送和备案等方面予以明确。

(二) 建立提前介入机制

行政执法部门在查处办理行政违法案件时, 发现可能涉嫌犯罪的, 可以邀请公安机关派员提前介入该案的调查, 共同研究探讨案件是否达到刑事追诉的标准。公安机关如认为可能涉嫌犯罪的, 可以视具体情况提前介入调查, 引导行政执法机关进行调查取证, 并就证据的搜集、固定等问题提供法律咨询意见。对于可能涉及刑事犯罪的重大事故以及重大事件, 行政执法部门在调查处理的同时, 要通知检察机关及时介入引导侦查, 防止证据灭失, 检察机关在提前介入过程中还应对是否涉嫌渎职犯罪行为进行调查核实。

(三) 推行信息共享机制

一是案件立案情况通报机制。对辖区内的行政违法案件情况, 行政法部门应当及时向公安机关、检察机关通报。行政机关如有向公安机关移送涉嫌刑事犯罪案件的, 还应当在五日内报送检察机关备案。另外, 还规定对于公安机关立案侦查情况, 检察机关立案监督审查批捕、审查起诉情况, 也应当及时相互通报告知;二是案件特点通报机制。公安机关、检察机关与行政执法机关之间对于一段时间内办理的经济犯罪活动等案件的发案规律、特点和趋势及时进行总结归纳, 并定期对研究成果相互进行通报。

三、“两法衔接”机制的强化和完善

(一) 加强组织领导, 统一领导以推动衔接工作

一是加强各行政执法部门整体联动。建立“两法衔接”工作领导机制, 可以尝试由检察机关牵头, 联合市其他行政执法单位共同成立“两法衔接”工作领导小组, 小组成员由检察机关、各行政执法单位选派业务能力、责任心强的人员组成;二是推进“两法衔接”信息共享平台的建立。以笔者所在检察院的实践探索带来的启示, 笔者认为, 刑事司法机关与行政执法机关之间除了要建立案件情况信息通报制度外, 还应当探索建立信息共享平台, 逐步实现各行政执法部门信息管理系统与公安机关、检察机关的信息联网共享, 进一步推动双方的密切合作。

(二) 建立长效机制, 从制度上长效规范衔接工作

一是完善案件移送备案机制。行政执法机关在将涉嫌犯罪案件移送给公安机关的同时, 还应当将案件情况, 包括案件移送意见书、基本案情摘要、主要证据复印件等材料送检察机关备案。同时, 在要求案件移送备案的基础上, 进一步探索建立“备案材料跟踪审查机制”, 检察机关应安排专门人员负责对行政执法机关的备案材料进行认真审查核实并建立台帐, 以便可以及时的跟踪案件进展情况。二是落实部门间的交流沟通制度。积极发挥“两法衔接”机制的“纽带”作用, 可以通过互邀讲授专门的业务讲座、对实践中碰到的问题共同调查研究、定期交流执法动态, 以及不定期的相互走访、召开座谈会议等方式, 共同致力于提高行政执法机关的办案水平。

(三) 树立正确的监督理念, 从思想根源上解决现实问题

一是树立正确的监督理念。一方面, 通过加强与公安机关、行政执法机关之间的沟通协调, 建立健全多方位、不同层次的联席会议、信息共享等机制, 共同致力于研究解决实践中遇到的疑难复杂问题。另一方面, 我们也应当认识到, 在监督与支持二者的关系中, 监督应始终处于主导地位, 因此, 检察机关要敢于监督, 善于监督。二是发挥监督合力, 改进监督方式。检察机关要转变传统的监督思路, 进一步改进监督方式。针对行政执法机关在实践中存在的不作为、执法不规范等现象, 检察机关应当坚持一般监督与重点监督相结合、法律监督与服务保障相结合的方式。在履行监督职能过程中, 应进一步协调和整合诉讼监督资源, 对在监督过程中发现的职务犯罪线索, 及时移送检察机关自侦部门依法处理;发现涉嫌违纪行为的, 及时移送纪检监察部门处理, 形成整体工作合力。

摘要：“两法衔接”机制对于打击破坏社会主义市场经济秩序犯罪、侵害民生民利犯罪等方面发挥了重要作用。我市两法衔接工作经过多年实践, 取得了明显成效。但仍存在部分行政执法机关主动移送案件意识不强、工作机制不健全、相互配合的主动性不够等问题。为此, 检察机关应立足建立和完善一套行之有效的制度规范;同时, 树立正确的监督理念, 改进监督方式, 发挥监督合力, 才能从根本上解决问题。

关键词：两法衔接,检察机关,机制