规范高等教育参与国际教育市场竞争

2022-12-06

1 引言

我国的高等教育市场潜力巨大, 近年一直处于严重的供不应求的局面。虽然国内各大学一再扩招, 仍然难以满足需求, 至少还有50%的想上大学的人不能够实现愿望。在这些不能如愿的人群中有许多人不但在经济上有充分的能力, 而且有一些愿意支付几倍乃至十几倍的学费来读大学的人, 但终因国家教育体制的缺陷而不能如愿。

在我们考虑了那些能够考上大学而交不起学费的群体的同时, 是否还应考虑那些能够支付学费或长期支出较高学费, 而考不上大学也需要接受高等教育的学生需要的问题。拿不起学费的, 国家或人们可以给与经济上的帮助;对于拿得起较高学费, 不能进入大学的人按照“有教无类”的原则, 是否也应该有一个合理的处理办法。当然, 如果高等教育能够采用宽进严出的政策则是可以解决上述问题的, 但鉴于我国目前高校招生能力的限制, 这一方式暂时还无法实现。我们认为, 更可行的办法则是借助国外大学的力量, 有步骤、有计划地发展高等教育事业。

中国高等教育目前的状况可以用“八仙过海, 各显其能”来形容, 基本呈现如下趋势:

1.1 公立大学

公立大学的改革缓慢, 无论是在教学方面、招生方面、人事制度、还是在后勤管理方面都没有太大的起色。这些学校无视市场的需求, 仍然在“稳稳当当”、“按部就班”地发展。从市场中发出的每一个信号对他们来说并不重要, 是真正的“皇帝的女儿不愁嫁”, 反正是由国家给招生名额, 让招多少就招多少。学校的运营费用也是由国家或贷款来出, 用不着校长去想办法筹借, 也用不着去考虑经济效益问题。学校众多吃着“皇粮”的“闲人”是由国家来开工资, 教师每周上个三四节课就完成了工作量。目前, 公立高等院校已经变成了真正的“人间天堂”, 是人人羡慕的“铁饭碗”。

1.2 民办及私立大学的发展

民办和私立大学的发展适应了市场的需求, 已经由国家批准的和正在申办的几百所大学发展势头强劲。他们不受旧的管理体制的限制, 专业设置灵活, 招生政策宽松, 教师待遇高, 代表了高等教育改革的方向, 有着较好的发展前景。这些学校抓住了市场的脉膊进行运转, 将高等教育真正作为一个产业来运作, 有着非常明显的经济目的。

1.3 非正式的, 未经政府部门认可的学校

还有一些非正式的, 未经政府批准的高等教育方式也在市场的驱动下, 如雨后春笋般地发展起来。这些学校包括国外大学与国内大学的合办各类班、国外大学在国内的招生, 国内一些学校的教授联合举办的学校等等。这些学校的特点是没有固定的教学场所:有的是租用一个楼, 有的则是借中小学的教室, 还有一些干脆在宾馆的会议室上课。其特点是专业时髦, 有国外教授和国内名教授讲课助阵, 竟也有许多学生趋之若鹜, 在最后结束时核算下来校方仍有可观的经济效益。

1.4 由国外正规大学与国内大学合办的各种班

加入WTO后, 虽然我国仍有5年左右的过渡期, 但是作为服务贸易的重要内容之一, 我国的教育服务将理所当然地成为各个教育强国争夺的市场。目前, 美国、英国、德国、澳大利亚等一些高校已经开始了合作办学的尝试, 纷纷进入我国与一些大学联合举办各类长期、短期紧缺专业的培训班。虽然还没有太多著名的国外大学进入, 甚至其中一些也没有得到教育主管部门的批准, 但各类学习班仍如火如荼, 势不可挡。

