协同创新中的政府法律义务研究

2022-12-07

党的十八大报告当中提出了实施创新驱动战略, 明确要求更加注重协同创新。协同创新是提高我国自主创新能力, 落实科技发展发展规划, 促进经济与科技共同发展的重要策略。德国物理学家赫尔曼·哈肯于1975年提出的协同学, 现已扩散到技术创新领域。协同创新可以划分为整合与行动两个维度。整合维度主要是各子系统间资源、知识、行动等要素的整合, 而行动则是指子系统间的互惠行为, 如知识共享 (1) 。协同创新是一个高度社会化的活动, 主要表现为产、学、研、官合作的过程, 这一过程只要依靠市场, 但市场存在不确定性和外部性, 协同创新过程如果全部凭借自发发展, 过程中必然存在很多曲折, 中国协同创新目标从应然走向实然还依赖于政府对各协同创新主体的有效粘合。本文重点探讨为保证协同创新得以持续地有效展开, 政府承担何种义务, 并认为政府义务既包括积极义务, 即政府及其工作人员要很好地回应社会的需求, 采取一定积极有效的措施或是程序, 为协同创新提供各种引导、支持和监管, 满足公众需求、实现对公众的允诺;也包括消极义务, 即政府充分尊重协同创新各方, 保持适当的谦抑性, 通过解决纠纷、对违法行为监督等实现法治监管。这些义务在相关的立法和规范性文件制定中应当以适当的形式予以体现:

第一, 政府通过规章和政策制定实现产、学、研、官合作过程中权利义务的分配, 引导协同创新各方主体参与的积极性, 突破创新主体间的壁垒, 实现“人才、资本、信息、技术”等创新资源和要素的有效汇聚。作为国家权力执行机构的政府理应充分发挥其协同创新中的行政立法和政策制定功能。由于政府的规章制定行为是介于人大立法和政府具体行为的过渡性行政行为, 具有承上启下的作用, 所以, 协同创新中的政府行政法律规范和非法律规范制定职责不仅可使权力机关的协同创新精神得以规范化, 还可有效促进和引导具体的协同创新行为。在当前的中国, 不仅协同创新的国家最高权力机关立法极其简陋, 行政机关制定的法律性文件和政策性文件也颇为不足。

中国各级政府应致力于弥补各类协同创新法律规范的缺漏, 实现子系统间资源、知识、行动等要素的整合, 指引的协同创新主体互惠行为。例如日本为促进官产学合作和协同创新先后制定了《产学官合作促进税制》、《研究交流促进法》、《促进大学等的技术成果向民间事业转移法》等政策法规, 美国制定合作《国家科技政策、组织和优化法》、《大学、小企业专利程序法案》、《史蒂文森一威德勒技术创新法》 (开启政府研究机构向产业界开放的先河, 促进了产业界和学术界的协同创新) (2) 。各国协同创新的法律、法规、规章和政策涉及范围十分广泛, 包括建立政府、产业界和学术界间相互合作机制方面, 知识产权保护、专利收益合理分配方面, 合作成果传播和转移方面等, 各国的法规、规章和政策对我国具有一定借鉴意义。政府规章和政策制定过程中一定要杜绝过分的强调直接的经济功能, “作为公权机构的政府, 若过于强调经济职能, 在政策制定、纠纷解决方面便不可避免地利益倾向 (3) ”, 政府应更为公平、中立地引导协同创新。

第二, 政府通过行政奖励和税收优惠, 引导协同创新行为目标符合社会的需求, 并规避和补偿协同创新风险。我国现阶段对协同创新行为比较重视, 但对于协同创新的成果应用与产出效益则重视不够, 造成风险较大但社会需求同样较大的共用技术协同创新积极性不足, 引导协同创新行为目标可以采用行政奖励的方式。例如英国政府为促进产学研协同创新, 设立了各种行政奖励的奖项, 鼓励协同创新, 诸如“科学与工程合作奖”、“工业与学术界合作奖”等八大政府奖励以及专门用于资助大学进行知识转移的风险技术大学伙伴基金, 对英国政府推动产学研协同创新起到了十分重要的作用。也可以采用技术分级资助引导协同创新的行动选择。例如将技术共用技术、基础技术、专用型技术等, 对产业基础技术和产业共性技术等具有公共产品、开发成本大、风险大的技术, 资金拨付方面予以适当政策倾斜, 以引导协同创新主体进行共用技术开发的积极性。

