精准扶贫:缘起、现状和法律规制——以检察机关法律监督为视角

2022-09-11

一九四九年后特别是改革开放以来, 党和国家始终把扶贫工作摆在了一个重要而突出的位置。检察机关是党领导下的司法机关, 在服务精准扶贫中, 也发挥了司法保障作用。尽管精准扶贫工作开展以来, 我国扶贫成效显著。但是也存在整体立法缺失、配套监管机制空缺等问题。

一、精准扶贫的缘起与现状

(一) 扶贫政策发展

从新中国成立以来, 消除贫困就一直是我国亟需解决的重大问题。一直以来, 我国政府始终将扶贫工作摆在极其重要的位置上, 出台了一系列扶贫政策。具体而言, 我国扶贫政策的发展经历了制度变革扶贫、区域性扶贫、攻坚型扶贫、综合型扶贫、精准扶贫五个阶段。而概括的说, 我国扶贫政策的变化呈现出以下三种趋势:其一, 扶贫目标和基准逐渐趋高。从相关数据指标来看, 随着我国社会经济发展水平的不断提高, 扶贫政策中对“贫困”的认定标准也逐渐提高, 相应的在扶贫工作的人力、物力、财力等各方面的投入和所设定的脱贫目标也不断加大和提高。其二, 扶贫对象从整体向个体发展。从历次出台的扶贫政策解读来看, 扶贫对象经历了从大片区、到贫困县、到贫困村再到贫困户为单位的变化过程, 呈现出从整体覆盖到局部推进的发展趋势。其三, 扶贫方式从粗放到精准、从单一到多远的发展趋势。我国前期的扶贫方式主要以贴息贷款为主的粗放计划与区域开发计划相结合, 随着扶贫工作的深入推进和实践总结的发展, 到1990年代中后期开始, 扶贫方式向多元化、个性化发展, 扶贫效果也得到不断改善。

(二) 扶贫现状

从改革开放以来, 经过不断地探索与实践, 我国扶贫工作取得了巨大成就。一方面, 贫困人口总量大幅度减少。据联合国《2015年千年发展目标报告》显示, 从1990年到2002年中国极端贫困人口的比例, 从61%下降到30%以下, 到2014年又下降到4.2%[1]。另一方面, 贫困发生率明显下降。按照世界银行统计标准, 中国的贫困发生率, 从1981年的88.3%下降到2013年的1.9%, 减少了86.4个百分点[2]。

尽管我国在扶贫工作方面取得了显著成效, 但是在推进扶贫工作的进程中, 仍然存在着一些亟待解决的问题, 比如扶贫项目虎头蛇尾、扶贫资金管理混乱、扶贫领域腐败频发等。出现这些问题的根源在于当前贫困产生的原因已经趋向于具体化和个别化。在当前形势下, 加快加强扶贫领域的法治建设, 促进精准扶贫的法律规制则是推进扶贫工作走向制度化和规范化的必有之路。

二、精准扶贫工作中加强法律规制的意义

(一) 精准扶贫法律规制存在问题

1. 法律意识淡薄。

贫困地区经济发展水平落后, 法治环境相对较差, 加之基层普法教育相对薄弱, 使得在精准扶贫领域依法办事、依法行政的法治观念不能深入人心, 随意行事、违法办事、信访闹访等现象屡屡发生。

2. 扶贫立法缺失。

当前在国家层面尚未有对于扶贫的专门立法, 扶贫工作多依靠顶层制度设计的宽泛指引, 使得扶贫工作不能有效落实依法行政和依法办事的理念, 往往成为地方政府追求政绩的“面子工程”, 甚至成为滋生腐败的温床。而在地方层面, 尽管广东、广西、贵州、云南等10个省 (直辖市、自治区) 出台了地方性扶贫规范性文件, 但是立法文本还存在一些不足。比如《广西壮族自治区扶贫开发条例》虽然在立法结构和条款上有诸多亮点, 但是在文本表述上也不够成熟。一方面, 其对扶贫目标没有进行明确规定, 仅在第三条笼统地提出“解决温饱进而脱贫致富”。另一方面, 对扶贫行政行为的规定缺乏科学系统的指导意义, 对行政机关参与扶贫的具体行为仅仅停留在重视程度、提供优惠政策、提供专项资金等方面, 对行政机关在此过程中的立项权、调节权等没有没钱规定, 容易空出权力寻租的空间[3]。