2《服务贸易总协定》对高等教育的影响

我国已经加入W T O组织, 于1 9 9 5年1月1日正式生效的《服务贸易总协定》中规定的11大类服务项目, 其中第五类就是教育服务。它是指W T O成员间相互提供各种形式的高等教育、中等教育、初等教育、学前教育、继续教育、特殊教育等服务。虽然对比发达国家, 我们已经认识到自己的服务业整体水平较低, 在加入W T O后都将遇到前所未有的挑战, 但是在教育方面尤其是高等教育方面的冲击却是没有引起人们的充分重视, 甚至没有估计到它的脚步走的是如此之快。

W T O《服务贸易总协定》中规定的一般性义务即成员必须遵守的规则, 对教育将产生的最一般的影响将是:

2.1 市场准入

每一缔约方给予其他缔约方的服务和服务提供者的待遇应不低于根据其承担义务计划安排表中所同意和规定的期限、限制和条件。在做出市场准入承诺义务的服务部门, 一缔约方除了在其承担义务计划安排表中确定者外, 也不应在某一地区分部门或整个国境内维持或采取下述限定措施: (1) 限制服务提供者的数量, 不论是采取数量配额、垄断、专营服务提供者等等方式或进行经济需要调查的要求; (2) 采用数量配额的方式或进行经济需要调查的要求限制服务交易的总金额和资金额; (3) 采用数量配额方式或进行经济需要调查的要求限制业务的总量或用数量单位表示的服务的总产出量; (4) 采用数量配额方式或进行经济需要调查的要求, 对特定的服务部门或服务提供者为提供特殊服务所必须雇佣的自然人的总数量进行限制; (5) 通过特定法人实体或合营企业提供服务对服务提供者进行限制或要求的措施; (6) 对外国资本的参加限定其最高股权额或对个人的或累计的外国资本投资额进行限制的措施。这个条款实际上是强调上述6种数量限制措施只有在谈判各方同意的基础上方可应用, 并写入承诺表, 否则不准以低于承诺的条件而擅自采用。

由于市场的决定, 为了在其它领域得到更多的利益优惠, 我国在教育服务方面的市场准入将是动作较大的和积极的, 在承担义务所安排的计划表中将基本上按着WTO的要求安排和实施。对于上述6种数量限制的态度也会非常明朗, 通常情况下决不会轻易使用。这意味着我们不但要允许国外的大学进入我国高等教育市场, 在未来的保护措施的实施方面也会采取放松的政策。可预测的是, 国外大学大踏步进入我国的情况将势不可挡。当然作为发展中国家, 我们在某些问题的具体处理过程中可能得到一些谅解, 也可能给与优惠, 还可能在困难的时候实行紧急保障措施。但这样做的结果也是要付出代价的, 一是对方成员国往往要在其它贸易方面对我们提出承担相应的义务, 二是任何保障措施的实施一定会受到相应的报复, 三是W T O的主管机构决不会轻易同意, 那些与WTO机构和相关成员方的谈判将是无休止的甚至是无结果的。因而, 我们必须对此提前做出正确的预测, 在任何一个步骤上都有所准备, 以积极的态度和稳健的步伐迎接高等教育服务市场的开放。

2.2 提供服务的公司和个人需要取得允许行业的证书、许可或其它授权

由于对于学历和工作经历的不同等要求, 外国服务者往往难以得到此种授权。为了克服这些困难, 总协定敦促其成员就为获得授权所需资格的相互承认达成双边或多边安排。总协定进一步规定这种相互承认的体系应是开放的, 如果其它成员表明他们的国内标准和要求与该体系涉及的标准与要求相匹配, 应允许其加入。