引导社会主体进行协同创新, 弥补协同创新风险、促进产业技术创新, 可以采用税收优惠为核心, 多种政策工具综合运用的方式, 在技术研发、推广和应用的各个环节和方面实行免税期、投资税收抵减、加速折旧、投资税收减除以及减免关税与货物税等税收优惠政策, 以及低利融资、分期贷款、融资保证、股权参与、补助金等金融支持政策, 以及政府采购、限制外来投资、进口管技术协助等其他政策。

第三, 政府建立信息平台, 支持协同创新意向主体完成科技信息畅通与传导。有研究表明, 缺乏资金与技术人才虽然依然是企业的两大现实难题, 但希望提供信息服务已经超过了对资金与技术人才的需求 (4) , 科技信息交流对协同创新具有极其重要的意义和作用。举世瞩目、成绩非凡的一些地方, 一直以来保留着良好的信息交流制度, 例如数个世纪以来, 在英国的剑桥大学和牛津大学里, 每到下午的固定时间, 教授、学者以及学生们都自发的汇聚在大学城里的各个小咖啡馆里, 以一种极其轻松的方式商讨各自正在进行的科研项目, 彼此之间相互交换意见以获取新的灵感。在硅谷, 一个与很多高新科技园区不同的地方就是, 各高科技公司的科研人员之间可以不受限制的讨论各种信息技术。发达国家政府已经不再满足于这些自发为主的信息交流平台, 十分重视科技情报网络的建设, 广泛开展各种学会和学术活动。我国政府也应当承担此这项责任, 积极建立各种信息交流平台与渠道, 特别是符合协同创新行为特点的各种信息传导网络, 协同创新主体因为时间、空间和习惯等各方面的限制, 更需要由政府协调, 建立信息平台, 使各方科研人员可以准确把握科技资源和需求的信息, 从而有力推动协同创新的发展。

第四, 政府建立中介平台, 做好协同创新中的服务工作。政府发挥宏观调控职能, 积极寻找适合的科研项目和科技成果, 建立项目需求库、项目成果库和创新人才库, 积极为企业在生产经营中的技术攻关难题寻找合适的合作伙伴, 为协同创新的主体对接创造条件, 有效地促进企业与高等学校、科研机构之间的技术创新合作, 促进参与者间的有效互补, 提升企业创新能力, 增强其市场竞争力。对于协同创新中急需的各种中介服务, 如技术经纪、评估作价等方面, 也积极发挥政府的资源和信息优势建立一些基础性、共享性的公共服务平台、技术供需对接平台和共性技术研发平台等。

第五, 通过完善协同创新中的政府监管法律义务, 营造良好的法制环境。利益诱导并不是政府促进协同创新所应采用的唯一的措施。政府也可设计不同类型的有利于实现协同创新的非诱导式法律行为规则, 以平衡和协调协同创新各方利益主体的利益。现在最好的发展环境已经不是特殊政策, 而是法治环境, 如果一个社会的法制观念淡薄, 人人都想通过不正当手段获得超额利益, 就会助长违法乱纪行为, 社会就会陷入不稳定的无序状态。反之, 如果政府有效承担秩序保障者角色, 秉承超脱性和中立性的地位, 居中协调、公正裁判, 有助于创造良好协同创新法治环境, 有助于协同创新成果的研发和应用。

摘要：中国协同创新目标从应然走向实然还依赖于政府对各协同创新主体的有效粘合。协同创新中政府的主要义务是:政府通过规章和政策制定实现产、学、研、官合作过程中权利义务的分配, 引导创新资源和要素的有效汇聚;政府通过行政奖励和税收优惠, 引导协同创新行为目标符合社会的需求, 并规避和补偿协同创新风险;政府建立信息平台, 支持协同创新意向主体完成科技信息畅通与传导;政府建立中介平台, 做好协同创新中的服务工作;通过完善协同创新中的政府监管法律义务, 营造良好的法制环境。

关键词：政府,协同创新,法律义务