法律框架下的政府通告制度研究

2022-09-11

一、政府通告制度的法律内涵

(一) 政府通告制度的法律属性

政府通告是行政机关进行行政管理活动过程中基于特定行政目的, 针对某一特定范围内的相对人发布需要相对人周知、遵守甚至配合、执行的事项的一种行政告知行为。从行政法法律渊源来分析, “通告”的法律渊源应当属于行政规章, 即“国务院组成部门及直属机构, 省、自治区、直辖市人民政府及省、自治区政府所在地的市和经国务院批准的含有2个区及以上的市的人民政府, 在它们的职权范围内, 为执行法律、法规, 需要制定的事项或属于本行政区域的具体行政管理事项而制定的规范性文件。”

具体来讲, 笔者认为, 政府通告可以划分为两类:一类是知照性通告, 只向大众公布应当被众所周知的行政管理事项, 这类通告的目的在于保护公众的知情权, 其所通告的内容并不会对相对人的权利义务产生实质性影响。可以看出, 知照性通告并不属于具体行政行为所规制的范畴, 因此, 不具有行政可诉性。严格意义上来讲, 知照性通告并不属于行政规章, 而规范性通告才属于行政规章的管理范畴。

另一类则是规范性通告, 是指向社会有关集体公布应当被众所周知并要求行政相对人遵守、执行的有关事项, 如《北京市人民政府关于首都国庆六十周年活动期间实施禁飞的通告》, 其目的在于行政管理, 是行政管理的手段之一。规范性通告要求行政相对人遵守并执行公告有关事项, 且这种遵守和执行一般都具有行政强制性, 因此往往会对相对人的权利义务产生实质性的影响。规范性通告从通告对象来分, 分为针对特定多数相对人和不特定多数相对人, 针对不特定多数相对人的规定性通告并不属于具体行政规章, 大部分属于行政处罚范畴;针对特定多数相对人的规定性通告属于行政规章, 因此, 具有可诉性。

(二) 与政府公告制度比较研究

政府公告是“行政机关基于行政目的, 公开告诉行政相对人一定事项的行为。” (1) 又为“行政公告是指行政主体依法履行职权, 为实现特定的行政目标, 通过公告形式, 将以行政职权行使相关的信息向社会公布的一项行政法律制度。” (2) 政府公告与政府通告相比较, 理论上存在着较大的差异, 但在实际使用中往往存在着错误使用的情形:

从适用范围及内容方面来看, 政府通告相较于政府公告, 其内容行政业务性以及行政区域性更强。但就目前的政府公告管理规定来看, 政府公告的适用内容包括了规章、规范性文件、行政措施和政务信息方方面面;而从通告的实际运用来看政策法令、政务信息和行政措施亦其发布的主要内容。可以这样来讲, 目前, 政府公告和政府通告在实际适用范围及内容上存在很大的交叉部分。

从行文目的方面来看, 政府公告应当以普遍告知为目的, 但受众并不被强制要求遵守或执行, 甚至不被强制要求周知;而通告应当以告知且须有关方面遵守或执行为目的, 所告知的事项要求有关方面周知甚至遵守或执行, 以便规范其社会行为。但就目前的适用来讲, 政府公告与政府通告存在很大程度上的错误使用。

二、政府信息通告制度的法律救济

(一) 困境

1. 政府通告成为公权力滥用手段

政府通告, 作为行政管理体系下常用的公文类型以及行政管理手段, 频繁出现在行政相对人的视野之中。当行政相对人扩散成不特定的多数人时, 这种政府通告形式就会为行政权力滥用披上一层面纱, 充当起行政诉讼的主要对象。行政机关利用行政通告肆意扩大行政权力, 频频出现朝令夕改现象, 更是借此规避民主评议等公民参与行政管理的活动。法律空白的存在、政府通告的错误使用等因素导致规范性政府通告成为一种具有行政规章的强制性, 而缺乏行政规章规范性立法的具体行政行为。也就是说, 在社会实践中, 政府通告对于行政管理体系而言只有权力, 缺乏制约因素;政府通告的程序、内容、追责的严重空白使得行政管理机关存在着极大的自由裁量的权力, 这种权利在诱惑之下就会演化成为公共权力滥用的手段, 为公权力的扩张披上合法的外衣。

2. 通告内容缺少公众及时反馈

政府通告的内容往往涉及不特定相对人, 通告文书通过新闻发布会、网络展示、内部公示等发布形式告知公众。一份政府通告的制作、发布严重缺乏在公众参与的影子。但是, 不可否认的是, 这一份通告文书的效力主要体现的对象往往是并未参与讨论的公众。从这一角度来看, 公众对于政府通告接受度普遍偏低, 各种政府通告广受诟病也是事出有因。行政管理机构不仅在通告做出的过程中无法体现公众参与的影子, 并且在制作、发布行政通告之后, 很难了解公众对于通告内容的实际感受。如果放任这种情况的发生, 就会导致行政管理机关对于接下来行政管理事项无法实现有效评估, 更有甚者, 就会使得地方服务型政府的建设陷入了困境。因此, “在通告做出的事后如何及时得到公众的反馈”这一命题的破解具有重大意义。

(二) 法律救济

1. 明确通告主体、内容以及追责

笔者认为, 目前存在的政府通告事故的频繁发生与政府通告、政府公告等行政行为的混淆适用有着直接的联系。笔者建议, 将知照性政府通告纳入到政府公告范畴, 将针对特定多数人的规范性政府通告纳入到政府通报范畴, 将具有针对不特定相对人的行政管理规范性政府通报、政府公告等划分至政府通报范畴;从而, 将政府通告的行政规章这一法律属性得以落实。

在上述基础之上, 明确政府通告的主体, 即处于行政管理目的与需要的“国务院组成部门及直属机构, 省、自治区、直辖市人民政府及省、自治区政府所在地的市和经国务院批准的含有2个区及以上的市的人民政府”。目前, 很多区政府、村委会常常错误使用政府通告形式进行行政管理。同时, 政府通告的内容, 必须符合行政机关的立法行政管理范畴, 不得超出行政管理职权。

针对违反政府通告程序、主体等不当行为, 以及通告内容不符合法律规范的不当规范性文件, 应当结合十八届四中全会所提出的, 建立全面的追责体制, 实现“终身追责制度”, 层层把关, 落实到人。

2. 统一政府通告平台的建设

笔者认为, 目前缺乏政府通告公众反馈的直接原因在于缺乏政府通告统一发布平台。根据《政府信息公开法》相关规定, 人民政府应当建立统一的信息公开平台, 从而保障公众的知情权。在这一方面, 我国大部分地区政府已经完成了信息平台的初步建设;笔者建议可以结合这一公众平台, 将通告信息设立专版及时公布, 并放宽评分、评论等方式限制获得公众反馈。在打造政府通告统一平台建设保障公众知情权的同时, 利用评分、评论的手段保障公众参与反馈的权利, 更是完善了政府信息公开平台建设, 是一举三得之手段。

摘要：随着《政府信息公开法》的颁布与实施, 政府“通告”逐渐进入人们的视线, 成为或被大肆追捧, 或被大加贬批的对象。十八届四中全会上第一次提出:要将原适用于审判人员的错案追究制度移植到行政管理体系, 结合这一背景条件, 本文将从对政府通告制度的法律属性研究探讨通告制度的法律救济之路。

关键词：政府通告,法律属性,法律救济,法律追责