随着加入WTO后所有政策的标准化和透明度增加, W T O成员在各方面工作资格的认可成为必然。中国当然要按W T O的游戏规则办事, 无论是在法律事务中, 还是在贸易交往中, 对律师、会计师、公证师、项目管理师以及学历等等都必须相互予以承认, 对其做出的各项工作给予认可, 这样才有利于货物贸易、服务贸易和知识产权工作的顺利开展。如果一成员国对贸易其它方成员的有关资格不预认可, 对应的必然是其它成员对你的各种资格也不会被认可, 其结果就是进口的产品质量无法认可、在国外签订的合同没有公证、许多国际贸易争端不能得到公正解决等等。完全利用本国的中介机构在其它国家进行这些工作也是不可能的, 在时间上和经济上都是不可行的, 即使可行还有人家是否承认你的问题。所以, 出路只有一条, 这就是有关方面的相互承认。

我国已经同德国等签订了学历相互承认协议, 当然还要进一步发展其它领域的一些确认。同时我们也期望同美国、欧洲各国以及W T O各主要成员国的有关承认, 这不但是W T O游戏规则决定的必然趋势, 也是我国的经济与社会发展的需要。

随着与各国学历相互承认的签署, 各国高校在中国发展将有更大的驱动力。就国内学子来说, 读一个洋文凭也许是一个更时髦的事情, 即使价格高一些也无所谓。就洋文凭目前在中国的地位来说, 无论在就业, 还是个人在未来事业的发展中也有更大的竞争力, 这为国外大学顺利进入中国奠定了基础。

2.3 国民待遇

各成员以其承诺单中所列服务部门和分部门及所列条件和限制为准, 其所采取的与提供服务有关的措施所给予外国服务和服务提供者的待遇, 不应低于给本国相同服务和服务提供者的待遇。这些待遇不论在形式上相同还是不相同, 只要不对外国服务和服务提供者造成歧视, 就都是符合国民待遇原则的。也就是说, 《服务贸易总协定》只强调东道国缔约方不可以各种方式歧视外国服务产品和服务提供者, 便符合国民待遇。

国民待遇原则更说明了我国教育服务开放的必然性。目前, 我国的高等教育已经在私有化方面有了一些进展, 私立大学如雨后春笋。既然国内的公民可以办大学, 那么按照国民待遇原则, 国外的人也同样有在我国办大学的权力, 这是我们加入W T O的基本承诺, 也是必须遵守的基本原则。

由此可见, 将来进入我国的外国高校不仅仅是政府批准的、与公立院校的结合与合作方式, 也完全有可能是和由政府批准的、与私立院校的结合与合作方式, 还有可能是由政府批准的或与政府无关的国外院校直接在我国办学。在各种各样的办学方式中, 我国传统的、政府严格统一管理高教的、旧的对学历认可的观念和方式将受到剧烈的冲击。这种冲击对我国的高等教育发展有一定的好处, 这正象我国企业的情况一样, 一些无竞争优势的高校“倒闭”也是在所难免的。总而言之, 在W T O游戏规则下的高校也与企业一样面临着机遇和挑战, 这是许多人包括一些政府官员至今还没有清醒地认识到的重要问题。

2.4 发展中国家的更多参与

W T O《服务贸易总协定》允许发展中国家根据国内政策目标和服务业发展水平, 逐步实现服务贸易自由化;允许发展中国家开放较少的市场, 逐步扩大市场的开放程度;允许发展中国家对于外国服务或服务提供者进入本国市场制定条件。

虽然以上这些规定对发展中国家有一定的好处, 但发展中国家尤其是我国决不可以此为借口而不进行规范化的改革与调整。我国在东南亚经济危机中甘当中流砥柱, 在教育开放中也不可能长期地抓住“发展中国家”的名子过日子。对于中华民族来说, 不仅仅要使国人富起来, 也有承担社会责任为世界做贡献的需要。我们应该采取积极的态度与政策措施, 主动使自己的政策、行为以W T O为准规范化。