3. 配套机制不足。

其一, 扶贫资金管理机制不完善。虽然国家与地方都有制定的扶贫资金管理办法, 但是并没有明确扶贫资金使用程序、分配方式、具体监督管理制度等, 仅仅是对扶贫工作的开展起到指导性作用, 从而导致民政、财政、医疗、教育、交通、农业、住建等多个部门多头管理, 分工不明确, 或者各自为政, 互不协调配合, 导致扶贫资金管理的混乱。其二, 监督机制不健全。在扶贫资金审计监督方面, 存在审计范围不明确, 审计责任不不清晰等问题。此外, 申诉渠道不够畅通, 使得应当得到扶助的困难群众未能得到应有的帮助, 使得受到合法权益受到侵害的群众难以有效表达自己的诉求。这不仅对公民的个人权利造成侵害, 也破坏了社会的公平正义, 而且还增加了个别扶贫干部以身犯法, 铤而走险的可能性。其三, 问责机制不明确。国家与地方制定的扶贫工作办法中, 只是明确了推进扶贫工作的要求, 并没有明确具体的责任追求机制, 使得在扶贫资金管理、扶贫项目审批等扶贫领域成为贪污受贿、资金挪用等各类职务犯罪的高发区。据统计, 仅2016年一年福建省龙岩市检察机关就查办扶贫领域职务犯罪案件30件47人, 涉案金额670余万元[4]。

(二) 加强精准扶贫法律规制的意义

1. 加强精准扶贫法律规制是全面推进依法治国的需要。

扶贫工作是国家的一项政治性、战略性和基础性的重要工作, 是依法治国中国家事务的重要内容。加强扶贫法律规制, 实现依法扶贫, 促进扶贫的制度化和规范化, 是全面推进依法治国的必然要求。

2. 加强精准扶贫法律规制是保障公民权利的需要。

加强精准扶贫的法律规制, 将贫困人口的生存权, 以及在扶贫各环节的参与权、知情权, 通过法律规制的形式加以明确规定, 以实现精准扶贫保障公民生存权的初衷。

3. 加强精准扶贫法律规制是促进扶贫工作法治化的需要。

在政策主导的扶贫工作中, 缺乏法律制度保障, 导致扶贫工作脱离了实际, 甚至滋生贪污腐败的现象。因此, 必须加强精准扶贫的法律规制, 实现法治扶贫。

三、基于检察职能加强精准扶贫法律规制的路径选择

检察机关是党领导下的司法机关, 促进打赢脱贫攻坚战, 确保如期实现全面建成小康社会, 是检察机关必须承担的重大政治责任[5]。具体而言, 在加强精准扶贫法律规制方面, 检察机关必须发挥检察监督职能促进精准扶贫法律规制。

(一) 依法履行批捕起诉职能, 严厉打击扶贫领域刑事犯罪

在扶贫领域, 对于严重影响扶贫开发项目建设的刑事犯罪、涉及扶贫领域的职务犯罪, 坚决严厉打击。对于一些涉及金额不大, 但是影响农业生产、危害农村稳定、侵犯农民切身利益的刑事犯罪, 加强引导侦查取证, 把好证据关, 依法快捕快诉。对于贫困群众间因邻里纠纷引起的可能判处三年有期徒刑以下刑罚的轻微刑事案件, 加强释理说法, 促成刑事和解。

(二) 依法履行诉讼监督职能, 严格落实扶贫领域法律监督

在推进精准扶贫法律规制的进程中, 检察机关要加强对涉扶贫领域各类刑事案件的立案和侦查的监督力度。此外加强扶贫开发中生态环境和资源的司法保护, 对于正在侵害或者将要损害生态环境或社会公共利益的扶贫开发项目, 及时向有关机关发出检察建议, 予以制止或督促整改, 或者提起公益诉讼。

(三) 依法履行普法教育职能, 全面提升干部群众法治意识

在加强精准扶贫法律规制方面, 检察机关要当好宣传员、服务员和预防员的角色。发挥检察干警帮扶联系人的作用, 通过进村入户, 开展精准识别帮扶, 确定帮扶对策, 落实帮扶措施等扶贫工作的同时, 采取发放宣传资料、设立法律大讲堂、设立面对面法律咨询台等方式, 宣传扶贫政策、检察职能、申诉控告举报途径方法, 延伸法律监督触角, 打通法律服务“最后一公里”, 并以党风廉政教育基地、廉政课堂为平台, 加强对扶贫干部的廉政教育和法治教育, 拉响反腐警钟。

摘要：在扶贫工作的推进过程中, 我国取得了举世瞩目的成效。但是由于法治意识淡薄、扶贫立法缺失、配套机制不全, 导致精准扶贫暴露出了扶贫资金管理混乱、扶贫项目虎头蛇尾、扶贫领域腐败滋生等现实问题。因此, 加强精准扶贫的法律规制不仅是全面推进依法治国的需要, 也是保障公民权利的需要, 更是推进扶贫工作法治化的需要。而作为法律监督机关, 检察机关在推进精准扶贫法律规制中, 应当立足法律监督职能, 加大涉扶贫领域刑事犯罪的打击力度, 加强扶贫领域法律监督和法治宣传教育, 为精准扶贫提供强有力的司法保障。

关键词：精准扶贫,检察机关,法律监督,法律规制