同时, 我们应该在其它更加敏感的市场方面, 如纺织品贸易、金融贸易及知识产权等方面争取一些优惠, 而在高等教育市场上的让步就变成了必然。这样, 我们在教育方面争取优惠待遇的可能性不大, 教育的政府管理官员也好、学校的教授也好, 应该充分地认识到这一点。第一, 不要以发展中国家为借口而不进行必要的改革;第二, 不要认为高等教育市场永远是国家计划管理中的“皇帝女儿不愁嫁”;第三, 要有危机感, 搞不好的高校倒闭是必然的, 而且时间并不会太远。也许教授下岗, 大学办学难就在不久的将来。

2.5 逐步自由化

世贸组织通过每5年一轮的进一步淡判, 不断减少或取消有关措施对服务贸易的不利影响, 以推进服务贸易自由化。这对高等教育服务的发展和国外高校进入我国非常有利, 从某种程度上减小了教育服务移动的阻力, 促进了世界高等教育水平的提高。

在《服务贸易总协定》各项原则中, 市场准入和国民待遇是服务业对外开放的基础和核心, 决定着一国服务业当然包括教育服务是否对外开放和如何开放。最惠国待遇和透明度原则则是一般性原则, 也是每个缔约方必须遵守的基本原则, 按着这个原则我们必须允许国外大学和私人在我国开办高等教育。国内规定原则则是在最大限度上尊重东道国的主权, 允许一国根据本国经济发展的实际需要来决定每个领域的开放程度, 在这一点上虽然我们有一定主动权, 但必须清醒地认识到这些保护措施的临时性和其不可持续发展性。发展中国家更多参与的条款, 为广大的发展中国家在国际服务贸易过程中创造与发达国家平等的竞争条件发挥了重要作用, 我们应该利用此条款, 既有效地发展自己的长处, 也很好地避免了自己的短处。

3 未来高等教育市场发展趋势与对策

3.1 国际高等教育市场基本情况

全球化, 将改变高等教育的办学观念、供给模式和运作机制, 使其出现了新的发展特点。高等教育市场已逐渐从区域性的个别的市场, 演变成全球的市场, 出现各种合作办学的趋势及模式。

境外合作办学是发达国家拓展全球高等教育服务市场的新动向, 欧美等发达国家的高校在海外主要通过设立专门的机构、拓展海外课程、建立海外分支办学等方式来进行, 并把高等教育作为一种商品, 积极地“出口”, 这是一种新型的、具有巨大潜力的服务贸易之一。

跨国合作办学模式大致有两类:一类是某一大学到境外合作, 开辟新的教育资源。主要表现在海外设立专业课程、设立专门机构、甚至设立分校;另一类是某高校与国外大学合作, 利用已有资源共同发展。其授课方式有两种:一是在境内完成全部课程教学过程, 就可以获得外国大学颁发的学位和资格证书;二是学生在当地读完两年或大部分课程, 最后一年或最后阶段转入境外大学继续就读, 学生读完规定的课程并取得合格的成绩, 便可获得境外大学颁发的学位和资格证书。

3.2 高等教育市场的规范化

为适应W T O高等教育服务市场的竞争, 我们不但需要政府政策、行为的规范化, 也需要市场机制的规范化。

(1) 尽快将发展高等教育服务产业作为我国进入WTO后应对服务贸易对策的重要组成部分。目前, 国家对入世后的货物贸易对策要优越于服务贸易的对策, 服务贸易中的电信、金融、信息、旅游等方面的对策要优越于教育的对策, 特别是教育界对此的研究和准备严重不足。因此, 政府要把发展高等教育服务产业作为入世后的服务贸易重要应对对策之一, 尽快制订、修订和完善相应的高等教育以及与教育相关的法律、法规, 特别要加强对高等教育服务产业市场准入制度的研究和制订, 加强对进入高等教育服务产业机构、个人资质认定制度的研究和制订, 逐步开放高等教育市场。

(2) 规范高等教育市场, 推进政府职能的转变, 迫切需要调整政府――学校的关系。目前政府对高校管的过多, 要参考企业与政府的关系进行必要的改革, 要象政府给企业自主权那样将经营权给予高校, 大至学校的战略发展、资本运营、国际合资合作等等, 小至院系设置、教工人数及工资、学科发展、专业设置、课程设置等等。政府从直接管理学校转变为对全国高等教育事业的监控和作为全体受教育家庭和公民的代表, 充分运用政府特有的政策、法规、信息、财政等宏观调控手段, 弥补市场缺陷;同时, 在规范高等教育市场发挥其积极作用的前提下, 放松管制, 培育充满活力的高等教育市场。在实践中探索政府职能与市场机制的最佳组合, 为我国高等教育的超常规发展提供宽松的体制环境。

(3) 鼓励高校采用多种机制办学。在与国外高校的合作中, 既要有合资高校, 也应该有独资高校;既要有股份制, 也要有股份合作制;既要有公立高校之间的合作, 也要有私立与公立、私立与私立高校之间的合作。

(4) 尽快制订高等教育市场准入的相关法规、规章与政策, 尤其是对国外合作办学尽快实行分类管理办法, 规范学校的各种行为。既要注重高等教育事业的公益性, 又要允许非政府的教育投资主体可以取得合理的补偿和回报。鼓励社会资金和资源流向高等教育事业, 加快我国人力资本、知识资本集聚的步伐, 形成高校的国际人力资源比较优势。

(5) 规范高等教育市场, 当前迫切需要政府及有关方面制定有利于高等教育市场发展并与世界名牌高校竞争, 与WTO原则相符的“游戏规则”。

(6) 确保教育政策、信息提供和披露的客观、真实和及时, 增加透明度, 从培育、发展与规范高等教育市场的高度来创造教育领域公平竞争的环境与条件。迫切需要建立并健全与高等教育市场相关的信息服务制度, 鉴于目前教育信息社会化途径非常有限的状况, 应充分利用政府网和公共信息网以及中介机构和大众媒体等渠道, 公布社会所关心的国内外各类高校信息, 包括学校办学条件与资质, 学校教育教学质量, 校长、教师水平, 学校设施与条件, 以及学生和家长特别关注的学校办学资金来源、成本与收费信息, 这既能为社会大众提供了解学校、参与高等教育选择的途径, 也能为学校之间的竞争提供信息平台。

(7) 积极与国外高校建立广泛的联系, 开发各种类型的高等教育服务发展合作, 采用有利于我国高等教育市场发展的方式方法, 最大限度地满足人民在高等教育服务方面的需要。

(8) 关注弱势群体和贫困落后地区, 纠正市场功能缺陷和市场失效的消极效应, 尤其是要正确处理高等教育市场发展中可能出现的新的公平与效率关系问题。这也应引起政府的特别关注, 并通过财政手段尽可能予以调节。缩小贫富差距、城乡差距是我国社会发展的重要目标, 当然包括缩小不同阶层、不同社会群体接受高等教育机会的差距, 这是一个重要基础的工作。但在考虑办学效率与效益问题时, 也决不能忽视资金和市场的作用, 在实践中寻求更好的效率与公平的解决方式。

总之, 高等教育市场国际化是我国加入W T O, 发展市场经济体制发展的必然产物, 正确利用和运作高等教育市场, 将有利于加快我国高等教育的发展, 有利于解放高等教育的生产力, 有利于促进我国的政治稳定和经济发展。

摘要：对WTO《服务贸易总协定》中关于教育服务义务的履行, 将对我国的高等教育市场产生较大的冲击。目前我国高等教育情况非常看好, 市场供不应求。无论是政府教育管理部门、还是高等学校的校长教授, 都对高等教育是否也与其它服务产业一样会受到冲击持以怀疑与幻想, 这是非常危险的。我们必须在思想上引起重视, 在理论上做好研究, 在政策上做好准备, 在实践中打好基础, 使高等学校能够以积极的态度迎接挑战。

关键词：服务贸易总协定,高等教育,市场对策